Tartu Ringkonnakohus Tanel Saar, Tiina Pappel, Maili Lokk 21.10.2021, Tartu 3-20-755 Tiigikalda OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 06.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/929 ja 09.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/947 osaliseks tühistamiseks, 25.03.2020. a vaideotsuse nr 12-4/20/1-3 tühistamiseks ning Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kohustamiseks teha tühistatud osas uus otsus Tartu Halduskohtu 31.08.2020. a otsus Tiigikalda OÜ apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja/apellant – Tiigikalda OÜ, esindajad advokaadid Villy Lopman ja Keidi Kõiv Vastustaja – Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet, volitatud esindaja Ave Paavel
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Tiigikalda OÜ apellatsioonkaebus osaliselt ning tühistada Tartu Halduskohtu 31.08.2020. a otsus osas, milles halduskohus jättis tühistamis- ja kohustamiskaebuse Tiigikalda OÜ-le määratud halduskaristust puudutavas osas rahuldamata.
2.Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada kaebus osaliselt ja tühistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 06.12.2019. a otsus nr 12-6/19/929 osas, milles Tiigikalda OÜ-le määrati halduskaristus (32 451,78 eurot) ning 25.03.2020. a vaideotsus nr 12-4/20/1-3 sellele vastavas osas ja kohustada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametit toetuse määramise otsust tühistatud osas uuesti läbi vaatama.
3.Ülejäänud osas jätta Tartu Halduskohtu 31.08.2020. a otsuse resolutsiooni punkt 1 muutmata, muutes osaliselt halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Muuta menetluskulude jaotust ja mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt Tiigikalda OÜ kasuks välja menetluskulud summas 758,35 eurot. Ülejäänud osas jätta menetluskulud kaebaja enda kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast, s. o 21.10.2021, arvates (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tiigikalda OÜ esitas 2019. a Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) taotluse nr 110191108132, millega taotles ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust kokku 4242,6 ha suurusele pindalale.
2.Ajavahemikus 19.08.2019 kuni 17.10.2019 teostas PRIA taotlusalustel kinnistutel kohapealse kontrolli. PRIA edastas 11.11.2019 taotlejale kohapealse kontrolli kontrollaruande. Kontrollaruande kohaselt tuvastas PRIA põllumassiividel erinevaid puudusi. Põldude nr 24, 25, 43, 44, 86, 189, 201, 202, 206, 221, 222, 223, 224, 226, 227, 229, 230, 242, 250, 251, 252, 286 ja 290 osas juhtis PRIA tähelepanu sellele, et tegemist on riigimaadega, mis pole taotleja kasutuses või mille kasutamiseks puudub taotlejal õigus.
3.Tiigikalda OÜ esitas 25.11.2019 seisukoha PRIA kontrollaruande kohta, milles selgitas, et tal on põldude nr 44, 44.1, 43, 221, 222, 224, 226, 227, 229, 230, 250, 251, 252 ja 290 kasutusõigus, millest tulenevalt on ta täitnud kõik toetuse taotlemise tingimused.
4.PRIA andis 29.11.2019. a vastuses taotlejale teada, et kuivõrd taotleja õigust riigimaade kasutamise kohta ei nähtu riigi kinnisvararegistrist, siis kuulub nimetatud põllumassiividel toetuspindala vähendamisele kokku 158,37 ha ulatuses.
5.PRIA määras 06.12.2019. a otsusega nr 12 6/19/929 Tiigikalda OÜ-le 2019. a taotletud ühtset pindalatoetust osaliselt 35 8845,97 euro ulatuses. Otsusega vähendati taotlusalust pindala kokku 222,76 ha ulatuses. Taotlejale makstavat toetust vähendati 59 755,20 euro võrra alljärgnevalt: a) 100,50 eurot (1,03 ha) taotletud ja toetusõigusliku pindala erinevusest tulenevalt; b) 21 634,19 eurot (221,73 ha) taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevusest tulenevalt; c) 32 451,78 eurot (332,6 ha) lisasanktsioonina taotletud ja kindlaksmääratud pindade erinevusest tulenevalt 1,5-kordses ulatuses; d) 439,99 eurot eraldiseks noore põllumajandustootja toetuse eelarvesse; e) 5128,74 eurot tulenevalt toetussumma 2000 eurot ületamisest.
6.PRIA määras 09.12.2019. a otsusega nr 12-6/19/947 kaebajale 2019. a taotletud kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust samuti osaliselt 18 0611,98 euro ulatuses. Otsusega vähendati kaebaja taotlusalust pindala kokku 222,76 ha ulatuses. Kaebajale makstavat toetust vähendati 12 603,34 euro võrra alljärgnevalt: a) 10 021,97 eurot (222,76 ha) taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevusest tulenevalt pärast kliima- ja keskkonnatoetuse nõuete täitmise hindamist; b) 2581,37 eurot tulenevalt toetussumma 2000 eurot ületamisest.
7.PRIA asus põldude nr 24, 25, 43, 44, 86, 189, 201, 202, 206, 221, 222, 223, 224, 226, 227, 229, 230, 242, 250, 251, 252, 286 ja 290 osas seisukohale, et tegemist on riigile kuuluva maaga,
mis pole taotleja kasutuses või mille kasutamiseks puudub taotlejal õigus.
8.Tiigikalda OÜ esitas PRIA otsuste peale vaide, milles leidis, et tal oli olemas riigimaadel asuvate põldude nr 44, 44.1, 43, 221, 222, 224, 226, 227, 229, 230, 250, 251, 252 ja 290 kasutusõigus ning taotles nimetatud põldude osas toetuse määramist.
9.PRIA jättis 25.03.2020. a vaideotsusega nr 12-4/20/1-3 vaide rahuldamata. PRIA leidis vaideotsuses kokkuvõtvalt järgmist: 1) põhjendamiskohustus on täidetud ning vaide esitajale olid PRIA põhjendused teada juba enne vaide esitamist; 2) puudub vaidlus, et vaides loetletud põllud ja kontrollaruandes märgitud põllud, millele vaide esitaja ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust taotles, asuvad täielikult või osaliselt katastriüksustel, mille omanikuna on kinnistusraamatusse kantud Eesti Vabariik; 3) vaideotsuse p 11 alapunktides a – m esitas PRIA asjaolud, millel tugineb järeldus, et vaide esitajal ei olnud nende toetuse taotluses märgitud põldude kasutusõigust; 4) Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 13 lg 1 ja maaeluministri määruse nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliima- ja keskkonnatoetuse ning noore põllumajandustootja toetus” (määrus nr 32) § 3 lg 1 mõttes tuleb maa kasutusõiguse mõistet sisustada läbi maa omandiõiguse või läbi maa kasutamiseks sõlmitud lepingust tuleneva õiguse; 5) kasutusvalduse alusel kasutatavate riigimaade osas on tulenevalt maareformi seaduse (MaaRS) § 341 lg 51 p-st 5 maale kasutusvalduse seadmise lepingu kohustuslikuks tingimuseks muu hulgas maa kasutusvaldusse saaja kohustus mitte anda maad rendile või teisele isikule kasutamiseks. Kasutusvalduse tekkimise aluseks oleva seadusega on sätestatud, et kasutusvaldusesse antud maa osas ei või kasutusvaldaja õigusi ja kohustusi teostada teine isik; 6) kuigi vaide esitaja on põldude kasutusõiguse kohta deklareerinud, et kasutab põlde kirjalike rendilepingute alusel, ei ole ta esitanud andmeid, mis tema kasutusõigust kinnitaksid; 7) toetuse taotlemise õigusliku regulatsiooni või riigi omandis oleva kinnisvara kasutamiseks andmise korra õigusliku regulatsiooni mittetundmine ei ole sellised asjaolud, mille arvesse võtmine taotluse lahendamisel oleks kehtiva õiguse kohaselt lubatud; 8) vaide esitaja esitas andmed selle kohta, et ta on teadlik toetuse saamiseks esitatud tingimustest (määruse nr 32 § 151 lg 2), mistõttu oli vaide esitaja enda kohustuseks selgitada välja vaidlusaluste põldude kasutamisega seotud asjaolud ja esitada taotluses tõesed andmed maa kasutusõiguse kohta; 9) igaühel on õigus saada teavet kinnistusraamatusse kantud andmete kohta, s.h kinnisasjade ja nende omanike kui ka kinnisasja koormavate piiratud asjaõiguste kohta (asjaõigusseaduse (AÕS) § 55 lg 2) ning riigivara koormavate lepingute andmed on kantud riigi kinnisvararegistrisse. Taotlejad peavad näitama üles piisavat hoolsust, et veenduda, kas isik, kellega nad kasutuslepingu sõlmivad, on õigustatud maad neile kasutada andma; 10) põllumajandusmaa kasutamine õigusliku aluseta ei anna isikule õigust ühtse pindalatoetuse saamiseks. See oleks vastuolus toetuse andmise eesmärkidega ning võib rikkuda teiste isikute huve toetuse taotlemisel; 11) vaidlusaluste põldude näol ei ole tegemist eraomandis olevate maadega, mille osas saaks PRIA arvestada suuliselt sõlmitud rendilepinguid või riigi nõusolekuta sõlmitud kirjalikke allkasutuslepinguid (riigivaraseaduse (RVS) § 15 lg 5); 12) määruse nr 32 § 3 lg 1 ja ELÜPS § 13 lg 3 kohaselt võetakse põllumajandusmaa pindala määramisel arvesse põld pindalaga vähemalt 0,3 ha. Kontrollaruande mõõtmistulemuse järgi ei asunud riigile kuuluval maal põllu nr 227 osa 2 vaid 0,01 ha ulatuses, põllu nr 252 osa 1 0,11 ha ulatuses ning põllu nr 44.1 toetusõiguslik pind moodustas vaid 0,19 ha;
13) Euroopa Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 esimene lõik ei võimalda kaalumisruumi; 14) otsetoetuste vähendamine määruse nr 32 §-s 19 toodud finantsdistsipliini sätete alusel ei ole PRIA diskretsiooniotsus; 15) PRIA ei rikkunud ärakuulamiskohustust.
10.Tiigikalda OÜ esitas 23.04.2020 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles PRIA 06.12.2020. a otsuse nr 12-6/19/929 ja 09.12.2020. a otsuse nr 12-6/19/947 tühistamist osas, milles PRIA jättis Tiigikalda OÜ-le toetused määramata põllumassiividel nr 44, 44.1, 43, 221, 222, 224, 226, 227, 229, 230, 250, 251, 252 ja 290 ja määras Tiigikalda OÜ-le täiendavad halduskaristused. Lisaks palus kaebaja tühistada PRIA 25.03.2020. a vaideotsuse ning kohustada PRIA-t tegema tühistatud osas uus otsus. Kaebaja põhjendused olid järgmised.
10.1.Vaidlustatud otsused ei vasta haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 lg 1 nõuetele. 06.12.2019. a otsuse põhjenduste kohaselt ei ole PRIA ELÜPS § 13 lg-st 1, määruse nr 32 § 3 lg-st 1 ja § 152 lg-st 1 tulenevalt arvestanud toetust riigi omandis oleval maal asuva põllu või selle osa kohta, mille kasutamiseks puudub taotlejal õiguslik alus või mis ei olnud 2019. a taotleja kasutuses. Puuduvad põhjendused, kuidas PRIA jõudis järeldusele, et kaebajal puudub õiguslik alus toetusaluste maade kasutamiseks. 09.12.2019. a otsuses puudub faktiline ja õiguslik alus. Otsusest ega kontrollaktist ei nähtu, millist väidetavat rikkumist ja millisel alusel kaebajale ette heidetakse.
10.2.Õigusvastane on PRIA seisukoht, et kaebajal puudub põldude nr 44, 44.1, 43, 221, 222, 224, 226, 227, 229, 230, 250, 252, 251 ja 290 kasutamiseks õiguslik alus. Toetuse tingimusi reguleerivatest õigusaktidest ei tulene, millisel õiguslikul alusel ja vormis peab maade kasutamise õiguslik alus olema tekkinud. Asjas on määrav, et kaebaja on sõlminud maade kasutamiseks võlaõiguslikud kokkulepped. Kaebaja sõlmis vaidlusaluste põldude kasutamiseks rendilepingud erinevate rendileandjatega kas suuliselt või kirjalikult ega pidanud teadma, kas ja mis tingimustel on rendileandja maade kasutusõiguse saanud või millised piirangud rendileandjal on. Kaebaja ja rendilevõtja vahel sõlmitud lepingud on kehtivad.
10.3.Ebaõige on PRIA väide, et RVS § 15 lg-t 5 eirates sõlmitud leping on tühine. Riigivaraseaduse seletuskirja järgi on riigivara valitsemisel eesmärgiks riigivara, mida riik ise ei kasuta, eesmärgipärases kasutuses hoidmine ja sellelt vajaliku tulu teenimine. Riik on kehtestanud allrendile formaalsete kohustuste täitmise tingimused selleks, et riigil oleks ülevaade ja teave riigivara kasutamisest ning riigivara teisele isikule kasutamiseks andmisega ei tekiks riigile kahju. Rendilepingu tühisus ei tulene ka maareformi seadusest (MaaRS § 341 lg 8) ega võlaõigusseadusest (VÕS § 12 lg 1).
10.4.PRIA on ebaõigesti tuvastanud, et põldude nr 44.1, 227 ja 252 kasvupinnad on alla 0,3 ha. Kuna kaebaja on kõiki taotluses esitatud põllumaid kasutanud õiguslikul alusel, on PRIA ebaõigesti tuginenud ELÜPS § 13 lg-le 3 ja määruse nr 32 § 3 lg-le 1, mille kohaselt võetakse põllumajandusmaa pindala määramisel arvesse põld pindalaga vähemalt 0,3 ha.
10.5.Lisasanktsioonide määramine on ebaproportsionaalne ning seda isegi juhul, kui PRIA tuvastas mittevastavused õiguspäraselt. Põllumajandustoetuste eesmärk on muuhulgas toetada ja arendada põllumajandust, suurendada selle konkurentsivõimet ning parandada põldude ja maa bioloogilisi aspekte ja üldist kvaliteeti. Ebaproportsionaalselt suurte lisasanktsioonide määramine eelnimetatud eesmärkidele kaasa ei aita.
10.6.PRIA jättis kaalutlusõiguse teostamata. Määruse nr 32 § 19 sätestab PRIA kaalutlusõiguse otsetoetuse summa vähendamiseks. PRIA otsustest ei nähtu kaalutlusi, milliseid asjaolusid on PRIA arvestanud toetuse vähendamise vajaduse tuvastamisel või miks ei saanud PRIA otsetoetuse summat jätta vähendamata.
10.7.Kaebajat ei ole nõuetekohaselt ära kuulatud. PRIA vastas kaebaja seisukohtadele pärast otsuse tegemist ning ei ole tema seisukohti 06.12.2019. a otsuse tegemisel arvesse võtnud.
Riigikohus on ärakuulamisõiguse mittevõimaldamist haldusmenetluses pidanud sedavõrd jämedaks rikkumiseks, mis haldusakti sisule antavast hinnangust sõltumata toob kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamise.
11.Tartu Halduskohus jättis 31.08.2020. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus põhjendas oma otsust järgmiselt.
11.1.Vaidlustatud otsustes on välja toodud põhimotiivid, haldusaktide andmise õiguslikud ja faktilised alused, tabeli kujul on otsuste lisades toodud pindalad ja nende erinevused ning toetuste vähendamise alused ja toetuse määramise arvutuskäik. Vastustaja on üksikasjalikumate põhjenduste puudumist selgitanud ühelt poolt menetluste massilisusega ning teisalt ajasurvega, st vajadusega teha otsused kehtivast õigusest tulenevatel tähtaegadel. Vastustaja viitab asjakohaselt kohtupraktikale, mis on taolistes korraga väga paljude taotlejate suhtes tehtud otsustes möönnud põhjendamiskohustuse mõneti madalamat standardit. Asjaolu, et praegusel juhul on mõlemad vaidlustatud otsused tehtud väga suure hulga taotlejate kohta ühekorraga, on ometi võimaldanud esitada asjakohased andmed eraldi ka kaebaja kohta ning kaebajal pole olnud takistatud otsuseid vaidlustada vaide- ja kohtumenetluses. Vaideotsus sisaldab vaidlustatud otsustest põhjalikumaid põhjendusi – seal on põllumassiivide ja põldude numbrite kaupa selgitatud taotletavate ja toetusõiguslike alade pindalasid ning põhjusi, miks osade põldude puhul ei saa toetust määrata. Vastustaja on 06.12.2019. a otsuse põhjendustes viidanud ka taotlejatele tehtud kontrollaruannetes sisalduvatele põhjendustele, mis koosmõjus otsuses endas esitatud põhjendustega ja vaideotsuses esitatuga täidab põhjendamisnõude HMS § 56 tähenduses. Lisaks on vastustaja enne vaidlustatud haldusaktide andmist esitanud kaebajale omapoolsed täiendavad selgitused.
11.2.Vastustaja andis kaebajale piisava võimaluse olla ära kuulatud ning seda nii ajalises plaanis kui ka sisuliselt. Kaebaja sai tutvuda kontrolli tulemustega, sh vastustaja seisukohaga, et kontrollaruandes märgitud kinnistute osas ei ole kaebaja kasutanud taotlusega hõlmatud maad õiguslikul alusel. Kaebajal oli piisavalt aega vastuväidete esitamiseks ning ta kasutas seda võimalust. Ärakuulamisõiguse rikkumiseks ei saa toimunud haldusmenetluse kronoloogiat arvestades lugeda seda, et vastustaja esitas veel pärast vaidlustatud haldusaktide andmist kaebajale 11.12.2019 täiendavaid selgitusi toetuste vähendamise otsuste põhjuste kohta. Kaebaja ja vastustaja kirjavahetusest ei ilmne selliseid asjaolusid, mis võinuks tingida vastustaja teistsuguse otsuse.
11.3.Põhiliseks sisuliseks vaidlusküsimuseks poolte vahel on see, kas kaebaja kasutas vaidlusaluseid põldusid õiguslikul alusel. Vaidlust ei ole selle üle, et vaidlusalused põllud asuvad täielikult või osaliselt katastriüksustel, mille omanikuna on kinnistusraamatusse kantud Eesti Vabariik.
11.3.1.Vastustaja tuvastas vaidlusega hõlmatud põldude osas kinnistusraamatu andmetele tuginedes, et põllud nr 44, 44.1 ja 43 paiknevad osaliselt riigile kuuluval kinnistul, millele on seatud kasutusvaldus Järve Põllumajanduse OÜ kasuks ning põllud nr 250 ja 252 paiknevad osaliselt ja põld nr 251 täies ulatuses riigile kuuluval kinnistul, millele on seatud kasutusvaldus H. Rootsi kasuks. AÕS § 215 sätestab, et kasutusvaldus ei ole üleantav. Kasutusvaldusest tulenevaid õigusi ja kohustusi võib teostada teine isik, kui kasutusvalduse tekkimise aluseks oleva seadusega ei ole sätestatud teisiti. Kasutusvalduse seadmist korraldab MaaRS § 341 lg 5 alusel Maa-amet. Tulenevalt MaaRS § 341 lg 51 p-st 5 on maale kasutusvalduse seadmise lepingu kohustuslikuks tingimuseks muu hulgas maa kasutusvaldusse saaja kohustus mitte anda maad rendile või teisele isikule kasutamiseks. Kohus nõustub vastustajaga, et kasutusvalduse tekkimise aluseks olevast seadusest tulenevalt ei või kasutusvaldusesse antud riigile kuuluva maa osas kasutusvaldaja õigusi ja kohustusi teostada teine isik.
11.3.2.Põllu nr 224 osas on riigi kinnisvararegistri andmetel Maa-amet sõlminud maakasutuslepingud A.G.-ga ning põllu nr 290 osas H.K.-ga. Riigi kinnisvararegistri andmetel
puudub kaebajal nende kinnistute allkasutusõigus. Ülejäänud põldude osas ei ole riigi kinnisvararegistri andmetel kaebajaga maakasutuslepingut sõlmitud (põllud nr 226, 227, 229, 221, 222). Vastustaja tugines rikkumiste tuvastamisel RVS § 15 lg-le 5, mille kohaselt saab vara kolmanda isiku kasutusse allkasutuslepingu alusel anda üksnes juhul, kui selleks on riigivara valitseja kirjalik nõusolek. Kinnisasja allkasutuslepingu registreerib ja avalikustab riigivara valitseja riigi kinnisvararegistris (https://riigivara.fin.ee/kvr/), välja arvatud juhul, kui avaliku teabe seaduse alusel ei tule lepingut või selle osa avalikustada. Halduskohus nõustub vastustajaga, et sellistele tingimustele vastavaid lepinguid riigivara kasutamiseks ei ole kaebaja sõlminud ning nende olemasolu ei nähtu ka riigi kinnisvararegistrist.
11.3.3.Kaebaja ei esitanud haldus- ega vaidemenetluses andmeid, mis kinnitaksid tema kasutusõigust vaidlusaluste maade osas. Kaebaja esitas halduskohtule järgmised tõendid lepinguliste suhete tõendamiseks: põllumajandusliku maa (katastritunnus 85101:003:1275) rendileping A. N. ja Rocmar PM OÜ (seaduslik esindaja R. Nurmela) vahel (tl 107); Rocmar PM OÜ juhatuse 31.01.2016. a otsuse, millega antakse Bioman Agro OÜ-le üle kõik Rocmar PM sõlmitud maarendilepingud koos maakasutusõigustega (tl 108); Bioman Agro OÜ juhatuse 30.06.2017. a otsus, millega antakse üle Tiigikalda OÜ-le kõik Bioman Agro OÜ sõlmitud ja üle võetud maarendilepingud koos maakasutusõigusega (tl 108p); põllumajanduslik rendileping A.G.-ga (tl 110) ja Järve Põllumajanduse OÜ-ga (tl 111). Kohtule esitatud lepingutest ega muudest asjas esitatud tõenditest ei ilmne, et lepingute sõlmimisel oleks saadud riigivara valitseja nõusolek maa kaebajale kasutada andmiseks ning et sellised lepingud oleks kantud vastavasse registrisse. Sellele ei vaidle vastu ka kaebaja, kuid pooled on erineval seisukohal RVS § 15 lg 5 osas, sh selles, millist tähendust omab selles normis sätestatu kõnealuste toetuste saajale esitatavate nõuete kontekstis.
11.4.Kohus nõustub vastustajaga selles, et ELÜPS ning selle alusel kehtestatud õigusaktide (määrus nr 32) mõttes tuleb maa kasutusõiguse mõistet sisustada läbi maa omandiõiguse või läbi maa kasutamiseks sõlmitud lepingust tuleneva õiguse. Varasemast kohtupraktikast tuleneb aga üheselt, et mõistet „kasutab” ei saa ELÜPS tähenduses mõista üksnes maatüki tegeliku kasutamise tähenduses, jättes kasutuse õiguspärasuse üldse tähelepanuta, ning et riigi omandis oleva maa kasutusse andmiseks on ette nähtud kindel kord. Riigi omandis oleva maa kasutamiseks ei kehti näiteks suulised rendilepingud, kuigi eraõiguslike isikute vahelistes suhetes võivad suulised lepingud kehtida (Tartu Ringkonnakohtu 01.11.2018. a otsus asjas nr 3-14-51634, p 16).
11.5.Kohus ei nõustu kaebajaga, et RVS § 15 lg-s 5 sätestatu näol on tegemist üksnes formaalsete nõuetega, mis ei mõjuta maa allkasutusse andmise lepingu kehtivust. Selliselt sõlmitud lepingud on võimaldanud kaebajal saada toetust ilma, et ta vastaks kehtestatud tingimustele (kasutusõiguse olemasolu) ning arendada põllumajanduslikku tegevust suuremas ulatuses kui ilma neid maid kasutamata.
11.6.Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 87 kohaselt on seadusest tuleneva keeluga vastuolus olev tehing tühine, kui keelu mõtteks on keelu rikkumise korral tuua kaasa tehingu tühisus, eelkõige juhul, kui seaduses on sätestatud, et teatud tagajärg ei tohi saabuda. Hindamaks, kas seadusega vastuolus olev tehing on tühine, tuleb kindlaks teha, kas tegemist on keeluga regulatsioonist erineva sisuga tehingut teha (Riigikohtu 29.04.2015. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-41-15, p 12). Riigikohtu seisukohtade järgi on oluline silmas pidada keelu eesmärki ning eelkõige seda, kui seaduses on sätestatud, et teatud tagajärg ei tohi saabuda. Vastustaja on pidanud riigivaraseaduse nõudeid eiravaid tehinguid tühiseks. Kohus nõustub selle arvamusega.
11.7.Kohus nõustub vastustajaga, et kinnitades vastavust toetuse saamise nõuetele, on taotlejal ka kohustus veenduda, et maa kasutamine toimub õiguslikul alusel ning arvestades selleks sätestatud õigusnorme. Toetust taotledes võtab taotleja endale kohustuse esitada õigeid ja kontrollitud andmeid. Kohus nõustub vastustajaga ka selles, et kaebajal oli võimalus kontrollida maa kuulumist riigile kinnistusraamatust ning riigivara koormavate lepingute kandmist riigi
kinnisvararegistrisse. RVS § 95 lg-st 1 tulenevalt on riigi kinnisvararegistri eesmärk saada ülevaade riigi kinnisvara, kinnisvaratehingute ja hoonestatud kinnisvara kasutamise kohta, avalikustada andmed ja võimaldada menetluste läbiviimist. Põhjendatud on ka vastustaja lähenemine, et AÕS § 55 lg-st 2 tulenevalt ei või keegi end vabandada kinnistusraamatu andmete mitteteadmisega.
11.8.Kuna kohus asus eelnevalt seisukohale, et kaebaja ei kasutanud põlde nr 44.1, 227 ja 252 õiguslikul alusel, ei olnud PRIA-l viidatud normidest tulenevalt ka alust vähem kui 0,3 hektari suurust osa põllust toetusõiguslikuks pidada.
11.9.Kuna kaebaja taotletud ja PRIA poolt kindlaks tehtud pindala erinevus (221,73 ha) moodustas 5,51% kindlaksmääratud pindalast, vähendati 2019. aastal makstavat ühtset pindalatoetust komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 esimese lõigu alusel tuvastatud pindala 1,5 kordse erinevuse ulatuses (332,6 ha). Kohus nõustub vastustajaga, et viidatud normide sõnastus ei näe ette kaalumisvõimalust. Määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 esimesest lõigust tuleneb sõnaselgelt, et 1,5 kordse vähenduse kohaldamisel tuleb lähtuda deklareeritud ja nõuetele vastava pindala erinevusest, kui see ületab 3% kindlaksmääratud (nõuetele vastavast) pindalast või see on suurem kui 2 ha. Need vähendamise eeldused on praegusel juhul täidetud.
11.10.Määruse nr 32 § 19 sätestab: „Taotlejale makstavat otsetoetuste summat kohandatakse vajaduse korral Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 8 lõike 1 kohaselt.” Viidatud määruse säte näeb ette, et Määruse (EL) nr 1306/2013 art 26 kohaselt kindlaks määratud kohandamise määra kohaldatakse üksnes 2000 eurot ületavate otsetoetuste suhtes, mida antakse asjaomasel kalendriaastal. Kohtu hinnangul ei viita määruse nr 32 § 19 sõnastus „vajaduse korral” kaalumisruumile, mida PRIA võiks sisustada „vastavalt vajadusele”, vaid sellele, et kui ilmnevad kohandamise alused, tuleb PRIA-l lähtuda Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 art 8 lg-st 1. Määruse (EL) nr 1306/2013 art-st 26 ei ilmne, et kohandamise määr võimaldaks liikmesriigi haldusorganile otsustamisruumi.
11.11.Kuna vaidlustatud otsused on õiguspärased, pole alust ka kohustamisnõude rahuldamiseks. Samuti puudub alus vaideotsuse tühistamiseks. Kaebaja ei ole vaideotsust vaidlustanud põhjusel, et see rikuks iseseisvalt tema õigusi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
12.Kaebaja esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse halduskohtu 31.08.2020. a otsuse peale. Kaebaja palub halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus, kuna halduskohus rikkus oluliselt menetlusõiguse norme, hindas ebaõigesti asjas esitatud tõendeid ning kohaldas ebaõigesti materiaalõiguse norme.
12.1.Halduskohus asus ebaõigesti seisukohale, et PRIA täitis põhjendamiskohustust nõuetekohaselt. PRIA 06.12.2019. a otsus sisaldab küll põhjendavat teksti, kuid see on puudulik. Otsusest ei ole võimalik aru saada, millistel alustel ja millistele põllumassiividele on vähendamine määratud. PRIA 09.12.2019. a otsuses esitatud tabelist on objektiivselt võimatu tuvastada PRIA arvutuskäiku ja mõista seda, milline summa kuulub maksmisele ning mille alusel ja millises ulatuses on toimunud vähendamine. Tabelist ei ole võimalik aru saada, millistel kaalutlustel ja mis põhjusel on haldusorgan vastavad otsused teinud.
12.2.Halduskohus eksis ärakuulamiskohustuse sisustamisel. Kaebaja esitas 25.11.2019 vastuväite PRIA 11.11.2019. a kontrollaruandele ning selgitas täiendavalt enda seisukohti 05.12.2019. a vastuses. PRIA ei võtnud aga enda otsuses arvesse ühtegi kaebaja esitatud selgitust ega asjaolu. Halduskohus ei ole neid kaebuses esitatud väiteid analüüsinud. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, mille kohaselt käitus PRIA õiguspäraselt, kui esitas pärast otsuse tegemist kaebajale täiendavad seisukohad. Halduskohtu seisukoht, et kaebajal oli võimalik seisukohti ja tõendeid esitada ka vaidemenetluses, on vastuolus Riigikohtu praktikaga. Riigikohus selgitas, et „ärakuulamise
põhimõtte tõhus realiseerimine eeldab, et menetlusosalisele on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited esitada ning tal peab olema võimalus esitada haldusakti andmise menetluses haldusorganile omalt poolt küsimuse õigeks lahendamiseks tähtsust omavaid täiendavaid andmeid“ (Riigikohtu 14.01.2004. a otsus asjas nr 3-3-1-82-03, p 17). Täiendavate seisukohtade esitamine pärast haldusakti andmist tähendab olulist ärakuulamisõiguse rikkumist.
12.3.Halduskohus asus ebaõigesti seisukohale, et maa õiguspäraseks kasutamiseks oli vajalik järgida riigi omandis oleva maa kasutusse andmiseks ettenähtud korda. Halduskohus ei ole analüüsinud kaebaja ja rendileandja tsiviilõigusliku suhte kehtivuse eeldusi ja tagajärgi, vaid on ilma lähemalt selgitamata jaatanud sellise lepingu tühisust. Riigivaraseaduses sätestatud kord maa allkasutusse andmiseks kehtib eelkõige rendileandjatele ning selle korra rikkumisel on riigil õigus lõpetada rendileandjaga maakasutusleping. Selline kohustus ei laiene aga kaebajale. Puudub alus väita, et kaebaja ja rendileandja vahel sõlmitud lepingud ei ole kehtivad ning et kaebaja rikkus seadusest tulenevaid nõudeid.
12.4.TsÜS § 87 kohaselt on tehing tühine siis, kui rikutud on sellist keeldu, mille eesmärgiks oli tehing ära hoida. Halduskohus ei tuvastanud, et viidatud keeld sisalduks riigivaraseaduses või maareformiseaduses. Seega on halduskohtu järeldus ebaõige. Rendilepingu tühisus ei ole RVS § 15 lg 5 sätestatud kohustuse järgimata jätmise eesmärk. Riigivaraseaduse eesmärgiks on reguleerida riigivara kasutamise teabe kogumist. Üksnes formaalsete riigivaraseaduse nõuete järgimata jätmine ühe isiku poolt ei tähenda seega kolmandale isikule ehk taotlejale mittevastavust toetuse tingimuste mõttes. Samuti ei tulene rendilepingu tühisus maareformi seadusest. MaaRS § 341 lg 8 sätestab õiguse nõuda maa kasutusvalduse saajalt leppetrahvi juhul, kui maa kasutusse saaja rikub kohustust mitte anda maad rendile või teisele isikule kasutamiseks. Seega ei tulene maareformi seadusest riigivara kasutusse andmise tagajärjena sellise rendilepingu tühisust vaid üksnes sanktsioon leppetrahvi näol.
12.5.Ebaõige on halduskohtu seisukoht, nagu oleks kaebaja saanud lubamatu eelise. Eeliseks ei saa lugeda PRIA poolt makstavate toetuste taotlemist ja sellekohaseid väljamakseid. Toetus ei ole kasu, vaid toetuse saamiseks peab iga põllumajandusega tegelev ettevõtja tegema märkimisväärseid kulutusi, mida toetus aitab osaliselt katta.
12.6.Lisaks eelnevale on halduskohus jätnud tähelepanuta, et kaebaja poolt maade kasutamisest olid või pidid olema teadlikud nii PRIA kui ka riigivara valitsejad. Kaebaja tasus maade kasutamise eest renti otse riigile. Samuti on PRIA varem kaebaja toetustaotluse rahuldanud ning andmete õigsust ja sobivust kinnitanud.
12.7.Halduskohus on ebaõigesti asunud seisukohale, et PRIA-l puudus kaalutlusõigus lisasanktsioonide ja otsetoetuse protsentuaalse vähendamise osas.
13.Vastustaja palub vastuses apellatsioonkaebusele jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.
13.1.Vastustaja selgitab, et tegemist on kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse otsusega, mis sisaldab minimaalselt põhjendusi, kuid seda seetõttu, et kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust saab taotleda üksnes koos ühtse pindalatoetusega ning see toetus määratakse alati ühtse pindalatoetuse kindlaksmääratud pindala alusel ja selle hektarite järgi, mistõttu ei dubleerita kliima ja keskkonnatoetuse otsuses asjaolusid, mis juba kajastuvad ühtse pindalatoetuse otsuses. PRIA leiab, et keskkonnatoetuse otsuse tegemisel piisab taotletud ja kindlaksmääratud pindalade, ühikumäära ja vähendamiste ridade märkimisest, mille järgi peaks olema igale taotlejale arusaadav, kuidas toetussumma on kujunenud. Kuna kliima- ja keskkonnatoetuse pindala kindlaksmääramise alused on toodud ära ühtse pindalatoetuse otsuses ning ühikumäära ja kindlaksmääratud pindala korrutisena saadakse toetuse määramise aluseks olev summa, millest lahutatakse vähenduste ridadel toodud vähendamiste summa, peaks väljamaksmisele kuuluva toetussumma kujunemine selles otsuses lihtsate tehete kaudu olema jälgitav.
13.2.PRIA 06.12.2019. a otsuses (ühtne pindalatoetus) rikkumisega seotud põldude kohta üksnes koondnumbri märkimine ei takistanud taotlejal siiski otsusest arusaamist ega tähenda, et nimetatud põhjusel oleksid kaebaja õigused kaitseta jäänud. Tegemist oli otsuste koostamise süsteemi puudusega, mida PRIA peab silmas süsteemi täiendamisel.
13.3.PRIA 06.12.2019. a otsuses esitatud märkused ja viide õiguslikule alusele on omavahel vastavuses. Määruse nr 32 § 3 lg 1, § 152 lg 1 ja ELÜPS § 13 lg 1 viidetena riigile kuuluvate maade kasutusõiguse kohta on asjakohased, õiged ja piisavad. Nendest normidest tuleneb, et taotlejal peab taotlusaluse põllumaa kasutamiseks olema õiguslik alus. Kõikide erinormide (RVS, MaaRS) PRIA otsuses märkimine ei ole otstarbekas ega vajalik. PRIA arvates on olnud piisav maakasutuse õigusliku aluse märkimine koos otsuse vastaval real märgitud tekstiga, et toetust ei arvestata riigi omandis asuva põllu või selle osa kohta, mille kasutamiseks puudub taotlejal õiguslik alus.
13.4.Toetuse taotlemise õigusliku regulatsiooni või riigi omandis oleva kinnisvara kasutamiseks andmise korra mittetundmine ei ole sellised asjaolud, mille arvesse võtmine taotluse lahendamisel oleks kehtiva õiguse kohaselt lubatud. Põllumajandusmaa kasutamine õigusliku aluseta ei anna isikule õigust toetuse saamiseks. See oleks vastuolus toetuse andmise eesmärkidega ning võib rikkuda teiste isikute huve toetuse taotlemisel. Demokraatliku õigusriigi põhimõtetega oleks vastuolus olukord, kus isik võib omavolilise õigusvastase valduse kehtestamise kaudu saavutada enda jaoks soodsama olukorra avaliku hüve jagamisel.
13.5.Vastustaja täitis taotleja ärakuulamise kohustuse. PRIA ei nõustu kaebaja väitega, et PRIA ei ole otsuste tegemisel kaebaja seisukohti arvestanud. Asjaolu, et PRIA ei nõustunud kaebaja selgitustega, ei ole samastatav selgituste arvestamata jätmisega. Kaebajale oli igal juhul tagatud võimalus seisukohti esitada enne otsuste tegemist ning ta kasutas seda võimalust. Vaidemenetluses sai kaebaja veelkord oma seisukohti väljendada ning PRIA hindas veelkord tema vastuväiteid ja haldusaktide õiguspärasust.
13.6.Vastustaja ei nõustu kaebaja seisukohaga, et riigimaade kasutamiseks piisab võlaõiguslike kokkulepete sõlmimisest suuliselt ja ilma riigivara valitseja nõusolekuta. Erinevalt eraomandis olevatest maadest, on riigi omandis olevate maade kasutusse andmisel ette nähtud kirjaliku vormi nõue, samuti ei ole lubatud maa edasi rentimine ega kolmandale isikule kasutada andmine ilma riigivara valitseja nõusolekuta. Kui PRIA ei arvestaks riigimaade kasutusse andmise kohta seaduses sätestatut, tähendaks see, et PRIA ei järgiks Eesti Vabariigis kehtestatud õigusakte. Vastustaja jääb endiselt seisukohale, et kuna riigile kuuluva vara kasutusse ja allkasutusse andmiseks on seadusega ette nähtud kindel kord, siis on riigivaraseaduse nõudeid eiravad tehingud tühised. Kui riigivara kasutusse andmist ei peetaks oluliseks ning see oleks üksnes formaalne, siis ei oleks riigimaade kasutuskorda ka riigivaraseadusega täpsemalt reguleeritud. Maa-amet vastas PRIA saadetud päringule seoses taotlejate poolt riigimaa rendilepinguteta kasutamise ja allkasutamisega üheselt, et ei aktsepteeri mingil juhul riigimaade kasutamist ega kolmandatele isikutele allkasutusse andmist riigivara valitseja kirjaliku nõusolekuta.
13.7.Kasutusvaldusega hõlmatud maa osas on vastustaja arvates kaebaja poolt maareformiseaduse muudatusele viitamine asjakohatu, kuna seaduse muutmine ei teinud kaebaja jaoks olukorda soodsamaks. Vaidlusalustest maadest on kasutusvaldus seatud põldudele nr 43, 44 ja 44.1 Järve Põllumajanduse OÜ kasuks ning põldudele nr 250, 251 ja 252 H. R. kasuks. MaaRS § 341 lg 62 kohaselt võib ettenähtud tingimustel füüsilisest isikust kasutusvaldaja kasutusõiguse üle anda. Vastustajale teadaolevalt ei ole Tiigikalda OÜ juriidiline isik, mille kogu aktsia- või osakapitalist või häälte koguarvust kuulub enamus kasutusvaldajale, tema sugulasele või abikaasale.
13.8.Mida rohkem omab põllumajandusettevõtja maad ja saab selle maa kohta erinevaid toetusi, seda suurem on ka eeldatav kasu. Riigimaa õigusvastane kasutamine on eelisena võimaldanud kaebajal saada toetust ilma, et ta vastaks toetuse saamiseks seadusega (määrus
nr 32 § 3 lg 1, § 152 lg 1 p 4 , ELÜPS § 13 lg 1) kehtestatud tingimustele (kasutusõiguse olemasolu) ning on võimaldanud kaebajal arendada põllumajanduslikku tegevust suuremas ulatuses ja seeläbi kasu teenida, kui kaebaja saaks ilma neid maid kasutamata.
13.9.Asjaolu, et kaebaja ei sattunud varasematel aastatel kontrollivalimisse ja tema riigimaade kasutusõigust ei kontrollitud, kuid sattus kontrollivalimisse 2019. aastal, ei tähenda, et PRIA oleks kaebaja või teiste taotlejate poolt sarnast maakasutust aktsepteerinud.
13.10.Vastustaja ei nõustu kaebaja väitega lisasanktsiooni määramise ebaproportsionaalsuse osas ning jääb selles osas varem esitatud seisukoha juurde. Samuti kordab PRIA, et otsetoetuste vähendamine määruse nr 32 §-s 19 toodud finantsdistsipliini sätete alusel ei ole PRIA diskretsiooniotsus.
14.Kaebaja esitas ringkonnakohtule 14.09.2021 täiendava seisukoha, milles kordab valdavalt enda varasemaid seisukohti. Kaebaja märgib täiendavalt, et taotleja on toetuse taotlemisel kohustatud taotlusvormil märkima maa kasutusõiguse alusena ühe järgnevatest alustest: omand, kirjalik rendileping, suuline rendileping, kasutusvaldus või muu alus. Kaebaja hinnangul on PRIA toetustaotluste vormi koostamisel seega selgesti viidanud, et maa kasutusõigusena on aktsepteeritav maa kasutamine nii kirjaliku kui suulise rendilepingu alusel. Ühtegi muud selgitust ja/või piirangut PRIA taotlusvormilt ei nähtu. Samuti ei nähtu taotlusvormilt, et toetuse taotlejal oleksid mingid täiendavad kohustused seoses maa kasutusõiguse asjaoludega. Viidatud vormilt saab taotleja üheselt mõista, et kui toetuse taotlejal on maade kasutamiseks sõlmitud rendilepingud, siis on täidetud ka maa kasutusõigusega seotud kriteerium toetuse taotlemiseks.
15.Ringkonnakohus pöördus uurimispõhimõtte alusel vastustaja poole asjas vaidlustatud lisasanktsiooni määramise ja Euroopa Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 2 kohaldamise võimaluse kohta täiendava selgituse saamiseks. Nimetatud säte võimaldab esmakordsel rikkumisel halduskaristust 50% võrra vähendada. Vastuseks kohtu pöördumisele esitas vastustaja ringkonnakohtule PRIA 06.11.2017. a otsuse nr 12-6/17/970 „12.12.2016 otsuse nr 12-6/1503 muutmine, 2016. aastal taotletud ühtse pindalatoetuse osaline määramine ja toetuse tagasinõudmine” väljavõtte Tiigikalda OÜ-d puudutavas osas. Vastustaja märkis, et kuivõrd kaebaja sanktsiooni on selle otsuse kohaselt vähendatud, siis on kaebaja juba varasemalt soodustuse saanud ja 2019. aasta toetuse osas ei olnud alust seda enam kohaldada.
16.Ringkonnakohus uuendas 07.10.2021. a määrusega haldusasja menetluse ja määras menetlusosalistele tähtaja lisasanktsiooni määramise õiguspärasuse küsimuses täiendavate seisukohtade esitamiseks.
17.Kaebaja esitas täiendava seisukoha, milles leiab, et pindalatoetused on iga-aastased toetused ning neil puudub puutumus mõne eelmise või järgmise aasta toetustaotlusega. Seega puudub PRIA 2017. a otsusel asjas tähendust omav seos vaidluse all olevate 2019. a otsustega. Lisaks sellele ei ole 2017. a ja 2019. a otsustes tuvastatud pindalade erinevuste põhjendused võrreldavad. PRIA 06.11.2017. a otsuse kohaselt vähendas PRIA taotleja toetusõiguslikku pinda 4,13 ha võrra, kuna PRIA uuendas põllumassiivide piire ja pindalasid uute ortofotode andmete, katastriüksuste piiride ning toetustaotluste andmete eri taotlejate kasutuses olevate maade piiride ja maakasutusotstarbe piiride alusel. Praeguses haldusasjas vaidlevad pooled aga selle üle, et PRIA hinnangul puudus taotlejal maakasutusõigus 332,6 ha osas. Seega on tegemist sisuliselt erinevate vaidlustega. Katastriüksuste piiride muutumine teatud aja tagant tehnoloogiliste arengute tõttu on mõistetav. See ei ole aga võrdsustatav olukorraga, kus toetusaluse pindala vähendamine toimub tervete katastriüksuste ulatuses. Need ei ole halduskaristuslike sanktsioonide mõttes võrreldavad olukorrad ja ei saa sama kordaja alusel kuuluda ka sanktsioneerimisele.
Kogu menetluse vältel on PRIA olnud seisukohal, et siseriiklikud õigusaktid ja EL määrus ei näe ette võimalust halduskaristuse vähendamise osas kaalutlusõiguse rakendamiseks. Samas nähtub PRIA 06.11.2017. a otsusest, et halduskaristuste vähendamine on siiski võimalik.
18.Vastustaja jäi oma varasema seisukoha juurde, et kuna komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a regulatsioon ei jäta PRIA-le võimalust erinevate õiguslike tagajärgede vahel valida ega anna õigust jätta nimetatud õigusnormi kohaldamata, siis pole PRIA-l üledeklareerimise olukorras võimalik kaalutlusõigust rakendada ja halduskaristust rakendamata jätta või rakendada seda väiksemas ulatuses. Vastustaja selgitas täiendavalt, et proportsionaalsuse põhimõttega on juba komisjoni poolt art 19a sätestamisel arvestatud, mistõttu ei anna regulatsioon kaalutlusruumi. Toetusesaajale pindalade erinevuse korral kohalduv halduskaristuse vähendamise ehk nn kollase kaardi süsteem kehtib ja seda kohaldatakse alates taotlusaastast 2016. Kollane kaart antakse, kui taotleja saab toetusliigis esimest korda pinnaerinevuse, mis on suurem kui 3% või üle 2 ha ja ei ületa 10%. Halduskaristuse vähendamine art 19a lg 2 kohaselt on lubatud juhul, kui taotlejale ei ole samas toetusliigis määratud ühtegi varasemat halduskaristust pindalade erinevuse eest ning kollast kaarti on taotlejal võimalik saada vaid üks kord sama toetusliigi kohta. Kuna kaebaja halduskaristust vähendati 2016. a, siis ei ole 2019. a enam lubatud pindalade erinevuse korral kaebaja halduskaristust vähendada.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
19.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse osas, milles halduskohus jättis kaebuse rahuldamata kaebajale komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 alusel halduskaristuse määramist puudutavas osas. Ülejäänud osas jääb apellatsioonkaebus rahuldamata, kuid ringkonnakohus peab vajalikuks muuta halduskohtu otsuse põhjendusi osas, mis puudutab halduskohtu järeldust maakasutuslepingute tühisuse kohta.
20.Ringkonnakohus käsitleb kõigepealt kaebaja etteheiteid haldusmenetluse läbiviimise ja otsuste vormistamise kohta (I), seejärel selgitab maakasutuse õigusliku aluse sisu ja tähendust toetusetaotluse lahendamisel (II), käsitleb maakasutuslepingute tühisuse küsimust (III) ning kontrollib halduskaristuse määramise formaalset õiguspärasust (IV). Lõpuks esitab ringkonnakohus lõppseisukohad ja otsustab menetluskulude jaotuse (V). I
21.Kaebaja arvates asus halduskohus ebaõigesti seisukohale, et PRIA täitis põhjendamiskohustust nõuetekohaselt. Kaebaja hinnangul on otsuste põhjendused puudulikud ning kaebajal on võimatu mõista PRIA arvutuskäiku ja seda, milline summa kuulub maksmisele ning mille alusel ja millises ulatuses on toimunud vähendamine. Kaebajal ei ole võimalik aru saada, millistel kaalutlustel ja mis põhjusel on haldusorgan vastavad otsused teinud. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga etteheitega osas, mis puudutab halduskaristuse määramise põhjendamist ning käsitleb seda allpool (alajaotus IV). Toetuse saamiseks ettenähtud tingimuste mittetäitmise (maakasutusõiguse puudumine) põhjendamist puudutavas osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga. Selles osas esitas halduskohus asjakohased põhjendused selle kohta, miks ta leidis, et praegusel juhul ei ole PRIA põhjendamiskohustust rikkunud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu järeldusega, et vastustaja on otsuste põhjendustes viidanud ka taotlejatele tehtud kontrollaruannetes sisalduvatele põhjendustele, mis koosmõjus otsuses ja vaideotsuses esitatuga täidab põhjendamisnõude HMS § 56 tähenduses. Apellatsioonkaebuse põhjendusi ja viidatud kohtupraktikat arvestades selgitab
ringkonnakohus, et toetuste määramise menetluse erandlikku iseloomu arvestades ei ole kohane lähtuda Riigikohtu praktikas kujundatud üldisest põhjendamiskohustuse standardist. Kaebaja vastuväited selle kohta, et PRIA viidatud kohtupraktika on jaatanud piiratud põhjendamiskohustust üksnes hindepunktide põhjendamise küsimustes, ei tähenda, et piiratud põhjendamiskohustus muudel juhtudel, kus see on põhjendatud, ei kehtiks. Halduskohus selgitas õigesti, et kohtupraktika kohaselt on taoliste, korraga väga paljude taotlejate suhtes tehtud otsuste puhul, mööndud, et PRIA-l on piiratud põhjendamiskohustus, kuna taotlejal puudub subjektiivne õigus toetusele ning täiemahuline põhjendamiskohustus muudaks PRIA töö ebamõistlikult keeruliseks. Samuti tugineb asjakohasele kohtupraktikale halduskohtu seisukoht, et kuigi selline menetluskord muudab PRIA otsuse vaidlustamise keerulisemaks, leevendab probleemi toetuse taotleja kohustus esitada enne kohtusse pöördumist vaie (Riigikohtu 10.04.2014. a otsus asjas nr 3-3-1-16-14, p 18). Taotleja õiguste kaitse ja halduse enesekontrolli vahendina omab kohustuslik kohtueelne vaidemenetlus leevendavat rolli ühtviisi nii toetusõigusliku pindala määramist kui hindepunktide põhjendamist puudutavates vaidlustes.
22.Kaebaja väitel on vastustaja rikkunud põhjendamiskohustust, kuna PRIA otsustest ja kontrollaktist ei ole võimalik aru saada, milline on PRIA konkreetne sisuline etteheide kaebajale. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole eluliselt usutav, et enda sõnul varem toetusi taotlenud kaebaja ei leia toetuse määramise otsustest vajalikku infot ja ei saa aru põhjenduse „Toetust ei arvestata riigi omandis oleval maal asuva põllu või selle osa kohta, mille kasutamiseks puudub taotlejal õiguslik alus” tähendusest. PRIA 29.11.2019. a vastusest nähtub, et juba kohapealset kontrolli alustades selgitas PRIA teenistuja kaebaja seaduslikule esindajale R. Nurmelale, et kuivõrd toetust on taotletud riigimaadele, millele Tiigikalda OÜ-l ei ole Riigi Kinnisvararegistri andmetel kasutusõigust, siis on taotlejal võimalik esitada dokumendid, mis kasutusõigust tõestaks. Samuti selgitati taotlejale riigile kuuluva maa rendileandmise korda ja seda, et taotleja kui maa tegelik kasutaja peaks taotlema riigivara valitsejalt enda allkasutajana lisamist. Kaebaja väide, et tal ei olnud võimalik otsustest aru saada, lükkab ümber ka asjaolu, et juba kontrollaktile 25.11.2019 esitatud vastuväites loetles kaebaja kõik riigimaal asuvad kasutusõiguseta põllud (mille üle käib ka praegune kohtuvaidlus) ja palus PRIA-l asuda seisukohale, et taotlejal on olemas kasutusõigus nende põldude osas. Haldusmenetluse käigus esitatud andmeid (kontrollakt) ja lisaks antud selgitusi arvestades on põhjendamatu ka kaebaja väide seoses PRIA 06.12.2019. a otsusega selle kohta, et kaebaja ei saanud mitte kuidagi jõuda järelduseni, et rikkumine tegelikkuses ei puudutagi põldu number 30. Seejuures on kaebaja ise viidanud, et kontrollaruandest ei nähtu, et põllu nr 30 osas oleks tehtud märkus rikkumise kohta. Ringkonnakohus selgitab, et tegemist oli ilmselge eksimusega, mille tekkimise asjaolude ümberlükkamine kaebaja poolt ei oma asja lahendamise seisukohast mingit tähtsust. Samuti ei ole kaebajal alust väita, et eksimusega seotud tehnilised probleemid oleks kuidagi vähendanud õigusriigis talle kehtivaid õigusi või põhiseaduslikke garantiisid.
23.PRIA viitas maakasutusõiguse puudumise põhjenduse juures õigusliku alusena ELÜPS § 13 lg-le 1 ning määruse nr 32 § 3 lg-le 1 ja § 152 lg-le 1. Kaebaja on endiselt veendunud, et ükski otsuses esitatud õiguslik alus ei vasta otsuses avaldatud põhjendusele. Ringkonnakohus selgitab, et tegemist on kohaste viidetega, kuivõrd nendest sätetest tulenevalt saab isik toetust taotleda üksnes maa osas, mille kasutamiseks on tal õiguslik alus.
24.Apellatsioonkaebuse väited ei lükka ümber halduskohtu järeldust, et kaebajale oli tagatud piisav võimalus olla ära kuulatud. Kaebajale tagati võimalus anda riigile kuuluva maa kasutamise osas selgitusi ning esitada vastuväiteid ja tõendeid. Seda ei muuda asjaolu, et PRIA esitas kaebajale lisaselgitusi pärast haldusakti andmist. Vastustajal oli kohustus määrata toetused hiljemalt 10.12.2019. Täiendavad selgitused andis PRIA vastuseks kaebaja 05.12.2019
esitatud pöördumisele, milles esitatud seisukohti on haldusaktide andmisel ka arvestatud. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et kaebaja selgitustega mittenõustumine ei ole samastatav selgituste arvestamata jätmisega.
II
25.ELÜPS § 13 lg 1 sätestab, et otsetoetust võib taotleda vähemalt ühe hektari põllumajandusmaa kohta, millel tegeletakse põllumajandusliku tegevusega või mis on karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ning mida taotleja kasutab taotluse esitamise aasta 15. juuni seisuga. Määruse nr 32 § 3 lg 1 ja § 152 lg 1 p 4 kohaselt peab taotlus sisaldama andmeid taotleja põllumajandusliku majapidamise põllumajandusmaa, mida tal on õigus kasutada, iga põllu maakasutuse õigusliku aluse kohta. Seega peab taotleja taotluse esitamise aasta 15. juuni seisuga omama maa kasutamiseks õiguslikku alust, mistõttu ei kuulu nimetatud tingimusele mittevastav maa toetusõigusliku pindala hulka. Vaidlust ei ole selles, et ELÜPS ja määruse nr 32 mõttes tuleb maa kasutusõiguse mõistet sisustada läbi maa omandiõiguse või läbi maa kasutamiseks sõlmitud lepingust tuleneva õiguse.
26.Kaebaja jääb kaebuses esitatud seisukoha juurde, et ELÜPS-ist ega määrusest nr 32 ei tulene maakasutuse kohustuslikku alust ja vormi. Järelikult saab selline alus olla võlaõiguslik ning kehtib vormivabaduse põhimõte. Kaebaja veendumuse järgi on asjas määrav see, et kaebaja on sõlminud maade kasutamiseks võlaõiguslikud kokkulepped. Kaebaja tugineb järjekindlalt VÕS § 12 lg-le 1, mille kohaselt ei mõjuta lepingu kehtivust asjaolu, et lepingu sõlmimise ajal oli selle täitmine võimatu või lepingupoolel ei olnud lepingu sõlmimise ajal õigust käsutada lepingu esemeks olevat asja või õigust. Paraku on kaebaja arusaam maakasutust puudutavatest õigussuhetest ja kohalduvatest normidest ekslik, mis on ka käesoleva vaidluse põhjuseks. Ringkonnakohus selgitab, et vastustaja ja halduskohtu viidatud maareformi seaduse ja riigivaraseaduse normid ja nendest tulenevad maakasutuse vormistamise nõuded on käesoleva vaidluse lahendamisel asjakohased ja olulised. Riigile kuuluva maa kasutusse andmisel põimuvad avalik-õiguslikud ja eraõiguslikud suhted. Kasutusõigus on olemuslikult eraõiguslik ning selle aluseks on vastav leping. Lepingu sõlmimisele eelnev menetlus, mille käigus otsustatakse kellega ja millistel tingimustel leping sõlmida, on reguleeritud avalikõiguslike normidega. Seega ei ole võimalik praeguse vaidluse aluseks olevaid asjaolusid hinnata vaid eraõiguse valguses ja üksnes võlaõigusseadusele tuginedes. Kuna tegemist on tervikuna või osaliselt riigi omandis oleval maal asuvate põldudega, siis on maakasutuse õigusliku aluse hindamisel määrava tähtsusega riigimaa kasutusse andmist reguleerivad avalikõiguslikud normid.
27.Praeguse vaidluse seisukohast omavad määravat tähtsust järgmised normid. RVS § 24 lg-s 1 on sätestatud, et riigimaa kasutusleping peab olema sõlmitud kirjalikus vormis. RVS § 15 lg 5 näeb ette, et kasutaja võib anda vara kolmanda isiku kasutusse allkasutuslepingu alusel üksnes juhul, kui selleks on riigivara valitseja kirjalik nõusolek. RVS § 24 lg 1 järgi peab kasutusleping olema sõlmitud kirjalikus vormis ning seaduses sätestatud juhul notariaalselt kinnitatud. AÕS § 215 sätestab, et kasutusvaldus ei ole üleantav ning kasutusvaldusest tulenevaid õigusi ja kohustusi võib teostada teine isik, kui kasutusvalduse tekkimise aluseks oleva seaduse või tehinguga ei ole sätestatud teisiti. MaaRS § 341 lg 31 ls 3 näeb ette, et kasutusvaldusesse antud maad ei või anda rendile ega teisele isikule kasutamiseks. Kuigi praeguses vaidluses on läbivalt viidatud MaaRS § 341 lg 51 p 5, mis nimetab kasutusvaldusesse antud maa allkasutusse andmise keelu ühe kasutusvalduse lepingu tingimusena, ei muuda see praeguse vaidluse sisu.
28.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu poolt varasema kohtupraktika põhjal tehtud järeldusega, et mõistet „kasutab” ei saa ELÜPS tähenduses mõista üksnes maatüki tegeliku kasutamise tähenduses, jättes kasutuse õiguspärasuse üldse tähelepanuta. Kuivõrd toetuse taotlemise õiguse alusena saab kõne alla tulla siiski vaid maa õiguspärane kasutus, siis ei vasta seaduses sätestatud keeldu rikkuva tehingu alusel saadud maakasutusõigus toetuse saamiseks ettenähtud nõudele. Riik ei saa ühelt poolt keelata kasutusvaldusesse antud maa allkasutusse andmist (MaaRS) ja allkasutuslepingute sõlmimist riigivara valitseja nõusolekuta (RVS) ning samal ajal maksta keeldu rikkunud isikule põllumajandustoetusi võrdsetel alustel õiguspäraselt maad kasutavate taotlejatega. Selline vastuolu muudaks kõnealused keelud sisutühjaks ja soodustaks keelu rikkumist toetuse saamise eesmärgil. Seega tuleb riigimaa allkasutusse andmisel maa tegelikul kasutajal arvestada, et riigimaaga tehingute tegemisel tuleb arvestada seadusest tulenevate keeldudega ja kasutusõiguse saamiseks kehtib kindel kord.
29.Eespool viidatud sätetest tulenevalt ei saa vaidlust olla selles, et riigimaa osas sõlmitud kasutusleping peab olema kirjalikus vormis ja riigimaa allkasutusse andmiseks peab olema riigivara valitseja kirjalik nõusolek. Seetõttu ei saa riigimaa kasutamise õigusliku alusena arvestada suulist rendilepingut, kuigi eraõiguslike isikute vahelistes suhetes võivad suulised lepingud kehtida. Kaebaja eksib, leides, et tegemist on üksnes formaalsete riigivara seaduse nõuetega. Praeguses vaidluses on jäänud tähelepanuta riigivara valitseja nõusoleku tähendus maa kasutamiseks andmisel. RVS § 4 lg 1 näeb ette, et riigivara valitseja korraldab riigi nimel vara riigile omandamist, riigivara valdamist, kasutamist ja käsutamist, kinnisasjade kasutamist kasutuslepingu või piiratud asjaõigusega koormamise lepingu alusel ning teostab sellest tulenevaid õigusi ja kohustusi riigivaraseadusega sätestatud korras. Sama paragrahvi lõike 4 järgi on riigivara valitsejal kõik seadusest tulenevad omaniku õigused ja kohustused. Riigivara valitseja nõusoleku olemasolu on riigimaa allkasutusse andmise lepingu oluline tingimus ning seega omab tema nõusoleku puudumine tehingu õiguspärasuse ja ka kehtivuse hindamisel olulist kaalu.
30.Kasutusvaldusesse antud maa puhul tuleb silmas pidada, et sellise maa teise isiku kasutusse andmine on üldjuhul keelatud. MaaRS § 341 lg 62 näeb ette, et füüsilisest isikust kasutusvaldaja asemel võib kasutusvaldusesse antud maad kasutusvaldajaga sõlmitud kirjaliku lepingu alusel kasutada isik, kes jätkab põllumajanduslikku tootmist sellel maal ning on kasutusvaldaja sugulane või abikaasa või juriidiline isik, mille kogu aktsia- või osakapitalist või häälte koguarvust kuulub enamus kasutusvaldajale, tema sugulasele või abikaasale. Kasutusvaldaja teavitab kasutusvalduse seadjat maa kasutusse andmisest ja edastab lepingu kuu aja jooksul pärast selle sõlmimist. Tegemist on erandiga kasutusvaldusesse antud maa teise isiku kasutusse andmise keelust, mis kehtestati 29.05.2020. a jõustunud seadusemuudatusega. Kuigi kaebaja sellele järjekindlalt viitab, ei oma seadusemuudatus käesoleva vaidluse lahendamisel tähtsust, kuivõrd vaidluse all on kaebaja maakasutusõigus 15.06.2019 seisuga ja erand kehtib alates 29.05.2020. Samuti ei ole kaebaja väitnud, et tema puhul oleks tegemist juriidilise isikuga, mille kogu aktsia- või osakapitalist või häälte koguarvust kuulub enamus kasutusvaldajale, tema sugulasele või abikaasale ja et erandi puudumine oleks tema õigusi ebaproportsionaalselt piiranud vms.
31.Vastustaja ja halduskohus leidsid õigesti, et toetuse saamise nõuetele vastavuse tagamiseks on taotlejal kohustus veenduda, et maa kasutamine toimub õiguslikul alusel ning arvestades selleks sätestatud õigusnorme. Toetust taotledes võtab taotleja endale kohutuse esitada õigeid ja kontrollitud andmeid. Kaebajal oli võimalus kontrollida maa omandiõigust kinnistusraamatust ning riigivara kasutuslepingute andmeid riigi kinnisvararegistrist. Kaebaja hoolsuskohustust ei vähenda ka kaebaja väited selle kohta, et riigivaraseaduse ja
maareformiseaduse asjakohastest sätetest tulenevad kohustused talle kui kolmandale isikule ei laiene. Ringkonnakohus selgitab, et kaebaja sellekohased väited on põhjendamatud. Riigile kuuluva maa allkasutusse andmisel tuleb lepingupooltel samamoodi lähtuda asjakohastest õigusaktidest ning seda kahtlemata olukorras, kus soovitakse tugineda maakasutusõigusest tulenevale õigusele taotleda põllumajandustoetust. Õiguse mittetundmine ja seetõttu õigusnormide kohta antud selgitustega mittenõustumine ei ole sellised asjaolud, mida toetuse määramisel tuleks arvesse võtta. Kaebaja on põllumajanduse valdkonnas tegutsev ettevõtja. Ettevõtjalt oodatava hoolsuse tõttu ei saa ta tugineda maakasutust ja toetuse taotlemist puudutava õigusliku regulatsiooni mittetundmisele. Põllumajandustoetuste kontekstis on ka Riigikohus selgitanud, et sellisel juhul on normiadressaadiks spetsiifilises valdkonnas tegutsevad isikud, kellel on kõrgendatud kohustus tunda toetuse saamist reguleerivaid õigusakte. Vajadusel tuleb taotlejal kasutada asjakohast nõustamist. Õigusakti tõlgendamisel tekkivate küsitavuste korral on normiadressaadil võimalik tutvuda õigusakti seletuskirjaga ja kui sellest ei piisa, pöörduda vajaduse korral selgituste saamiseks toetuse määramise otsustanud asutuse poole (Riigikohtu 06.03.2015. a otsus asjas nr 3-3-1-1-15, p-d 15-16). Vaidlust ei saa olla selles, et asjakohased õigusaktid on nõuetekohaselt avalikustatud ja olid kaebajale kättesaadavad, samuti selgitas PRIA korduvalt kaebajale vajadust ja võimalust esitada õiguspärast maakasutust tõendavad dokumendid.
32.Kaebaja ei saa asjakohase õigusliku regulatsiooni mittetundmist õigustada PRIA poolt toetuse taotlemiseks koostatud vormil märgitud valikutega. Kaebaja väide, et PRIA on taotluse vormil toodud maakasutusõiguse aluste loetelu (omand, kirjalik rendileping, suuline rendileping, kasutusvaldus või muu alus) kaudu selgesti viidanud, et maa kasutusõigusena on PRIA poolt aktsepteeritav maa kasutamine nii kirjaliku kui suulise rendilepingu alusel, on iseenesest õige. Siiski ei tähenda see, et lepinguid võiks sõlmida toetuse taotleja suva kohaselt. On enesestmõistetav, et vormikohasel taotlusel märgitud valikud eeldavad seaduses ettenähtud nõuete järgimist. Kaebaja väitest, et taotlusvormilt ei nähtu selgitusi, et toetuse taotlejal oleksid mingid täiendavad kohustused seoses maakasutusõiguse nõuetekohase vormistamisega, ei saa kuidagi järeldada, et rendilepingute sõlmimisel ei ole vaja järgida kehtivaid õigusakte. Maakasutuse õigusliku aluse kriteerium on riigile kuuluval maal asuvate põldude puhul täidetud, kui maakasutusleping on sõlmitud seaduse nõudeid järgides, sh seaduses sätestatud keelde rikkumata. III
33.Kaebaja ei nõustu halduskohtu järeldusega, et riigimaal asuvate põldude kasutuslepingud on seaduses sätestatud nõuete täitmata jätmise tõttu tühised. Vastustaja on endiselt seisukohal, et kuna riigile kuuluva vara kasutusse ja allkasutusse andmiseks on seadusega ette nähtud kindel kord, siis on riigivaraseaduse nõudeid eiravad tehingud tühised. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga selles, et TsÜS § 87 kohaldamise vajadus tekib eelkõige siis, kui seadusest endast ei tulene tühisust või mõnda muud rikkumise tagajärge. Maareformi seaduses on sätestatud alus nõuda maa kasutusvaldusesse saajalt keelu rikkumisel leppetrahvi (MaaRS § 341 lg 51 p 8), samuti näeb seadus ette, et rikkumise korral lõpetab Maa-amet kasutusvalduse lepingu (MaaRS § 341 lg 8). Lisaks sellele kaotab maa kasutusvaldusesse saaja õiguse kasutusvaldusesse antud maad soodustingimustel omandada (maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 4 lg 1 p 3). Riigivaraseadus ja maareformi seadus avalik-õiguslikku keeldu rikkuva maakasutuslepingu tühisust otsesõnu ette ei näe.
34.Riigikohus on leidnud, et kokkulepe ei pruugi olla tühine, kui keelava seaduse eesmärgiks ei ole õigussuhte enda reguleerimine, vaid sellega tahetakse üksnes takistada mingit käitumist ja selleks on olemas ka vajalik mehhanism (Riigikohtu 05.11.2008. a otsus asjas
nr 3-2-1-79-08, p 15). Ka õiguskirjanduses on selgitatud, et „[t]ehingu tühisus keeldu sisaldava normi rikkumise tagajärjel on õigustatud ainult siis, kui puuduvad muud abinõud (nt trahvid, riiklik järelevalve), millega oleks võimalik saavutada keeldu sisaldava normi kaitse-eesmärki. Kui keeldu sisaldav norm näeb ette küll sanktsioone, kuid nendest ei piisa selleks, et saavutada normi kaitse-eesmärki, siis tuleb hinnata, kas keeldu sisaldava normi kaitse-eesmärki on võimalik saavutada muude tsiviilõiguslike abinõude abil, milleks ei ole tehingu tühisus. Tehingut tuleks pidada tühiseks ainult siis, kui normi kaitse-eesmärki ei ole võimalik saavutada muul viisil. Tehingu tühisus peaks olema ultima ratio, sest tehingu tühisus on kõige suurem privaatautonoomia riive.” (A. Ratman. Tehingu tühisus avalik-õigusliku keelu rikkumise tõttu. Juridica, 2021, nr 4, lk 265). Eeltoodut arvestades asub ringkonnakohus erinevalt halduskohtust seisukohale, et vaidlusaluste lepingute tühisus ei ole selge ning puudub alus ja vajadus TsÜS § 87 kohaldamiseks. Vaidluse eset arvestades leiab ringkonnakohus, et kuivõrd toetuse maksmise tingimustele vastavuse hindamisel on määravaks maakasutuse sisuline õiguspärasus, mitte selle tühisus, siis puudub praeguse vaidluse lahendamise seisukohalt üldse vajadus analüüsida, kas kaebaja esitatud ja ka ülejäänud väidetavad lepingud on seadusest tuleneva keeluga vastuolu tõttu tühised ja/või millised on seaduses sätestatud keeldu rikkudes sõlmitud lepingu tsiviilõiguslikud tagajärjed. Halduskohus tuvastas õigesti, et kaebaja ei ole esitanud riigimaal asuvate põldude osas tõendeid, mis kinnitaksid maa õiguspärast kasutust. Vastustaja on riigimaa osas kinnistusraamatu ja riigi kinnisvararegistri kandeid kontrollides omapoolse uurimiskohustuse täitnud.
35.Kaebaja leiab, et halduskohus jättis täielikult tähelepanuta, et kaebaja poolt maade kasutamisest olid või pidid olema teadlikud nii PRIA, kui ka riigivara valitsejad. Nimelt on kaebaja tasunud maade kasutamise eest renti otse riigile. Samuti on PRIA mitme aasta vältel kaebaja toetustaotluse rahuldanud ning andmete õigsust ja sobivust kinnitanud. Ringkonnakohus selgitab, et eeltoodust ei saa teha järeldust, et riigiorganid on kaebaja viidatud tegevust aktsepteerinud. Ringkonnakohtul ei ole alust eeldada, et riik on saadud maksete alusel kontrollinud, kas kohustuse täitnud isik on maa lepingujärgne kasutaja või kas maa allkasutusse andmine on olnud õiguspärane. Samuti selgitas vastustaja, et asjaolu, et kaebaja ei sattunud varasematel aastatel kontrollivalimisse ja tema riigimaade kasutusõigust ei kontrollitud, ei tähenda, et PRIA oleks kaebaja või teiste taotlejate poolt sarnast maakasutust aktsepteerinud. Seega ei kinnita kasutustasu maksed ja varasem toetuste saamine, et riigimaa kasutus on vaidlusaluste põldude osas õiguspärane ja taotluse esitaja on toetuse saamise tingimused nõuetekohaselt täitnud.
36.Kaebaja leiab, et PRIA etteheited kaebaja tegevusega saadava kasu osas on kohatud. PRIA keskne eesmärk on toetada maaelu arengut, millisel eesmärgil makstakse põllumajanduses ka toetusi – et aidata katta osaliselt põllumajandusega tekkivaid kulusid. Riigi suurtele pingutustele vaatamata on põllumajandus pigem hääbumas. Seetõttu tuleks kaebaja arvates hinnata iga olemasoleva ja tegutseda sooviva põllumajandusvaldkonnas tegutseva isiku pingusi ja soovi olla valdkonnas tegev. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga toetuse maksmise eesmärkide tähtsuse osas, kuid selgitab, et praegu vaidluse all olevate toetuste saamise tingimuste täitmiseks on olemas seaduspärased viisid ja nende järgimise korral on iga taotleja õigustatud toetust ka saama. Riigimaa õigusvastane kasutamine on käsitatav lubamatu eelisena, mis võimaldaks kaebajal saada toetust ilma, et ta vastaks toetuse saamiseks seadusega kehtestatud tingimustele (maakasutusõigus) ning võimaldaks kaebajal arendada põllumajanduslikku tegevust suuremas ulatuses ja seeläbi kasu teenida, kui kaebaja saaks ilma neid maid kasutamata. Halduskohus ja vastustaja on põhjendatult leidnud, et demokraatliku õigusriigi põhimõtetega oleks vastuolus olukord, kus isik võib õigusvastase valduse kehtestamise kaudu saavutada enda jaoks soodsama olukorra avaliku hüve jagamisel.
IV
37.PRIA määras 06.12.2019. a otsusega nr 12-6/19/929 kaebajale lisasanktsioonina pindala üledeklareerimise eest halduskaristuse summas 32 451,78 eurot. Pooled on eri meelt selles, kas PRIA-l oli toetuse vähendamisel kaalutlusõigus. Kaebaja heidab vastustajale ette toetuse vähendamise kaalutluste esitamata jätmist ning leiab, et isegi kui PRIA on rikkumise tuvastanud õigesti, on määratud karistus ebaproportsionaalne.
38.ELÜPS § 22 lg 1 kohaselt otsustab PRIA otsetoetuse vähendamise või taotluse rahuldamata jätmise Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruste (EL) nr 1307/2013 ning (EL) nr 1306/2013 asjakohastes artiklites ning muudes asjakohastes Euroopa Liidu määrustes sätestatud alustel ja korras. Määruse nr 32 § 18 lg 1 järgi otsustab PRIA ühtse pindalatoetuse, kliima- ja keskkonnatoetuse ning noore põllumajandustootja toetuse vähendamise Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) nr 1306/2013, komisjoni delegeeritud määruses (EL) nr 640/2014 ning komisjoni rakendusmääruses (EL) nr 809/2014 sätestatud alustel ja korras. Vastustaja selgitas, et halduskaristuse määramine ühtse pindalatoetuse taotlemisel esinevate üledeklareerimise juhtude korral on reguleeritud otsekohalduva komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg-s 1, mis sätestab, et kui ühtse pindalatoetuse saamiseks deklareeritud pindala ületab kindlaksmääratud pindala, arvutatakse toetus kindlaksmääratud pindala alusel, millest lahutatakse 1,5-kordne leitud erinevus, kui see erinevus moodustab kindlaksmääratud pindalast üle 3% või on rohkem kui 2 ha. Vastustaja jäi apellatsioonimenetluses oma varasema seisukoha juurde, et kuna määruse (EL) nr 640/2014 art 19a regulatsioon ei jäta PRIA-le võimalust erinevate õiguslike tagajärgede vahel valida ega anna õigust jätta nimetatud õigusnormi kohaldamata, siis pole PRIA-l üledeklareerimise olukorras võimalik ka kaalutlusõigust rakendada ja halduskaristust rakendamata jätta või rakendada seda väiksemas ulatuses. Kuna regulatsioon ei näe ette kaalutlusõigust, siis ei saa ka vaidlustatud PRIA otsus olla selles osas kaalutlusvigadega.
39.Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtu seisukohaga, et määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 sõnastus ei näe ette kaalumisvõimalust ning selles sätestatud vähendamise eeldused on praegusel juhul täidetud. Samas leiab ringkonnakohus, et vastustaja ei ole halduskaristuse määramisel nõuetekohaselt täitnud põhjendamiskohustust ning seetõttu ei ole kaebajal võimalik mõista, kas tema hinnangul igal juhul ebaproportsionaalse sanktsiooni määramine (summas 32 451,78 eurot) on põhjendatud ja õiguspärane. Vaidlustatud otsuses on ära toodud küll sanktsiooni määramise õiguslik alus (määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1), kuid põhjendusi esitatud ei ole. Vaideotsuses selgitas vastustaja otsuses sanktsiooni määramise alusena märgitud õigusnormi imperatiivsust ning seda, et praegusel juhul moodustas taotletud ja PRIA poolt kindlakstehtud pindala erinevus (221,73 ha) 5,51% ehk üle 3%. Sanktsiooni määramisel on tegemist olukorraga, kus haldusorgani põhjendamiskohustuse täitmiseks tuleb lisaks faktilisele ja õiguslikule alusele esitada ka asjakohased põhjendused, millest vastustaja sanktsiooni määramisel lähtus. Praegusel juhul PRIA seda teinud ei ole.
40.Ringkonnakohus leiab, et sanktsiooni määramisel tuleb selle põhjendatust hinnata laiemalt, arvestades lisaks asjakohaste EL määruste halduskaristuse määramist reguleerivaid sätteid ning komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19 lg-s 2 sätestatud erandit (nn kollane kaart). Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 art 77 lg 2 näeb ette, et halduskaristust ei kohaldata muu hulgas juhul, kui mittevastavuse põhjuseks on vääramatu jõud (punkt a); kui mittevastavuse põhjuseks on artikli 59 lõikes 6 osutatud ilmselged vead (punkt b); kui mittevastavuse põhjuseks on pädeva asutuse või muu asutuse viga ja kui võib põhjendatult eeldada, et asjaomane isik, keda halduskaristus puudutab, ei oleks saanud viga avastada
(punkt c); kui asjaomane isik suudab pädevale asutusele rahuldaval viisil tõendada, et ta ei ole süüdi lõikes 1 osutatud kohustustega seotud mittevastavuses või kui pädev asutus on jõudnud muul viisil veendumuseni, et asjaomane isik ei ole süüdi (punkt d). Määruse (EL) nr 640/2014 põhjenduspunkti 35 kohaselt võib karistusi kohaldada üksnes siis, kui põllumajandustootja on tegutsenud hoolimatult või tahtlikult. Määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 2 näeb ette erandi pindala üledeklareerimisel esmakordse rikkumise korral. Nimetatud säte näeb ette, et kui toetusesaajale ei ole määratud halduskaristust lõikes 1 osutatud pindala üledeklareerimise eest asjaomase toetuskava või -meetme puhul, vähendatakse kõnealuses lõikes osutatud halduskaristust 50% võrra, kui erinevus deklareeritud pindala ja kindlaksmääratud pindala vahel ei ole suurem kui 10% kindlaksmääratud pindalast. Eeltoodust tulenevalt tuleb PRIA-l enne määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 alusel sanktsiooni määramist hinnata rikkumise asjaolusid ja kontrollida sanktsiooni määramist välistavate asjaolude esinemist. Samuti tuleb PRIA-l hinnata määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg-s 2 sätestatud erandi kohaldamise võimalust. Praeguses asjas ilmnes asjaolu, et kaebaja suhtes on juba varem kohaldatud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg-t 2, mis võimaldab esmakordsel rikkumisel halduskaristust 50% võrra vähendada, alles apellatsioonimenetluses. Kui vastustaja oleks selle ühe põhjendusena vaidlusalusesse otsusesse lisanud, oleks kaebajal ka selge olnud, miks seekord sanktsiooni vähendamise võimalus puudub.
41.Määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 alusel sanktsiooni määramise kohta põhjenduste puudumise tõttu ei ole ringkonnakohtul võimalik hinnata, kas vastustaja on halduskaristuse määramisel arvestanud kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid (sh Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 art 77 lg 2). Samuti nähtub kaebaja viimastest seisukohtadest, et ta ei ole mõistnud apellatsioonimenetluses esitatud tõendi (millest nähtub nn kollase kaardi varasem rakendamine) tegelikku tähendust. Seega ei piisa praegusel juhul kohtumenetluses täiendavalt antud selgitustest ning haldusakti põhjendamispuudused tuleb kõrvaldada haldusorganil endal. Ringkonnakohus leiab, et põhjenduste puudumine on praegusel juhul käsitatav olulise vormiveana, mis toob kaasa PRIA 06.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/929 tühistamise halduskaristuse (32 451,78 eurot) määramist puudutavas osas. Halduskaristuse määramise uuel läbivaatamisel tuleb PRIA-l oma otsust põhjendada, esitades otsuse kohta asjakohased ja piisavad kaalutlused.
42.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega finantsdistsipliini sätete alusel otsetoetuse protsentuaalse vähendamise osas. Apellatsioonkaebuses esitatud väited ei anna alust asjas antud selgitusi ja halduskohtu järeldust muuta. V
43.Kõike eeltoodut arvestades rahuldab ringkonnakohus kaebaja apellatsioonkaebuse osaliselt ning tühistab Tartu Halduskohtu 31.08.2020. a otsuse osas, milles halduskohus jättis tühistamis- ja kohustamiskaebuse Tiigikalda OÜ-le määratud halduskaristust puudutavas osas rahuldamata. Kaebuse osalise rahuldamise tulemusena tühistab ringkonnakohus PRIA 06.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/929 osas, milles Tiigikalda OÜ-le määrati halduskaristus (32 451,78 eurot), samuti 25.03.2020. a vaideotsuse nr 12-4/20/1-3 sellele vastavas osas ning kohustab vastustajat toetuse määramise otsuse tühistatud osas uuesti läbi vaatama. Ülejäänud osas jääb kaebus rahuldamata, kuid ringkonnakohus muudab osaliselt halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele (maakasutuslepingute tühisust puudutavas osas).
44.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Sama paragrahvi lõige 2 näeb ette, et kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Kuna ringkonnakohus rahuldab kaebuse osaliselt, siis on kaebajal õigus menetluskulude osalisele hüvitamisele. Halduskohtus taotles kaebaja menetluskulude väljamõistmist summas 2453,74 eurot (õigusabikulud 2438,74 eurot, riigilõiv 15 eurot). Apellatsioonimenetluses taotles kaebaja menetluskulude väljamõistmist summas 1338 eurot (õigusabikulu 1323 eurot, riigilõiv 15 eurot). Kokku on seega kaebaja menetluskulu 3791,74 eurot. Ringkonnakohtu hinnangul vastab kaebuse rahuldatud osa 1/5 osale kaebusest. Sellest lähtudes mõistab ringkonnakohus vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 758,35 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.