Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-18-1599 16. veebruar 2022 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Heiki Loot Tõnu Kapteini kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti otsuse ja vaideotsuse tühistamiseks ning ameti kohustamiseks tema taotlust rahuldama Kaebaja Tõnu Kaptein Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet, esindaja Ave Paavel Tartu Ringkonnakohtu 2. märtsi 2021. a otsus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tartu Ringkonnakohtu 2. märtsi 2021. a otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt praeguse otsuse põhjendustele.
3.Jätta menetlusosaliste kassatsiooniastmes kantud kulud nende endi kanda.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) jättis 10. mai 2018. a otsusega nr 12-6/18/454 rahuldamata mitme taotleja, sh kaebaja mahepõllumajandusega jätkamise toetuse taotluse. Otsuse järgi erinevad kaebaja taotluses märgitud ja kindlaksmääratud rohumaa pindala. Täitmata on nõue, mille järgi tuleb rohumaal karjatada iga hektari kohta vähemalt 0,2 loomühikule vastaval hulgal mahepõllumajanduslikult peetavaid loomi (loomkoormuse nõue, vt maaeluministri
30.aprilli 2015. a määruse nr 53 „Mahepõllumajandusele ülemineku toetus ja mahepõllumajandusega jätkamise toetus“ (edaspidi määrus nr 53) § 8 lg 4).
2.Kaebaja esitas vaide, milles leidis, et loomkoormuse nõude täitmiseks ei pea ta olema mahetunnustatud loomapidaja. Kaebaja esitas koos taotlusega PRIA-le koostöölepingu OÜ-ga Adoranna. Lepingu järgi on kaebajal kohustus karjatada oma mahetunnustatud karjamaadel OÜ-le kuuluvaid loomi, samuti varuda loomadele kogu talveks vajamineva mahesööda. PRIA-le esitatud Põllumajandusameti kontrolli protokollide järgi täidab OÜ Adoranna mahepõllumajanduse nõudeid. Kaebaja leidis ka, et otsuses pole selgitusi, kuidas, millal ja kes on teinud kindlaks rohumaa pindala.
3.PRIA jättis vaide 5. juuli 2018. a vaideotsusega rahuldamata. PRIA selgitas, et taotluse tervikuna rahuldamata jätmise tingis asjaolu, et kaebaja ei ole mahetunnustatud loomapidaja. Loomkoormuse
3-18-1599 nõude täitmiseks ei piisa teisele isikule kuuluvate loomade karjatamisest. Kaebaja ei ole loomapidajana arvel ei mahepõllumajanduse registris ega põllumajandusloomade registris.
4.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse, milles palus PRIA otsuse teda puudutavas osas ja vaideotsuse tühistada ning kohustada PRIA-t uut otsust tegema. Lisaks vaides esitatud põhjendustele leidis kaebaja järgmist.
4.1.Toetuse eesmärk on kompenseerida osaliselt mahepõllumajandusliku tootmisega tekkivaid lisakulutusi rohumaa hektari kohta tingimusel, et maad kasutatakse maheda rohusööda tootmiseks mahepõllumajanduslikult peetavatele loomadele. Toetust ei anta loomade kohta (vt ka määruse (EL) nr 1305/2013 art 29 lg 1) ning toetusega ei kompenseerita loomade soetamise ja mahepõllumajandusliku pidamisega seotud kulutusi. Loomkoormuse nõue on kehtestatud selleks, et toetust makstaks üksnes taotlejatele, kes tegelevad oma rohumaal mahetootmisega, mitte lihtsalt ei niida maid toetuse saamiseks. Et seda oleks lihtsam kontrollida, soovis PRIA, et määruse nr 53 2015. a-l jõustunud redaktsioonis oleks säte, et loomkoormuse arvutamisel saab arvestada vaid nende loomadega, kelle kohta on taotleja nimel kantud andmed põllumajandusloomade registrisse. Nii määruse eelnõusse ka kirjutati. Eelnõu menetlemise käigus jõudis ministeerium aga seisukohale, et selline piirang pole vajalik ning loomade pidamist ja kõigi nõuete täitmist saab tõendada ka koostöölepingu ja Põllumajandusameti iga-aastase kontrolli protokolliga. Nii jäetigi määruse § 5 lg-st 6 välja sõnad „taotleja nimel“.
4.2.Kaebaja teeb OÜ-ga Adoranna koostööd alates 2000. a-st. OÜ Adoranna loodi koos naabertaluga selleks, et soetada tühjana seisev laudakompleks ning hakata seal koos lihaveiseid kasvatama. Alates 2002. a-st tegeleb kaebajale FIE-na kuuluv Ranna talu ainult mahepõllumajandusliku rohumaaviljelusega, väetades rohumaid OÜ-lt ostetud mahesõnnikuga ning tootes loomadele vajalikku talvesööta, silo ja heina. OÜ-le kuuluvad loomad, loomakasvatushooned ning nende sisseseade. Ettevõtete koostööd reguleerib alates 2003. a-st koostööleping. Lepingut ei sõlmitud selleks, et luua kunstlikult tingimusi mahepõllumajandusega jätkamise toetuse või konkurentsieelise saamiseks.
5.Tartu Halduskohus jättis 8. märtsi 2019. a otsusega kaebuse rahuldamata.
5.1.Vastustaja leidis põhjendatult, et toetustaotluses märgitud pindala oli kindlaksmääratud pindalast 3,82 ha võrra suurem. Vastustaja kontrollis kaebajale kuulunud põllumassiivide olukorda ning tegi õigesti kindlaks toetusõigusliku pindala.
5.2.Toetuse määramata jätmise tingis asjaolu, et kaebaja ei täitnud määruse nr 53 § 8 lg-s 4 sätestatud tingimust, mida tuleb tõlgendada nii, et taotleja peab olema nii mahepõllumajanduslik tootja kui ka mahetunnustatud loomapidaja (vt Tartu Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-16-1579 ja Tartu Halduskohtu otsus asjas nr 3-18-435). Määruse nr 53 tähenduses on loomapidaja isik, kelle andmed on kajastatud asjaomastes registrites. Toetuse eesmärgiks on kompenseerida osaliselt mahepõllumajandusliku tootmise alustamise ja tootmisega kaasnevaid kulusid, sh loomade soetamise ja pidamise kulusid. Toetuse eesmärk pole täidetud, kui taotleja karjatab teisele isikule kuuluvaid loomi. See looks kaebajale teiste taotlejatega võrreldes konkurentsieelise. Kaebaja väited ei anna alust muuta väljakujunenud kohtupraktikat.
6.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 2. märtsi 2021. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistades vaidlustatud otsuse kaebajat puudutavas osas ja vaideotsuse. Ringkonnakohus kohustas PRIA-t kaebaja taotlust mõistliku aja jooksul uuesti lahendama.
2(9)
3-18-1599
6.1.PRIA ei eita seda, et kaebaja rohumaadel karjatati OÜ Adoranna loomi ja sealt varuti neile talvesööt. Tõnu Kapteini Ranna talu on kantud mahepõllumajanduse registrisse tegevusalaga „Sööda esmatootmine. Taimekasvatus (mahe ja üleminek)“. Põllumajandusamet on kontrollinud, et OÜ Adoranna täidab mahepõllumajanduse nõudeid.
6.2.Ringkonnakohus on varasemates otsustes nõustunud PRIA-ga, et määruse nr 53 § 8 lg 4 järgi peab toetuse taotleja olema nii mahepõllumajanduslik tootja kui ka mahetunnustatud loomapidaja (haldusasjad nr 3-16-1579 ja 3-18-435). Kummaski asjas Riigikohus kassatsioonkaebust menetlusse ei võtnud. Praeguses asjas asus ringkonnakohus siiski teisele seisukohale.
6.3.Määrus nr 53 ei sätesta selge sõnaga, et taotleja peab olema mahetunnustatud loomapidaja. Määruse nr 53 § 8 lg 4 järgi antakse toetust rohumaa eest, mille iga hektari kohta on taotlejal täidetud loomkoormuse nõue. Taotleja võib selle nõude täita koostöölepingu abil. Ka määruse nr 53 ühestki teisest sättest ei tulene loomapidamise nõue. Kasutatud on sama sõnastust nagu § 8 lg-s 4 (vt § 3 lg 1 p 7, § 4 lg 1 p 7) või siis väljendit „taotleja peab [---] loomi“ (§ 5 lg-d 3 ja 4). Neid norme saab tõlgendada koostoimes loomatauditõrje seaduse (LTTS) §-ga 4 nii, et loomapidaja on ka isik, kes tegeleb loomapidamisega looma omanikuga sõlmitud rendi- vm suhte alusel. Määruse nr 53 § 5 lg 6 järgi võetakse toetuse ühikumäära suurendamisel arvesse nende loomade keskmist arvu, kelle kohta on kantud andmed põllumajandusloomade registrisse. Sellest sättest ei tulene aga, et loomad peavad registrisse olema kantud taotleja nimel. Määruse nr 53 § 7 sätestab nõuded taotlejale, § 8 aga nõuded toetusõiguslikule maale. Ka muud määruse nr 53 normid seovad mahepõllumajandusega jätkamise toetuse eeskätt maaga.
6.4.Määruse nr 53 eelnõu seletuskirjas ei ole samuti täpsustatud, kes peab § 8 lg 4 nõude täitmiseks loomi pidama. Seejuures plaaniti määruse § 5 lg-s 6 esialgu sätestada, et loomade kohta peavad olema kantud andmed registrisse „taotleja nimel“. Jõustunud tekst on aga teistsugune. Seega loobuti üheselt mõistetavast nõudest, et loomad peavad olema registrisse kantud taotleja nimel. Kaebaja esitas ministeeriumiga peetud kirjavahetuse, mille järgi loobus ministeerium sellest nõudest pärast tootjatega konsulteerimist.
6.5.Ka Euroopa Liidu õigusaktidest ei tulene, et taotleja peaks ise olema loomapidaja. Määruse (EL) nr 1305/2013 art-s 29 on sätestatud taotleja kohta samasugused nõuded nagu Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 12 lg-tes 1 ja 11.
6.6.Kaebaja ei ole koostöölepingu sõlmimisega soovinud luua kunstlikult tingimusi toetuse saamiseks. Koostöö toimub lepingu alusel juba 2003. aastast, mil selliseid toetusi ei määratud. OÜ Adoranna loomine oli seotud naabertalude ühise laudakompleksi ostuga, hiljem jäi selle juhatuse liikmeks S. Kaptein ja kaebaja keskendus rohumaadele. Isegi kui koostöö loob kaebajale konkurentsieelise, ei ole tegu õigusvastase eelisega.
6.7.Määruse (EL) nr 1305/2013 põhjenduses 23 on märgitud, et mahepõllumajanduse meetmest tuleneva kasu suurendamiseks tuleks soodustada põllumajandustootjate koostööd, et hõlmata ulatuslikumaid, piirnevaid alasid. Olenemata sellest, kellele loomad kuuluvad, on praegusel juhul täidetud toetuse eesmärk – kasutatakse keskkonnasäästlikke põllumajandustavasid, tagatakse loomade heaolu ning välditakse tootjate tagasipöördumist tavapärase tootmise juurde.
6.8.Mahepõllumajandusega jätkamise toetuse eesmärgiks ei ole loomade soetamise ja pidamisega seotud kulutuste hüvitamine. Vastasel juhul oleksid toetused seotud loomade arvu, mitte rohumaa suurusega. Komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 808/2014 art 9 p 2 järgi ei anta määruse (EL) nr 1305/2013 art-s 29 sätestatud toetust loomühiku kohta. Liikmesriikidel on kohustus tagada, et 3(9)
3-18-1599 toetus ei sisaldaks investeerimiskuludega seotud elemente (sama määruse art 10 punkt e). Seega ei tohigi mahepõllumajandusega jätkamise toetus kompenseerida loomapidaja kulutusi, mis on seotud loomade soetamisega. Ilmselgelt kaasneb kaebajale mahepõllumajandusliku rohumaaviljelusega lisakulusid ning saamata jääb tulu, mida tal oleks võimalik saada kõige tõhusamaid ja odavamaid võtteid kasutades. Põhjendatud on see kulu kaebajale kompenseerida. PRIA tõlgendus paneks taotlejale selliseid kohustusi, mis ei tulene EL õigusest. Eelistada tuleb riigisisese õiguse tõlgendust, mis on EL õigusega kooskõlas.
6.9.Vastustaja tõi esile, et kui OÜ Adoranna rikub mahepõllumajandusliku loomapidamise nõudeid, määratakse sanktsioon OÜ-le ja kaebaja saaks toetust täies mahus. Selline olukord ei ole ringkonnakohtu hinnangul vältimatu ning probleem on võimalik ületada asjassepuutuvaid norme tõlgendades. Kui taotleja on loomapidajana asjakohastes registrites arvel, võib PRIA-l olla hõlpsam taotlust menetleda ja vajaduse korral kontrolli teha, kuid see ei õigusta taotleja koormamist põhjendamatute ja selge õigusliku aluseta nõuetega.
6.10.PRIA vähendas vaidlustatud otsusega taotluses märgitud rohumaa pindala 3,82 ha võrra mh põhjusel, et põllul kasvasid üksikud puud ja kadakad. Üksikute puude ja kadakate arvestamist toetusõigusliku pindala määramisel selgitas Riigikohus asjas nr 3-18-305. PRIA lähenemine on Riigikohtu tõlgendusega vastuolus, seega on PRIA tuvastanud toetusõigusliku pindala valesti. PRIA kasutatavad meetodid ei võimalda kontrollida, kas puudega põllul on võimalik tegeleda põllumajandusega samamoodi nagu puudeta põllul (vt määruse (EL) nr 640/2014 art 9 punkt a). PRIA vigade mõju täpset ulatust pole võimalik kohtumenetluses kindlaks teha.
6.11.Vaidlustatud otsus sisaldab lubamatuid puudusi, mida ei kompenseeri ka kontrollaktid ning vaideotsus. Taotlust uuesti lahendades on PRIA-l võimalik koguda kvaliteetsemaid tõendeid.
6.12.PRIA pole praegusel juhul täitnud isegi kohtupraktikaga võimaldatud leebemaid põhjendamisnõudeid (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-16-14). Lisaks jättis PRIA kaebaja taotluse esmalt rahuldamata 19. veebruari 2018. a otsusega, kuid tunnistas selle praeguses asjas vaidlustatud otsusega toetuse ühikumäärade muutumise tõttu kehtetuks, põhjendamata aga taotlejate jaoks arusaadavalt, miks seda tehti. PRIA on jätnud lahendamata kaebaja 15. juuni 2017. a taotluse põllumassiivide piiride muutmiseks.
6.13.Ringkonnakohus jättis rahuldamata PRIA taotluse küsida Euroopa Kohtult eelotsust küsimuses, kas PRIA senine praktika üksikute puude arvestamisel ning kadakate lugemisel puudeks nende suurusest sõltumata on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. Vastus küsimusele on piisavalt selge.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7.PRIA esitas kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsuse tühistada ja halduskohtu otsuse jõusse jätta. PRIA ei vaidlusta ringkonnakohtu otsust osas, mis puudutab toetusõigusliku pindala vähendamist, sh üksikute puude ja väikeste kadakate aluse maa väljaarvamist. PRIA ei nõustu aga ringkonnakohtu otsusega loomkoormuse nõude täitmise osas.
7.1.Määruse nr 53 § 8 lg 4 järgi peab taotleja olema nii mahepõllumajanduslik tootja kui ka mahetunnustatud loomapidaja. Mahepõllumajandusliku loomapidamise nõue tuleneb ka määruse nr 53 teistest normidest. Ühestki normist, sh LTTS §-st 4 ei saa teha järeldust, et kaebaja oli mahetunnustatud loomapidaja määruse nr 53 tähenduses. Määruse nr 53 § 5 lg 6 ei sätesta, et loomade kohta peavad andmed põllumajandusloomade registrisse olema kantud „taotleja nimel“, kuna see register ei anna teavet loomade omaniku kohta. Registrisse kantakse andmed isiku kohta, kes tegeleb 4(9)
3-18-1599 loomade pidamisega (LTTS § 196 lg 3, põllumajandusregistri põhimääruse § 7 lg 1). Taotleja saab mahepõllumajanduslikult loomi pidada üksnes juhul, kui tema ettevõte on mahepõllumajandusliku loomakasvatuse valdkonnas tunnustatud ning tema peetavad loomad on kantud mahepõllumajanduse registrisse. FIE Tõnu Kapteini Ranna talu ei olnud arvel Põllumajandusameti mahepõllumajanduse registris mahetunnustatud loomapidajana ega PRIA põllumajandusloomade registris loomapidajana. Olukorras, kus taotleja karjatab koostöölepingu alusel OÜ-le Adoranna kuuluvaid loomi, ei täidaks toetus oma eesmärki ega tagaks taotlejate võrdset kohtlemist. Määruse nr 53 § 11 lg 2 järgi on taotlejal kohustus täita kogu kohustusperioodi kestel mahepõllumajanduslikul maal mahepõllumajandusliku taimekasvatuse ning mahepõllumajanduslike loomade puhul mahepõllumajandusliku loomakasvatuse nõudeid.
7.2.Vastuseks Riigikohtu küsimustele selgitas PRIA järgmist. Rendiloomade kasutamine raskendab mahepõllumajanduse toetuse taotluste menetlemist, kui rendiloomad ei ole kantud taotleja nimel registrisse. Taotlejal pole kohustust pidada kogu perioodi kestel täpselt samu loomi, kuid loomade keskmine arv arvutatakse loomade registri andmete alusel. Kui taotleja pole ise registreeritud loomapidajana, on PRIA-l keeruline veenduda, millised loomad ja millal tegelikult taotleja rohumaadel viibisid ning milliste loomadega tuleb konkreetse ettevõtte taotlust menetledes arvestada. Probleemid tekkivad ka ühikumäära suurendamisel (määruse nr 53 § 5 lg 6): aasta keskmine loomade arv leitakse söötmispäevade arvu alusel, mis tehakse kindlaks loomade karja tuleku ja karjast lahkumise andmete põhjal. Et teha kindlaks keskmine loomade arv kalendrikuus, tuleb kõigi karjas olnud loomade söötmispäevad liita ja jagada saadud arv kuus olevate päevade arvuga. Toetuse maksmise eesmärk on kompenseerida loomakasvatajale loomakasvatusega seotud kulu, mida loomade rentimisel ei teki (nt ravikulud, lisakulud söödale ja loomade heaolu tagamisele).
7.3.Et toetust saada, peab taotleja täitma kohustuslikke majandamisnõudeid (määruse nr 53 § 9), sh nt loomade identifitseerimise ja registreerimise nõudeid, mille eest vastutab registreeritud loomapidaja. Taotleja, kes ei ole loomapidaja, ei vastuta teise isiku täitmata jäetud kohustuste eest ning talle ei saa määrata sanktsioone. Ka ei saa sellisel juhul määrata taotlejale sanktsioone maheloomakasvatuse nõuete täitmata jätmise eest.
7.4.Määruse (EL) nr 1305/2013 art 29 lg 1 näeb ette, et toetust saavad taotleda ka põllumajandustootjate rühmad. Eestis sellist võimalust siiski pole. Komisjoni rakendusmäärus (EL) nr 809/2014 art 14a annab liikmesriigile võimaluse kasutada ühistaotlusi toetusesaajate rühmade jaoks. Eesti pole sellist võimalust kasutusele võtnud. Kehtib ühtse taotluse süsteem: iga taotleja täidab soovitud toetuse kohta andmed eraldi ühel taotlusel. ELÜPS § 12 lg 1 ja § 76 ei näe samuti ette ühistaotluse esitamise võimalust.
8.Kaebaja esitas vastuse, milles leidis, et PRIA seisukohad ei toeta mahepõllumajandusega jätkamise toetuse eesmärke ega ole kooskõlas kehtiva õigusega. Ei määruse nr 53 § 3 lg 1 p 7 ega § 4 lg 1 p 7 sisalda ega selgita terminiga „mahepõllumajanduslik loomapidaja“ tähistatavat mõistet. Kaebaja ei rendi OÜ-lt Adoranna loomi, vaid peab loomi koostöös OÜ-ga. Rendileping eeldaks tasu maksmist. OÜ ei taotle ise maherohumaadele toetust. Seda pole keeruline kontrollida. Seega ei esine praegusel juhul asjaolusid, mis teeksid loomkoormuse arvutamise keeruliseks. Alusetu ja põhjendamata on PRIA väide, et toetuse eesmärk on kompenseerida loomakasvatajale maheloomapidamisega seotud kulud. Põhjendamatu on ka vastustaja hirm, et taotlejale ei saa määrata sanktsioone maheloomakasvatuse nõuete rikkumise eest. Määrus nr 53 ei sätesta sanktsioone üksikute nõuete rikkumise eest, mistõttu PRIA-l polekski võimalik selliseid sanktsioone rakendada. Mahepõllumajandusliku tootmise nõuete täitmist kontrollib Põllumajandus- ja Toiduamet (PTA) (mahepõllumajanduse seaduse § 17), tehes kontrolli tulemuste põhjal igal aastal otsuse mahetunnustamise kohta eraldi taime- ja loomakasvatuses. Selgitades, kas taotleja täidab 5(9)
3-18-1599 mahepõllumajandusliku looma- ja taimekasvatuse nõudeid, lähtub PRIA PTA kontrolli tulemustest. Kohustuslike majandamisnõuete täitmist kontrollitakse eraldi valimi alusel, seega pole sel otsest seost mahepõllumajandusega jätkamise toetuse maksmisega. Vaatamata sellele, et Eesti ei ole kasutanud võimalust luua toetusesaajate rühmade ühistaotluste vastuvõtu süsteemi ega lisanud vastava halduskorra kirjeldust maaelu arengukavasse, oleks võimalik kujundada sellekohane hea halduspraktika.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
9.Vastustaja kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta tuleb ringkonnakohtu otsuse põhjendusi (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 6).
10.Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rahastamist, haldamist ja seiret käsitles 2021. a lõpuni Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1306/2013. Selle määruse art 5 järgi rahastatakse Euroopa Liidu osalust maaelu arengu programmides Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD). Programme rakendatakse vastavalt maaelu arengu toetamist käsitlevale liidu õigusele. Samuti 2021. a lõpuni kehtinud määrusega (EL) nr 1305/2013 olid paika pandud EAFRD-st rahastatavate toetuste andmise üldeeskirjad, sh eesmärgid, mille saavutamisele peab maaelu arengu poliitika kaasa aitama, ja asjakohased maaelu arengut käsitlevad liidu prioriteedid (art 5). Määrusega paika pandud prioriteetide hulka kuulusid põllumajanduse ja metsandusega seotud ökosüsteemide ennistamine, säilitamine ja parandamine (keskendudes valdkondadele elurikkus, veemajandus, mullastik) ning kliimamuutuste suhtes vastupidavale majandusele ülemineku toetamine, samuti loomade heaolu.
11.EAFRD toimib liikmesriikide maaelu arengu programmide kaudu, mis peavad järgima liidu prioriteete (määruse (EL) nr 1305/2013 art 6 lg 1). Maaelu arengu toetused jagunevad erinevate meetmete vahel (sama määruse III jaotis). Määruse art-s 29 on sätestatud mahepõllumajanduse meede.
12.Määruste (EL) nr 1305/2013 ja 1306/2013 ühetaoliseks rakendamiseks liikmesriikides on Euroopa Komisjon kehtestanud mitmeid delegeeritud määrusi. Praeguse kohtuasja raames on asjakohased järgmised neist: • määrus (EL) nr 640/2014, millega täiendatakse määrust (EL) nr 1306/2013 ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi osas, otsetoetuste, maaelu arengu toetuse ja nõuetele vastavuse süsteemiga seoses kohaldatavatest maksetest keeldumise ja nende tühistamise tingimuste osas ning kõnealuste toetuste ja süsteemiga seotud halduskaristuste osas; • määrus (EL) nr 808/2014, milles sätestatakse määruse (EL) nr 1305/2013 rakenduseeskirjad; • määrus (EL) nr 809/2014, millega kehtestatakse määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi, maaelu arengu meetmete ja nõuetele vastavusega.
13.Eesti maaelu arengukava 2014–20201 järgi teenib mahepõllumajanduse meede eeskätt põllumajanduse ja metsandusega seotud ökosüsteemide taastamise, kaitse ja edendamise prioriteeti. Lisaks toetab mahepõllumajanduse meede kliimamuutustega toimetulemise prioriteeti, kuna mahepõllumajandusel on kliimamuutuste leevendamise seisukohast oluline roll. Meetme eesmärgid
3-18-1599 on arengukava järgi kokkuvõtlikult järgmised: „[---]arendada mahepõllumajandust ning suurendada mahepõllumajanduse konkurentsivõimet, säilitada ja suurendada bioloogilist ja maastikulist mitmekesisust, säilitada ja parandada mullaviljakust ja veekvaliteeti ning parandada loomade heaolu“ (lk 294). Arengukavas on märgitud, et mahepõllumajanduslik tootmine on võrreldes tavatootmisega vähem efektiivne. Mahetootmise puhul saamata jäänud tulu ja lisakulutusi kompenseeritakse osaliselt mahepõllumajandustoetusega (lk 168).
14.Mahepõllumajandusega jätkamise toetuse andmise ja kasutamise tingimused ning kord Eestis on kehtestatud maaeluministri määrusega nr 53. Toetust makstakse hektaripõhiselt, kuid määruse § 4 lg 1 p-s 7 nimetatud rohumaa pealt toetuse maksmise tingimuseks on see, et taotlejal on kindlaksmääratud hulgal mahepõllumajanduslikult peetavaid veiseid, hobuseid, lambaid või kitsi. Kui palju konkreetse liigi loomi peab taotlejal toetuse tingimuste täitmiseks olema, sõltub sellest, kui suurele alale ta toetust taotleb, ning väljendub ühikus „loomkoormus hektari kohta“, mis peab olema vähemalt 0,2 (vt ka määruse (EL) nr 808/2014 II lisa).
15.Määruse nr 53 § 5 lg 4 näeb ette, et kui taotleja peab kogu kohustuseaasta jooksul mahepõllumajanduslikult veiseid, lambaid, kitsi, sigu, küülikuid või kodulinde, suurendatakse § 4 lg 1 p-des 1 ja 4–7 sätestatud toetuse ühikumäära ühe hektari maa kohta summa võrra, mis saadakse taotleja loomade ja kodulindude keskmise arvu alusel arvutatud ühiku korrutamisel 85 euroga ning saadud summa jagamisel nõuetele vastava maa hektarite arvuga. Maaelu arengukava järgi põhineb see arvutuskäik konkreetse loomaliigi mahepõllumajanduse nõuete kohaseks kasvatamiseks tehtavatel lisakulutustel ja saamata jäänud tulul võrreldes tavatootmisega (lk 304). Määruse nr 53 eelnõu seletuskirja2 järgi on ühikumäära suurendamise eesmärk toetada mahetoidu tootmist. Seetõttu ei lähe arvesse ettevõttes peetavad hobused, keda saab aga arvestada loomkoormuse nõude täitmisel.
16.Eeltoodu põhjal saab järeldada, et toetuse eesmärgid on ühelt poolt seotud toetusaluse maaga (elurikkuse säilitamine ja suurendamine, mullaviljakus ja veekvaliteet) ning teisalt ka mahepõllumajandusliku loomapidamisega (loomade heaolu ning kompensatsioon loomade kasvatamise ja mahetoidu tootmisega seotud lisakulude ja saamata jäänud tulu eest). Kuivõrd toetuse üheks eesmärgiks on kompenseerida loomade mahepõllumajanduse nõuete kohaseks kasvatamiseks tehtavaid lisakulutusi, saab eeldada, et sellised kulud peaksid tekkima taotlejal endal, st taotleja ise peaks olema loomapidaja.
17.Põhjendades väidet, et kõnealuse toetuse eesmärk ei ole loomade soetamise ja pidamisega seotud kulude hüvitamine, viitas ringkonnakohus määruse (EL) nr 808/2014 art 9 p-le 2. Ringkonnakohtu sõnul näeb see säte ette, et määruse (EL) nr 1305/2013 art 29 kohast toetust ei anta loomühiku kohta (ringkonnakohtu otsuse p 23). Ringkonnakohtu viide on ekslik. Tegelikult on sellise sisuga sama artikli p 3, mis sätestab: „Määruse (EL) nr 1305/2013 artiklite 28, 29 ja 34 kohaseid toetusi ei anta loomühiku kohta [---]“. Sama artikli p 1 aga annab võimaluse siduda toetuse andmise loomühikutega. Eesti ongi seda võimalust kasutanud: toetust antakse hektarite kohta (nagu näeb ette juba määruse (EL) nr 1305/2013 art 29 lg 1), kuid toetuse andmine on seotud loomühikutega. Sellest normist ei saa järeldada, et mahepõllumajandusega jätkamise toetuse üheks eesmärgiks ei võiks olla toetada taotlejaid maheloomapidamisega seotud kulude kandmisel. Toetuse riigisisesed eesmärgid on avatud maaelu arengukavas ning põhinevad määruses (EL) nr 1305/2013 määratud prioriteetidel. Kummagi eelnimetatu põhjal pole alust välistada toetuse eesmärkide hulgast maheloomade pidamisega seotud kulutuste osalist kompenseerimist.
18.Kolleegium leiab erinevalt ringkonnakohtust, et ka määruse nr 53 sõnastusest tulenevalt peab taotleja ise olema loomapidaja (vt nt § 5 lg 4: „taotleja peab [---] veiseid“; § 5 lg 6: „taotleja poolt [---] peetavate loomade keskmine arv“; § 8 lg 4: „toetust antakse [---] rohumaa kohta, mille iga hektari kohta on taotlejal sellisel arvul mahepõllumajanduslikult peetavaid veiseid [---]“). Väljend „taotleja peab [loomi]“ vastab terminile „loomapidaja“, mis on kõnealuse toetuse andmisel kohaldatava ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi raames (vt määruse (EL) nr 1306/2013 art 67 lg-d 1 ja 2) avatud määruses (EL) nr 640/2014: „loomapidaja” on füüsiline või juriidiline isik, kes vastutab loomade eest ajutiselt või alaliselt, sealhulgas nende vedamise ja turustamise korral (art 2 lg 1 p 19).
19.Loomapidaja oli määratletud ka (kuni 30. novembrini 2021 kehtinud) LTTS-s, seda küll üksnes selle seaduse kontekstis. LTTS § 4 järgi oli loomapidaja selle seaduse tähenduses isik, kellele loom kuulus (loomaomanik) või kes tegeles loomapidamisega rendi- või muu selletaolise suhte alusel loomaomanikuga. Määruse nr 53 ja LTTS vahel lõi seose asjaolu, et määruse § 5 lg 6 järgi võetakse taotleja mahepõllumajanduslikult peetavate loomade ühiku arvutamisel arvesse loomad, kelle kohta on kantud andmed põllumajandusloomade registrisse. See register on asutatud LTTS § 11 alusel. Praeguse kohtuasja raames tuleb esmajoones siiski lähtuda otsekohaldatavas liidu määruses sätestatud määratlusest.
20.Kolleegium leiab, et kaebaja on määruses (EL) nr 640/2014 toodud määratlusele vastav loomapidaja. OÜ-ga Adoranna sõlmitud koostöölepingu järgi on kaebajal kohustus karjatada oma karjamaadel OÜ-le kuuluvaid loomi ajavahemikul 1. aprillist 15. novembrini, korraldades seejuures aasta ringi loomade jootmise kvaliteetse joogiveega, täites kõiki maheloomakasvatuse nõudeid ning informeerides osaühingut kohe kõikidest loomadega toimunud sündmustest. Seega vastutab kaebaja loomade eest nende karjatamise ajal ning tegeleb loomapidamisega lepingulise suhte alusel loomaomanikuga. Talveperioodil on kaebajal kohustus varustada osaühingut kogu vajamineva kvaliteetse mahesöödaga ning korraldada loomade söötmine. Lisaks on kaebajal kohustus kindlustada loomakasvatushoonetes loomadele piisav allapanu, sõnniku eemaldamine ja nõuetekohane säilitamine ja kasutamine. Kaebaja lepingujärgsete kohustuste maht talveperioodil on piisavalt suur selleks, et tunnustada teda toetusõiguse raames loomapidajana aasta ringi. Seda järeldust ei väära asjaolu, et vastutus loomade eest võib vähemalt talveperioodil olla jagatud kaebaja ja OÜ Adoranna vahel.
21.Ühestki normist ei tulene nõue, et mahepõllumajandusega jätkamise toetuse taotleja peaks olema kantud loomapidajana põllumajandusloomade registrisse. Seega on vastustaja vaidlustatud otsust tehes lähtunud nõudest, millel ei ole õiguslikku alust. Määruse nr 53 järgi on oluline see, et registrisse oleksid kantud loomad. Ringkonnakohus juhtis seejuures asjakohaselt tähelepanu sellele, et määruse nr 53 ettevalmistamise käigus loobuti algselt määruse eelnõus sisaldunud nõudest, mille järgi oleksid andmed loomade kohta pidanud olema registrisse kantud „taotleja nimel“ (ringkonnakohtu otsuse p 20).
22.Taotlejal on kohustus täita kogu kohustuseperioodi kestel mahepõllumajanduslikul maal mahepõllumajandusliku taimekasvatuse ja mahepõllumajanduslike loomade puhul mahepõllumajandusliku loomakasvatuse nõudeid (määruse nr 53 § 11 lg 2). Selle kohustuse raames tuleb taotlejal jälgida, et mahepõllumajandusliku loomakasvatuse nõudeid täidaks vajaduse korral ka looma omanik, kelle loomi peab taotleja lepingu alusel. Vastasel juhul ei pruugi olla tegu mahepõllumajanduslikult peetavate loomadega, nagu näevad ette määruse nr 53 § 4 lg 1 p 7, § 5 lg 4 ja § 8 lg 4.
23.Kui toetusalusel maal karjatatav loom ei vasta taotleja või looma omaniku tegevuse või tegevusetuse tõttu mahepõllumajanduse nõuetele, rikub taotleja toetuse saamise tingimusi. See
8(9)
3-18-1599 rikkumine on vahetult omistatav taotlejale, nagu näevad ette nt määruse nr (EL) 1306/2013 art 91 lg 2 ja art 97.
24.Kolleegium selgitab, et teise isiku nimele registreeritud loomade karjatamisel lasub taotlejal kohustus esitada vajaduse korral ametile hõlpsasti kontrollitavaid lisaandmeid ja dokumente. Seejuures on haldusorganil õigus kontrollida taotluse vastavust toetuse saamise nõuetele ka taotlejaga seotud kolmanda isiku juures, kes valdab toetuse saamisega seotud andmeid ja dokumente, ja toetatava tegevuse elluviimise kohas (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse § 76 lg 6).
25.Määruse (EL) nr 1305/2013 § 29 järgi antakse mahepõllumajanduse meetme toetust põllumajandusmaa hektari kohta põllumajandustootjatele või põllumajandustootjate rühmadele. Määruse põhjenduses 23 on märgitud: „Põllumajandustootjatele makstavad toetused mahepõllumajandusele üleminekuks või sellega jätkamiseks peaksid innustama põllumajandustootjaid sellistes kavades osalema, täites sel viisil ühiskonna suurenenud nõudlust keskkonnasäästlike põllumajandustavade kasutamise ja loomade heaolu kõrgete nõuete järele. Selleks et suurendada koostoimet elurikkusega ja mahepõllumajanduse meetmest tulenevat kasu, tuleks soodustada põllumajandustootjate kollektiivlepinguid või koostööd, et hõlmata ulatuslikumaid, piirnevaid alasid.“ Seega näeb toetuse maksmise aluseks olev määrus ette, et põllumajandustootjate koostööd tuleb soodustada ning et toetust antakse ka tootjate rühmadele. Sellest määrusest õigusaktide hierarhias madalamal seisva delegeeritud määruse (EL) nr 809/2014 art 11 lg 5 viimane lõik näeb ette, et liikmesriigid lisavad toetusesaajate rühma käsitleva halduskorra kirjelduse maaelu arengu programmi. Sama määruse art 14a lg 1 viitab sellele, et ühistaotluse lubamine on liikmesriigi valik. Eesti maaelu arengukavas 2014–2020 toetusesaajate rühma käsitleva halduskorra kirjeldust ei ole. Kolleegium ei pea praeguse vaidluse raames vajalikuks selgitada, kas Eesti riigil on eeltoodust tulenevalt kohustus võimaldada mitme põllumajandustootja ühistaotlust mahepõllumajandusega jätkamise toetuse saamiseks või on riigil selles osas valikuvõimalus. Sõltumata sellest, kas mahepõllumajanduse meetme raames ühistaotluse võimaldamine on Euroopa Liidu õiguse järgi liikmesriigi kohustus või võimalus, saab Eesti riik kaaluda sellise võimaluse loomist.
26.Kumbki menetlusosaline ei taotlenud kassatsiooniastmes kantud kulude väljamõistmist teiselt poolelt. Seetõttu tuleb kulud jätta menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.