Tartu Ringkonnakohus Madis Ernits, Maili Lokk ja Einar Vene 2. märts 2021, Tartu 3-18-1599
Haldusasi
Tõnu Kapteini kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 10. mai 2018. a otsuse nr 126/18/454 ja 5. juuli 2018. a vaideotsuse nr 12-4/18/118-1 tühistamiseks ning PRIA kohustamiseks taotlus rahuldada
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 8. märtsi 2019. a otsus Tõnu Kapteini apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Tõnu Kaptein Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Tõnu Kapteini apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 8. märtsi 2019. a otsus. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada Tõnu Kapteini kaebus ja tühistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 10. mai 2018. a otsus nr 12-6/18/454 FIE Tõnu Kapteini Ranna talu osas ning 5. juuli 2018. a vaideotsus nr 12-4/18/118-1. Kohustada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametit FIE Tõnu Kapteini Ranna Talu taotluse uueks lahendamiseks mõistliku aja jooksul.
3.Võtta asja materjalide juurde vastustaja poolt apellatsioonimenetluses esitatud täiendavad tõendid.
4.Jätta rahuldamata vastustaja taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks ja Maaeluministeeriumi kaasamiseks.
5.Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt Tõnu Kapteini kasuks välja menetluskulu 30 eurot.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 1. aprill 2021).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) 10. mai 2018. a otsusega nr 126/18/454 jäeti rahuldamata mahepõllumajandusega jätkamise toetuse taotlus 19 isiku osas. Nende hulgas oli ka FIE Tõnu Kapteini Ranna talu. Otsuse kohaselt on taotletud ja kindlaksmääratud pindalade vahel erinevus, mis viib toetuse vähendamiseni. Samuti ei olnud täidetud rohumaal piisaval arvul loomade pidamise nõue.
2.Pärast edutut vaidemenetlust (vaie jäeti rahuldamata 5. juuli 2018. a vaideotsusega nr 124718/118-1) esitas Tõnu Kaptein kaebuse, milles palus eelnev otsus ja vaideotsus tühistada ning kohustada PRIA-t taotluse rahuldamiseks ja toetuste väljamaksmiseks.
3.Tartu Halduskohtu 8. märtsi 2019. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel.
3.1.Toetusetaotluse rahuldamata jätmisel tugines vastustaja kahele alusele. Esiteks, et vastustaja poolt kindlaks määratud pindala oli taotluses märgitud pindalast 3,82 hektarit väiksem. Teiseks ja peamiseks aluseks oli asjaolu, et kaebaja ei täitnud maaeluministri 30. aprilli 2015. a määrusega nr 53 kehtestatud „Mahepõllumajandusele ülemineku toetus ja mahepõllumajandusega jätkamise toetus“ (Määrus nr 53) § 8 lg-s 4 tulenevat toetuse saamise eeldust. Selle sätte järgi antakse toetust rohumaa kohta, mille iga hektari kohta on sellisel arvul loomi, et loomkoormus hektari kohta on vähemalt 0,2 loomühikut.
3.2.Kaebaja esitatud tõendid ei kinnita, et PRIA oleks kontrollimisel teinud vigu. PRIA on edastanud kaebajale kontrollitulemused ning kontrollaktid, milles on kajastatud maha arvatud maa-alad, millel esines liigselt puudega kaetud alasid, ülemäärasel määral pilliroogu või mis olid liigniisked. Asjaolu, et pärast kontrolle ei pidanud vastustaja vajalikuks 2017. a ühtse pindalatoetuse määramise taotluse lahendamisel rohkem kontrolle teostada, ei ole oluline. PRIA võis võtta arvesse taotluse esitamise aastal saadud kontrollitulemusi. Kaebaja esitatud seisukohtadest ei nähtu, et vaidlusalustel põllumassiividel oleks pärast kontrolli tegemist tehtud töid, mis muutsid põllumassiivide andmeid ka konkreetsete põldude lõikes. See, et kaebaja muutis hiljem taotluses põldude nimekirja, ei muuda asjaolu, et samadel põllumassiividel viidi eelnevalt läbi kontrollitoimingud ning muudatused kajastusid registrites.
3.3.Kadaka esinemine maksimumtihedusest suuremal määral annab aluse lugeda põllumassiiv mittetoetusõiguslikuks. Euroopa Komisjoni määruse nr 640/2014 art 9 p 3 näeb ette, et üksikute puudega põldu käsitatakse toetuskõlblikuna, kui on täidetud kaks tingimust samaaegselt – põllul peab olema põllumajandustegevusega võimalik tegeleda samamoodi nagu puudeta põldudel samas piirkonnas ning puude arv toetuskõlbliku hektari kohta ei tohi olla suurem kui 100 puud hektari kohta. Sätte imperatiivne sõnastus kinnitab, et kui puude arv ületab maksimumtihedust, siis ei ole põllumajandusliku tegevusega tegelemise võimalikkus enam oluline, sest sellist pindala ei saa toetusõiguslikuna käsitleda.
3.4.Kaebaja võttis toetustaotluses põllumassiivide registris kajastatud uutest pindaladest suurema pindala määramisel teadliku riski, et taotlus ei pruugi kontrollitulemustest lähtuvalt kuuluda täies ulatuses rahuldamisele.
3.5.Kaebaja pole tõendanud, et vaidlusalused maa-alad olid toetuskõlblikud. Seda ei tõenda ka kaebaja esitatud artikkel, sest selles on esitatud üksnes artikli autori nägemus ja subjektiivne hinnang kadakatega kaetud maa-alade põllumajandusmaast väljaarvamise põhjendamatusest.
3.6.Määruse nr 53 § 8 lg-t 4 tuleb tõlgendada nii, et taotleja peab olema nii mahepõllumajanduslik tootja kui ka mahetunnustatud loomapidaja. Tartu Ringkonnakohus on asjas nr 3-16-1579 leidnud, et kaebajat ei saa pidada mahetunnustatud loomapidajaks, sest Määruse nr 53 mõistes on maheloomapidajaks isik, kelle andmed kajastavad vastavates registrites. Sellest tõlgendusest lähtub ka halduskohus.
3.7.Põhjendamisnõuded on PRIA otsuse puhul piiratumad, sest taotlejal puudub subjektiivne õigus toetusele ning täiemahuline põhjendamiskohustus muudaks PRIA töö ebamõistlikult keeruliseks (RKHKo 3-3-1-16-14, p 18). MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.1.Mahepõllumajandusega jätkamise toetust makstakse põllumajandusmaa hektari kohta kõigile taotlejatele, kes täidavad õigusaktidega kehtestatud nõudeid. Seega on kõigil subjektiivne õigus toetusele ning haldusakt peab olema põhjendatud vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 55 lg 1 nõuetele.
4.2.Ei vaide- ega kohtumenetluses ei selgunud, mis põhjusel erines taotlusel esitatud pindala kindlaksmääratud pindalast 3,82 ha võrra. Vaidemenetluses tõenduseks esitatud kuuest fotost kaks ei ole tehtud põldudest, kuhu toetust taotleti. Ülejäänute puhul pole PRIA selgitanud, millist rikkumist ning missugusel pinnal need tõendavad.
4.3.Halduskohus on viidanud kohtulahenditele, mis on edasi kaevatud.
4.4.Mahetoetusi makstakse vaid põllumajandusmaa hektari kohta. Sellega ei kompenseerita loomade pidamisega seotud kulutusi ning järelikult ei pea toetuse taotleja olema mahetunnustatud loomapidaja, kelle andmed kajastuvad põllumajandusloomade registris.
4.5.Ei kompenseerita ka loomapidajale loomade soetamisega ja pidamisega seotud kulutusi. Vastupidi, Euroopa Liidu õigusaktid lausa keelavad selle.
4.6.Kaebaja karjatab koostöös teise isikuga viimasele kuuluvaid loomi ja kogu talvine sööt varutakse talu maadelt.
4.7.Põllumajandusameti koostatud dokumendid tõendavad kaebaja poolt ettevõttes mahepõllumajanduslikult peetavate loomade pidamise nõude täitmist. Neid tõendeid kohus ei hinnanud.
5.PRIA vastuses apellatsioonkaebusele palutakse see rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.
5.1.Vaidlustatud haldusakt on piisavalt motiveeritud.
5.2.Kaebajat teavitati kontrolli tulemustest 13. juunil 2017. Sama kirjaga edastati talle kohapealse kontrolli aktid ja anti võimalus vastulause esitamiseks, kui ta mõõtetulemustega ei nõustu. Kaebaja seda võimalust ei kasutanud.
5.3.Küsimuses, kas PRIA saab mahepõllumajandusega jätkamise toetuse osas arvestada OÜ Adoranna nimel peetud loomi, on jõustunud Riigikohtu menetlusse mittevõtmise määrus haldusasjas 3-16-1579. Seega jäi jõusse Tartu Ringkonnakohtu seisukoht, millega ei loetud kaebajat Määruse nr 53 mõttes loomapidajaks ega § 8 lg 3 alusel toetusõiguslikuks. Kuna kaebaja ei ole endiselt loomapidajana vastavates registrites arvel, puudus selles küsimuses vajadus täiendavaks ärakuulamiseks.
5.4.Kaebajale on nii vaidemenetluses kui kohtumenetluses selgitatud, mis tõi kaasa kaebaja kasutuses olnud põllumassiivide toetusõigusliku pindala vähenemise.
5.5.Fotod on varustatud GPS-koordinaatidega ning fotode tegemise kuupäeva ja kellaajaga, mistõttu on kontrollitav fotode tegemise aeg ja koht. Kaebaja ei ole kahtluse alla seadnud seda, et fotod on tehtud vaidlusalustel aladel.
5.6.Kohus on Tartu Ringkonnakohtu lahenditele viidates õigesti leidnud, et kaebaja peab lisaks sellele, et ta on mahepõllumajanduslik tootja, olema ka mahetunnustatud loomapidaja.
5.7.Halduskohus ei ole jätnud asjas olulisi tõendeid hindamata.
5.8.Tähtsust ei oma see, milliseid kulusid arvestatakse mahepõllumajandusega jätkamise toetuse ühikumäärade kinnitamisel. See ei mõjuta kaebaja toetusõiguslikkust määruse nr 53 mõttes.
6.Tartu Ringkonnakohus peatas käesolevas asjas menetluse 11. märtsi 2020. a määrusega põhjendusel, et kaebaja on vaidlustanud ka teisi tema suhtes sarnastel asjaoludel PRIA poolt tehtud otsuseid ning asjas 3-18-305 on Riigikohus kaebaja kassatsioonkaebuse menetlusse võtnud.
7.Riigikohus tegi 29. septembril 2020 asjas 3-18-305 otsuse, milles rahuldas T. Kapteini kassatsioonkaebuse ning tühistas PRIA haldusaktid. Muuhulgas leidis Riigikohus seoses rannakarjamaadel kasvavate kadakatega, et üksikute puudega kaetud aladest tuleb eristada metsatukki ja võsastunud alasid, kus karjatamiseks sobiva alusrinde kasv on takistatud. Need tuleb põllumajandusministri 10. märtsi 2015. a määrusega nr 22 kehtestatud „Põllumassiivi kaardi koostamise, põllumassiivi piiripunktide määramise, põllumassiivile unikaalse numberkoodi andmise, põllumassiivi toetusõigusliku pindala ning põllumassiivil asetsevate maastikuelementide määramise ja korra ning põllumassiivi kasutamise kohta esitatavad andmed ja nende esitamise korra“ (määrus nr 22) § 5 lg 1 järgi toetusõiguslikust pinnast välja arvata, kui need metsatukad ja võsastunud alad on suuremad kui 0,01 ha. Üksikute puude puhul arvatakse määruse nr 22 § 5 lg 5 järgi toetusõigusliku pindala hulka põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud, kusjuures keskmist puude arvu hektari kohta tuleb arvestada tervel põllul, mitte ainult puudealusel maal, nagu on teinud PRIA (p-d 17-17.2). Samuti märkis Riigikohus, et kadakate puhul tuleb arvestada seda, et traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist ei takista, ei ole alust pidada üksikuteks puudeks (otsuse p 18).
8.Ringkonnakohtu 16. oktoobri 2020. a määrusega uuendas ringkonnakohus asjas menetluse ning andis pooltele võimaluse esitada omapoolsed seisukohad seoses Riigikohtu poolt asjas nr 3-18305 väljendatud lähenemisega.
9.FIE Tõnu Kapteini Ranna talu 30. oktoobri 2020. a vastuses leitakse järgmist.
9.1.Riigikohtu seisukoht, et PRIA käsitlus üksikute puudega põldude toetusõigusliku pindala määramisel on ekslik, on kohaldatav ka käesolevas asjas ning on aluseks kaebuse rahuldamisele.
9.2.Loomade pidamise osas Riigikohtu seisukoht seni puudub, mistõttu tuleks asi lahendada ringkonnakohtul endal.
10.PRIA 13. novembri 2020. a vastuses märgitakse järgmist.
10.1.Riigikohtu poolt asjas nr 3-18-305 väljendatud seisukohad ei mõjuta käesoleva asja lahendamist ega anna alust apellatsioonkaebuse lahendamiseks.
10.2.Loomkoormuse osas on vaidlustatud PRIA otsus ja vaideotsus õiguspärased. Kaebaja ei ole mahetunnustatud loomapidaja ning tema ettevõttes puuduvad mahepõllumajanduslikult peetavad karjatatavad loomad. Ka asjas 3-18-435 jäeti kaebaja kaebus loomkoormusega seoses samadel asjaoludel rahuldamata ning Riigikohus seda asja ei menetlenud.
10.3.Riigikohus ei ole kahtluse alla seadnud abikõlblikest aladest võsastunud alade või puitunud pillirooga alade toetusõiguslikust põllumaast välja arvamise metoodikat. Üksikute puudega võrdsustatud kadakatega kaetud alad, mille PRIA käesolevas asjas abikõlbliku maa hulgast välja arvas, kuid milles Riigikohus PRIA senisest praktikast erinevale seisukohale asus, moodustavad kokku kõigest ca 0,43 ha. Ülejäänud väljaarvamised kõnealustelt massiividelt on seotud tihedalt kasvavate erinevate liiki puudega, mis on arvestatud võsastunud aladeks.
10.4.Kuigi pindala üledeklareerimine tõi käesolevas asjas kaebajale kaasa mahepõllumajandusega jätkamise toetuse vähendamise, tingis taotluse tervikuna rahuldamata jätmise asjaolu, et kaebajale ei määratud toetust 286,22 ha rohumaa eest seetõttu, et kaebajal ei olnud nõutaval hulgal mahepõllumajanduslikult peetavaid loomi.
10.5.Kaebaja taotles 15. juunil 2017 pindalatoetust hoolimata e-PRIA-s kuvatud hoiatusest teadlikult suuremale pindalale kui põllumassiivide registris ette antud maksimaalne toetusõiguslik pindala seda võimaldas.
10.6.Üksikult kasvavate puude puhul on PRIA puude maksimumtihedust arvestanud selliselt, et üksikult paiknevate puude lubatud maksimaalne tihedus selgitatakse välja puudealusel maal. Puude tiheduse hindamiseks kasutatakse geoinfosüsteemis võrgustikku, mille ruudu külje pikkuseks on 14,1 meetrit, ühe hektari sees on 50 ruutu pindalaga 200 ruutmeetrit. Kui ruudu sees on üks puu, on puude tihedus 50 puud hektari kohta. Välja arvatakse puud või põõsad siis, kui ruudu sees on neid rohkem kui 1 ja neist saab moodustada vähemalt 0,01 ha suuruse ala. Kui PRIA loeks puude arvu kogu põllu suhtes, viiks see olukorrani, et taotlejate poolt põldude piiride muutmisel poleks enam teada, kas põld on toetusõiguslik või mitte ning see viiks põldude piiride kunstliku loomiseni üksikute puude lubatud arvust lähtuvalt.
10.7.Üksikuid väikesi kadakaid ei kohelda erinevalt võrreldes puudega, kuna väiksemate kadakate võrra diameeter on võrreldav suurema puu tüve diameetriga. Vastuses märgitakse, et kui ringkonnakohus peaks põhjendatuks apellatsioonkaebuse rahuldamist, tuleks küsida Euroopa Kohtult eelotsust, kas PRIA senine praktika üksikute puude arvestamisel (kasutatakse kirjeldatud ruudustikku ning puid hinnatakse alal, kus need paiknevad, mitte kogu põllul) ning kadakate lugemisel puudeks nende suurusest sõltumata on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada.
12.Vaidlustatud PRIA 10. mai 2018. a otsusega jäeti kaebaja taotlus mahepõllumajandusega jätkamise toetuse määramiseks rahuldamata. Otsusest on väljaloetav, et kaebaja taotles toetust 297,68 ha-le, kuid kindlaksmääratud pindalaks kujunes 293,86 ha (erinevus seega 3,82 ha). Selle 3,82 ha võrra vähendati toetamisele kuuluvat maad ning kuna pindala erinevus oli suurem kui 2 hektarit, vähendati seda määruse nr 53 § 24 alusel veel tuvastatud erinevuse (3,82 ha) kahekordses ulatuses (st 7,64 ha võrra). Järgi jäänud pindala suhtes (286,22 ha) toetust ei määratud, kuna täidetud ei olnud määruse nr 53 § 8 lg-s 4 sätestatud nõue, et rohumaa hektari kohta peab olema loomkoormus 0,2 loomühikut (tl 146p, kd I). Seega on vaidluse keskne küsimus see, kas PRIA tuvastas põhjendatult, et kaebaja ei olnud täitnud määruse nr 53 § 8 lg-s 4 sätestatud loomkoormuse nõuet. Kui PRIA lähenemine selles küsimuses oli õige, siis ei oma käesolevas asjas enam määravat tähtsust see, kas taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevus oli määratud õigesti. Seda põhjusel, et taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevus omab tähtsust üksnes toetuse vähendamise alusena. Kui aga toetuse määramise eeldused on üldse täitmata, ei oma tähtsust enam see, kas PRIA lähenes toetuse vähendamisele õigesti. Igal juhul kaebaja siis toetust ei saaks. Seetõttu on vajalik asjas esimesena lahendada loomkoormuse nõude täitmisega seotud küsimused (osa I) ning seejärel taotletud ning kindlaksmääratud pindalade erinevusega seotud küsimused (osa II). Seejärel lahendab ringkonnakohus kaebaja etteheited PRIA otsuse formaalsele küljele ning haldusmenetluse läbiviimisele (osa III) ning formuleerib viimasena oma lõppseisukohad (osa IV). I Loomkoormuse nõude täitmine
13.Loomkoormuse nõuet reguleeriv määruse nr 53 § 8 lg 4 sätestab, et toetust antakse rohumaa kohta, mille iga hektari kohta on taotlejal sellisel arvul mahepõllumajanduslikult peetavaid veiseid, hobuseid, lambaid või kitsi, et loomkoormus hektari kohta on vähemalt 0,2 loomühikut komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 808/2014 II lisa kohaselt, või mille iga kuni 0,1 hektari kohta on üks mesilaspere, kui taotleja taotleb toetust § 3 lõikes 2 või § 4 lõikes 2 nimetatud mesilaspere kohta.
Kaebaja lähenemise järgi on loomkoormuse nõue täidetud sellega, et kaebaja on sõlminud OÜ-ga Adoranna lepingu, millega kaebaja kohustus karjatama osaühingule kuuluvaid loomi kaebaja karjamaadel, varuma neile talveperioodiks mahesööda ja tegelema muude loomapidamiseks vajalike toimingutega (tl 125, kd I). Seega ei kuulunud loomkoormuse nõude täitmiseks vajalikud loomad (veised ja hobused) kaebajale. Samas ei eita PRIA seda, et loomi vaidlusalustel rohumaadel karjatati ning sealt neile talvesööta varuti. Vaidlust ei ole ka selles, et Põllumajandusamet on kontrollinud mahepõllumajanduse nõuete täitmist OÜ-s Adoranna ning on pidanud olukorda nõuetekohaseks. Sealjuures tuvastas Põllumajandusamet, et veiseid karjatatakse kaebaja mahekarjamaaadel ning et kogu talvine mahesööt varutakse kaebajalt (tl 123-124p, kd I).
14.Halduskohus jättis kaebuse loomkoormusega seoses rahuldamata eeskätt viitega Tartu Ringkonnakohtu lahendile asjas nr 3-16-1579, kus asuti seisukohale, et määruse nr 53 § 8 lg-t 4 tuleb tõlgendada nii, et taotleja peab olema nii mahepõllumajanduslik tootja kui ka mahetunnustatud loomapidaja. Mahepõllumajandusliku loomapidamise nõue tuleneb määruse nr 53 § 3 lg 1 p-st 7, § 4 lg 1 p-st 7 ning § 5 lõigetest 3 ja 4, samuti määruse üldistest normidest. Määruse nr 53 § 2 lg 1 ning § 7 lg 1 kohaselt antakse mahepõllumajandusele ülemineku toetust ja mahepõllumajandusega jätkamise toetust mahepõllumajandusliku tootmise ning sellega seonduvate tegevuste elluviimise eest järjepidevalt viie järjestikuse kalendriaasta jooksul toetusõiguslikul maal, mille kohta toetust taotletakse (edaspidi kohustus) ning sellist toetust võib taotleda isik, kes on aktiivne põllumajandustootja. Ringkonnakohus asus määruse seletuskirjale toetudes seisukohale, et kuigi loomatauditõrje seaduse järgi võib loomapidajaks olla nii isik, kellele loom kuulub kui ka isik, kes tegeleb looma rentimisega loomaomanikult, ei saa kaebajat pidada määruse nr 53 mõttes mahetunnustatud loomapidajaks, sest määruse nr 53 mõistes on (mahe)loomapidajaks isik, kelle andmed kajastuvad asjaomastes registrites. Ringkonnakohtu hinnangul on eelnimetatud toetuse eesmärgiks kompenseerida osaliselt mahepõllumajandusliku tootmisega alustamise ja kohustuse täitmisega kaasnevaid täiendavaid kulusid ja saamata jäänud tulu. Üheks selliseks kuluks on vaieldamatult ka loomade soetamise ja pidamisega, sh mahepõllumajandusliku loomakasvatuse nõuete täitmisega seotud kulud. Ringkonnakohus rõhutas, et sellise kulu minimeerimisel, võttes koostöölepinguga karjatamiseks teisele isikule kuuluvad loomad, kes lepingu järgi „tagab tingimused“ kaebaja kohustuste täitmiseks (koostöölepingu p 2.1), ei täidaks toetus oma eesmärki ning looks kaebajale teiste taotlejatega võrreldes konkurentsieelise (halduskohtu otsuse p 15). Sarnaseid seisukohti väljendas ringkonnakohus ka otsuses asjas 3-18-435. Kummaski asjas Riigikohus kaebaja kassatsioonkaebust menetlusse ei võtnud.
15.Ringkonnakohus asub käesolevas asjas siiski teistsugusele seisukohale.
16.Esimesena on oluline see, et määrus nr 53 ei sätesta selgesõnaliselt, et mahepõllumajandusega jätkamise toetust taotlev isik peab olema mahetunnustatud loomapidaja. Määruse nr 53 § 8 lg 4 sätestab, et toetust antakse „rohumaa kohta, mille iga hektari kohta on taotlejal“ täidetud loomkoormuse nõue (vt ülal p 8). See säte ei näe ette, et taotleja peaks ise olema mahetunnustatud loomapidaja ning et ta peaks olema kantud vastavasse põllumajandusloomade registsrisse. Taotleja võib seega täita loomkoormuse nõude ka muul viisil, sh ka koostöölepingu kaudu, nagu on toiminud kaebaja käesolevas asjas. Ning ehkki kohtupraktikas on viidatud, justkui tuleneks mahepõllumajandusliku loomapidamise nõue ka määruse nr 53 teistest sätetest, siis tegelikult seda ühestki viidatud sättest selgesõnaliselt ei tulene. Neis on tegelikult kas samasugune sõnakasutus nagu eelnevalt käsitletud § 8 lg-s 4 („rohumaa, mille iga hektari kohta on taotlejal /.../“, vt § 3 lg 1 p 7; § 4 lg 1 p /) või kasutatakse
sõnu „taotleja peab /.../“ loomi (§ 5 lg-d 3-4). Seega ei ole neis normides sätestatud, et taotleja peab olema mahetunnustatud loomapidajana põllumajandusloomade registrisse kantud. Sõnu „taotlejal on“ või „taotleja peab“ saab tõlgendada koostoimes loomatauditõrje seaduse 4 lg-ga 1, mille järgi on loomapidaja ka isik, kes tegeleb looma pidamisega rendi- või muu selletaolise suhte alusel loomaomanikuga. Määruse nr 53 § 5 lg 6 sätestab küll, et toetuse ühikumäära suurendamisel võetakse arvesse loomade keskmine arv, kelle kohta on andmed kantud põllumajandusloomade registrisse, kuid sellest sättest ei tulene, et andmed peavad registrisse olema kantud taotleja nimel (vt ka allpool pd 17-21). Seega on igati võimalik grammatiline tõlgendus, et loomad, kelle abil loomkoormuse nõuet täidetakse, peavad olema kantud küll põllumajandusloomade registrisse, kuid mitte toetuse taotleja enda nimel.
17.Samuti juhib ringkonnakohus tähelepanu sellele, et määruse nr 53 teine peatükk, mis sätestab toetusõiguslikkuse nõuded, reguleerib eraldi nõudeid taotlejale (§ 7) ning nõudeid toetusõiguslikule maale (§ 8). Käesolevas asjas keskne regulatsioon - § 8 lg 4, kus on sätestatud loomkoormuse nõue – paikneb §-s 8, mis sätestab nõuded toetusõigusliku maa kohta. Seega on määruse nr 53 § 8 lg 4 järgi oluline see, et taotletaval maal peetakse nõutaval määral loomi, kuid mitte see, et taotleja ise oleks mahetunnustatud loomapidaja. Ka muud määruse nr 53 normid seovad mahepõllumajandusega jätkamise toetuse eeskätt maaga. Toetatav tegevus on mahepõllumajanduslik tootmine ja sellega seonduvad tegevused toetusõiguslikul maal (§ 2 lg 1) ning toetuste ühikumäärad on antud reeglina hektari kohta (erandiks on vaid mesilaspered, vt § 4). Seega kui isik vastab määruse nr 53 §-s 7 sätestatud taotlejale kehtestatud nõuetele ning tema maa vastab sama määruse §-s 8 kehtestatud nõuetele (sh on olemas nõutav loomkoormus), siis ei saa taotleja isikule kehtestada enam täiendavaid nõudeid, sh seda, et ta oleks ise mahetunnustatud loomapidaja.
18.Vaidlust selles, et kaebaja vastas määruse nr 53 §-s 7 taotlejale esitatavatele nõuetele, ei ole. Ta on füüsilisest isikust ettevõtja, kes vastab ELÜPS § 12 lg-tes 1 ja 11 sätestatud nõuetele (§ 7 lg 1) ning tema ettevõte on mahepõllumajanduse seaduse alusel tunnustatud (§ 7 lg 3). Põllumajandusja Toiduameti mahepõllumajanduse tootjate registrist (https://portaal.agri.ee/avalik/#/mahe) nähtuvalt on sinna kantud Tõnu Kapteini Ranna talu ning tema mahepõllumajanduse tegevusalaks on märgitud „Sööda esmatootmine. Taimekasvatus (mahe ja üleminek)“.
19.Seda, et taotleja peaks olema ise mahepõllumajanduslik loomapidaja, ei tulene ka Euroopa Liidu õigusaktidest. Määruse nr 1305/2013, mis reguleerib maaelu arengu toetusi, reguleerib mahepõllumajandust art 29. Selles on toetust taotleva isiku suhtes kehtestatud samasugused nõuded nagu ELÜPS § 12 lg-tes 1-11 (st et isik peab tegelema põllumajandusliku tegevusega ning olema aktiivne põllumajandustootja). Samuti on seal sarnaselt määrusega nr 53 seotud toetused maaga – toetust antakse hektari kohta ehk teisisõnu toetuse suurus sõltub hektarite arvust (vt art 29 lg 1).
20.Seda, et taotleja peaks ise olema mahetunnustatud loomapidaja, ei tulene ka määruse nr 53 eelnõu seletuskirjast (vt http://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/fc3ede55-6e42-4eb6-bcf865639fb4af40?activity=1#59OgUTeo). Selles on § 8 lg 4 juures öeldud vaid seda, et „Määruse nr 53 § 8 lg 4 juures on lihtsalt selgitatud, et „kui tegemist on rohumaaga, siis peab 1 hektari kohta ka vähemalt 0,2 ühikule vastaval hulgal mahepõllumajanduslikke karjatatavaid loomi pidama.“ Täpsustamata on, kes peab loomi pidama ning seega saab lugeda aktsepteeritavaks, et konkreetseks loomapidajaks on teine isik, mitte taotleja.
Samas saab seoses määruse nr 53 eelnõuga ning selle seletuskirjaga välja tuua selle, et regulatsiooni kujunemisel hoopiski loobuti nõudest, et taotleja peab olema ise loomapidaja. Nimelt nähtub seletuskirjast, et määruse nr 53 § 5 lg-s 6, mis reguleerib mahepõllumajandusega jätkamise toetuse ühikumäära suurendamist veiste, lammaste ja kitsede puhul, plaaniti algul siduda loomade arvuga, kelle kohta on andmed põllumajandusloomade registrisse kantud taotleja nimel. Seega nähtus tollal tõepoolest määrusandja eesmärk, et taotleja oleks ka ise loomapidaja ning vastavasse regristrisse kantud. Jõustunud regulatsioon on aga teistsugune – määruse nr 53 § 5 lg 6 sätestab lihtsalt, et ühikumäära suurendamisel võetakse arvesse loomade keskmine arv, kelle kohta on kantud andmed põllumajandusloomade registrisse. Seega loobuti üheselt mõistetavalt nõudest, et loomad peaksid olema registrisse kantud taotleja nimel ja seega ka nõudest, et taotleja oleks ise loomapidaja. Sellele on juhtinud tähelepanu ka kaebaja, kes on selgitanud, et sõnu „taotleja nimel“ soovis 2015. aastal jõustuvasse mahetoetusi reguleerivasse määrusesse PRIA, lihtsustamaks kontrolli selliste taotlejate üle, kes ei tegele rohumaadel reaalselt mahetoodete tootmisega, vaid niidavad või hekseldavad maid toetuse saamise eesmärgil. Algselt nähtigi nii määruse eelnõus ette, kuid pärast tootjatega konsulteerimist ministeerium sellest nõudest loobus (tl 183p-184, vt ka kaebaja ja ministeeriumi ametniku kirjavahetust tl 192-192p, kd I). Seega kinnitab määruse nr 53 ajalooline kujunemine piisavalt selgelt seda, et määruse eesmärk ei ole see, et rohumaadele mahepõllumajandusega jätkamise toetust taotlev isik peaks olema ise ka samaaegselt mahetunnustatud loomapidaja. Vastustaja on leidnud, et sõnapaari „taotleja nimel“ olemasolu või puudumine ei oma tõlgendusel tähtsust (tl 2p, kd II). Selline lakooniline ning ilma põhjalikumate argumentideta vastuväide ei ole piisav, lükkamaks ümber eeltoodud seisukohti.
21.Senise tõlgenduse põhjendamiseks on asjassepuutuvates kohtulahendites esitatud kaebaja suhtes ka kahtlustus, et ta võib olla loonud koostöölepingu sõlmimisega kunstlikud tingimused toetuse saamise eesmärgil, kuivõrd koostöölepingu järgi ei saa ta OÜ-lt Adoranna mingeid hüvesid. Käesolevas asjas on kaebaja selgitanud, et selline koostöö kaebaja ja OÜ Adoranna vahel toimub koostöölepingu alusel juba alates 2003. aastast, st ajast, mil selliseid toetusi ei määratud (tl 184p, kd I, vt ka tl 199p, kd I). Seega langeb ära võimalus, et kaebaja soovis sellise koostöölepinguga luua kunstlikult toetuse saamise tingimusi. Samuti on kaebaja selgitanud, et OÜ Adoranna loodi naabertaluga selleks, et soetada tühjana seisev ja rüüstatud laudakompleks ning hakata seal koos lihaveiseid kasvatama. Sööt varuti ja osteti omanikele kuuluvatelt taludelt ning loomi karjatati taludele kuuluvatel karjamaadel. 2009. aastal osteti naabertalunikelt nende osalus OÜ-s Adoranna (OÜ Adoranna nimel on koostöölepingule alla kirjutanud S. Kaptein, st eelduslikult kaebaja lähisugulane, tl 131, kd I). Alates 2002. aastast lõpetas kaebaja piimatootmise ja tegeles edasi ainult mahepõllumajandusliku rohumaaviljelusega (tl 184). Ringkonnakohtul pole alust neis selgitustes kahelda. Neist selgitustest ilmneb, et OÜ Adoranna kujunemine oli seotud puhtalt kunagise laudakompleksi ostuga kahe naabertalu poolt, hiljem jäi selle juhatuse liikmeks S. Kaptein ja kaebaja keskendus rohumaadele. Kõike seda arvestades pole alust arvata, et kaebaja ja OÜ Adoranna vahelise koostöölepingu eesmärk oleks olnud kaebajale toetuse saamiseks kunstlike tingimuste loomine. Siinkohal märgib ringkonnakohus ka seda, et määruse nr 1305/2013 preambuli p-s 23 on välja toodud, et selleks, et suurendada koostoimet elurikkusega ja mahepõllumajanduse meetmest tulenevat kasu, tuleks soodustada
põllumajandustootjate kollektiivlepinguid või koostööd, et hõlmata ulatuslikumaid, piirnevaid alasid. Ringkonnakohtu hinnangul on kaebaja ning OÜ Adoranna koostöö selle preambuli punktiga kooskõlas ning sellise koostöö keerulisemaks muutmine seeläbi, et kaebaja jäetakse toetusest ilma, järelikult eelnimetatud preambuli punktiga vastuolus.
22.Oluline on siinjuures rõhutada, et sõltumata sellest, kellele loomad kuuluvad, on käesolevas haldusasjas esinevatel faktilistel asjaoludel täidetud mahepõllumajandusega jätkamise toetuse eesmärk, mis on sätestatud määruse nr 1305/2013 preambuli p-s 23 – kasutatakse keskkonnasäästlikke põllumajandustavasid, tagatakse loomade heaolu ning välditakse põllumajandustootjate tagasipöördumist tavapärase põllumajandusliku tootmise juurde. Vaidlust ei ole selles, et kaebajale kuuluvatel rohumaadel on toimunud OÜ Adoranna loomade karjatamine ning sealt on varutud neile loomasööt vastavalt mahepõllumajanduse nõuetele. Seda kinnitavad Põllumajandusameti poolt läbiviidud kontrolli protokollid (tl 123-124p, kd I). Põllumajandusmaa kasutamise seisukohalt on tulemus seega samasugune nagu siis, kui loomad oleksid kuulunud kaebajale ja kantud registrisse kaebaja nimel.
23.Samuti on varasemates kohtulahendites leitud, et mahepõllumajandusega jätkamise toetuse eesmärgiks on kompenseerida tootmisega kaasnevad lisakulud ja saamata jäänud tulud, milleks on ka loomade soetamise ja pidamisega, sh mahepõllumajandusliku loomakasvatuse nõuete täitmisega seotud kulud, ning kui isik võtab koostöölepinguga karjatamiseks teise isiku loomad, siis ei täida toetus oma eesmärki ning loob kaebajale teiste taotlejatega võrreldes konkurentsieelise. Ringkonnakohus märgib sellega seoses esiteks, et kui tegemist ei ole õigusvastaselt loodud konkurentsieelisega, siis ei ole see isikule etteheidetav. Õiguspäraste konkurentsieeliste ärakasutamine on ettevõtluses loomulik ning selleks on sõltuvalt konkreetsest eelisest ning olukorrast võimalus ka teistel ettevõtjatel. Teiseks on selle argumendiga seoses kaebaja ringkonnakohtu hinnangul põhjendatult välja toonud, et tegelikult ei ole mahepõllumajandusega jätkamise toetuse eesmärgiks loomade soetamise ja pidamisega seotud kulutuste hüvitamine (tl 183, kd I). Usutav on kaebaja seisukohtadest järeldatav põhjendus, et sellisel juhul oleksid toetused seotud loomadega ja nende arvuga, kuid praegu on toetused seotud üksnes maaga, sest toetus antakse „hektari kohta“ (vt määrus nr 1305/2013, art 29; määrus nr 53, § 8 lg 4). Lisaks sätestab komisjoni rakendusmääruse nr 808/2014 art 9 p 2, et määruse 1305/2013 art 29 kohast toetust (st mahepõllumajandusega seotud toetust) ei anta loomühiku kohta. Veel sätestab sama rakendusmääruse art 10 lg 2 p e liikmesriikide kohustuse tagada, et määruse nr 1305/2013 art-s 29 sätestatud toetus ei sisalda investeerimiskuludega seotud elemente. Seega ei tohigi mahepõllumajandusega jätkamise toetus kui rohumaa hektari kohta makstav toetus kompenseerida loomapidaja kulutusi seoses loomade soetamisega. Eelnevast järeldub, et tegelikult ei ole asjakohased põhjendused, et mahepõllumajandusega jätkamise toetuse eesmärk on kompenseerida loomade soetamise ja pidamisega seotud kulud ning et kaebaja saaks käesoleval juhul alusetu konkurentsieelise. Vaidluse all oleva toetuse põhiliseks eesmärgiks tuleb pidada ikkagi seda, et hüvitada isikule mahepõllumajandusega kaasnevad lisakulud ning saamata jäänud tulu, nagu on sätestatud määruse nr 1305/2013 art 29 lg-s 4 (sama tuleneb ka rakendusmääruse nr 808/2014 art-st 10 ning preambuli p 10). Ilmselgelt kaasneb kaebajale mahepõllumajandusliku rohumaaviljelusega tegelemisel lisakulusid ning saamata jääb ka tulu, sest tal ei ole võimalik maaviljelusel kasutada kõige tõhusamaid ja odavamaid võtteid ning vahendeid, vaid peab lähtuma mahetootmise nõuetest. Seega on talle nende lisakulutuste ja saamata jäänud tulu kompenseerimine põhjendatud.
24.Kaebaja on juhtinud tähelepanu ka sellele, et EL-i õigusaktid ei sätesta tegelikult rohumaadele mahetoetuse maksmisel loomade pidamise ehk loomkoormuse nõuet ning et see on kehtestatud üksnes siseriiklikult (tl 183, kd I). PRIA poolt esitatud tõlgendus, et rohumaale toetuse saamiseks peab isik olema tingimata ise loomapidaja ning kantud sellena põllumajandusloomade registrisse, paneb seega rohumaale toetust taotlevale isikule täiendavaid kohustusi, mida EL-i õigusest ei tulene. Olukorras, kus sellist kohustust tegelikult siseriiklikust õigusaktist, st määrusest nr 53 selgesõnaliselt ei tulene, tuleb ringkonnakohtu arvates eelistada siseriikliku õigusakti sellist tõlgendust, mis on EL-i õigusega kooskõlas. Seegi asjaolu räägib seni kohtupraktikas võetud lähenemise muutmise kasuks.
25.PRIA on apellatsioonimenetluses esitanud täiendava argumendina seisukoha, et kui vaidlusaluste rohumaadega seotud loomade osas rikutakse mahepõllumajanduslikke loomapidamise nõudeid (määruse nr 53 § 11 lg 2), siis sanktsioon määratakse registris kajastuvale isikule (OÜ Adoranna), mitte kaebajale ning seega saaks kaebaja toetust alati täies mahus, sõltumata rikkumisest. Ringkonnakohus leiab, et selline olukord ei pruugi olla kaugeltki vältimatu ning põhineb seni kasutatud määruse nr 53 tõlgendusel. Käesolevas lahendis esitatud lähenemise korral on võimalik see probleem ületada, kohaldades ja tõlgendades asjassepuutuvaid norme selle lähenemisega kooskõlas.
26.Kokkuvõttes on ringkonnakohus eeltoodu tõttu seisukohal, et PRIA ja halduskohtu lähenemine, et mahepõllumajandusega jätkamise toetuse saamiseks peab kaebaja olema mahetunnustatud loomapidaja ning kajastatud vastavates registrites, ei ole õige. Ringkonnakohus märgib, et see, kui taotleja on vastavates registrites arvel, võib lihtsustada küll PRIA poolt taotluse menetlemist ning vajadusel kontrolli läbiviimist, kuid see ei õigusta taotleja koormamist nõudmistega, mis ei tulene määrusest nr 53 selgesõnaliselt, mida ei toeta selle määruse eelnõu seletuskiri ega menetluse käik, mida ei näe ette EL-i õigusaktid ning mille vastu räägivad muud ülal toodud argumendid. Seega on vaidlustatud PRIA 10. mai 2018. a otsus loomkoormusega seonduvas osas õigusvastane. II Üksikute puude ja väikeste kadakate aluse maa väljaarvamine põllumassiivist
27.Vaidlustatud PRIA otsusega vähendati kaebaja poolt taotletud põllumaa pindala 3,82 ha võrra. Vaideotsuse ja kontrollaktide koostoimes on järeldatav, et sellist vähendamist põhjendati muuhulgas põldudel asunud üksikute puude ja kadakatega. Selles küsimuses on oma seisukoha kujundanud Riigikohus (selle lahendiga seonduvalt oli käesoleva asja menetlus ka peatatud). Riigikohus väljendas asjas 3-18-305 lühidalt kokkuvõetuna järgmisi seisukohti: - määruse nr 22 § 5 lg (põllumassiivi maksimaalse toetusõigusliku pindala hulka arvatakse põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud) kohaldamisel tuleb arvestada keskmist puude arvu hektari kohta tervel põllul, mitte puudealusel maal, nagu on teinud PRIA (p 17.1-17.2). - traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist ei takista, ei ole alust pidada üksikuteks puudeks (otsuse p 18).
28.PRIA ei eita, et käesolevas asjas on ta arvestanud vaidlusalustel põldudel üksikuid puid puudega kaetud alal, mitte kogu põllul. Samuti ei eita PRIA, et üksikute puude hulka on ta arvestanud kõik kadakad sõltumata nende suurusest, st seega ka väiksed kadakad. Selline
lähenemine on vastuolus eeltoodud Riigikohtu seisukohtadega ning seega on PRIA käesolevas asjas tuvastanud toetusõigusliku pindala ebaõigesti. PRIA 13. novembri 2020. a seisukohas leiab PRIA sisuliselt jätkuvalt seda, et ta on toiminud üksikute puude ja kadakatega seoses õigesti. Ringkonnakohus ei näe siiski alust Riigikohtu seisukohtade kõrvalejätmiseks ja PRIA-ga nõustumiseks.
29.Paljuski õigustab PRIA oma lähenemist sisuliselt lihtsalt sellega, et niisugune on PRIA praktika. Ringkonnakohus selgitab, et kohus ei saa haldusorgani õigusvastast käitumist lugeda õiguspäraseks üksnes seetõttu, et niisugune on olnud haldusorgani praktika. Haldusorgan peab toimima kooskõlas eeskätt õigusaktidest tulenevate nõuetega ning vajadusel senist praktikat muutma.
30.Veel on PRIA oma lähenemise põhjenduseks toonud välja selle, et kui üksikute puude arvu tuvastamisel lähtuda mitte puudealusest pinnast, vaid põllust tervikuna, siis viiks see olukorrani, kus taotlejad muudaksid põldude piire ning poleks enam teada, kas põld on toetusõiguslik või mitte. Samuti viiks see põldude piiride kunstliku loomiseni üksikute puude lubatud arvust lähtuvalt. Ringkonnakohus möönab, et selline olukord võib tekkida. Samas ei toimiks taotleja sellisel juhul õigusvastaselt. Määrus nr 22 § 5 lg 5 sätestabki, et toetusõiguslikuks loetakse põld, kus ühe hektari kohta ei kasva rohkem kui 50 puud, st puude arvu hektari kohta tuleb arvestada tervel põllul, ning kui taotlejal on õigus põldude piire muuta, on tal õigus sealjuures silmas pidada seda, et põllud jääksid maksimaalses ulatuses toetusõiguslikuks. See, et PRIA jaoks võib see tähendada puude tuvastamisel töö ümberkorraldamist, ei anna alust lugeda õiguspäraseks senine praktika, mis on vastuolus määruse nr 22 § 5 lg-ga 5.
31.Oluline on seegi, et üksikute puude puhul peab määruse nr 640/2014 art 9 lg 3 p-st a tulenevalt olema võimalik sellel põllul tegeleda põllumajandustegevusega samamoodi nagu puudeta põllul samas piirkonnas. Ringkonnakohus ei ole veendunud, et PRIA poolt rakendatav kaardile projitseeritav ruudustik võimaldab lisaks puude arvu kontrollimisele selle hindamist, kas põllul on võimalik tegeleda põllumajandustegevusega samamoodi nagu puudeta põldudel. Seegi näitab, et PRIA rakendatav kontrolliviis puude arvu hindamiseks ei pruugi olla sobilik.
32.Seoses väikeste kadakatega on PRIA esitanud arvamuse, et väiksema kadaka võra diameeter on oma mõjult põllumajandustegevusele samastatav suurema puu tüve diameetriga, tuues näite, et 30 cm läbimõõduga võraga väikse kadaka mõju on samasugune kui 30 cm läbimõõduga kõrgemal puul. Ringkonnakohtu jaoks ei ole see väide usutav. On üldteada, et niivõrd väikese kadaka tüvi või juurekaelast lähtuvad oksad ei ole jämedad ega võrreldavad 30 cm läbimõõduga tüvega tavapärase puuga. Samuti võib kadakapõõsas olla sageli koonusja kujuga, st alt ja ülevalt kitsam ning võra keskelt laiem. Koonusja kuju ja peenema tüve korral jääb niisuguse kadaka ümber rohkem ruumi rohule kasvamiseks kui puul, mille tüvi on sama jäme kui sellise kadaka võra kõige laiemast kohast. Ning kuna nii väike kadakas on hõlpsasti painutatav, võib loomal olla võimalik selle kadaka ümbrusest saada söögiks rohkem rohtu kui kohast, kus kasvab sellise kadaka võraga võrreldava tüvejämedusega puu. Teisisõnu – ehkki väikse kadaka võra ja suure puu tüvi võivad olla samasuguse läbimõõduga, võib sellise kadaka võra all kasvada samuti rohtu ja see võib olla looma jaoks söödav, samas kui otse puutüve all mingit rohtu ei kasva. Välistatud pole ka rohu kasvamine kohati läbi kadaka võra. Seetõttu pole PRIA poolt toodud näide asjakohane ning kadakavõra ja puutüve ei saa automaatselt samastada.
33.Eeltoodust tulenevalt ei näe ringkonnakohus argumente, mis õigustaksid käesolevas asjas Riigikohtu seisukohtade kõrvalejätmist. Kuna kõnealused küsimused on piisavalt selged ning neis
on oma seisukoha andnud ka Riigikohus, ei näe ringkonnakohus põhjust ka Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks. See taotlus jääb rahuldamata.
34.PRIA on 13. novembri 2020. a vastuses märkinud, et üksikute puudega võrdsustatud kadakatega kaetud alad, mille PRIA abikõlbliku maa hulgast välja arvas, moodustavad antud asjas kokku kõigest 0,43 ha (dtl 436). Ehkki selle maa osakaal on tõepoolest väike, võis see siiski mõjutada kaebajale toetuse määramata jätmise otsuse lõpptulemust. Lisaks jääb selline vastus ebaselgeks, sest kadakad võivad käesolevas asjas omada Riigikohtu juhistest tulenevalt tähtsust kahes kontekstis. Esiteks juhul, kui tegemist on üksikute suurte kadakatega, mida saab võrdsustata üksikute puudega ning mille puhul on valesti kontrollitud 50 puu piirarvu puudega kaetud alal, mitte kogu põllul. Ning teiseks juhul, kui tegemist on väikeste kadakatega, mis on ebaõigesti võrdsustatud suurte puudega ning mis tuleks üldse tähelepanuta jätta. PRIA vastusest ei selgu, millist laadi eksimusega oli kõnealusel ca 0,43 ha suurusel alal tegemist.
35.Veel on PRIA vastuses märkinud, et ülejäänud väljaarvamised tehti vaidlusalustelt põldudelt seoses tihedalt kasvavate erinevat liiki puudega, sh erinevas mõõdus kadakatega (dtl 436). Seega on PRIA pidanud määruse nr 22 lg 5 p 2 mõttes üle 0,01 ha suuruseks metsatukaks, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik, siiski ka alasid, kus kasvas väikseid kadakaid, mis Riigikohtu käsitluses karjatamist ei takista.
36.Kokkuvõttes nendib ringkonnakohus, et see, kui palju mõjutas vaidlusalust haldusakti PRIA ekslik lähenemine 50 puu piirmäära kohaldamisel ning väikeste kadakate samastamisel suurte puudega, ei ole üheselt kindlaksmääratav. Seetõttu tuleb PRIA poolt kindlaks määratud pindala suurus (286,22 ha) lugeda tervikuna õigusvastaseks, kuivõrd pindala kindlakstegemisel on eelnevast nähtuvalt teinud PRIA vigasid ning nende vigade täpset mõju ja tegelikku toetuskõlblikku pindala pole võimalik kohtumenetluses kindlaks teha. PRIA-l on võimalik see taotluse uuel lahendamisel uuesti kindlaks teha. III Haldusakti motiveerimine ning muud haldusmenetluse nõuded
37.Ehkki eeltoodust nähtuvalt on PRIA 10. mai 2018 a otsus sisuliselt õigusvastane nii pindalade erinevuse tõttu toetuse vähendamise kui loomkoormuse nõude täitmata jätmise tõttu toetuse mittemääramise osas, on kaebaja välja toonud ka mitmeid vormilisi puudujääke vaidlustatud otsuses ja PRIA poolt läbi viidud menetluses. Ringkonnakohus peab vajalikuks ka nende küsimuste käsitlemist.
38.Kaebaja on PRIA otsusele ette heitnud põhjendamispuudusi ja sealhulgas seda, et ei selgu, kuidas kujunes taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevus just sellises ulatuses (3,82 ha). Halduskohus viitas põhjendamispuudustega seoses Riigikohtu praktikale, mille järgi on PRIA otsuste puhul tehtud sisuliselt erand, ning leitud, et PRIA puhul ei pea haldusakti põhjendused täies mahus sisalduma vaidlustatud haldusaktis, vaid võivad olla ka vaideotsuses või kontrollaktides (RKHKo 3-3-1-16-14, p 18). Halduskohus leidis, et PRIA otsus vastab kohtupraktikas neile kujunenud nõuetele. Ringkonnakohus selle seisukohaga siiski ei nõustu. Andmata hinnangut PRIA-le motiveerimiskohustusest erandi tegemise mõistlikkusele ja põhjendatusele, on ringkonnakohus seisukohal, et käesoleval juhul esineb vaidlustatud PRIA 10. mai 2018. a otsuses (ja seda ka
koostoimes vaideotsuse ja kontrollaktidega) puudusi, mis ei ole aktsepteeritavad ka senise kohtupraktika valguses. Ringkonnakohus põhjendab seda järgnevalt.
39.1.Lisaks sellele, et haldusakti andmise faktilised põhjused ei selgu toetuse andmata jätmise otsusest, ei selgu need ka vaideotsusest. Nii 10. mai 2018. a otsuses (tl 145p – 147, kd I) kui vaideotsuses (tl 150 – 152p, kd I) puudub konkreetsete faktiliste asjaolude kirjeldus, miks PRIA arvates üks või teine põld ei vastanud nõuetele. Vaideotsuses on küll PRIA erinevalt taotluse rahuldamata jätmise otsusest esitanud õigusliku aluse, millest kaebaja taotletud maade vähendamisel lähtuti (määruse nr 22 § 5), kuid faktiliste asjaoludega seoses on PRIA üksnes abstraktselt selgitanud, et kaebaja põllumassiividel on selgelt tuvastatud mittetoetusõiguslikud alad, mis olid kadakatega kaetud, võsastunud või puudega kaetud ning puude tihedus ületas lubatud maksimumtihedust; ning et samal põhjusel arvati välja eelmise aasta pillirooga ning püsivalt liigniisked alad (tl 151p). Millise põllumassiivi või põllu puhul konkreetselt sellised puudused esinesid, PRIA vaideotsuses ei selgitanud.
39.2.Veel on PRIA vaideotsuses viidanud sellele, et kaebajale oli edastatud 13. juunil 2017 põllumassiivi piiri kohapealse kontrolli aktid (kontroll viidi läbi 2017. a mais). Asja materjalides olevad kohapealse kontrolli aktid on esitatud nelja põllumassiivi/katastriüksusega seoses (tl 169170p). Kohapealse kontrolli akt kujutab endast eeltäidetud blanketti, kus on põhiliste andmetena nimetatud ametniku nimi, põllumassiivi/katastriüksuse number, taotleja andmed, kontrollimise viis ja kontrollimise aeg. Kontrollaktides on ka märkuste lahtrid, kus antud juhul on käsikirjalised märked: „Massiivist välja mõõdetud kadakad. Tehtud fotod“, „Massiivist välja mõõdetud kadakad, võsa ja pilliroog. Tehtud fotod“, „Mõõdetud kogu massiiv. Lõunas kasvab võsa“, „Massiivist välja mõõdetud kadakad, võsa, pilliroog. Tehtud fotod“. Ühtsena on kõigis kontrollaktides ka märge, et taotleja kontrolli juures ei viibinud. Neis kontrollaktides ei ole selgesõnaliselt välja toodud, kui palju ühe või teise põllumassiivi pindala vähenes. Juba see asjaolu raskendab kontrollaktide mõistmist, kuigi eelduslikult ei oleks selle arusaadavalt väljendamine PRIA jaoks keeruline. Tõsi, kõigis kontrollaktides on lahter „Pindala“ ja alajaotuses „Otsus“ on lahter „Põllumassiivi pindala registris“, millest esimene on täidetud arvutitrükis numbritega ning teine käsikirjas numbritega. Need numbrid on kontrollaktides järgmised: 1,59 ja 1,69; 9,97 ja 8,41; 1,13 ja 0,69 ning 25,98 ja 24,17. Esmapilgul võiks eeldada, et nende numbrite vahelised erinevused kajastavad kohapealse kontrolli tulemusena kujunenud muudatusi põllumassiivi pindalades, ent lähem kontrollimine seda eeldust ei kinnita. Nimelt vähendati kaebaja poolt taotletud maad 3,82 ha võrra, kuid eeltoodud numbreid arvestades kujuneb muutuse suuruseks kokku hoopis 3,80 ha – kolme põllumassiivi pindala küll vähenes 3,81 ha võrra ((9,97-8,41)+(1,13-0,69)+(25,98-24,17)=3,81)), kuid ühe põllumassiivi pindala suurenes 0,1 ha võrra (1,59 asemel kanti registrisse 1,69, vt tl 169, kd I), seega kokku jääb vähenemise suuruseks 3,80 ha. Viimati nimetatud kontrollakti juures jääb küll arusaamatuks, mille arvel põllumassiivi pindala suurenes, kuna samas kontrollaktis on märge, et „Massiivist välja mõõdetud kadakad“. Kas suurenemine toimus mingite muude maade arvel või on numbrid kontrollaktides ekslikud, ei ole võimalik ringkonnakohtul kontrollakti põhjal selgusele jõuda. Tõsi, vastustaja poolt apellatsioonimenetluses antud vastuse lisast (mille ringkonnakohus võtab asja materjalide juurde), on selle põlluga seoses märgitud, et „Välja mõõdetud kadakased alad, suurendatud lõuna pool piiri teeni“, ent ikkagi jääb arusaamatuks, kuidas kujunes kokkuvõttes rikkumise suuruseks 3,82 ha.
39.3.Seega peab eelnevat arvestades paika kaebaja väide, et pole võimalik selgusele jõuda, kuidas kujunes taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuseks 3,82 ha. Seetõttu on ringkonnakohus seisukohal, et käesoleval juhul ei ole PRIA täitnud isegi PRIA-le kohtupraktikas kujundatud
leebemaid põhjendamisnõudeid. Toetuse rahuldamata jätmise faktilised põhjused on ebaselged ning võimalik on viga toetuskõlbulikust enam deklareeritud pindala tuvastamisel.
39.4.Ringkonnakohus peab siinkohal seoses haldusaktide motiveerimisega PRIA puhul vajalikuks märkida ka järgmist. PRIA on kaebaja taotluse jätnud rahuldamata kahel korral – 19. veebruari 2018. a otsusega ja 10. mai 2018. a otsusega, kusjuures viimasega tunnistas ta esimese taotluse rahuldamata jätmise otsuse kehtetuks. Teises, 10. mai 2018. a otsuses ei ole PRIA arusaadavalt põhjendanud seda, miks ta esimese otsuse kehtetuks tunnistas. Alles nende kahe haldusakti omavahelises võrdluses on võimalik järeldada, et kuivõrd otsuses toodud tabelites on erinevad ühikumäärad, siis ilmselt oli varasema otsuse kehtetuks tunnistamise põhjuseks ühikumäärade muutus. Kehtetuks tunnistamise otsuse põhjendustes on küll tehtud viited ühikumäärade vähendamisele PRIA käskkirjaga ning eelarve suurendamisele maaeluministri käskkirjaga (vrd tl 138p-140 ja 145p-147, kd I), kuid neis puudub arusaadavalt formuleeritud selgitus, et ühikumäärade muutus oli sellise uue haldusakti andmise ja varasema akti kehtetuks tunnistamise põhjus. Sellisel kujul esitatud põhjendus, kus esitataks üksnes kirjeldus erinevatest käskkirjadest, millega toetuse ühikumäärasid algul vähendati ja seejärel kogu taotlusvooru eelarvet suurendati, ei ole keskmisele mõistlikule inimesele arusaadav selgitus selle kohta, miks varasem haldusakt kehtetuks tunnistatakse ja samas antakse uus samasugune haldusakt. Arusaadavate põhjenduste esitamata jätmist niisugustes otsustes ei õigusta ka asjaolu, et PRIA peab lahendama palju taotlusi, sest tegemist oli ilmselgelt standardse põhjendusega, mida kasutati ka teistes otsustes.
39.5.Veel juhib ringkonnakohus seoses motiveerimisega tähelepanu sellele PRIA poolt erinevates dokumentides esitatud faktilised põhjendused on vastukäivad. Vaideotsuses on PRIA selgitanud, et põllumassiividest arvati välja maa-alad, mis ei ole toetusõiguslikud, kuna need olid kaetud kadakate või puudega või võsastunud ning puude tihedus ületas lubatud maksimumtihedust, samuti arvati välja eelmise aasta pillirooga ning püsivalt liigniisked alad (tl 151p, kd I). Samas ei räägita kontrollaktides liigniisketest aladest. Neis on kajastatud üksnes võsa, kadakate ja pillirooga kaetud alade väljajätmine (tl 169-170p). Seega on vaideotsuse ja kontrollaktide vahel vastuolu ning jääb ebaselgeks, mis puudusi täpselt kaebajale ette heideti.
40.Kaebaja väidab ka seda, et PRIA poolt kohtumenetluses esitatud fotod ei tõenda rikkumisi ning ei ole alati seotavad asjakohaste põldudega. Ringkonnakohus nendib, et halduskohtus esitatud kuuest fotost GPS-koordinaadid nähtavad vaid neljal (tl 171-176, kd I) ning apellatsioonimenetluses esitatud seitsmest fotost on need samuti nähtavad vaid neljal. Seega ei ole nende seostamine konkreetse piirkonnaga võimalik. Samas ei ole fotodel tõendina eeltoodut arvestades enam iseseisvat tähtsust, sest üksikute puude ning kadakate osas võetud PRIA eksliku lähenemise tõttu kuulub PRIA otsus pindala vähendamise osas nagunii tühistamisele. Taotluse uuel lahendamisel on PRIA-l võimalik koguda kvaliteetsemaid tõendeid. Teiselt poolt juhib ringkonnakohus siinkohal kaebaja tähelepanu sellele, et kui ta leiab, et PRIA on talle kuuluvatel põllumaadel teostanud ebaõigeid väljaarvamisi, siis võib tal olla kohtus lihtsam tõendada väljaarvamise ebaõigsust, kui ta esitab vaidlusaluse piirkonna kohta omapoolseid tõendeid, sh fotosid. PRIA on selgitanud, et pärast põllumassiivide piiride muutmist nähtusid uued põllumassiivide piirid massiivide kaartidelt ning et isikul on võimalik endal tuvastada, milline piirkond massiivist välja arvati (tl 151p, kd I). Kui kaebaja ei ole selle piirkonna väljaarvamisega nõus, on tal võimalik tõendada, et see ala arvati põllumassiivist välja põhjendamatult.
41.PRIA menetlusvigadest on kaebaja välja toonud veel selle, et PRIA ei võtnud seisukohta kaebaja 15. juuni 2017. a taotluse osas põllumassiivide piiride muutmiseks. PRIA on küll öelnud,
et seda ei rahuldatud, ent millal ning missuguse otsusega seda tehti, PRIA ei selgita (tl 163, kd I). Seega ei ole PRIA tõepoolest selle kaebaja taotluse osas üldse seisukohta võtnud. Lisaks ei nähtu asja materjalidest, et kaebajat oleks asjas ära kuulatud taotluse rahuldamata jätmise menetluse käigus ega ka mitte põllumassiivide piiride muutmise taotluse lahendamise käigus. Ringkonnakohtu hinnangul on ka need tõsised menetlusvead, mis võivad kohtulikus kontrollis viia haldusakti tühistamiseni. Käesolevas asjas pole siiski nende mõju eraldi hindamine enam vajalik, sest vaidlustatud PRIA otsuses esineb niigi palju formaalseid ja materiaalseid puudusi, mis tingivad kaebuse rahuldamise ja PRIA otsuste tühistamise. IV Lõppseisukohad
42.Eeltoodust tulenevalt kuulub apellatsioonkaebus rahuldamisele. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ning teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse ja tühistab PRIA 10. mai 2018. a otsuse kaebajat puudutavas osas ning 5. juuli 2018. a otsuse. Samuti kohustab ringkonnakohus PRIA-t kaebaja taotlust mõistliku aja jooksul uuesti lahendama.
44.Kuna PRIA taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks jääb rahuldamata (vt ülal p 33), jääb rahuldamata ka taotlus eelotsuse küsimise korral Maaeluministeeriumi asjasse kaasamiseks. Kaebaja oli apellatsioonkaebuses taotlenud asja lahendamist istungil, ent täiendavas seisukohas nõustunud asja lahendamisega kirjalikus menetluses (dtl 429). Seetõttu lahendati asi kirjalikus menetluses.
45.Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg-st 1 tulenevalt on kaebajal õigus menetluskulude hüvitamisele. PRIA-lt mõistetakse kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 30 eurot, mis koosneb riigilõivust 15 eurot kaebuse esitamisel (tl 155, kd I) ja 15 eurot apellatsioonkaebuse esitamisel (tl 17, kd II).
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.