X kaebus tuvastada Keskkonnaameti 25.06.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-3, 10.09.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-10 ja 19.03.2021 kirjas nr 7-13/21/2617-3 väljendatud ehituskeelu vööndi vähendamisest keeldumise õigusvastasus ning kohustada Keskkonnaametit uuesti otsustama Paraniidi kinnistul ehituskeeluvööndi vähendamise üle
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindaja Arli Okas Vastustaja – Keskkonnaamet, volitatud esindajad Johanna Jürima, Allar Liiv ja Mart Öövel
Asja läbivaatamine
02.11.2021 istung
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 27.12.2021 (halduskohtumenetluse seadus (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva
(HKMS § 184).
Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Xele kuulub Paraniidi kinnistu (katastriüksuse tunnus 55001:001:0106), mis asub Jaani külas, Saaremaa vallas, Saare maakonnas.
2.X esitas Orissaare vallale detailplaneeringu algatamise taotluse. Orissaare Vallavolikogu 23.03.2017 otsusega nr 149 algatati Paraniidi kinnistu detailplaneering (edaspidi ka: detailplaneering). Detailplaneeringu eesmärgiks oli ehituskeeluvööndi vähendamine kuni 70 meetrini tavalisest veepiirist planeeritava elamumaa hoonestusala ja juurdepääsutee ulatuses, üksikelamu ja abihoonete ehitusõiguse ning hoonestusala ja lautrikoha määramine, veevarustuse, kanalisatsiooni ja elektrivarustuse lahendamine ning juurdepääsutee ja liikumisvõimaluse määramine.
3.Saaremaa Vallavalitsus (Orissaare Vallavalitsuse õigusjärglane) edastas 27.02.2018 detailplaneeringu kooskõlastamiseks Keskkonnaametile ning 28.02.2018 Päästeametile ja Maanteeametile. Päästeamet kooskõlastas detailplaneeringu 28.02.2018 ning Maanteeamet 23.03.2018.
4.Keskkonnaamet vastas 28.03.2018 Saaremaa Vallavalitsusele vastuskirjaga, millega esitati detailplaneeringu kohta 15 märkust, jäeti detailplaneering kooskõlastamata ja paluti planeeringulahendust korrigeerida ning esitada Keskkonnametile uuesti läbivaatamiseks ja kooskõlastamiseks. Saaremaa Vallavalitsus sai planeerijalt parandatud detailplaneeringu ning esitas 02.08.2018 parandatud detailplaneeringu Keskkonnaametile uuesti kooskõlastamiseks. Keskkonnaamet vastas Orissaare Vallavalitsusele 31.08.2018, tehes täiendavalt neli detailplaneeringuga seonduvat märkust ja jättes detailplaneeringu kooskõlastamata. Saaremaa Vallavalitsus esitas 11.02.2019 uuesti märkuste-kohaselt parandatud detailplaneeringu ja nõutud keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmise otsuse Keskkonnaametile. 13.03.2019 vastas Keskkonnaamet Saaremaa Vallavalitsusele, tehes detailplaneeringu osas veel viis märkust ning otsustas, et lähtudes planeerimisseaduse (PlanS) § 133 lg 1-st kooskõlastab Keskkonnaamet Paraniidi kinnistu detailplaneeringu tingimusel, et märgitud viie märkuse alusel täiendatakse planeeringu seletuskirja ja jooniseid. Keskkonnaameti märkustele vastavad muudatused viidi detailplaneeringusse sisse, detailplaneering võeti vastu ning 03.05.2019 esitas Saaremaa Vallavalitsus selle taas kord Keskkonnaametile kooskõlastamiseks ning ehituskeeluvööndi vähendamisega nõustumiseks looduskaitse seaduse (LKS) alusel.
5.Keskkonnaamet vastas 25.06.2019 Saaremaa Vallavalitsusele, et ei anna nõusolekut ehituskeeluvööndi vähendamiseks Paraniidi kinnistu detailplaneeringu alusel. 30.07.2019 esitas Saaremaa Vallavalitsus Keskkonnaametile täiendava taotluse, millega paluti vastustajal veel kord üle vaadata detailplaneeringu elluviimisega seotud asjaolud ja kaaluda siiski ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmist arvestades kirjas toodud täpsustusi ja selgitusi. Keskkonnaamet vastas 10.09.2019 Saaremaa Vallavalitsusele, et ei pea põhjendatuks oma 25.06.2019 tehtud otsust muuta. Saaremaa Vallavalitsus esitas 05.02.2021 Keskkonnaametile täiendava taotluse, milles toodi põhjalikult välja argumendid detailplaneeringu kooskõlastamise positiivsetest mõjudest ning paluti vastustajal anda nõusolek Läänemere ranna ehituskeeluvööndi vähendamiseks Jaani küla Paraniidi detailplaneeringu alusel planeeritud hoonestusala ja juurdepääsutee osas. Keskkonnaamet saatis 19.03.2021 Saaremaa Vallavalitsusele vastuse, milles teatas, et jääb oma varasemate otsuste juurde ja ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusolekut anda ei saa.
6.Tallinna Halduskohtusse saabus 08.04.2021 X hiljem täiendatud kaebus , mille kohus 07.06.2021 määrusega menetlusse võttis nõuetes tuvastada Keskkonnaameti 25.06.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-3, 10.09.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-10 ja 19.03.2021 kirjas nr 7-13/21/2617-3 väljendatud keeldumise, millega Keskkonnaamet ei kooskõlastanud Paraniidi kinnistu detailplaneeringut, õigusvastasus ning kohustada Keskkonnaametit uuesti otsustama
Paraniidi detailplaneeringu kooskõlastamise üle.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
7.X põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Keskkonnaameti poolt Saaaremaa Vallavalitsusele edastatud märkused detailplaneeringu osas tekitasid objektiivse ootuse, et kui detailplaneeringut muudetakse ja parandatakse, siis vastustaja kooskõlastab detailplaneeringu, mille elluviimise eelduseks oli ehituskeeluvööndi vähendamine. Keskkonnaamet on öelnud, et detailplaneeringu kooskõlastamisel lähtub ta eelkõige PlanS § 133 lg-st 3. Väljend „eelkõige“ viitab selgelt sellele, et detailplaneeringu kooskõlastamisel lähtutakse PlanS kõrval ka LKS-st. 2) Olukorras, kus vastustajale oli detailplaneeringu eesmärk (ehituskeeluvööndi vähendamine) algusest peale teada ning detailplaneeringut menetles üks ja sama ametnik, kogu protsessi vältel ei muutunud ei PlanS, ega LKS ning teistkordsele kooskõlastamisele esitati kooskõlastatuga samasugune detailplaneering, on põhjendamata ehituskeeluvööndi vähendamata jätmine LKS alusel. LKS alusel ehituskeeluvööndi vähendamata jätmisel mingeid uusi looduskaitselisi asjaolusid vastustaja tuvastanud ei ole. 3) Saaremaa Vallavalitsusele 24 sisulise märkuse tegemine detailplaneeringu osas ja nende alusel detailplaneeringu muutmise ning uuesti kooskõlastamisele saatmise palumine oli tugev signaal, et ei ole objektiivseid põhjusi keeldumaks ehituskeeluvööndi vähendamisest. Vastustaja pidi aru saama, et otsustades kooskõlastada detailplaneeringu PlanS alusel, on samaaegselt väljendatud oma seisukoht ka ehituskeeluvööndi vähendamise osas, sest kooskõlastatud tegevuste elluviimise põhieeldus on ehituskeeluvööndi vähendamine. 4) Kaebajale ei meenu ühtegi juttu vastustajaga teemal, kas ehituskeeluvööndi vähendamisega LKS alusel nõustutakse või mitte, või seda, et vastustaja oleks indikeerinud kaebajale oma esialgse seisukoha ehituskeelu vähendamise osas. Kogu jutuajamine keerles selle ümber, mis otstarve võis Paraniidi kinnistu punkritel, paralleelkraavil, sik-sak kujulisel vundamendil ja puule toetuval vanal vaatlusplatvormil olla. 5) Kaebaja ei ole eitanud, et puhastas 2017. aastal olemasolevaid kraave. Kaebaja küsis selleks vastustajalt luba. Uus kraav, millele vastustaja viitab, oli olemasoleva pinnastee kõrval olnud vana kraavisüvend, mille kaebaja ära puhastas. Vee liikumise võimaldamiseks paigaldas kaebaja aga pinnastee alla truubitoru. 6) Hoonestuseks planeeritud ala oli ära kuivenenud kaebaja 2017. aastal teostatud maaparanduslike tööde tagajärjel. Vastustaja ignoreeris nimetatud tõsiasja ja tegi järelduse, nagu oleks planeeringu elluviimisega vaja pinnast tõsta ja ala kuivendada. Kaebaja ei ole vastustaja seisukohti pinnastee ja salvkaevu ümbruse pinnase tõstmise osas vaidlustanud, sest lootis vastustaja nõustumisele ehituskeeluvööndi vähendamise osas, misjärel langenuks vastavad vaidlused ära. 7) Detailplaneeringu seletuskirja punkt 3.1 ei osunda pinnase tõstmisele, vaid sellele, et hoonealune ning jalgteealune pinnas on kavandatud ära vedada, mitte laiali hajutada. Detailplaneeringu seletuskirja p.-s 4.4 kirjutatakse „Hoonestusaladele pinnase tõstmist täitmise teel ei planeerita (v.a vähesel määral hoonete alused pinnad ning kruuskattega juurdepääsutee), sademeveed suunata kalletega hoonetest eemale ja immutada pinnasesse.“ See ei tähenda pinnase tõstmist hoonevälises tähenduses ja ei saa anda vastustajale alust keelduda ehituskeeluvööndi vähendamisest. Hoone alla jäävat maapinda tuleb ehituslikult täita, kuivõrd hoonetele ei planeerita keldrikorruseid, kuid hoonealune täide ei jää kuidagi väljastpoolt näha ning ei tähenda pinnase tõstmist. Kruuskattega juurdepääsutee osas on mõeldud vajadusel tasandada olemasolevat pinnasteed nt purustatud kruusaga, mis moodustaks pinnasteele praegusest vastupidavama kattekihi. See tegevus ei ole pinnase, vaid teepinna tõstmine.
8) Vastustaja ametnik ei peagi olema ehitusekspert, kuid sellises olukorras oleks mõistlik küsida detailplaneeringu koostaja käest, mida ühe või teise lausega mõeldakse. Vastustaja ei ole pöördunud detailplaneeringu koostaja poole täpsustavate küsimustega ega soovinud näha ehitusprojekti eskiisi või muud taolist, mis annaks erinevalt detailplaneeringust väga täpse ülevaate kavandatavast hoonestusest, kalletest ning pinnase kõrgustest. 9) Vastustaja omistab Paraniidi detailplaneeringus kavandatud tegevustele liiga olulise mõju. Vastustaja oleks pidanud otsustusprotsessis lähtuma Riigikohtu 28.11.2021 otsuses nr 3-17-740 antud juhistest. Paraniidi detailplaneeringuga ei kavandata tegevusi, mis hõlmaksid kogu kinnistu ehituskeeluvööndisse jäävat ala, vaid ainult hoonestusala. Ehituskeeluvöönd kehtib kogu Saaremaa ranniku ulatuses, mistõttu tulnuks vastustajal hinnata, milliste looduskoosluste kaitseks on ehituskeeluvööndi jääv ala määratud ning kas planeeritud tegevused mõjutavad kogu kinnistu kaitsevööndisse jäävat ala. Ranna ehituskeeluvöönd on kehtestatud eesmärgiga kaitsta rannale ja kaldale iseloomulike looduskooslusi. Taotletud hoonestusala ulatuses ei ole vaid rannale omaseid looduskooslusi. Männimetsa ei saa pidada rannale omaseks looduskoosluseks, kuivõrd männimets kasvab ka sisemaal ning tegelikkuses planeeritud tegevused rannaga seotud männimetsa ei mõjuta. 10) Osundades, et kinnistul ei ole olnud ajaloolist talukohta, antakse mõista, nagu saaks ehituskeeluvööndit uusehitise tarvis vähendada vaid siis, kui kinnistul on ajalooliselt olnud just talukoht. Ajalooliselt on kinnistul asunud kaitseotstarbelised rajatised. Kuskil ei ole sätestatud, et kinnistu ehituskeeluvööndisse saab rajada vaid neid ehitisi, mis on sellel kinnistul ajalooliselt olnud. Küsimus peaks taanduma hoopis sellele, kas kinnistul on varasemalt üleüldse asunud ehitisi või rajatisi. Kui kinnistule ei ole ajalooliselt üldse ehitatud, siis on tegemist olukorraga, kus tuleb hinnata, kas muud tegurid võimaldaksid ehitamist või kas hoonestus avaldaks mõju mõne looduskoosluse elupaigatüübile. Detailplaneeringuga kavandatu (üksikelamu ühe kõrvalhoonega) ei avalda olulist negatiivset mõju terve kinnistu ehituskeeluvööndisse jäävale alale, vaid ainult hoonestusala osas ja hoonete alusele alale. Samuti ei kahjustata ühtegi konkreetset elupaigatüüpi ega liiki tervikuna. Vastustaja ei tee vahet olulisel ja ebaolulisel looduskoosluste kahjustamisel, omistades ehitise alla jäävale taimestiku hävimisele tähenduse, mida ei ole omistatud sarnastes olukordades mõnel teisel kinnistul, kus ehituskeeluvööndit on vähendatud, koheldes kinnistuomanikke ebavõrdselt. 11) Detailplaneeringu on koostanud inimene, kes on seda õppinud ja kellele on riigi poolt omistatud vastav kutsepädevus. Öelda, et detailplaneeringus märgitust ei hoolita, on selge ametialaste volituste ületamine ja põhjendamatu omavoli. 12) Kui konkreetsel kinnistul ei ole rannale omaseid kaitstavaid looduskooslusi, üksikobjekte või elupaigatüüpe ja maapinna kõrgus merepinnast on piisav võimaldamaks ehitustegevust, kavandatava ehitustegevusega ei piirata ega rikuta üldisi ühiskondlikke huvisid ning säilib rannale omane miljööväärtuslik väljanägemine, siis ei ole kitsendus põhjendatud konkreetsel kinnistul ning ranna ehituskeeluvööndit saab vähendada. Seadusandja ei ole näinud ette vastustaja rolli ehituskeelu vähendamise menetluses mitte ainult looduse eestkõnelejana, vaid konkreetses ehituskeeluvööndi vähendamise menetluses peab vastustaja samaväärselt arvestama ka kinnistu omaniku õiguste ja ootusega. Vastustaja ei ole kinnisasja omaniku põhiseaduslikke õigusi arvestanud ja seetõttu ei ole kitsenduse kõrvaldamise otsustus tasakaalus ega objektiivne. Nii kujuneb olukord, kus vastustaja püüagi otsida võimalusi ehituskeeluvööndi vähendamise võimaldamiseks, vaid tõstab esile vaid looduskaitselised argumendid, miks ei saa ehituskeeluvööndit vähendada. 13) Vastustaja tõlgendab LKS § 35 lg 4 täiesti valesti. Kui seadusandja tahtnuks sätestada, et piirangu- ja kaitsevööndid liidetakse, siis oleks ta selle ühemõtteliselt ka nii sätestanud. Praegusel juhul on aga seadusandja öelnud, et piiranguvöönd koosneb erinevatest piirangu- ja kaitsevöönditest. Vastustaja tõlgendus muudab ranna ehituskeeluvööndi laiemaks, kui seda
näeb ette LKS § 35 lg 2. Vastustaja seob LKS § 35 lg 31 sätestatu valesse konteksti, nagu markeeriks üleujutusala piirjoon piirangu ja keeluvööndite lähtejoont. Tegelikult käsitleb LKS § 35 lg 31 ainult korduva üleujutusega ala piiri määramist. 14) Kaebaja tegevused seoses puidust varjualuse taastamisega, kahe punkriaugu rekonstrueerimisega, lõkkeaseme kohale suitsuahju rajamisega, ajutise püstkojakujulise telgi ja teisaldatava kuivkäimla püstitamisega, kraavide puhastamise ning olemasolnud pinnastee katmise täitekillustikuga ei ole ebaseaduslikud.
8.Keskkonnaamet leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel. 1) Menetlustoimingu motiveerituse aste võrreldes haldusakti motiveeritusega võib olla madalam, sest menetlustoiming ei lõpeta haldusmenetlust ja vajadusel saab enne lõpliku haldusakti väljaandmist küsida täiendavat informatsiooni. 2) Omandiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus. Ehituskeeluvööndi peamine eesmärk on kaitsta ranna ja kalda looduslikku kooslust liigse arendussurve eest ning tagada elanikkonnale alade avatus. Seda kinnitab ka Riigikontroll oma aruandes, millest tuleneb, et piiratud ehitusõigusega ala kinnistu omanik ei saa omandiõiguse puutumatusele tuginedes eeldada, et avalikes huvides seatud piirangut peab olema võimalik tema kasuks muuta. 3) Detailplaneeringu kooskõlastamisel lähtub Keskkonnaamet eelkõige PlanS § 133 lg-st 3, mille kohaselt loetakse detailplaneering kooskõlastatuks, kui kooskõlastamisel ei viidata vastuolule õigusakti või üldplaneeringuga. Lisaks lähtub Keskkonnaamet ka LKS-ist. Planeeringuala piirneb ja minimaalses osas kattub Väinamere hoiualaga, sh Natura 2000 võrgustiku Väinamere linnu- ja loodusalaga. Hoiualal ei või aga ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta kehtestada detailplaneeringut (LKS § 14 lg 1 p 5). Kooskõlastamise hetkel ei olnud detailplaneering seadustega vastuolus ning planeeringulahenduse mõistes ei ole seda ka praegu. See, et ehituskeeluvööndi vähendamise taotlus on Keskkonnaameti hinnangul vastuolus ranna kaitse-eesmärkidega või teiste LKS § 40 lg-s 1 nimetatud kriteeriumitega ja seetõttu eelduslikult vähe perspektiivne, ei muuda planeeringut õigusaktiga vastuolus olevaks ega anna Keskkonnaametile alust jätta detailplaneering kooskõlastamata. Ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmise menetlus on Keskkonnaametis omaette protsess, mille käigus tehakse kaalutlusotsus vastuvõetud detailplaneeringu alusel, mistõttu lähtuvalt ranna kaitse eesmärgist võib Keskkonnaamet keelduda ehituskeeluvööndi vähendamisest, vaatamata asjaolule, et detailplaneering on varasemalt kooskõlastatud. Seisukoha ehituskeeluvööndi vähendamisele saab Keskkonnaamet võtta siis, kui detailplaneering on vastu võetud ning kohalik omavalitsus on Keskkonnaametile esitanud vastava põhjendatud taotluse. Luues sellise menetluskäigu on seadusandja pidanud oluliseks eristada ehituskeeluvööndi vähendamise menetlust muust detailplaneeringu kooskõlastamisest. Keskkonnaamet võimalusel siiski viitab planeeringu kooskõlastamisel planeeringuga kavandatu vastuoludele ranna ja kalda kaitse eesmärkidega, mida Keskkonnaamet ka 13.03.2019 kirjas tegi. Niisiis ei ole kaebajal tekkinud õigustatud ootust ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku saamiseks. Samale seisukohale on jõudnud ka Tallinna Halduskohus 13.02.2017 otsuses haldusasjas 3-15-2493 p-s 16. 4) 19.09.2018 toimunud kohtumisel selgitati ka ehituskeeluvööndi vähendamisega nõustumise perspektiivitust. Keskkonnaametile teadaolevalt on sel teemal räägitud ka kinnistuomanikega. 5) Keskkonnaameti 25.06.2019 otsuse tegemise ajal ei olnud võimalik enam täpselt tuvastada, milline looduslik olukord valitses kinnistul enne, kui kaebaja asus kinnistul toimetama ning milline osa toimetamisest on olnud seaduslik (alal olnud kraavide puhastamine) ning milline ebaseaduslik (uute kraavide kaevamine, tee ja muude ehitiste rajamine). Selline halduspraktika, mis võimaldab ebaseadusliku ehitustegevuse aja möödudes igal juhul seadustada, ei ole õige.
6) Ranna ja kalda kaitse eesmärkidena ei ole kusagil nimetatud konkreetseid looduskooslusi ega seatud kooslustele pindalalisi eesmärke, mida üle-Eesti või Saaremaa rannikul säilitada tuleb, mistõttu ei ole ehituskeeluvööndi vähendamise kaalumisel võimalik viia läbi kaalutlust nii nagu on kohtuasjas 3-17-740 soovitatud. Lähtuma peab konkreetse asukohaga seotud looduslikest tingimustest ning hindama, kas konkreetsel planeeringualal kavandatav tegevus võib kahjustada eesmärki säilitada ranna ja kalda looduskooslused. 7) LKS-is ei ole täpsustatud, milliseid rannal ja kaldal asuvaid kooslusi on säilitamist vajavateks looduskooslusteks peetud. Samuti ei ole täpsustatud, et säilitama peaks vaid rannale või kaldale omaseid kooslusi. LKS § 37 lg 2 kinnitab, et rannal ja kaldal säilitatavate looduskoosluste hulgas on seadusandja pidanud silmas ka metsi. Rannale omased kooslused on ka liigniisked looduslikud rohumaad männimetsa keskel, st konkreetne niidulaik, kuhu Paraniidi kinnistul ehitada soovitakse. Ei ole teada, et see niiskem ala oleks tekkinud inimtegevuse tõttu. 8) Kaebaja viited justkui oleks Keskkonnaamet täpsemalt samadel asjaoludel ehituskeeluvööndi varem teistel kinnistutel vähendanud on paljasõnalised ning tõendamata. Ehituskeeluvööndi vähendamisel ei ole kriteeriumiks see, kas tegevus on kooskõlas või vastuolus kõigi ranna kaitse-eesmärkidega. Sageli on olukord, kus osade ranna kaitseeesmärkidega on tegevus vastuolus, teistega aga kooskõlas. 9) Saaremaal on ranna ehituskeeluvööndi vähendamisega nõustumise peamine praktika olnud tugev inimmõju või ajalooline talukoht. Paraniidi kinnistul ei ole asunud ajaloolist talukohta. Ka ei ole tõendamist leidnud asjaolu, et seal oleks enne praeguse maaomaniku poolt alal toimetama asumist asunud muid hooneid või intensiivset maakasutust, mis oleks alal olevaid looduskooslusi oluliselt ja püsivalt mõjutanud. Ei ole vaidlust, et kinnistul teatav inimtegevus on minevikus toimunud. Piirkonnas laiemalt ei moodustu ehitusjoont või struktuuri, mis toetaks Paraniidi kinnistu hoonestamist. Paraniidi kinnistule ehitamisega (70 m kaugusele veepiirist) tekib uus asustuspunkt, mis ei ole alale omane. See jääb riigimaanteest kaugemale. 10) Seadusandja on soovinud, et Keskkonnaameti selleks pädevad spetsialistid kujundaksid ehituskeeluvööndi vähendamise osas kaalutlusotsuse, mitte ei tugineks vaid planeeringulahenduses märgitule. Keskkonnaamet on otsuse tegemisel igakülgselt tutvunud esitatud detailplaneeringuga, kuid teostab kaalutlusotsust tehes ka oma analüüsi, mis ei pruugi alati planeeringulahenduses esitatud väiteid toetada. Detailplaneering ei ole ehitustegevuse mõjusid rannale käsitlev eksperthinnang. 11) Vaidluses ei oma määravat tähtsust see, kas ranna ehituskeeluvööndi ulatuse määramise aluseks võetakse LKS § 35 lg 31 või LKS § 38 lg 1 p 1, sest hoonestuskoht asub ranna ehituskeeluvööndis mõlemal juhul. 12) Ka rajatise püstitamiseks on vajalik ehituskeeluvööndi vähendamine. Antud vaidluses erandid ebaseaduslikult püstitatud ehitistele ei rakendu. Kaebaja ei ole esitanud tõendeid, et alal on asunud olemasolev tee. Kaebaja ei saa eeldada, et ehituskeeluvööndis paikneva ebaseadusliku ehitustegevuse tulemusena tekkinud kuivendatud hoonestusala saab igal juhul seadustada ja veelgi enam kinnistule täiendavalt ehitada. Ehituskeeluvööndi vähendamisel on Keskkonnaamet lähtunud olukorrast, mis oli alal enne ebaseaduslike ehitiste rajamist. Ehituskeeluvööndi vähendamise kaalumisel ei saa Keskkonnaamet arvestada ebaseaduslikult rajatud ehitisi seaduslikena.
KOHTU PÕHJENDUSED
9.Esmalt peab kohus vajalikuks tõlgendades täpsustada menetluses olevaid nõudeid. Tallinna Halduskohus võttis 07.06.2021 määrusega menetlusse X kaebuse nõuetes tuvastada Keskkonnaameti 25.06.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-3, 10.09.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-10 ja
19.03.2021 kirjas nr 7-13/21/2617-3 väljendatud keeldumise, millega Keskkonnaamet ei kooskõlastanud Paraniidi kinnistu detailplaneeringut, õigusvastasus ning kohustada Keskkonnaametit uuesti otsustama Paraniidi detailplaneeringu kooskõlastamise üle. Kaebaja tahtest lähtudes (HKMS § 2 lg 4) oleks kohtu hinnangul nõuete korrektsem sõnastus tuvastada Keskkonnaameti 25.06.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-3, 10.09.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-10 ja 19.03.2021 kirjas nr 7-13/21/2617-3 väljendatud ehituskeelu vööndi vähendamisest keeldumise õigusvastasus ning kohustada Keskkonnaametit uuesti otsustama Paraniidi kinnistul ehituskeeluvööndi vähendamise üle. Kohus leiab, et menetlusosalised on käesoleva haldusasja menetluses tegelikkuses ka just sellistest nõuetest lähtunud.
10.LKS § 38 lg 3 kohaselt on ranna ehituskeeluvööndis uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud. LKS § 40 lg 1 sätestab, et ranna ja kalda ehituskeeluvööndit võib suurendada või vähendada, arvestades ranna või kalda kaitse eesmärke ning lähtudes taimestikust, reljeefist, kõlvikute ja kinnisasjade piiridest, olemasolevast teede- ja tehnovõrgust ning väljakujunenud asustusest. Ranna või kalda kaitse eesmärk on vastavalt LKS §-le 34 rannal või kaldal asuvate looduskoosluste säilitamine, inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramine, ranna või kalda eripära arvestava asustuse suunamine ning seal vaba liikumise ja juurdepääsu tagamine. Keskkonnaamet võib LKS § 40 lg 3 kohaselt anda nõusoleku ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamiseks. Niisiis puudub kaebajal subjektiivne õigus nõuda ehituskeeluvööndi vähendamist. Siiski on tal õigus õiguspärasele menetlusele.
11.Kaebaja heidab Keskkonnaametile ette seda, et viimane tegi detailplaneeringule enne selle kooskõlastamist aasta jooksul kokku 24 sisulist parandusettepanekut. Sellega tekitas vastustaja kaebajas õiguspärase ootuse ehituskeeluvööndi vähendamiseks. Kaebaja istungil antud seletuste kohaselt pidanuks Keskkonnaamet olukorras, kus oli selge, et ehituskeeluvööndit ei vähendata, loobuma põhjalikust menetlusest ning detailplaneeringu lihtsalt kooskõlastama, kuna ilma ehituskeeluvööndi vähendamiseta ei ole võimalik ka detailplaneeringut ellu viia. Kohtu hinnangul ei tekkinud kaebajal Keskkonnaameti tegevusest detailplaneeringu kooskõlastamise menetluses õiguspärast ootust ehituskeeluvööndi vähendamiseks planeeritava hoonestusala ja juurdepääsutee ulatuses.
12.Ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmine on LKS 40 lg 4 kohaselt iseseisev menetlus, mis algab kohaliku omavalitsuse poolt vastuvõetud detailplaneeringu ja taotluse esitamisega Keskkonnaametile. Niisiis tuli Keskkonnaametil ajaliselt varasemas menetluses esmalt otsustada detailplaneeringu kooskõlastamine ning alles hiljem lahendada küsimus ehituskeeluvööndi vähendamise kohta. Siinkohal nõustub kohus Keskkonnaametiga, et ehituskeeluvööndi vähendamise ebatõenäolisus ei ole asjaolu, mille tõttu saaks jätta detailplaneeringu kooskõlastamata. Seetõttu ei saa ka detailplaneeringu kooskõlastamine pärast puudustele viitamist ning nende kõrvaldamist tähendada seda, et ehituskeeluvööndi vähendamine on tõenäoline. Õiguskord ei näe ette võimalust sellises olukorras ka õigusaktidega vastuolus oleva detailplaneeringu kooskõlastamiseks, mistõttu olid Keskkonnaameti sisulised parandusettepanekuid põhjendatud.
13.Ka ei saa Keskkonnaametilt nõuda, et ta juba ettenähtust varasemas menetlusetapis oleks teinud lõpliku kaalumisotsuse ehituskeeluvööndi vähendamise osas. Keskkonnaamet peab ehituskeeluvööndi vähendamist hindama vastuvõetud detailplaneeringu alusel. Olukorras, kus detailplaneering pole veel vastuvõetud, ei saa selle lõplikus sisus kindel olla ega saa ka ammendavalt selle mõjusid hinnata. Seejuures on Keskkonnaamet aga korduvalt juba detailplaneeringu kooskõlastamisel väljendanud seisukohta, et ehituskeeluvööndi vähendamine detailplaneeringu alusel ei ole tõenäoline. Nimelt on Keskkonnaamet 28.03.2018 vastuses nr 6-2/18/2851-2 selgitanud, et ranna ehituskeeluvööndi vähendamine on erandlik ning võimalik vaid juhul, kui tegevus ei ole vastuolus ranna kaitse-eesmärkidega. Ühtlasi on Keskkonnaamet märkinud, et detailplaneeringuga on kavandatud mitmed tegevused, mis ei ole ranna kaitse7
eesmärkidega kooskõlas. Selliselt on Keskkonnaamet selgelt väljendanud arusaama, et ehituskeeluvööndi vähendamine on ebatõenäoline. Keskkonnaamet on 31.08.2018 vastuses nr 6-2/18/2851-4 lisaks eelmainitule juhtinud tähelepanu ka sellele, et ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmise menetlus on detailplaneeringu kooskõlastamisest omaette protsess, ning selgitanud, et lähtuvalt ranna ja kalda kaitse-eesmärgist võib Keskkonnaamet keelduda ehituskeeluvööndi vähendamisest, vaatamata asjaolule, et detailplaneering on varasemalt kooskõlastatud. Eelnimetatud seisukohti on Keskkonnaamet korranud ka 13.03.2019 vastuses nr 6-2/19/2267-2. Niisiis on Keskkonnaamet kogu menetluse vältel ehitukeeluvööndi vähendamist ebatõenäoliseks pidanud ja seda seisukohta ka kaebajale väljendanud. Seega ei saanud kaebajal tekkida õiguspärast ootust, et Keskkonnaamet ikkagi ehituskeeluvööndit vähendab.
14.Eelnevast tulenevalt ei pea kohus detailplaneeringu ehituskeeluvööndi vähendamata jätmist iseenestest õigusvastaseks.
kooskõlastamise
järel
15.Puuduvad sätted, mis välistaksid Paraniidi kinnistul igal juhul ehituskeeluvööndi vähendamise. Ehituskeeluvööndi vähendamine on Keskkonnaameti kaalutlusotsus, mille tegemisel on Keskkonnaametil lai kaalutlusruum. Sellise otsustuse kohtulik kontroll on piiratud. HKMS § 158 lg 3 sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Ehkki Keskkonnaamet oleks võinud jõuda ka otsuseni ehituskeeluvööndit vähendada, ei tähenda see seda, et ehituskeeluvööndi vähenamisest keeldumine oleks ilmtingimata õigusvastane.
16.Keskkonnaamet on ehituskeeluvööndi vähendamisel lähtunud asjaolust, et Paraniidi kinnistul asuv killustikkattega juurdepääsutee on ebaseaduslik ehitis, kuna on ehitatud 2017. aastal ehituskeeluvööndisse. Seega on Keskkonnaamet kaalutlusotsuse tegemisel lähtunud varasemast olukorrast, mil Keskkonnaameti hinnangul teed seal ei olnud. Keskkonnaamet seejuures möönab, et riigimaanteelt mahasõidust mere poole on elektriliinide all liinihooldustehnikaga sõidetud. Seega on ka Keskkonnaamet lähtunud sellest, et mingisugune liikumine ja sellest tulenev mõju on kinnistul vaidlusaluse tee alal toimunud. Lähtuvalt T. A. istungil antud ütlustest peab kohus tõendatuks, et Paraniidi kinnistul on ajalooliselt riigimaantee mahasõidust kuni mereni mingisugune pinnastee olnud. T. A. selgituste kohaselt oli tegemist teega, mida sai läbida traktoriga, maastikuautoga või jalgsi. Seega on selge, et tee seisukord ei olnud hea. Kaebaja ja vastustaja poolt praeguse tee kohta esitatud fotodelt nähtub aga palju paremas seisukorras ning hästi läbitav pinnastee. Vastustaja esitatud Google Streetview kuvatõmmisest ei nähtu praegusega võrreldavas seisus teed enne kaebaja poolt kinnistul tegutsema hakkamist. Niisiis on kaebaja teed oluliselt muutnud, kuid pole seda ehitisregistrisse kandnud, mistõttu ei olnud vastustajal võimalik tuvastada, et ajalooliselt on Paraniidi kinnistul tee olnud. See aga ei tähenda, et Keskkonnaamet oleks ka pärast kaebaja selgitusi uurimiskohustust täitmata saanud lähtuda faktist, et mingisugust teed pole kinnistul kunagi olnud.
17.Siiski ei pea kohus tee varasemat olemasolu määrava tähtsusega asjaoluks. Keskkonnaamet peab ehituskeeluvööndi vähendamise otsuse tegemisel lähtuma vastuvõetud detailplaneeringust tervikuna. Detailplaneeringus on käsitletud ka juurdepääsuteega seotud aspekte, mida Keskkonnaamet pidi kaalumisel arvesse võtma. Kuigi Keskkonnaamet on 26.05.2021 kirjas märkinud, et planeeritaval ehituskeeluvööndisse jääval hoonestusalal ja juurdepääsutee alal hävinevad seal esinevad looduskooslused ehk hinnanud ka seda, milline tagajärg looduskooslustele on juurdepääsutee rajamisel, ei ole Keskkonnaamet seda rannal asuvate looduskoosluste säilitamise kontekstis kaalukaks pidanud. Nimelt märgib Keskkonnaamet, et
Paraniidi katastriüksuse detailplaneeringu elluviimisel kahjustatakse ranna ehituskeeluvööndis olevaid looduskooslusi peamiselt läbi kuivendamise ning hoonestusalal ja ehitusalal pinnase täitmise. Need tegevused tulenevad aga ka juurdepääsuteega seonduvalt just detailplaneeringust. Seega ei pea kohus vastustaja eksimust ajaloolise tee olemasolus selliseks, mis oleks toonud kaasa õigusvastase kaalutluse.
18.Kaebaja hinnangul on Keskkonnaamet otsuse tegemisel eelkõige lähtutud valest kaalutlusest, et detailplaneeringu elluviimiseks on vajalik ala kuivendamine ja pinnase tõstmine. Kohus sellega ei nõustu. Esmalt märgib kohus, et vastustaja pidi ehituskeeluvööndi vähendamise taotluse lahendamisel lähtuma olukorrast, kui kinnistul ei olnud ebaseaduslikke rajatisi veel ehitatud. Kaebaja on kohtumenetluses väitnud, et ala ei ole vaja kuivendada, kuivõrd seal olemasolevate kraavide puhastamise tulemusel kuivenes see juba ära. Kuigi kohus ei pea olemasolevate kraavide puhastamist kaebaja poolt õigusvastaseks, nähtub asjas esitatud tõenditest, et vaid sellest ei piisanud ala kuivendamiseks. Nimelt on kaebaja seletuskirjas Paraniidi detailplaneeringu juurde (dtl 258-266) selgitanud, et mereäärega paralleelselt kulgev kraav püüdis kogu sisemaalt suubuva vee kinni ja põhjustas maapoolset üleujutust. Kraavi puhastamisel selgus, et ainult kaebaja kinnistul kraavi puhastamine mingit efekti ei anna ning kaebaja otsustas veeuputuse likvideerimiseks kaevata paralleelkraavist oma kinnistu piiri pealt läbimurde merre. Seega on kaebaja enda selgitustega tõendatud, et ta on kinnistule ehituskeeluvööndisse kaevanud ka uue kraavi, et kinnistu kuivendada. Selline tegevus on käsitletav ebaseadusliku ehitamisena. Niisiis pidi Keskkonnaamet ehituskeeluvööndi vähendamise taotluse lahendamisel lähtuma läbimurde kaevamisele eelnenud olukorrast. Lisaks käsitleb ka detailplaneering täiendavate kraavide rajamist juurdepääsutee serva pinnasevee ärajuhtimiseks. Järelikult on põhjendatud vastustaja seisukoht, et detailplaneeringu elluviimisel tuleb ala kuivendada.
19.Teiseks ei nõustu kohus kaebaja seisukohaga, et detailplaneering ei näe ette pinnase tõstmist. Detailplaneeringu punktis 4.4 on öeldud: „Hoonestusaladel pinnase tõstmist täitmise teel ei planeerita (v.a vähesel määral hoonete lähiümbrus, et tagada pinnakalded hoonetest eemale)“. Seega nähakse ette hoonestusaladel pinnase tõstmine hoonete lähiümbruses. Asjaolu, et seda nähakse ette vähesel määral, ei saa võrdsustada sellega, et pinnase tõstmist üldse ette ei nähta. Samuti võib detailplaneeringu alusel pinnastee tõsta ümbritsevast maapinnast kuni 20 cm kõrgemale. Kohtule arusaadavalt on kaebaja seda juba ka teinud. Kaebaja ei pea teepinna tõstmist pinnase tõstmiseks, kuid kohus ei pea ehituskeeluvööndi vähendamise kontekstis sellist vahetegu põhjendatuks.
20.Kokkuvõttes on Keskkonnaamet õigustatult ehituskeeluvööndi vähendamise kaalumisel arvestanud ranna ehituskeeluvööndis olevate looduskoosluste kahjustamist detailplaneeringu elluviimisel kuivendamise ja pinnase tõstmisega.
21.Kuigi vastustaja on otsuse tegemisel lähtunud eelkõige eelnimetatud tegevuste looduskooslusi kahjustavast mõjust, on ta kaalumisel põhjendatult arvesse võtnud ka piirkonnas kujunenud asustusstruktuuri ning seda, et hoonestust konkreetsel alal ajalooliselt asunud ei ole. Keskkonnaameti Paraniidi kinnistu ehituskeeluvööndi vähendamata jätmise otsustus on kooskõlas vastustaja tavapärase halduspraktikaga, et ehituskeeluvööndit vähendatakse tugeva inimmõju või vana talukoha puhul. Kohtu hinnangul ei ole tõendamist leidnud asjaolu, et kinnistu oleks varasemalt olnud piisavalt aktiivses kasutuses. Kuigi on selge, et teatav inimtegevus on kinnistul siiski toimunud, ei saa seda pidada niivõrd kaalukaks, et loonuks eelduse ehituskeeluvööndi vähendamiseks. Ka ei nähtu kohtule, et Paraniidi kinnistul ehituskeeluvööndi vähendamata jätmine oleks kaebaja ebavõrdne kohtlemisega. Keskkonnaamet on Paraniidi kinnistu läheduses küll varasemalt ehituskeeluvööndit vähendanud, kuid seda seoses talukohtadega, mida eraldab mere mõjust riigimaantee teetamm
ning mis sobituvad piirkonnas kujunenud maanteest lähtuva asustusstruktuuriga. Niisiis ei ole kaebajaga samalaadsetel asjaoludel piirkonnas ehituskeeluvööndit vähendatud.
22.Asjas pole vaidlust, et hoonestusala, millega seoses ehituskeeluvööndi vähendamist taotleti, asub tervikuna ehituskeeluvööndis. Kuigi kaebaja ja vastustaja ei ole ühel meelel, millises ulatuses Paraniidi kinnistu ehituskeeluvööndis on ning kuidas LKS asjassepuutuvaid sätteid tõlgendada, ei ole selle vastuolu lahendamine käesoleva vaidluse seisukohalt asjakohane, mistõttu kohus neid väiteid ei käsitle. Kohus märgib, et ei pea vajalikuks ka eelnevalt käsitlemata Paraniidi kinnistul asuvate objektide õiguspärasuse analüüsi, kuna nende õiguslik staatus ei oma käesoleva vaidluse seisukohalt tähtsust.
23.Kuivõrd Keskkonnaamet keeldus 25.06.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-3, 10.09.2019 kirjas nr 7-13/19/7213-10 ja 19.03.2021 kirjas nr 7-13/21/2617-3 õiguspäraselt Paraniidi kinnistu detailplaneeringu kooskõlastamisest, jätab kohus kaebuse tervikuna rahuldamata.
24.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna otsus tehti kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude väljamõistmist, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.