Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme, Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
9. november 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-22-1218 Rummu Invest OÜ kaebus Vabariigi Valitsuse 9. detsembri 2021. a korralduse nr 426 „Avalikult kasutatavate veekogude nimekirja kehtestamine“ osaliseks tühistamiseks Kaebaja – Rummu Invest OÜ, volitatud esindaja vandeadvokaat Villy Lopman Vastustaja – Vabariigi Valitsus, volitatud esindaja EL
Haldusasi
Menetlusosalised ja nende esindajad Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2022. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Rummu Invest OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada Rummu Invest OÜ määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2022. a määrus osas, millega halduskohus ei lugenud kaebust tähtaegseks ja lõpetas haldusasja nr 3-22-1218 menetluse. Teha asjas uus määrus, millega lugeda kaebus tähtaegselt esitatuks. Saata asi Tallinna Halduskohtule menetluse jätkamiseks.
3.Jätta rahuldamata Rummu Invest OÜ määruskaebus esialgse õiguskaitse taotlust puudutavas osas.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse resolutsiooni punktide 1 ja 2 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates. Määruse resolutsiooni punkt 3 ei ole edasikaevatav (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
1.Vabariigi Valitsuse 09.12.2021 korraldusega nr 426 „Avalikult kasutatavate veekogude nimekirja kehtestamine“ määrati mh Rummu järv avalikult kasutatavaks veekoguks. Korralduses on märgitud, et seda on võimalik vaidlustada HKMS-s sätestatud korras 30 päeva jooksul korralduse Riigi Teatajas ja üleriigilise levikuga ajalehes avaldamise päevast arvates.
3-22-1218 Korraldus avaldati Riigi Teatajas 11.12.2021 (https://www.riigiteataja.ee/akt/311122021001) ja 15.12.2021 ajalehes Postimees. Rummu järv koosneb mitmest katastriüksusest, millest üks osa on Rummu Invest OÜ omandis (Haapsalu mnt 13, katastritunnus 86801:001:0316).
2.Rummu Invest OÜ esitas 01.06.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 09.12.2021 korralduse nr 426 tühistamiseks. Kaebaja arvates on kaebus tähtaegne, kuid kaebaja esitas alternatiivselt kaebetähtaja ennistamise taotluse. Samuti esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, milles palutakse peatada vaidlustatud korralduse kehtivus osas, milles nimekirja I osasse „Järved“ lisati avalikult kasutatava veekoguna Rummu järv. Korraldus nr 426 on üldkorraldus (Rummu järvele avalikult kasutatava veekogu avalikõigusliku staatuse andmine). Korralduse teatavaks tegemise hetkel oli selle mõju kaebaja õigustele formaalne. Faktiline mõju avaldub kaebaja õigustele siis, kui talle kuuluvat Rummu järve osa hakkavad inimesed suvel, s.o suplushooajal (alates 01.06.2022) aktiivselt kasutama. Seega ei hakanud kaebetähtaeg kulgema korralduse avaldamisest Riigi Teatajas ning kaebus on esitatud 30 päeva jooksul selle mõju avaldumisest kaebajale. Korraldus nr 426 ei ole pealkirja järgi ühegi Riigi Teatajas leiduva otsingu viisi abil leitav. Järelikult ei ole korraldus Riigi Teatajas nõuetekohaselt avaldatud ning 30-päevane vaidlustamistähtaeg ei hakanud kulgema korralduse avaldamisest. Esinevad alused kaebetähtaja ennistamiseks. Kaebajat ei kaasatud korralduse andmise menetlusse. Seetõttu ei olnud kaebajal objektiivselt võimalik esitada kaebust 30-päevase kaebetähtaja jooksul. Kaebaja sai eelnõu koostamisest teada juhuslikult, misjärel ta kontakteerus vallavalitsusega, kes edastas korralduse eelnõu kaebajale. Kaebaja esitas 07.03.2021 vallale seisukoha eelnõu kohta, mis edastati 09.03.2021 Keskkonnaministeeriumile kui korralduse ettevalmistajale. Kaebajat ei teavitatud korralduse nr 426 andmisest ega tehtud talle seda isiklikult teatavaks. Kaebaja eriline puutumus korralduse kehtestamisega pidi olema vastustajale äratuntav. Kaebajat tuli korraldusest intensiivsemalt teavitada. Kaebaja sai korraldusest teada juhuslikult 2022. a mais. Kaebetähtaja ennistamisega ei rikuta kolmandate isikute õiguspärast ootust haldusakti kehtima jäämisele. Kaebetähtaja ennistamata jätmine on vastuolus avaliku huviga, sest Rummu järve kontrollimatu kasutamine selle seisukorra tõttu on ohtlik. Korraldus riivab intensiivselt kaebaja subjektiivseid õigusi. Kaebaja on alates 2018. a-st teinud kinnistule investeeringuid, mis kaotavad nüüd väärtuse. Rummu järvele avalikult kasutatava veekogu staatuse andmine mõjutab negatiivselt kaebaja ettevõtlusvabadust. Rummu järves lasuvate ohtude eest vastutab kaebaja.
3.Tallinna Halduskohtu 08.07.2022 määrusega loeti kaebus esitatuks mittetähtaegselt, jäeti kaebetähtaja ennistamise taotlus rahuldamata ja lõpetati asja menetlus. HKMS § 46 lg 1 kohaselt võib tühistamiskaebuse esitada 30 päeva jooksul kaebajale haldusakti teatavaks tegemisest arvates. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 62 lg-s 1 sisalduva üldreegli kohaselt tehakse haldusakt menetlusosalisele teatavaks vabas vormis, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti. Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 30 lg 5 kohaselt avaldatakse Vabariigi Valitsuse korraldused Riigi Teataja seadusega ettenähtud korras, välja arvatud korraldused, milles on märgitud teistsugune teatavaks tegemise kord. Vastavalt Riigi 2(7)
3-22-1218 Teataja seaduse § 2 lg 4 p-le 3 avaldatakse Vabariigi Valitsuse korraldused Riigi Teataja kolmandas osas „Riigikogu, Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse üksikaktid ning muud dokumendid“. Vaidlustatud korraldus kui asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele suunatud haldusakt (üldkorraldus) avaldati Riigi Teataja kolmandas osas 11.12.2021. Seega möödus kaebetähtaeg 10.01.2022 ja 01.06.2022 esitatud kaebust ei saa lugeda tähtaegseks. Halduskohus ei nõustunud kaebaja käsitusega, et praegusel juhul tuleb kaebetähtaja arvestamisel lähtuda mitte korralduse avaldamisest Riigi Teatajas, sest sellega ei kaasnenud kaebaja õigustele faktilist mõju, vaid sellest, millal korraldus kaebaja õigustele reaalset mõju avaldas, st ajast, kui avalikkus alustas kaebajale kuuluva järveosa aktiivset kasutamist. Vaidlustatud korraldus on suunatud kindlate, korralduse lisas nimetatud veekogude avalikõigusliku seisundi reguleerimisele. See ei sisalda abstraktse iseloomuga ettekirjutusi, vaid sisult on tegu üldkohustusliku konkreetse üldkorraldusega. Keskkonnaseadustiku üldosa seadusest (KeÜS) tulenevalt võib veekogu, mis ei ole avalikult kasutatav, kasutada üksnes omaniku loal. Seevastu võib avalikult kasutatavat veekogu kasutada suplemiseks, veespordiks, veel ja jääl liikumiseks, kalapüügiks, veevõtuks, kallasrajal liikumiseks jmt ning kaldaomanik ei või veekogu avalikku kasutust takistada (KeÜS §-d 37 ja 38). Praegusel juhul võivad üldkorralduse sätted seega mõjutada puudutatud isikute õigusi vahetult pärast korralduse avaldamist ning õige ei ole seisukoht, et tegelik mõju tekib alles siis, kui avalikkus asub üldkorralduses nimetatud veekogu mõnel KeÜS-s sätestatud viisil tegelikkuses kasutama. Isegi kui seostada veekogu avaliku kasutuse mõju suplushooajaga, pidi sellise mõju vältimatu tekkimine olema selge alates vaidlustatud korralduse avaldamisest. Kaebaja tugineb kaebetähtaja ennistamise taotluses eelkõige asjaolule, et korraldust nr 426 ei tehtud talle teatavaks, mistõttu ta ei saanud korraldusest vaidlustamistähtaja jooksul teada. Kohtule ei nähtunud selliseid kaalukaid põhjuseid, mis õigustaks tühistamisnõude esitamist ligi pool aastat pärast korralduse avaldamist. Asjakohatud on kaebaja väited, et teda ei kaasatud korralduse eelnõu menetlusse ning talle ei edastatud eelnõuga seonduvat dokumentatsiooni. Vastustaja on selgitanud, et Lääne-Harju Vallavalitsus saatis korralduse eelnõu kaebajale edasi ja kaebaja esitas sellele oma vastuväited 07.03.2021, misjärel kohalik omavalitsus edastas need Keskkonnaministeeriumile. Kohtule edastatud seisukohas on ka kaebaja ise välja toonud, et kaebajale edastati teadmiseks Vabariigi Valitsuse korralduse eelnõu „Avalikult kasutatavate veekogude nimekirja kinnitamine“, mis on kooskõlastamise ringil erinevates ministeeriumites ning Eesti Linnade ja Valdade Liidus ja mille kohaselt kinnitatakse avalikult kasutatavate veekogude nimekirja ka Rummu järv. Kuna kaebajale oli korralduse eelnõu edastatud ja ta oli saanud selle suhtes arvamust avaldada – olgugi, et see toimus läbi kohaliku omavalitsuse –, ei ole põhjendatud kaebaja väide, et teda ei teavitatud haldusmenetlusest. Kaebaja seisukohad olid korralduse andmisel teada. Olles menetlusest teadlik, oli kaebajal vajadusel võimalik viia ennast kurssi Vabariigi Valitsuse korralduste kaebetähtaega ja korralduste avaldamist reguleerivate normidega. Hilinenud kohtusse pöördumist ei saa praegusel juhul pidada ka teadmatusest tingitud eksituseks. Kaebetähtaja ennistamisel tuleb muu hulgas arvestada asja olulisusega isiku õiguste jaoks, kuid kaebaja väited seoses omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riivega on jäänud sisustamata. Väited järve ohtlikkusest ei seondu kaebaja õigustega. Kaebetähtaeg tuleb seetõttu jätta ennistamata ja menetlus HKMS § 124 lg 2 ja § 152 lg 1 p 2 ja lg 3 alusel lõpetada.
3(7)
3-22-1218 Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei ole põhjendatud, sest kaebus on esitatud kaebetähtaega rikkudes ja tähtaega ei ennistata.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
4.Rummu Invest OÜ palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 08.07.2022 määrus tühistada ning lugeda kaebus tähtaegseks või alternatiivselt rahuldada kaebaja taotlus kaebuse esitamise tähtaja ennistamiseks. Korralduse nr 426 terviktekst ei ole Riigi Teatajast kättesaadav. Järelikult ei ole korraldus Riigi Teatajas nõuetekohaselt avaldatud ja korralduse vaidlustamise 30-päevane tähtaeg ei saanud hakata kulgema. Kaebus on esitatud tähtaegselt. Kaebetähtaja lugemist tuleb arvestada korralduse nr 426 faktilise mõju avaldumisest, mis sai aga ilmneda vaid läbi kolmandate isikute faktilise tegevuse (nt Rummu karjääri kasutamine suplemiseks). Kaebuse esitamise ajaks ei olnud möödunud 30 päeva ametliku suplushooaja algusest. Kaebajat ei teavitatud korralduse nr 426 andmisest ja seda ei tehtud talle teatavaks. Kaebaja eriline puutumus korralduse kehtestamisega pidi olema vastustajale äratuntav. Kaebajat tuli korraldusest intensiivsemalt teavitada. Kaebaja sai korraldusest teada juhuslikult 2022. a mais. Juhul, kui kaebus ei ole tähtaegne, tuleb kaebetähtaeg ennistada, sest kaebetähtaja ennistamiseks esineb mõjuv põhjus, kaebetähtaja ennistamine on avalikes huvides ja kaebetähtaja ennistamine on oluline kaebaja õiguste jaoks. Lääne-Harju Vallavalitsus ei olnud korraldust nr 426 menetlenud haldusorgan. Järelikult ei saanud vald kedagi menetlusse kaasata. Korraldust ei antud kohe pärast seda, kui Lääne-Harju vald suhtles kaebajaga. Kaebaja esitas enda seisukoha vallale 07.03.2021, vaidlustatud korraldus anti aga alles 09.12.2021. Korralduse andmisest kaebajat ei teavitatud. Kaebajal ei olnud haldusmenetluses halduskohtu viidatud kõrgendatud kohustusi. Kaebetähtaja ennistamine oleks nii kaebaja kui avalikes huvides, sest avalikkuse jaoks on Rummu järve kontrollimatu kasutamine järve praeguses seisundis ohtlik. Korraldus riivab kaebaja omandipõhiõigust ja ettevõtlusvabadust. Kaebaja on aastate jooksul teinud enda kinnistutele suuri investeeringuid. Kaebaja on jätkanud investeeringute tegemist kõnealusesse alasse. Rummu järvele avalikult kasutatava veekogu avalik-õigusliku staatuse andmine mõjutab ebasoodsalt kaebaja valikuvabadust oma kinnistul äritegevuse korraldamisel. Järve avalikuks veekoguks tunnistamine muudab otseselt kaebaja ärimudelit, mille üheks osaks oli pääsmete müük kaebaja kinnistul viibimiseks. Seega peab kaebaja korralduse tõttu asuma enda äriplaani üle vaatama ja tegema selles olulisi muudatusi. Rummu järv ei ole tavaline looduslik veekogu, mille ohud ja riskid on keskmise elukogemuse pinnalt mõistlikul määral prognoositavad. Rummu järv on selle põhjas asuvate lagunevate hoonete, vanade paneelitükkide, okastraataia, raudkonstruktsioonide, sh vastaskallaste reostuse tõttu sobiv vaid kontrollitud viisil toimuvaks kasutamiseks. Igasuguste õnnetusjuhtumite toimumise tõenäosus kasvab Rummu järve avalikuks veekoguks tunnistamisega, sest kaebaja ei saa suplejate üle teostada ööpäevaringset kontrolli. Sellega kasvab kaebaja kui kinnisasja omaniku vastutus.
5.Vabariigi Valitsus jääb vastuses määruskaebusele seisukohale, et kaebus ei ole esitatud tähtaegselt. Vaidlusalune korraldus on avaldatud nõuetekohaselt ning on lihtsasti leitav Riigi Teatajast. Vaidlusalust korraldust ei pidanud kaebajale kätte toimetama, sest HMS § 25 lg 3 4(7)
3-22-1218 kohaselt toimetatakse dokument kätte juhul, kui see on seaduse või määrusega ette nähtud. Õigusaktidest ei tulene kohustust Vabariigi Valitsuse korralduste teatavaks tegemiseks muul viisil kui Riigi Teatajas avaldamise teel. Kaebaja seisukoht, justkui omanikul ei oleks veekogu avalikuks kasutamiseks määramisel enam omandi kasutamise üle otsustusõigust, ei vasta tõele. Veekogu avalik kasutus kitsendab veekogu ja kallasraja kasutamist omaniku poolt, aga mitte kinnistu muude osade kasutamist. Veekogu avalikuks kasutamiseks määramine ei lõpeta eraomandit ega sellest tulenevaid õigusi. Veekogu avalikuks kasutuseks määramine kohustab omanikku lubama veekogu ja kallasraja kasutamist teiste inimeste poolt, kuid ebasobiva käitumise korral on omanikul alati õigus nõuda isikute lahkumist oma kinnistult (sh veekogult ja kallasrajalt) ning vajadusel kasutada ka politsei abi. Vastustaja kaalus korralduse isiklikku kättetoimetamist neile kinnistuomanikele, kelle veekogu avalik-õiguslik seisund muutus (arvati nimekirja või nimekirjast välja), kuid leidis, et kuna kohalikud omavalitsused ning kinnistuomanikud olid menetlusest teadlikud, siis see ei ole vajalik. Vastustaja avaldas teate korralduse kehtestamise kohta 15.12.2021 ajalehes Postimees, kuigi seadus teda selleks ei kohustanud. Vastustaja leiab, et teavitas korralduse adressaate selle teate avaldamisega seaduses sätestatust intensiivsemalt ja isiklik kättetoimetamine ei olnud ka seetõttu vajalik. Vastustaja mõte ajaleheteate avaldamisel oli, et teade jõuaks võimalikult paljude inimesteni, sest üldkorralduse adressaatide ring on määramata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Määruskaebus tuleb osaliselt rahuldada.
7.Kaebaja esitas halduskohtule tühistamiskaebuse (HKMS § 37 lg 2 p 1), milles vaidlustab Vabariigi Valitsuse korraldust, millega muudeti avalikult kasutatavate veekogude nimekirja. Vaidlustatud korraldus on haldusakt (üldkorraldus) HMS § 51 lg 2 mõistes. HKMS § 46 lg 1 kohaselt esitatakse tühistamiskaebus halduskohtule 30 päeva jooksul kaebajale haldusakti teatavaks tegemisest arvates. Vaidlusalune korraldus avaldati Riigi Teatajas 11.12.2021, seega oli selle viimane vaidlustamise päev 10.01.2022. Kaebaja esitas tühistamiskaebuse halduskohtule 01.06.2022. Üldkorralduse vaidlustamiseks ei ole küll kehtestatud erinorme, kuid kohtupraktika kohaselt sõltub üldkorralduse vaidlustamise tähtaja kulgema hakkamine sellest, millal avaldub selle mõju akti adressaadi õigustele (Riigikohtu 13.02.2008 määrus nr 33-1-95-07, p 14). Riigikohus selgitas, et üldkorralduses sisalduva abstraktset laadi ettekirjutuse mõju selle adressaatide õigustele ei pruugi ilmneda akti teatavakstegemise ajal, vaid alles siis, kui esineb aktis kirjeldatud olukord ning tekib vajadus kehtestatud käitumisjuhise kasutamiseks või rakendamiseks. Sellises olukorras ei saa isikult nõuda kohtusse pöördumist 30 päeva jooksul akti teatavakstegemisest. Üldkorralduse vaidlustamise tähtaja kulgema hakkamine sõltub sellest, millal avaldub selle mõju akti adressaadi õigustele.
8.Praegusel juhul on kaebaja selgitanud, et korralduse teatavaks tegemise hetkel oli korralduse mõju kaebaja õigustele formaalne. Kaebuse kohaselt avaldus vaidlusaluse korralduse mõju kaebajale alles suvehooajal, kui inimesed hakkasid kaebajale kuuluvat järve osa supluseks kasutama. Vastustaja on aga seisukohal, et kaebetähtaeg ei hakanud kulgema alates korralduse mõju avaldumisest kaebajale, sest korraldus on suunatud konkreetsete, korralduse lisas nimetatud veekogude avalik-õigusliku seisundi reguleerimisele ning kohustus lubada veekogu avalikku kasutamist tekkis korralduse jõustumisega.
5(7)
3-22-1218
9.Ringkonnakohtu hinnangul ei avaldanud vaidlusalune korraldus kaebajale mõju enne, kui avalikkus hakkas kaebajale kuuluvat järve osa kasutama. Kuigi piirangu faktiline negatiivne mõju võis olla kinnistuomanikule ettenähtav kohe korralduse avaldamisel, ei pruugi selle täpne ulatus ilmneda adressaatidele enne, kui korralduse alusel hakatakse kasutama igaüheõigust avalikele veekogudele juurdepääsuks. Ajal, mil vaidlusalune korraldus Riigi Teatajas avaldati, ei mõjutanud see kaebajat vähemalt intensiivselt, sest avalikkus ei kasutanud sel ajal kaebajale kuuluvat järve osa. Seega ei avaldanud vaidlustatud korraldus talveperioodil kaebajale tema õigusi piiravat mõju. Seetõttu ei saa ringkonnakohtu hinnangul kaebajale ette heita, et ta korraldust 30-päevase tähtaja jooksul ei vaidlustanud. Seda ei väära ka vastustaja seisukoht, et vaidlustatud korraldus oli nõuetekohaselt Riigi Teatajas avaldatud ega ka asjaolu, et kaebaja tutvus korralduse eelnõuga ja esitas sellele oma vastuväiteid. Kui haldusakt isikule mõju ei avalda, ei ole isikul põhjust seda vaidlustada.
10.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtuga, et kuna vaidlusalune korraldus on konkreetne ning ei sisalda abstraktse iseloomuga ettekirjutusi, siis eelviidatud Riigikohtu seisukoht ei ole praeguses vaidluses kohaldatav. Negatiivse mõju tekkimine isiku õigustele on nõutav iga üldkorralduse vaidlustamisel. Seadusega ei ole ette nähtud erinevat kaebetähtaega erinevatele üldkorraldustele, sh veekogu avalikuks kasutamiseks määravatele haldusaktidele (vrd Riigikohtu 07.06.2018 määrus asjas nr 3-17-2610, p 13.1). Tähtsust ei oma, kui abstraktne või konkreetne on üldkorraldus.
11.Kaebaja esitas kaebuse halduskohtule 01.06.2022. Ringkonnakohtu arvates ei ole järve ääres aja veetmise tavapärast aega arvestades põhjust asuda seisukohale, et korralduse faktiline mõju pidi kaebajale ilmnema enne mai algust. Kaebus on seetõttu esitatud tähtaegselt ja puudub vajadus kaebuse tähtaja ennistamise taotluse lahendamiseks.
12.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole kaebajal määruskaebuse lahendamise ajal esialgse õiguskaitse vajadust. Kaebaja seisukohtadest nähtuvalt on kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus suplushooajal, st suvekuudel. Seetõttu jätab ringkonnakohus määruskaebuse esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmiste osas rahuldamata. On võimalik, et kohtumenetlus lõpeb enne järgmist suplushooaega. Asjaolude muutumise korral on kaebajal võimalik esitada kohtule uus esialgse õiguskaitse taotlus.
13.Eeltoodust tulenevalt rahuldab ringkonnakohus määruskaebuse osaliselt ja tühistab halduskohtu määruse osas, millega kohus ei lugenud kaebust tähtaegseks ja lõpetas seetõttu haldusasja menetluse. Ringkonnakohus teeb asjas uue määruse, millega loeb kaebuse tähtaegseks. Asi tuleb saata halduskohtule menetluse jätkamiseks.
(allkirjastatud digitaalselt)
Jõustunud Riigikohtu 23.03.2023 määruses toodud muudatustega
RESOLUTSIOON
1.Jätta Vabariigi Valitsuse määruskaebus rahuldamata.
6(7)
3-22-1218
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p-d 1 ja 2 muutmata. Muuta määruse põhjendusi vastavalt praeguse määruse põhjendustele.
7(7)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.