Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
6. juuli 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-847
Haldusasi
MTÜ Roheline Härgla kaebus Keskkonnaameti kohustamiseks kontrollida uuesti Härgla lubjakivikarjääri rajamise ja töötamisega kaasneva keskkonnamõju hindamise (KMH) programmi nõuetele vastavust või alternatiivselt Keskkonnaameti 22. märtsi 2021. a kirja nr 6-3/21/2740-5 tühistamiseks ja Keskkonnaameti kohustamiseks kontrollida uuesti Härgla lubjakivikarjääri KMH programmi nõuetele vastavust
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 19. oktoobri 2021. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – MTÜ Roheline Härgla, esindaja v.adv Toomas Pikamäe Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja KK Kolmas isik – OÜ Eesti Killustik, esindaja v.adv PP
Menetluse alus ringkonnakohtus
MTÜ Roheline Härgla määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta MTÜ Roheline Härgla määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
19.oktoobri 2021. a määrus haldusasjas nr 3-21-847 muutmata.
Mõista MTÜ-lt Rohelina Härgla (registrikood 80583487) OÜ Eesti Killustik (registrikood 10126848) kasuks välja määruskaebuse menetluses kantud menetluskulude katteks 600 (kuussada) eurot. Muus osas jätta OÜ Eesti Killustik menetluskulud ringkonnakohtus tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.OÜ Eesti Killustik esitas Keskkonnaametile (KeA) 14.12.2017 taotluse maavara kaevandamise loa saamiseks Rapla vallas Härgla külas asuvas Härgla lubjakivimaardlas kaevandamiseks. Taotletava mäeeraldise pindala on 20 ha ja mäeeraldise teenindusmaa pindala on 24,52 ha, mäeeraldise ehituslubjakivi aktiivne tarbevaru on 2 646 000 m3 ja kaevandatav varu 2 551 000 m3, maavara kaevandamise keskmiseks aastamääraks on 95 000 m3 ning luba taotletakse 30 aastaks. KeA võttis taotluse 09.01.2018 menetlusse ning algatas 11.06.2018 Härgla lubjakivikarjääri rajamise ja töötamisega kaasneva keskkonnamõju hindamise. OÜ Eesti Killustik esitas 21.12.2018 KMH programmi (koostaja OÜ Inseneribüroo Steiger, juhtekspert AN), mida KeA palus korduvalt täiendada. OÜ Eesti Killustik esitas 08.02.2021 muudetud KMH programmi. KeA tunnistas 22.03.2021 kirjaga nr 6-3/21/2740-5 keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 9, § 18 lg-te 2–4 ja 8 ning maapõuseaduse (MaaPS) § 48 alusel KMH programmi nõuetele vastavaks ja kohustas OÜ-d Eesti Killustik hiljemalt kahe aasta jooksul esitama KMH aruande KeA-le avaliku väljapaneku korraldamiseks. Vastasel juhul kaotab KMH programm kehtivuse ja tuleb koostada uus KMH programm.
2.MTÜ Roheline Härgla esitas Tallinna Halduskohtule 21.04.2021 kaebuse (täiendatud 26.07.2021) KeA kohustamiseks kontrollida uuesti Härgla lubjakivikarjääri KMH programmi nõuetele vastavust või alternatiivselt KeA 22.03.2021 kirja nr 6-3/21/2740-5 kui haldusakti tühistamiseks ja KeA kohustamiseks kontrollida uuesti KMH programmi nõuetele vastavust. Kaebajal on kaebeõigus keskkonnaorganisatsioonina (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 30 lg 2 ja § 31 lg 1 p 1) ja ta esindab lisaks olulise osa piirkonna elanike seisukohti. Esitatud KMH programmi heakskiitmine kui menetlustoiming oli õigusvastane, sest KMH programm ei sisalda kavandatava tegevuse reaalseid alternatiive, mis on vastuolus KeHJS § 31 lg-ga 1 ja § 13 p-ga 2. KMH programm ei näe kavandatava tegevuse reaalse alternatiivina ette, et Härgla karjäär avatakse ja sealne kaevandamine toimub taotluses näidatuga võrreldes väiksemas mahus, väiksemal maa-alal või lühema perioodi jooksul. Samuti ei näe KMH programm ette kavandatava tegevuse asukoha alternatiivi, arvestades, et Rapla maakonnas leidub lubjakivi ja sellega samaväärset dolokivi ka teistes maardlates. Ühtlasi ei vasta KMH programmi koostamist ja selle alusel korraldatavat KMH-d juhtiv keskkonnaekspert AN erapooletuse ja objektiivsuse nõuetele (KeHJS § 14 lg 5). OÜ-l Inseneribüroo Steiger ja OÜ-l Eesti Killustik on tihedad majanduslikud seosed ning AN on OÜ Inseneribüroo Steiger juhatuse liige. OÜ Inseneribüroo Steiger on OÜ Eesti Killustik tellimusel teinud viimase 6 aasta jooksul 9 maavara geoloogilist uuringut ja 5 üldgeoloogilist uurimustööd, esindanud OÜ-d Eesti Killustik kaheksas maavara kaevandamise loa menetluses ning esindab teda jätkuvalt viies menetluses, sh ühes KMH menetluses, ning tegutseb juhteksperdina vähemalt kahes OÜ-ga Eesti Killustik seotud KMH menetluses. OÜ Inseneribüroo Steiger on 2019. a majandusaasta aruandes nimetanud OÜ-d Eesti Killustik olulise kliendina. Seega ei vasta OÜ Inseneribüroo Steiger vähemalt väliselt KeHJS § 14 lg 5 nõuetele. KeA argumendid ANe pädevusest ja litsentsi olemasolust ei ole välise erapooletuse ja objektiivsuse hindamisel asjakohased. KeA 22.03.2021 kiri kui menetlustoiming on HKMS § 45 lg 3 järgi vaidlustatav, sest nõuetele mittevastav KMH programm, mille alusel teostab KMH erapooletuse ja objektiivsuse nõuetele mittevastav hindaja, toob tulevikus väga suure tõenäosusega kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti ehk kaevandamisloa andmise ja seda ebaõigetel alustel. Arvestada tuleb sellega, et olulise keskkonnamõjuga küsimuste õigeks otsustamiseks on määrav tähtsus haldusmenetlusel iseenesest ning seega on sellistes asjades lubatud menetlustoimingute avaram vaidlustamine eraldiseisvalt lõplikust haldusaktist. Menetlusvigade puhul, mis võisid mõjutada küsimuse sisulist otsustamist, ei kohaldu haldusmenetluse seaduse (HMS) § 58. Kaebaja on tuginenud imperatiivsetele normidele (KeHJS § 31 lg 1, § 13 p 2, § 14 lg 5), mille rikkumine toob 2(9)
3-21-847 vältimatult kaasa väljastatava kaevandamisloa õigusvastasuse. Ekslik on väide, et KMH programmi heakskiitmine ei puugi lõppeda kaevandamisloa väljastamisega, sest OÜ Eesti Killustik tegevusest nähtuvalt on tema eesmärk saada kaevandamisluba. Kaebaja võib keskkonnaorganisatsioonina vaidlustada KeA tegevust nii materiaalsetel kui ka formaalsetel alustel ning seejuures ei pea ta märkima, kuidas vaidlustatav haldusakt või (menetlus)toiming rikub tema õigusi. Viited haldusasjas nr 3-18-1762 tehtud lahenditele ei ole asjakohased, kuna selle asjaolud erinesid oluliselt praegusest vaidlusest.
3.Tallinna Halduskohus võttis 14.05.2021 määrusega MTÜ Roheline Härgla kaebuse menetlusse ja kaasas kolmanda isikuna menetlusse OÜ Eesti Killustik.
4.Keskkonnaamet palus 21.06.2021 vastuses (täiendatud 09.08.2021) jätta kaebus läbi vaatamata või alternatiivselt rahuldamata. KMH programmi vastavaks tunnistamise kui menetlustoimingu vaidlustamine ei ole HKMS § 45 lg 3 järgi lubatav, sest KMH programmi heakskiitmine ei too vältimatult kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti (kaevandamisloa) andmist. Menetluse tulemusena ei pruugita kaevandamisluba üldse väljastada ja hetkel ei saa ka mingil moel väita, et kaevandamisluba rikuks kaebaja õigusi. Kohtupraktikast ei tulene, et keskkonnaorganisatsioonil on piiramatu õigus vaidlustada igat menetlustoimingut. Haldusasjas nr 3-18-1762 tuginesid kaebajad KMH programmi vaidlustamisel alternatiivide käsitlemata jätmisele, kuid ringkonnakohus ei pidanud seda kaebuse menetlusse võtmiseks piisavaks.
5.OÜ Eesti Killustik palus 17.06.2021 seisukohas (täiendatud 09.08.2021) jätta kaebus HKMS § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata, sest kaebajal puudub HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt kaebeõigus. KMH programmi peale kohtusse pöördumine on ennatlik, sest KMH toimubki selleks, et tuvastada, kas kavandatav tegevus võiks tulla väiksem või mingi muu lahendusega. KMH aruande asjakohasust hinnatakse loa andmise menetluses (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2019 määrus nr 3-18-1762, p 7). Kaebaja ei ole toonud välja ilmseid menetlusvigasid, mis tingiksid vältimatult antava haldusakti õigusvastasuse või muudaksid lõpliku haldusakti sisulise õiguspärasuse hindamise võimatuks. Samuti ei ole kaebaja selgitanud, kuidas saaks vaidlusalune menetlustoiming rikkuda tema subjektiivseid õigusi menetluse lõpptulemusest sõltumata. Seetõttu ei ole täidetud eeldused menetlustoimingu iseseisvaks vaidlustamiseks. Kaebaja väited, et KMH ekspertrühma liikmed ei vasta erapooletuse ja objektiivsuse nõuetele, on paljasõnalised. Seaduse kohaselt valib eksperdi arendaja, kes tasub ka KMH kulud. Varasem tööalane seotus ei saa olla piisavaks aluseks, seadmaks kahtluse alla eksperdi erapooletust ja objektiivsust. Vastupidine praktika võiks viia olukorrani, kus arendajal ei olegi võimalik leida väliselt erapooletut eksperti põhjusel, et ta on kõigi ekspertidega juba varem koostööd teinud. KeA on kaebajale selgitanud, et ANe suhtes ei ole varem esitatud kaebusi, milles oleks seatud kahtluse alla tema erapooletus või objektiivsus. OÜ Eesti Killustik lõppeesmärgiks on mõistagi saada kaevandamisluba, kuid loa saamine sõltub kokkuvõttes ikkagi menetluse raames kogutavast teabest ja KeA otsustusest.
6.Tallinna Halduskohus jättis 19.10.2021 määrusega MTÜ Roheline Härgla kaebuse HKMS § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata ning mõistis kaebajalt OÜ Eesti Killustik kasuks välja menetluskulud 900 eurot. Kaebajal on kaebeõigus keskkonnaorganisatsioonina KeÜS § 30 lg 2 alusel, kuid kuna KeA 22.03.2021 kiri nr 6-3/21/2740-5 KMH programmi nõuetele vastavaks tunnistamise kohta on menetlustoiming, siis tuleb selle vaidlustamisel arvestada täiendavalt HKMS § 45 lg 3 piirangutega. Esitatud kaebus on ennatlik ja kaevandamisloa menetluses KMH programmi nõuetele vastavaks tunnistamine ei ole eraldiseisvalt vaidlustatav. Kuna KMH programmi nõuetele vastavaks tunnistamisel kui menetlustoimingul ei ole haldusakti kehtivuse tagajärgi (HMS § 60 lg 2), siis saab sellega seonduvad vastuväited esitada kaevandamisloa vaidlustamisel. Kaevandamisloa andmise eelduseks on mh see, et KMH seda 3(9)
3-21-847 võimaldab, ning KMH menetluse tulemuseks võib olla ka see, et kaevandamisluba ei tohi anda. Seega ei ole KMH programmi vastavaks tunnistamisel loamenetlusele siduvaid tagajärgi ning kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas KMH programmi vastavaks tunnistamine rikub iseseisvalt tema mittemenetluslikke õigusi lõplikust haldusaktist sõltumata. Asjakohased on ka viited haldusasjale nr 3-18-1762, milles Tallinna Ringkonnakohus pidas 11.03.2019 määruses KMH programmi peale kohtusse pöördumist ennatlikuks. Seda järeldust ei muuda asjaolu, et praegusel juhul on kaebajaks keskkonnaorganisatsioon, sest ka siis peavad olema täidetud menetlustoimingu vaidlustamise eeldused (vt Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 9). Eeltoodut ei lükka ümber kaebaja viide Riigikohtu 28.02.2007 otsusele nr 33-1-86-06 (p 21), mille tegemise ajal HKMS § 45 lg 3 ei kehtinud. Kehtiv õigus ei määra, millised menetlusnormide rikkumised on käsitatavad oluliste menetlusvigadena, vaid see sõltub konkreetse haldusmenetluse liigist, eesmärgist ning menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast. Praegu ei ole ilmselge, et kaebaja viidatud rikkumised tooksid tingimata kaasa õigusvastase haldusakti andmise. KMH programmis alternatiivide käsitlemise osas on võimalik nende täiendav käsitlemine ja lisamine KMH teostamise käigus, mistõttu puudub alus leida, et heaks kiidetud KMH programm viib paratamatult õigusvastase haldusakti andmiseni. Kaebaja väide sellest, et KMH-d peab läbi viima ekspert, kellel puuduvad igasugused majanduslikud seosed arendajaga, ei põhine seadusel. Asjaolu, et OÜ Eesti Killustik on olnud OÜ Inseneribüroo Steiger pikaajaline klient, ei tähenda veel, et rikutud oleks KeHJS § 14 lg 5 nõudeid. KeHJS § 14 lg 5 sätestab juhteksperdi kohustuse olla kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindamisel erapooletu ja objektiivne, mitte ei sätesta juhteksperdi taandamise aluseid. Tuleb küll möönda, et juhteksperdi puhul, kes on arendajaga majanduslikult seotud äriühingu juhatuse liige (s.o kes saab arendajast kasu), võib tekkida kahtlusi tema erapooletuses ja objektiivsuses. Samas ei ole seadusandja keelanud sellise isiku juhteksperdiks määramist. Kuigi selline regulatsioon võib tekitada kahtlusi, ei saa kohus seadust oma suva järgi tõlgendada ja puudub ka alus kahelda selle põhiseaduspärasuses. Täiendavalt on põhjendatud vastustaja väited sellest, et kuna Eestis on KMH juhteksperdi litsents üksnes loetud isikutel (03.05.2021 seisuga 18 isikul), siis oleks absurdne regulatsioon, mis keelaks teenuse tellimist mitu korda ühelt ja samalt isikult. Eksperdi erapooletust ja objektiivsust ei saa hinnata üksnes KMH programmi pinnalt, vaid seda saab teha KMH aruande sisulisel hindamisel. Sellisel juhul on kaebajal kohustus tõendada (nt uue KMH või ekspertiisi tellimisega), et ekspert ei tegutsenud erapooletult ja objektiivselt. HMS § 58 ei puuduta kaebeõigust ning kaebaja viidatud kohtupraktikast ei järeldu, et keskkonnaasjades saab vaidlustada igat menetlustoimingut.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.MTÜ Roheline Härgla palub 03.11.2021 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ja teha uus määrus, millega saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks. Halduskohtu määrus on vastuolus Riigikohtu 28.01.2021 otsusega nr 3-17-1739 (p 12), millega aktsepteeriti KMH algatamise otsuse kui menetlustoimingu vaidlustamist. See on asjakohane ka praegusel juhul, sest KeHJS § 20 lg 1 järgi on oluline, et KMH aruanne koostatakse lähtudes nõuetele vastavaks tunnistatud KMH programmist. KMH programmi heaks kiitmine on sisuline otsustus selle kohta, milliseid keskkonnamõjusid hinnatakse ja milliseid alternatiive kaalutakse ning kes hakkab juhteksperdina KMH-d tegema (vt KeHJS § 13 p 8). Põhjendamatu on halduskohtu viide võimalusele täiendada KMH programmi menetluse käigus alternatiividega, kuna kaebajal puudub selle osas igasugune kindlus ja subjektiivne õigus nõuda reaalsete alternatiividega arvestamist ning arendajal ja juhteksperdil puudub seevastu igasugune kohustus täiendavaid alternatiive käsitleda. Kui avalikkusele tutvustatakse üht KMH programmi, kuid hiljem tehakse KMH vastavalt vajadusele muudetud programmi alusel, muudaks see kogu KMH programmi 4(9)
3-21-847 koostamise normistiku (vt KeHJS § 13, § 151, § 16, § 17 ja § 18 lg 1) sisutuks. Kaebajal on HKMS § 45 lg 3 järgi õigus menetlustoimingut vaidlustada, sest KMH programmi puudused ja juhteksperdi mittevastavus erapooletuse ja objektiivsuse nõuetele toob kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti, st õigusvastase kaevandamisloa väljastamise (nt Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Kuna KMH korraldamisel on seaduse järgi kohustuslik hinnata kavandatava tegevuse reaalseid alternatiive (vt KeHJS § 31 lg 1 ja § 13 p 2; Riigikogu X koosseisu 481 SE seletuskiri; T. Põder. Keskkonnamõju hindamise käsiraamat. 2017, lk 109), siis tingib KMH programmis reaalsete alternatiivide puudumine vältimatult KMH ja seega ka kaevandamisloa õigusvastasuse. Kuigi KeHJS § 14 lg 5 ei näe ette juhteksperdi taandamise aluseid, ei saa KeA tunnistada nõuetele vastavaks sellise juhteksperdi koostatud KMH programmi, kelle puhul esinevad kahtlused tema erapooletuses ja objektiivsuses. Kolmandat isikut ja OÜ-d Inseneribüroo Steiger ei seo mitte üksnes praegune KMH või paar varasemat teenuse osutamist, vaid pikaajaline ja ulatuslik majanduslik koostöö. Halduskohus jättis arvestamata, et kuna KeHJS § 14 lg 41 võimaldab juhteksperdina tegutseda mh välisriigi kutsekvalifikatsiooni omandanud isikul, siis on võimalik juhtekspert leida ka välismaalt. Ebaõige on seisukoht, et juhteksperdi erapooletust ja objektiivsust saab hinnata KMH-d sisuliselt hinnates, tellides selleks vajadusel ekspertiisi või konkureeriva KMH aruande. Keskkonnaasjades on haldusorganil ulatuslik kaalutlusõigus ning kohus ei saa kontrollida KMH käigus tehtud otstarbekust puudutavaid otsuseid. Seetõttu võib tekkida olukord, kus OÜ Inseneribüroo Steiger juhteksperdi koostatav KMH aruanne võib põhjendamatult vähendada kaevandamisega kaasnevaid keskkonnamõjusid ning lubada Härgla karjääris kaevandamist põhjendamatult suures mahus, jäädes seejuures sisuliselt väljapoole kohtulikku kontrolli. Puudub ka reaalne võimalus tellida konkureerivat arvamust mõnelt teiselt eksperdilt, sest litsentsiga ekspertide vähesust arvestades on ebatõenäoline, et üks hakkab kritiseerima teise tööd. Halduskohus ei ole arvestanud, et keskkonnaorganisatsioonina ei pea kaebaja näitama, kuidas konkreetne menetlustoiming rikub tema õigusi (Riigikohtu 19.05.2020 otsus nr 3-18-529, p 17 alap 4; 08.08.2018 otsus nr 3-16-1472, p 17). Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86-06 (p-d 21–24) on asjakohane, sest sellele on viidatud ka hiljutises praktikas (nt Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p 12). Otsuse nr 3-3-1-86-06 kohaselt tuleb menetlustoimingu vaidlustamise õigust tunnustada, kui tegemist on keskkonnaasjaga, millega kaasneb oluline keskkonnamõju. Praegu on mõlemad need nõuded täidetud. Kaebeõiguse puudumise tõttu saab kaebuse tagastada või jätta läbi vaatamata üksnes juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta (nt Riigikohtu 07.12.2020 määrus nr 3-19-2448, p 10). Praegu ei ole tegemist sellise olukorraga.
8.Keskkonnaamet palub 23.11.2021 seisukohas jätta määruskaebus rahuldamata. Kaebaja kaebeõigust ei tulene Riigikohtu 28.01.2021 otsusest nr 3-17-1739 (p 12), milles oli vaidluse all hoopis KMH algatamine ja kaebeõigust tunnustati KMH algatamisest tekkivate menetluslike kohustuste tõttu. Praegusel juhul ei tulene kaebajale KMH programmi nõuetele vastavaks tunnistamisest ühtegi menetluslikku kohustust ning see ei riku tema mittemenetluslikke õigusi lõplikust haldusaktist sõltumata. KMH programm koostatakse piiratud andmete põhjal, mistõttu on iseenesest mõistetav, et täiendavate andmete kogumisel võib KMH programmi menetluse käigus täiendada, sh alternatiivide uurimise osas (nt Tallinna Halduskohtu 12.09.2018 määrus nr 3-18-1762, p 5). Kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas juhteksperdi väidetav erapoolikus tooks vältimatult kaasa tema õigusi rikkuva haldusakti andmise. Juhteksperdi erapooletust saab adekvaatselt hinnata KMH aruande sisulisel hindamisel või lõpliku haldusakti andmisel, kui see üldse antakse. Eelnev majanduslik koostöö juhteksperdi ja arendaja vahel on Eesti oludes tavapärane ja isegi möödapääsmatu. Kaevandamisega seotud ettevõtete ring on sedavõrd kitsas, et isegi kui eksperti vahetada, võib kaebaja toodud väiteid majanduslikust ja ilmselt ka isiklikust eelnevast koostööst ja seotusest esile tuua mis tahes uue valitud eksperdi puhul. Põhjendamatu 5(9)
3-21-847 on soovitada välisriigi eksperdi kaasamist, sest kohalik ekspert on paremini kursis nii siinse faktilise kui ka õigusliku olukorraga. OÜ Inseneribüroo Steiger ja AN eelneva tegevuse kohta on hulgaliselt infot, mis annab kindluse, et eksperdi tehtav töö on usaldusväärne ning vastab erapooletuse ja objektiivsuse nõuetele. Pole ka alust väita, et kuna litsentsi omavaid eksperte on Eestis vähe, siis ei soovi nad üksteist vajaduse korral kritiseerida. Tegemist on siiski konkurentidega. Riigikohtu otsusest nr 3-3-1-86-06 ei järeldu, et olulise keskkonnamõjuga keskkonnaasjas saab vaidlustada igat menetlustoimingut, sest ka selles asjas on rõhutatud menetlustoimingute vaidlustamise erandlikkust. Vastupidine oleks vastuolus ka ökonoomse ja tõhusa haldusmenetluse põhimõttega (HMS § 5 lg 2).
9.OÜ Eesti Killustik palub 22.11.2021 seisukohas jätta määruskaebus rahuldamata. Riigikohtu 28.01.2021 otsuses nr 3-17-1739 (p 12) tunnustati kaebeõigust eesmärgiga hoida kokku kaebaja (loataotleja) rahalist ja ajalist ressurssi. Kaebaja ei ole toonud välja, et talle tekiks KMH programmi heakskiitmisest kohustusi. Kuigi juhteksperdil ei ole KMH korraldamisel kohustust KMH programmi alternatiividega täiendada, on tal võimalik alternatiive lisada lähtuvalt selguvatest asjaoludest. KMH programmi väidetava ebapiisavuse kohta saab esitada vastuväite kaevandamisloa andmisel. Väited, et KeHJS välistab KMH programmi hilisema alternatiividega täiendamise ning KMH tuleb teha rangelt programmist lähtudes, on vastuolus nii seaduse kui ka praktikaga. Programmist lähtumine ei tähenda alternatiivide lisamise keeldu, kui see on menetluse käigus selgunud asjaoludest lähtuvalt vajalik KMH eesmärgi (KeHJS § 31 lg 1) täitmiseks. Juhteksperdi väidetava erapoolikuse ja ebaobjektiivsusega seonduvalt saab kaebeõigus tekkida siis, kui juhteksperdi erapoolikus ja ebaobjektiivsus on realiseerunud. Kaebeõiguse aluseks ei saa olla kahtlus juhteksperdi mittevastavuses KeHJS § 14 lg 5 nõuetele. Juhteksperdi väidetav erapoolikus ja ebaobjektiivsus ei tingi kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmist, sest selliste asjaolude tuvastamise korral kaevandamisluba ei antaks. Kaebaja ei ole millegagi tõendanud, et OÜ Inseneribüroo Steiger ja AN oleksid varasemalt tegutsenud kolmanda isiku huvides ebaobjektiivselt või erapoolikult. Välismaa eksperdi kaasamisel saaks teda samuti kahtlustada erapoolikuses ja ebaobjektiivsuses, arvestades mh, et välismaa ekspert ei tea kohalikke asjaolusid ega tunne kohalikku keelt ja õigusakte. Pigem tagab juhteksperdi erapooletuse ja objektiivsuse pikaajaline kohalikul turul tegutsemine ja huvi jätkata ka edaspidi sellel turul tegutsemist. Kui seadusandja sooviks välistada selliste juhtekspertide valimist, kellel on arendajaga varasemad majanduslikud sidemed, tuleks muuta seadust ja panna juhteksperdi valimise õigus ja tasustamise kohustus näiteks riigile. Kaebaja huvi juhteksperdi vahetamise vastu näib pigem olevat kantud soovist venitada kaevandamisloa menetlust. Kolmas isik palub mõista kaebajalt tema kasuks välja määruskaebemenetluses kantud esindajakulu 793,33 eurot.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Halduskohus ei ole kahelnud, et MTÜ Roheline Härgla vastab KeÜS § 31 lg 1 p-s 1 sätestatud valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni kriteeriumitele ning saab praeguses asjas kaebeõiguse alusena tugineda KeÜS § 30 lg-le 2. Ka keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus on siiski piiratud üldiste kaebuse lubatavuse eeldustega, mistõttu saab ka keskkonnaorganisatsioon menetlustoiminguid eraldiseisvalt vaidlustada üksnes juhul, kui see on HKMS § 45 lg 3 järgi lubatav (nt Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 9; 21.11.2011 määrus nr 3-3-1-4811, p-d 11 ja 14). Kui HKMS § 45 lg 3 järgi ei saa menetlustoimingut vaidlustada eraldiseisvalt, siis tuleb kaebajal oodata ära loamenetluse lõpptulemus ja vajaduse korral seda vaidlustada.
11.Kaebaja viidatud Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739 (p 12) ei ole praegusel juhul asjakohane, sest selles oli KMH algatamise kui menetlustoimingu vaidlustanud keskkonnaloa taotleja (arendaja), kes peaks kandma KMH tegemisega seotud suured kulud (KeHJS § 8 lg 2) 6(9)
3-21-847 ja kelle õigusi võiks rikkuda viivitus, mis tekiks siis, kui eesmärgipäratu KMH tegemise ajaks loamenetlus vältimatult ja potentsiaalselt pikaks ajaks peatub (KeHJS § 11 lg 11, § 22 lg 7). MTÜ Roheline Härgla puhul ei ole need argumendid asjasse puutuvad, sest arendajaks on siin OÜ Eesti Killustik. Lisaks on ekslik kaebaja arusaam, et ka juhul, kui keskkonnaorganisatsioon soovib kohtusse pöördumisel tugineda HKMS § 45 lg 3 esimesele alternatiivile (s.o vaidlustatav menetlustoiming rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust), ei pea ta näitama, kuidas konkreetne menetlustoiming rikub tema õigusi. Tuleb arvestada, et KeÜS § 30 lg 2 kohaselt eeldatakse keskkonnaorganisatsiooni huvi põhjendatust või õiguste rikkumist üksnes juhul, kui vaidlustatud haldusakt või toiming on seotud tema keskkonnakaitseliste eesmärkide või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga. Selliste eesmärkide saavutamiseks osalevad keskkonnaorganisatsioonid keskkonnalubade menetlustes ning saavad seaduses ettenähtud piirides vaidlustada nii menetluste tulemusi kui ka menetluste käigus tehtud toiminguid. Seega saab keskkonnaorganisatsioon menetlustoimingut vaidlustades tugineda ainult menetluslike õiguste rikkumisele (s.o HKMS § 45 lg 3 teisele alternatiivile). Kui aga menetlustoiming rikub üksnes keskkonnaorganisatsiooni mittemenetluslikke õigusi, siis tuleb tal kohtusse pöördumiseks tuua välja enda õiguste rikkumine vastavalt HKMS § 44 lg-le 1. Vastupidist ei kinnita ka kaebaja viidatud haldusasjades nr 3-18-529 ja nr 3-16-1472 tehtud lahendid, milles mh keskkonnaorganisatsioonid vaidlustasid maakonnaplaneeringute kehtestamist (st menetluse lõpptulemust) ja Riigikohus rõhutas samuti, et KeÜS § 30 lg-le 2 tuginemise korral peavad kaebuse aluseks olevad argumendid seonduma keskkonna kaitsega.
12.Õige on see, et keskkonnaasjades, kus kavandatava tegevuse kõiki tagajärgi ja kahjulike mõjutuste leevendamiseks rakendatavate meetmete tõhusust ei saa enamasti väga kindlalt ette prognoosida, on nõuetekohasel menetlusel eriline tähtsus, et selgitada välja kõik potentsiaalselt probleemsed aspektid. See ei tähenda, et keskkonnaasjades peaks saama vaidlustada kõiki neid menetlustoiminguid, mille õigusvastaseks osutumise korral ei pruugiks enam ka menetluse lõpptulemus olla õiguspärane. Haldusmenetlusse sekkumine enne lõppotsuse tegemist peaks olema üksnes erandlik ning seda õigustaks esmajoones olukord, kus menetlusviga on sedavõrd ilmne ja oluline, et toob vältimatult kaasa menetluse tulemusel antava haldusakti või tehtava toimingu materiaalse õigusvastasuse. Piisavaks ei saa pidada, et väidetav menetlusviga võib hiljem põhimõtteliselt tingida menetluse lõpptulemuse tühistamise. HKMS § 45 lg 3 ei näe ette erisusi keskkonnaasjades tehtud menetlustoimingute vaidlustamiseks ning ka kohtupraktika kohaselt saab üldjuhul keskkonnamõju hindamisega (KMH / KSH) seotud menetlustoiminguid halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. HKMS § 45 lg 3 teise alternatiivi alusel on erandina lubatud vaidlustada KMH / KSH algatamata jätmist, kui KMH / KSH korraldamine on konkreetses menetluses õigusaktidest tulenevalt kohustuslik (st ei jäta haldusorganile kaalutlusõigust), sest sellisel juhul oleks selge, et kui menetlustoiming jääb tegemata, siis ei saa ka menetluse lõpptulemus olla kuidagi õiguspärane ja haldusmenetlusse sekkumine oleks seetõttu õigustatud (nt Riigikohtu 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11, p-d 8– 11, 13–15). Seadusandja on menetlustoimingute vaidlustamise tingimused praeguseks näinud ette HKMS § 45 lg-s 3 ning selle sätte kohaldamisala laiendamise aluseks ei saa olla Riigikohtu 28.02.2007 otsuses nr 3-3-1-86-06 (p-d 21–24) menetlustoimingute vaidlustamiseks ette nähtud kriteeriumid, mis olid seadusandjale teada juba sätte loomisel. Ka otsuses nr 3-17-1739 (p 12) ei ole viidatud otsusele nr 3-3-1-86-06 (p 18) mitte kaebeõiguse, vaid vaidluse all olnud kirja olemuse (s.o menetlustoiming, mitte haldusakt) määratlemise kontekstis.
13.KMH programmi KeHJS § 18 lg 3 alusel nõuetele vastavaks tunnistamine on kahtlemata oluline otsustus, mis võib mõjutada kogu järgneva menetluse käiku ja tulemusi. Samuti on õige, et KMH aruanne peab reeglina lähtuma kinnitatud programmist (KeHJS § 20 lg 1). Siiski on KeHJS § 20 lg 11 kohaselt põhjendatud juhul võimalik KMH programmist ka kõrvale kalduda, kui sellise vajaduse tingivad KMH aruande koostamise käigus ilmnenud täiendavad asjaolud. 7(9)
3-21-847 Kõrvalekaldumist tuleb KMH aruandes põhjendada ning kui otsustaja või kooskõlastaja sellega ei nõustu, tuleb aruannet vastavalt programmile täiendada. KMH aruande täiendamist sellise lisateabega, mida ei olnud nõutud KMH programmis, võib otsustaja põhjendatud juhul nõuda ka hiljem (KeHJS § 22 lg 10). Kui koostatud KMH aruanne ei vasta KMH programmi puuduste või juhteksperdi erapoolikuse või ebaobjektiivsuse tõttu nõuetele, on kaebajal võimalik esitada sellekohased vastuväited võimaliku kaevandamisloa andmise otsuse vaidlustamisel. Kuna KMH programmis tuleb KeHJS § 13 p 2 kohaselt esitada üksnes reaalsete alternatiivsete võimaluste lühikirjeldus, siis ei saa välistada, et mõnel juhul või mõnes aspektis võivad sellised alternatiivid ka puududa (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2019 määrus nr 3-18-1762, p 7). Seetõttu ei järeldu KMH programmis alternatiivide puudumisest vältimatult õigusvastase kaevandamisloa andmist. Praegusel juhul ei saa ka väita, et KMH programmis (p 2.2) ei oleks alternatiive üldse käsitletud, kuigi seda pole tehtud kaebaja soovitud ulatuses (vt lisaks KeA 22.03.2021 kiri, p 2.3 alap 1). Vastustaja poolt nõuetele vastavaks tunnistatud KMH programmi ei saa pidada sedavõrd ilmselt puudulikuks, et tegemist oleks sisuliselt KMH programmi puudumisega ja saaks rääkida olukorrast, kus seaduse järgi kohustuslik menetlustoiming oleks jäänud üldse tegemata. Ringkonnakohtu hinnangul puudub alus väita, et menetluse tulemusel võimalikult antav kaevandamisluba ei saa KMH programmi ja selle alusel koostatava KMH aruande puudulikkuse tõttu ühelgi juhul olla õiguspärane. Seega ei ole täidetud HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused menetlustoimingu eraldi vaidlustamiseks.
14.Kaebaja kahtlused KMH juhteksperdi AN erapooletuses ja objektiivsuses ei anna HKMS § 45 lg 3 järgi alust KMH programmi eraldiseisvaks vaidlustamiseks. Kaebaja ei ole väitnud, et juhteksperdil puuduks KeHJS § 14 lg 6 nõuete kohane litsents, vaid tema kahtlused seonduvad OÜ Inseneribüroo Steiger ja OÜ Eesti Killustik pikaajalise ja tiheda majandusliku koostööga. Vaidlust ei ole selles, et KeHJS ei näe ette juhteksperdi taandamise aluseid. HMS §-st 39 tulenevalt on ka haldusmenetluses osaleva eksperdi puhul asjakohane pidada silmas tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) §-s 31 sätestatud eksperdi taandamise sisulisi aluseid. Seda muu hulgas põhjusel, et kui KMH hindamist juhib ekspert, kes oleks tulnud taandada (TsMS § 23) ja kes ei oleks seetõttu tohtinud eksperdina tegutseda, võib see muuta koostatava KMH aruande võimalikus järgnevas kohtumenetluses ebausaldusväärseks tõendiks. Eeltoodu laieneb MaaPS § 1 lg-st 3 ja KeHJS § 1 lg-st 2 tulenevalt ka praegusele juhtumile. Kaebaja on tuginenud sellele, et OÜ Inseneribüroo Steiger, mille üheks juhatuse liikmeks on ka AN, on teinud OÜ Eesti Killustik tellimusel hulga geoloogilisi uuringuid, on esindanud ja esindab OÜd Eesti Killustik paljudes loamenetlustes ning on tegutsenud või tegutseb juhteksperdina mitmetes KMH menetlustes, kus arendajaks on kolmas isik. Asjaolu, et OÜ Eesti Killustik on olnud ja on jätkuvalt OÜ Inseneribüroo Steiger pikaajaline klient, ei ole iseseisvalt piisav, et eeldada eksperdi erapoolikust. Tegemist ei ole seotud isikutega (st nad ei kuulu ühte kontserni) ning kaebaja ei ole väitnud, et OÜ Inseneribüroo Steiger oleks esindanud OÜ-d Eesti Killustik praeguses loamenetluses. Võimalik muudes menetlustes esindamine või varasem eksperdina osalemine ei ole TsMS § 23 ja § 31 lg 1 kohaselt eksperdi taandamise aluseks. Kaebaja ei ole väitnud, et mõnes varasemas menetluses oleks tuvastatud, et konkreetne juhtekspert ei ole kolmanda isiku tellitud KMH aruande koostamisel tegutsenud erapooletult või objektiivselt.
15.Kuna ringkonnakohtu hinnangul ei põhine seadusel kaebaja seisukoht, et KMH eksperdil ei tohi olla arendajaga mingeid majanduslikke seoseid, ja kolmanda isiku valitud juhteksperdil puudus takistus juhteksperdina tegutseda, siis ei oma ka tähtsust, et juhteksperdina võiks KeHJS § 14 lg 41 kohaselt tegutseda mh välisriigi kutsekvalifikatsiooni omandanud isik. Ekspertidel on KeHJS § 14 lg 5 järgi kohustus olla kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindamisel erapooletud ja objektiivsed, kajastades KMH aruandes kõiki asjaolusid, mis on keskkonnamõju hindamise eesmärgist tulenevalt olulised. Keskkonnamõju hindamine ei ole kaalutlusotsus ning seda, kas koostatav KMH aruanne vastab muu hulgas erapooletuse ja objektiivsuse nõudele, 8(9)
3-21-847 tuleb KeA-l hinnata KMH aruande nõuetele vastavuse kontrollimisel (KeHJS § 22 lg-d 5 ja 6), nõudes vajaduse korral aruande täiendamist, kui selles on puudusi (KeHJS § 22 lg-d 9 ja 10). Kaebajal on soovi korral võimalik esitada oma vastuväited (mh ekspertide erapooletusele ja objektiivsusele) KMH aruande avalikustamise käigus (KeHJS § 21). Halduskohus on õigesti viidanud, et KMH aruande järelduste kontrollimiseks on vajaduse korral võimalik korraldada konkureeriv ekspertiis või tellida teiselt pädevalt isikult hinnang KMH aruande kohta. Kahtlus, et see pole Eestis tegutsevate ekspertide vähesuse tõttu võimalik, on üksnes oletuslik. Seejuures võib KMH aruande kohta arvamuse andjaks olla ka muu pädev isik.
16.Eelneva põhjal jääb MTÜ Rohelina Härgla määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19.10.2021 määrus muutmata.
17.OÜ Eesti Killustik on palunud mõista MTÜ-lt Roheline Härgla tema kasuks välja määruskaebuse menetlusega seoses kantud esindajakulud 793,33 eurot (ilma käibemaksuta). HKMS § 108 lg 4 kohaselt kannab kaebaja menetluskulud mh kaebuse läbi vaatamata jätmise korral. HKMS § 108 lg 8 kohaselt hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele. Esindajakulude kandmise kohustus seoses praeguse asja menetlemisega ringkonnakohtus on advokaadibüroo arvega HKMS § 109 lg 11 nõuete kohaselt tõendatud. Advokaadi tasumäär (140 eurot/tund + käibemaks) on tavapärase suurusega, kuid kulude suurus on mõnevõrra ülepaisutatud, pidades silmas, et määruskaebuse menetluses on suuresti korratud esimese astme kohtus väljendatud seisukohti ning menetlusdokumendid ei ole olnud eriliselt mahukad. Ringkonnakohtu hinnangul on kolmanda isiku esindajakulud HKMS § 109 lg 6 tähenduses vajalikud ja põhjendatud 600 euro (ei sisalda käibemaksu – vt Riigikohtu 11.05.2022 otsus nr 3-20-663, p 23) ulatuses ning nimetatud summa tuleb HKMS § 108 lg-te 4 ja 8 alusel kaebajalt kolmanda isiku kasuks välja mõista. Muus osas jäävad kolmanda isiku menetluskulud ringkonnakohtus tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.