Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Virgo Saarmets
Määruse tegemise aeg ja koht
28.06.2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-2106
Haldusasi
Wooluvabrik OÜ kaebus Keskkonnaameti 09.07.2021 kirja nr 6-3/21/5014-10 ja 16.08.2021 kirja nr 1-1/21/156 tühistamiseks ning Keskkonnaameti kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja Wooluvabrik OÜ, esindaja advokaat Siiri Pajupuu Vastustaja Keskkonnaamet
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 15.11.2021 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Wooluvabrik OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse Wooluvabrik OÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu 15.11.2021 määruse peale haldusasjas nr 3-21-2106.
2.Jätta Wooluvabrik OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15.11.2021 määrus muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse resolutsiooni p 2 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lgd 1 ja 3).
Linnamäe hüdroelektrijaam (Linnamäe HEJ) asub Jägala jõel Harjumaal Jõelähtme vallas Jõesuu külas Jõelähtme vallale kuuluval Tammi kinnistul (registriosa nr 6321702, katastritunnus 24505:002:0030). Jaam rajati aastatel 1922–1924 ning renoveeriti 2002. a-l. Keskkonnaministeeriumi Harjumaa keskkonnateenistus andis kinnistu hoonestusõiguse omajale varasema tähtajalise loa kehtivuse lõppemisel 15.01.2008 vee erikasutusloa nr L.VT.HA-171918 (veeloa) jõe paisutamiseks ja paisu profiilis hüdroenergiast elektrienergia tootmiseks. Kultuuriminister tunnistas Linnamäe HEJ paisu 21.12.2016 käskkirjaga nr 180 kultuurimälestiseks.
2.Jägala jõgi kuulub keskkonnaministri 15.06.2004 määruse nr 73 „Lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistu“ § 2 p-st 20 tulenevalt Jägala joast kuni suudmeni lõhe,
3-21-2106 jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistusse. Selles lõigus paikneb ka Linnamäe HEJ pais. Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärk on nõukogu 21.05.1992 direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiivi) II lisas nimetatud liikide – hariliku võldase (Cottus gobio), jõesilmu (Lampetra fluviatilis) ja lõhe (Salmo salar) elupaikade ning I lisas nimetatud elupaigatüübi – jõgede ja ojade (3260) kaitse (Vabariigi Valitsuse 16.06.2005 määruse nr 144 „Hoiualade kaitse alla võtmine Harju maakonnas“ § 1 lg 1 p 1). Jägala jõe hoiuala kuulub Jägala loodusala nime all Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja. Loodusala kaitse-eesmärkideks on kaitsta ka saarmase (Lutra lutra) ja paksukojalise jõekarbi (Unio crassus) isendite elupaiku (Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 korralduse nr 615-k „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri“ lisa 1 p 2 alap 56; Vabariigi Valitsuse 23.04.2009 korraldusega nr 148 muudetud ja uuesti kehtestatud redaktsioon).
3.Keskkonnaametile (KeA) esitati 2012. a-l taotlus uue veeloa andmiseks jõe paisutamiseks ja paisu profiilis hüdroenergiast elektrienergia tootmiseks. KeA algatas 19.03.2015 keskkonnamõju hindamise (KMH) menetluse. Hoonestusõigus ning veeloast tulenev õigus tegeleda loakohustusliku tegevusega kuulub alates 30.10.2017 Wooluvabrik OÜ-le.
4.KeA kiitis 05.05.2017 heaks KMH programmi (muudetud hiljem Wooluvabrik OÜ taotluse alusel).
5.Wooluvabrik OÜ esitas 2019. a-l ja 2020. a-l KMH aruande KeA-le korduvalt heakskiitmiseks, kuid see tagastati puuduste kõrvaldamiseks ja aruande täiendamiseks. Wooluvabrik OÜ esitas KeA-le 22.04.2021 uuesti KMH aruande heakskiitmiseks.
6.KeA jättis 09.07.2021 kirjaga nr 6-3/21/5014-10 KMH aruande (seisuga aprill 2021) heaks kiitmata ning lõpetas 19.03.2015 algatatud KMH menetluse (p-d 3.1 ja 3.2). Kuna KMH aruanne jääb heaks kiitmata ja KMH menetlus lõpetatakse, ei ole aruande korduv avalikustamine otstarbekas. KMH aruanne ei vasta kuni 30.06.2015 kehtinud keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse redaktsiooni (KeHJS) § 22 lg 2 p-dele 2, 3 ja 5, mistõttu ei saa see olla tegevusloa andmise aluseks. Natura hindamisel ei ole muu hulgas arvestatud liikide (paksukojaline jõekarp, harilik võldas, jõesilm, lõhe) kaitse-eesmärkidega. Aruandes on ebaõigesti arvestatud hetkega, mil seal Natura 2000 võrgustik loodi. Ei ole hinnatud, kuidas pais on seni mõjutanud hoiuala kaitse-eesmärke. Ala kaitse alla võtmisel arvestati selle taastamispotentsiaali. Eesmärk ei ole vältida üksnes olemasoleva olukorra halvendamist, vaid olukorda parandada (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p-d 31 ja 32). Paisutamise ja elektrienergia tootmise lõpetamine (alternatiiv 2) ei ole Riigikohtu otsusega vastuolus. Aruande järeldus, et osa liikide (nahkhiirte) seisukohast poleks paisutusel ainult soodne mõju, ei ole õige, sest arvestati loodus-, sotsiaal- ja majanduskeskkonna võrdse osakaaluga. Natura 2000 võrgustiku aladel peab arvestama eelkõige kaitse-eesmärke ja ala terviklikkust (KeHJS § 29). Tulenevalt Riigikohtu 28.01.2021 otsusest nr 3-17-1739 peab KeA ise hindama tegevuse vastavust loodusdirektiivi art 6 lg-le 2, viies läbi art 6 lg-le 3 vastava hindamise ning analüüsima, kas art 6 lg 4 kriteeriumid on täidetud.
7.KeA pikendas 09.07.2021 kirjaga nr DM-115314-1 seoses tagantjärele hindamisega keskkonnaloa taotluse menetluse tähtaega kuni 31.12.2021.
8.Wooluvabrik OÜ esitas KeA 09.07.2021 kirja nr 6-3/21/5014-10 ja 09.07.2021 teate nr DM-115314-1 peale vaide.
9.KeA tagastas vaide 16.08.2021 käskkirjaga nr 1-1/21/156 haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lg 1 p 1 alusel.
2(8)
3-21-2106 KMH aruande heakskiitmine või heaks kiitmata jätmine on menetlustoiming, millega ei otsustata veeloa andmist ega sellest keeldumist. Kuna menetlustoiming ei riku eraldiseisvalt Wooluvabrik OÜ õigusi, ei saa selle peale vaiet esitada.
10.Wooluvabrik OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 15.09.2021 kaebuse KeA 09.07.2021 kirja nr 6-3/21/5014-10 ja 16.08.2021 vaideotsuse nr 1-1/21/156 tühistamiseks ning KeA kohustamiseks jätkata KMH menetlust ja teha selle menetluse tulemusena uus otsus KMH aruande heakskiitmise või heaks kiitmata jätmise kohta. KeA-l on vana jätkuva tegevuse puhul KMH läbiviimise kohustus eeskätt juhul, kui KMH menetlust ei ole alustatud (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739). Eelnev ei tähenda, et lõppjärgus oleva KMH tulemused tuleks kõrvale heita. KeA-l oleks tulenevalt uurimispõhimõttest võimalik kõrvaldada koostatud KMH aruande puudused. Õige ei ole KeA seisukoht, et hinnang tuleb anda jõeosa taastamise ja kaitsekorralduskava eesmärkidest lähtudes. Euroopa Liidu õigusest ei tulene nõuet taastada sajanditevanust elukeskkonda või kooslusi, vaid nõue säilitada olemasolevaid elupaigatüüpe ja liike. KMH programmis olid majandus-, loodusja sotsiaalkeskkond võrdse kaaluga.
11.KeA leidis, et menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine ei ole HKMS § 45 lg 3 kohaselt lubatav ning kaebus tuleb HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada. Kaebaja õiguste võimalik rikkumine selgub veeloa andmise või sellest keeldumise otsuses. Kaebaja esitatud aruanne ei vasta KeHJS nõuetele ja selle alusel ei ole veeloa andmine võimalik. Eeskätt on puudulik Natura hindamise osa (09.07.2021 kirja p-d 2.2.9.1–2.2.9.27). KeA ei saa jätkata algatatud KMH menetlusega, sest KeHJS-s ei ole kehtestatud KMH õiguslikku alust, kui juba toimuvat tegevust jätkatakse ilma seda muutmata (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-171739). Erisust ei ole ette nähtud juhuks, kus KMH on juba algatatud. Tagantjärele hindamine ei tähenda, et KMH menetlust alustatakse otsast peale. Selline hindamine ei ole samastatav KeHJSs sätestatud KMH menetlusega. Tagantjärele hindamise eesmärk on hinnata tegevuse mõju Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidele ja hindamise tulemusel peab olema võimalik järeldada, kas ja kuidas tegevus ohustab ala terviklikkust. Ebasoodsa mõju olemasolul tuleb kontrollida vältivaid ja leevendavaid meetmeid. Kui selliseid meetmeid ei ole, tuleb kaaluda erandi kohaldamise võimalikkust. KeA võtab arvesse juba koostatud eksperdihinnanguid ja õiguslikke analüüse. Tagantjärele hindamise tulemused avalikustatakse. KeHJS alusel läbiviidav KMH on ulatuslikum, sest nii KMH programm kui ka selle alusel koostatav KMH aruanne avalikustatakse.
12.Tallinna Halduskohus tagastas kaebuse 15.11.2021 määrusega HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. KMH aruande heakskiitmine või heaks kiitmata jätmine on menetlustoiming (vt nt Tallinna Halduskohtu 20.01.2020 otsus nr 3-19-2198). Sellisel otsusel puudub regulatiivsus ning see ei ole suunatud õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Kaebaja õiguste võimalik rikkumine selgub veeloa menetluses. KMH menetluse lõpetamine ei muuda kirja haldusaktiks. Seega on KeA 09.07.2021 kiri nr 6-3/21/5014-10 menetlustoiming. Menetlustoimingut ei ole võimalik tühistada ja selle vaidlustamine on HKMS § 45 lg 3 kohaselt piiratud. Menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. See on olukord, kus menetlustoiming rikub isiku õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest, või kui menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga, et juba menetluse käigus on võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane või kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve ja on ilmselgelt ebamõistlik oodata lõpptulemuse vaidlustamise võimalust
3(8)
3-21-2106 ning seejuures poleks tagatud ka efektiivne õiguskaitse (nt Riigikohtu 24.10.2007 otsus nr 3-31-51-07, p 10; 21.06.2010 otsus nr 3-3-1-39-10, p 21; 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11, p 9). KeA kiri ei ole menetlustoiming, mida võib eraldiseisvalt vaidlustada. Vaatamata KMH aruande heaks kiitmata jätmisele ja KMH menetluse lõpetamisele, jätkub veeloa menetlus. KeA peab tulenevalt Riigikohtu 28.01.2021 otsuses nr 3-17-1739 esitatud seisukohtadest viima ise läbi täiendava hindamise, mille järel saab teha otsuse veeloa andmise või sellest keeldumise kohta. Kuna kaebaja soovib tegelikult õiguskaitset menetluse eeldatava lõpptulemuse vastu, tuleb tal lõpptulemus ära oodata (Riigikohtu 19.03.2014 otsus nr 3-3-1-73-13, p 15; 08.10.2012 määrus nr 3-3-1-30-12, p 11). Vaidlus selle üle, kas KeA peaks hüvitama KMH võimalikud kulud, ei õigusta menetlustoimingu eraldiseisvat vaidlustamist. KeA on väljendanud nõusolekut läbirääkimiste pidamiseks. KMH koostamisele tehtud kulud ei ole sellised, mis tingiks mittemenetluslike õiguste rikkumise HKMS § 45 lg 3 mõistes. Kaebaja on KeA-lt taotlenud kahju hüvitamist. HKMS ei võimalda esitada tuvastamiskaebust hüvitamiskaebuse eelkaebusena. Ka 16.08.2021 vaideotsus on menetlustoiming, sest vaide sisulisest läbivaatamisest keelduti. Vaide esitamine ei olnud HMS § 72 lg 2 alusel lubatud. Selline formaalne otsus ei tekita, muuda ega lõpeta kellegi õigusi või kohustusi. Kuna tühistamisnõuded ei ole lubatavad, ei ole lubatav ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõue.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
13.Wooluvabrik OÜ palub 01.12.2021 määruskaebuses (täiendatud 20.01.2022) tühistada Tallinna Halduskohtu 15.11.2021 määrus, millega tema kaebus tagastati, ning saata haldusasi menetlusse võtmise otsustamiseks tagasi halduskohtule. Kui kaebaja õiguste kaitseks oli sobiv üksnes kohustamisnõue, oleks kohus pidanud seda kaebajale selgitama. Isegi kui 09.07.2021 otsus on menetlustoiming, on kaebajal õigus seda HKMS § 45 lg 3 alusel vaidlustada. KeA otsustused mõjutavad otseselt Linnamäe HEJ-ga seonduva keskkonnaloa menetluse lõpptulemust. KeA ei ole sisuliselt põhjendanud loamenetluse ja mõjude hindamise väärtuste osatähtsuste muutmist. KMH programmi järgi tuli anda KMH aruandes ja analüüsi koostamisel loodus- ja muinsuskaitselistele ning sotsiaalmajanduslikele huvidele võrdne kaal, kuid 09.07.2021 otsusest nähtuvalt keskendutakse keskkonnamõjude tagantjärele hindamisel jõeosa taastamise ja kaitsekorralduskava eesmärkidele, jättes seega muud väärtused tagaplaanile. See on põhimõtteline muudatus. Jägala jõe kaitsekorralduskavas ja 09.07.2021 otsuses seatud eesmärkide õiguspärasus on kaheldav, sest puudub kohustus taastada sajanditevanust olukorda. Wooluvabrik OÜ arvestas Tammi kinnistu hoonestusõiguse omandamisel 05.05.2017 kinnitatud KMH programmis toodud väärtushinnangute osakaale. Uue hindamise läbiviimine on vastuolus HMS § 5 lg-s 2 sätestatud põhimõtete ja õiguskindluse printsiibiga. Linnamäe HEJ majandustegevus on alates 2017. a-st olnud KMH ja veeloa menetluse venimise tõttu häiritud (nt on raskendatud laenu saamine). Menetlus kestis ebamõistlikult kaua. Arvestades KMH menetluse ajalist kestust, hindamise aluseks olevate asjaolude muutumist ja etteheiteid KMH aruandele, on kohtulikult kontrollitavad KeA väited, et Riigikohtu otsusest nr 3-17-1739 tulenevalt on vältimatu KMH menetlus lõpetada ja alustada tagantjärele hindamist, ning et KMH aruanne on puudustega. KeA pidi KeHJS § 22 alusel edastama aruande enne heakskiitmist või heaks kiitmata jätmist kooskõlastamiseks asjaomastele asutustele (Jõelähtme vallale ja Muinsuskaitseametile). Seda menetlusviga ei ole võimalik hiljem kõrvaldada. Isegi kui kooskõlastamine pole kohustuslik, on see avaliku huvi ja menetluse kestuse tõttu põhjendatud. Kui võimalik on vaidlustada KMH algatamist, peab olema võimalik vaidlustada ka KMH lõpetamist. 4(8)
3-21-2106 KMH menetluse lõpetamisel ei olnud õige toetuda Riigikohtu 28.01.2021 otsusele nr 3-17-1739, sest juhtumite asjaolud on erinevad. Kaebaja ei vaidlusta KMH vajadust, vaid KMH menetluse lõpetamist ilma KMH aruannet heaks kiitmata ja uute hindamise põhialuste kehtestamist KeA enda initsiatiivil teostatava hindamise kohta. Riigikohtu otsusest võib järeldada, et haldusorgan peab menetlustoimingute tegemisel vältima menetlusosalistele täiendavate kulude põhjustamist. Kaebeõigust tuleb jaatada ka siis, kui KMH alustamise tulemusena loamenetlus takerdub. Keskkonnamõjude tagantjärele hindamist ei ole põhjendatud ega selgitatud (vt õiguskantsleri 26.05.2021 kiri nr 7-4/210389/2103596). KMH programmi kinnitamine toimub avatud menetluse tulemusena. KMH aruande võib jätta läbi vaatamata, kui see ei vasta programmis toodud hindamismetoodikale (KeHJS § 22 lg 3 p 2, § 13 p 6). Kui KMH programm on heaks kiidetud, ei saa seda hiljem muuta.
14.KeA palub jätta määruskaebus menetlusse võtmata või alternatiivselt rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15.11.2021 määrus muutmata. KeA jääb varasemate seisukohtade juurde. KeA 09.07.2021 kirjas ei tehtud põhimõttelisi otsustusi, mis mõjutavad veeloa menetluses tehtavat lõplikku otsustust. Kuna kaebaja soovib kaitset veeloa menetluses antava lõpliku haldusakti vastu, tuleb tal vaidlustada lõplikku haldusakti. Riigikohtu 28.01.2021 otsuses nr 3-17-1739 toodud seisukohad on kohaldatavad, sest selles selgitatakse KMH läbiviimist KeHJS alusel. Menetluse venimine ei olnud tingitud vastustajast. KeA ei ole väitnud, et keskkonnakaitseliste huvide kõrval jäetakse teised huvid tagaplaanile. KMH programm on mõju hindamise lähteülesandeks. Kuna enne programmi koostamist ei viida läbi sisulist hindamist, võib see sisaldada eesmärke, millest ei ole võimalik hiljem kinni pidada. Menetluse käigus võib selguda, et mõni huvi on kaalukam. KeA pädevuses on erinevate huvide kaalumine. KeA avalikustas 06.12.2021 tagantjärele Natura hindamise aruande ning Natura erandimenetluse aruande. Vaidlustatud kirja koostamise ajal puudus KeAl piisav teave paisutamise jätkamise ja hüdroenergiast elektrienergia tootmise mõjust Jägala jõe hoiuala ja Jägala loodusala kaitse-eesmärkidele, mistõttu oli tagantjärele hindamine loodusdirektiivi art 6 lg 2 tähenduses vajalik. KeA-le ei ole etteheidetav, et kaebaja majandustegevus on hoonestusõiguse omandamisest arvates olnud häiritud. See on kaebaja äririsk. KMH menetlus viidi läbi 23.03.2014–30.06.2015 kehtinud KeHJS redaktsiooni alusel (KeHJS § 56 lg 11). See redaktsioon ei näinud ette, et aruanne tuleb enne selle heakskiitmist või heaks kiitmata jätmist kooskõlastada asjaomaste asutustega. KeA on hüvitanud kaebajale põhjendatud KMH kulud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
15.Määruskaebuse võib HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse võtta. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 sätestatud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
16.Määruskaebuse väited ei anna alust selle rahuldamiseks ja halduskohtu määruse tühistamiseks.
17.Kaebaja vaidlustab KeA 09.07.2021 kirja nr 6-3/21/5014-10, millega jäeti KMH aruanne heaks kiitmata ning lõpetati KMH menetlus. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et KMH aruande heakskiitmine või heaks kiitmata jätmine ning KMH menetluse lõpetamine on menetlustoimingud. KMH ei ole eraldiseisev haldusmenetlus, vaid kogum teabe kogumisele ja seeläbi tõendi (KMH aruande) saamisele suunatud toiminguid veeloa taotluse menetluses. Menetlus lõpeb veeloa andmise või sellest keeldumisega. Sellised teabe kogumise toimingud ei ole suunatud isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele ega lõpetamisele (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 15.01.2021 määrus nr 3-19-2198, p-d 4 ja 9, vrd Riigikohtu 08.10.2018 5(8)
3-21-2106 otsus nr 3-16-478). Kuigi halduskohus märkis, et menetlustoimingu tühistamine ei ole võimalik, hindas ta sisuliselt sobivama õiguskaitsevahendi lubatavust. Kaebajale ei pea andma võimalust sobivama taotluse esitamiseks, kui tal puudub selle esitamiseks kaebeõigus (HKMS § 2 lg-d 2 ja 4, § 120 lg 1 p-d 3, 8 ning lg-d 2 ja 3).
18.HKMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul võimalik ning isikul tuleb ära oodata menetluse lõpptulemus. Haldusakti andmisega lõppevas menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse, kui menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid õigusi või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise tulevikus (Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Sättes kirjeldatud teise alternatiivi puhul on tegemist olukorraga, kus haldusorgan on teinud olulise ja ilmse menetlusvea, mis muudab menetluses antava haldusakti sisuliselt õigusvastaseks. Menetlusvea olulisus sõltub haldusmenetluse liigist, eesmärgist ja menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast (Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86-06, p 21). Menetlustoimingu vaidlustamist on lubatud ka juhul, kui menetlustoiming takistab edasist menetlust ning sellest tulenevad kaebajale täiendavad kohustused ja loa andmise tingimused (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p-d 12–13). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve, võib olla efektiivse õiguskaitse seisukohast ebamõistlik oodata võimalust vaidlustada menetluse lõpptulemust (Riigikohtu 26.02.2009 otsus nr 3-3-1-96-08, p 17).
19.Ringkonnakohtu hinnangul ei riku KeA 09.07.2021 kiri kaebaja mittemenetluslikke õigusi menetluses antavast haldusaktist sõltumatult. Kaebaja kandis KMH menetluses kulusid, kuid KeA määruskaebusele esitatud vastusest nähtuvalt on KMH põhjendatud kulud kaebajale hüvitatud. Kui kaebaja ei nõustunud hüvitise ulatusega, oli tal võimalik pöörduda hüvitamiskaebusega kohtusse. Eraldiseisva tuvastamiskaebuse esitamine ei ole HKMS § 45 lg 2 alusel lubatud. Sarnaselt ei saa KMH menetluse lõpetamist vaidlustada ainuüksi KMH menetluse kestuse motiivil. Sätete, mille rikkumist kaebaja väidab, eesmärk ei ole kaitsta kaebaja huvi kiire haldusmenetluse vastu.
20.Täidetud ei ole ka teised HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud menetlustoimingu vaidlustamise eeldused.
21.Riigikohus selgitas 28.01.2021 otsuses nr 3-17-1739 KMH kohustust olukorras, kui taotletakse tegevusluba tegevuseks, milleks on antud luba enne Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.12.2011 direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (KMH direktiiv) ja loodusdirektiivi ülevõtmise tähtaja lõppu ning kui tegevuse laad ja tingimused ei muutu (p-d 15–26). Riigikohus märkis, et kui jätkatakse katkematult enne KMH direktiivi ja loodusdirektiivi ülevõtmise tähtaja lõppu alustatud tegevust ilma seda muutmata, ei kehti tegevuse suhtes direktiivides sätestatud kohustused seoses keskkonnamõju eelneva hindamisega. KMH kohustuslikkust ei tulenenud Riigikohtu hinnangul ka looduskaitseseaduse (LKS) § 32 lg-s 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg-s 2 sätestatud Natura alade üldisest kaitsekohustusest. Enne Natura ala loomist alustatud tegevuse keskkonnamõju tuleb Euroopa Liidu õiguse järgi siiski ka tagantjärele hinnata, kui sellise tegevuse jätkamine võib ala olukorda täiendavalt halvendada või kaitse-eesmärkide saavutamist takistada. Niisugune hindamine peab vastama art 6 lg 3 nõuetele ning kuna seda kohustust ei ole arendajale pandud, peab järelhindamise korraldama KeA. Riigikohus selgitas lisaks, et Euroopa Liidu õigusest ei tulene riigile ega arendajale kohustust taastada olukorda, mis valitses enne tegevuse alustamist (p-d 28– 35). Natura alade seisundi parandamiseks võetud kohustused peavad olema proportsionaalsed ja selged, kui need toovad kaasa põhiõiguste piiramise. LKS § 32 lg 2 ja art 6 lg 2 alusel ei saa tegevust välistada põhjusel, et see oleks Natura alale või seal kaitstavale liigile kõige soodsam. Tegevuse võib keelata vaid juhul, kui see toob kaasa direktiivi eesmärgi, eeskätt Natura ala kaitse-eesmärgi olulise riive ohu. Nõnda pidi KeA Elva jõel asuva Hellenurme veski veeloa 6(8)
3-21-2106 taotlust uuesti lahendades välja selgitama, kas paisu säilimine tooks kaasa jõe kui elupaiga ja kaitstavate liikide olukorra halvenemise võrreldes Natura ala loomise hetkega. Lisaks tuli hinnata, kas asjaomasel hoiualal on konkreetseks eesmärgiks seatud vaid olemasoleva olukorra halvendamise vältimine või ka parandamine, kas paisutamise jätkamine kahjustaks neid eesmärke ning kas olulist mõju võib olla võimalik välistada leevendavate meetmetega. Kui vaatamata leevendavatele meetmetele kahjustab tegevus oluliselt Natura ala kaitse-eesmärke, võib erandina tegevust art 6 lg 2 ja art 4 sätestatud tingimustel lubada.
22.Ringkonnakohus nõustub KeA-ga, et Riigikohtu otsuses võetud seisukohad on kohaldatavad ka praegusel juhul. Riigikohtu otsuses on selgitatud, missugustel tingimustel on vajalik hinnata keskkonnamõju, kui projektiga (loakohustusliku tegevusega) on alustatud enne KMH direktiivi ja loodusdirektiivi ülevõtmise tähtaega ning soovitakse sama tegevusega jätkata seda muutmata. Kaebaja soovib jätkata Linnamäe paisul Jägala jõe paisutamist ja paisu profiilis hüdroenergiast elektrienergia tootmist, millega ta tegeles enne KMH direktiivi ja loodusdirektiivi ülevõtmise tähtaja lõppu. Kaebaja ei ole väitnud, et ta soovib keskkonnaloa aluseks olevat tegevust muuta. KeHJS-s ei ole kehtestatud KMH kohustust, kui juba toimuvat tegevust jätkatakse ilma seda muutmata (vt Riigikohtu otsuse p 17). Sellises olukorras ei ole arendajal KMH kohustust. Küll tuleb KeA-l hinnata keskkonnamõju tagantjärele LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 alusel menetluses, mis vastab art 6 lg-s 3 sätestatud metoodikale ja sisule (vt otsuse p-d 24–25). Ringkonnakohus möönab, et kui arendaja on oma kulul hinnanud nõuetekohaselt tegevuse vastavust loodusdirektiivi art 6 lg-le 2, siis põhimõtteliselt on võimalik võtta see hinnang keskkonnaloa andmise aluseks (HMS § 5 lg 2). Kui sellist hindamist ei ole läbi viidud või seda on tehtud puudulikult, on õigusselguse huvides mõistlik KMH menetlus lõpetada, sest vastasel juhul võib tekkida probleeme menetluse kulude jaotamisega.
23.Arvestades Riigikohtu otsuses toodud juhiseid, peab eelkõige välja selgitama, kas tegevus toob kaasa jõe kui elupaiga või hoiualal kaitstavate liikide seisundi halvenemise võrreldes Natura ala moodustamise hetkega või hilisema olukorraga, kui see on vahepeal paranenud. Seejuures tuleb arvestada, kas asjaomase hoiuala eesmärk on olemasoleva olukorra halvendamise vältimine või ka parandamine ning kas paisutusega jätkamine kahjustab neid eesmärke (otsuse p 31). KeA 09.07.2021 kirjast nähtuvalt ei ole kaebaja esitatud KMH aruandes hinnatud ega arvestatud, kuidas pais ja HEJ käitamine on seni Natura 2000 võrgustiku ala mõjutanud; samuti ei ole aruandes arvestatud hoiuala loomisel võetud eesmärke. Hinnati, kas veeloa taotluses toodud tegevuse kirjelduse järgi võib avalduda uut mõju (p 2.2.9.3). Selliselt ei vastanud aruanne LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 nõuetele. Kuna KMH aruanne ei olnud tegevusloa andmiseks piisav, oli täiendava teabe kogumine põhjendatud (Riigikohtu otsuse p 25; KeA 09.07.2021 kiri nr DM-115314-1). Veenvad on KeA selgitused, et tagantjärele hindamisel rakendatakse uurimispõhimõtet ja täidetakse menetlusosalise tõendites esinevad lüngad. Tagantjärele hindamise tulemused avalikustatakse (06.10.2021 vastus kohtunõudele, p-d 2.10– 2.11). Kaebajale laieneb küll kaasaaitamiskohustus, kuid seda HMS § 38 lg-s 3 sätestatud ulatuses (otsuse p 25).
24.Ringkonnakohtule ei nähtu, et KeA oleks võtnud 09.07.2021 kirjas lõplikke seisukohti veeloa andmise kohta või kehtestanud meelevaldseid loa saamise tingimusi. KeA on põhjendatult juhtinud tähelepanu vajadusele viia läbi Riigikohtu 28.01.2021 otsuses nr 3-17-1739 kirjeldatud LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 kohane tagantjärele hindamine. Kuna tagantjärele hindamisel tuleb arvestada, kuidas on tegevus seni Natura 2000 võrgustiku ala mõjutanud, ei ole KMH programmis seatud eesmärgid asjakohased. LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 menetlus peab vastama küll art 6 lg 3 nõuetele, kuid eelkõige tuleb hinnata tegevuse mõju Natura ala kaitse-eesmärkidele. Kaebaja väited, et KeA soovib suunata KMH menetlust endale sobivas suunas ja tema kogutud arvamused jäetakse arvestamata, on vajadusel kontrollitavad lõpliku haldusakti vaidlustamisel. Ühtlasi võib kaebaja väitest, et KeA 09.07.2021 kiri mõjutab 7(8)
3-21-2106 keskkonnaloa andmise väljavaateid, järeldada, et Wooluvabrik OÜ tegelik eesmärk kaebuse esitamisel on saada kaitset menetluse võimaliku lõpptulemuse vastu (vee erikasutusloa andmisest keeldumine). Kaebaja õiguste efektiivne kaitse on tagatud, kui ta vaidlustab menetluse lõpptulemust.
25.Menetlustoimingu vaidlustamiseks ei anna alust kuni 30.06.2015 kehtinud KeHJS § 22 lg
2.KeA on õigesti välja toonud, et KMH menetlus viidi läbi 23.03.2014–30.06.2015 kehtinud KeHJS redaktsiooni alusel (KeHJS § 56 lg 11). See redaktsioon ei näinud ette, et aruanne tuleb enne selle heakskiitmist või heaks kiitmata jätmist kooskõlastada asjaomaste asutustega. Kaebaja väide, et kooskõlastus on kohustuslik avaliku huvi kaalutlustel, on otsitud. Tagantjärele hindamise tulemused avalikustatakse. Kaebeõigust ei saa tuletada ka asjaolust, et kohtupraktikas on lubatud vaidlustada KMH algatamist. KMH algatamine toob menetlusosalisele kaasa kohustused ja loob loa andmise tingimused. Efektiivse õiguskaitse seisukohast ei ole sellisel juhul põhjendatud võimaldada kaebajal vaidlustada üksnes menetluse lõpptulemust (vt Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p-d 12–13). Tagantjärele hindamisel kaebajale laienev kaasaaitamiskohustus ei ole ebaproportsionaalne.
26.Eelneva põhjal jääb Wooluvabrik OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15.11.2021 määrus muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.