Tiigikalda OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 6. detsembri 2019. a otsuse nr 12-6/19/929 ja 9. detsembri 2019. a otsuse nr 12-6/19/947 osaliseks tühistamiseks, 25. märtsi 2020. a vaideotsuse nr 124/20/1-3 tühistamiseks ning Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kohustamiseks teha tühistatud osas uus otsus
Menetlusosalised ja nende Kaebaja –Tiigikalda OÜ, esindajad vandeadvokaat Villy Lopman ja advokaat Keidi Kõiv esindajad Vastustaja – Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet, volitatud esindaja Ave Paavel Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta Tiigikalda OÜ kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30. septembril 2020. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Tiigikalda OÜ (kaebaja) esitas 2019. a. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) taotluse nr 110191108132, millega taotles ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust kokku 4242,6 ha suurusele pindalale.
1.1.PRIA määras 6. detsembri 2019. a otsusega nr 12 6/19/929 Tiigikalda OÜ-le 2019. aastal taotletud ühtset pindalatoetust osaliselt 35 8845,97 euro ulatuses. Otsusega nr 12-6/19/929 vähendati kaebaja taotlusalust pindala kokku 222,76 ha ulatuses ning vähendati kaebajale makstavat toetust 59 755,20 euro võrra alljärgnevalt: a) vähendamine 100,50 eurot (1,03 ha) taotletud ja toetusõigusliku pindala erinevusest tulenevalt; b) vähendamine 21 634,19 eurot (221,73 ha) taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevusest tulenevalt; c) vähendamine 32 451,78 eurot (332,6 ha) lisasanktsioonina taotletud ja kindlaksmääratud pindade erinevusest tulenevalt 1,5 kordses ulatuses; d) vähendamine 439,99 eurot eraldiseks noore põllumajandustootja toetuse eelarvesse; e) vähendamine 5128,74 eurot tulenevalt toetussumma 2000 eurot ületamisest.
1.2.PRIA määras 9. detsembri 2019. a otsusega nr 12-6/19/947 kaebajale 2019. aastal taotletud kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust samuti osaliselt 18 0611,98 euro ulatuses. Otsusega nr 12-6/947 vähendati kaebaja taotlusalust pindala kokku 222,76 ha ulatuses ning vähendati kaebajale makstavat toetust 12 603,34 euro võtta alljärgnevalt: a) vähendamine 10 021,97 eurot (222,76 ha) taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevusest tulenevalt pärast kliima- ja keskkonnatoetuse nõuete täitmise hindamist; b) vähendamine 2581,37 eurot tulenevalt toetussumma 2000 eurot ületamisest.
1.3.PRIA on asunud põldude nr 24, 25, 43, 44, 86, 189, 201, 202, 206, 221, 222, 223, 224, 226, 227, 229, 230, 242, 250, 251, 252, 286 ja 290 osas seisukohale, et tegemist on riigimaadega, mis pole taotleja kasutuses või mille kasutamiseks puudub taotlejal õigus.
1.4.Tiigikalda OÜ esitas PRIA otsuste peale ühise vaide, mille PRIA jättis 25. märtsi 2020. a vaideotsusega nr 12-4/20/1-3 rahuldamata. PRIA leidis vaideotsuses kokkuvõtvalt järgmist: 1) põhjendamiskohustus on täidetud ning vaide esitajale olid PRIA põhjendused teada juba enne vaide esitamist; 2) puudub vaidlus, et vaides loetletud põllud ja kontrollaruandel märgitud põllud, millele vaide esitaja ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust taotles, asuvad täielikult või osaliselt katastriüksustel, mille omanikuna on kinnistamisavalduse alusel kinnistusraamatusse sisse kantud Eesti Vabariik. 3) vaideotsuse p 11 alapunktides a) – m) esitab PRIA tuvastatud asjaolud, millel tugineb arvamus, et vaide esitajal ei olnud nende toetuse taotlusel märgitud põldude kasutusõigust; 4) Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 13 lg 1 ja Maaeluministri määruse nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliima- ja keskkonnatoetuse ning noore põllumajandustootja toetus“ (määrus nr 32 § 3 lg 1) mõttes tuleb maa kasutusõiguse mõistet sisustada läbi maa omandiõiguse või läbi maa kasutamiseks sõlmitud lepingust tuleneva õiguse; 5) kasutusvalduse alusel kasutatavate riigimaade osas on tulenevalt maareformi seaduse (MaaRS) § 341 lg 51 p-st 5 maale kasutusvalduse seadmise lepingu kohustuslikuks tingimuseks 2(16)
3-20-755 muu hulgas maa kasutusvaldusse saaja kohustus mitte anda maad rendile või teisele isikule kasutamiseks. Kasutusvalduse tekkimise aluseks oleva seadusega on sätestatud, et kasutusvaldusesse antud maa osas ei või kasutusvaldaja õigusi ja kohustusi teostada teine isik; 6) vaide esitaja on põldude kasutusõiguse kohta deklareerinud, et kasutab põlde kirjalike rendilepingute alusel, kuid ei ole esitanud andmeid, mis kinnitaksid tema kasutusõigust; 7) toetuse taotlemise õigusliku regulatsiooni või riigi omandis oleva kinnisvara kasutamiseks andmise korra õigusliku regulatsiooni mittetundmine ei ole sellised asjaolud, mille arvesse võtmine taotluse lahendamisel oleks kehtiva õiguse kohaselt lubatud; 8) vaide esitaja esitanud on andmed selle kohta, et ta on teadlik toetuse saamiseks esitatud tingimustest (määruse nr 32 § 151 lg 2), mistõttu oli vaide esitaja enda kohustuseks selgitada välja vaidlusaluste põldude kasutamisega seotud asjaolud ja esitada taotluses tõesed andmed maa kasutusõiguse kohta; 9) põllumajandusmaa kasutamine õigusliku aluseta ei anna isikule õigust ühtse pindalatoetuse saamiseks. See oleks vastuolus toetuse andmise eesmärkidega ning võiks rikkuda teiste isikute huve toetuse taotlemisel; 10) vaidlusaluste põldude näol ei ole tegemist eraomandis olevate maadega, mille osas saaks PRIA arvestada suuliselt sõlmitud rendilepinguid või riigi nõusolekuta sõlmitud kirjalikke allkasutuslepinguid (RVS § 15 lg 5); 11) igaühel on õigus saada teavet kinnistusraamatusse kantud andmete kohta, sh kinnisasjade ja nende omanike kui ka kinnisasja koormavate piiratud asjaõiguste kohta (asjaõigusseaduse (AÕS) § 55 lg 2) ning riigivara koormavate lepingute andmed on kantud riigi kinnisvararegistrisse. Taotlejad peavad näitama üles piisavat hoolsust, et veenduda, kas isik, kellega nad kasutuslepingu sõlmivad, on õigustatud maad neile kasutada andma; 12) määruse nr 32 § 3 lg 1 ja ELÜPS § 13 lg 3 kohaselt võetakse põllumajandusmaa pindala määramisel arvesse põld pindalaga vähemalt 0,3 ha. Kontrollaruande mõõtmistulemuse järgi ei asunud riigile kuuluval maal põllu nr 227 osa 2 vaid 0,01 ha ulatuses, põllu nr 252 osa 1 0,11 ha ulatuses ning põllu nr 44,1 toetusõiguslik pind moodustas vaid 0,19 ha; 13) Euroopa Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 artikkel 19a lg 1 esimene lõik ei võimalda kaalumisruumi; 14) otsetoetuste vähendamine määruse nr 32 §-s 19 toodud finantsdistsipliini sätete alusel ei ole PRIA diskretsiooniotsus; 15) PRIA ei ole rikkunud ärakuulamiskohustust.
2.Tiigikalda OÜ esitas 23. aprillil 2020 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotletakse PRIA 6. detsembri 2020. a otsuse nr 12-6/19/929 ja 9. detsembri 2020. a otsuse nr 12-6/19/947 tühistamist osas, millega PRIA jättis Tiigikalda OÜ-le toetused määramata põllumassiividel nr 44, 44.1, 43, 221, 222, 224, 226, 227, 229, 230, 250, 251, 252 ja 290 ja määras Tiigikalda OÜ le täiendavad halduskaristused. Lisaks palub kaebaja kohtul tühistada PRIA 25. märtsi 2020. a vaideotsuse nr 12-4/20/1-3 ning kohustada PRIA-t tegema tühistatud osas uut otsust. Kohus võttis kaebuse 24. aprilli 2020. a määrusega menetlusse. Vastustaja esitas 21. mail 2020 vastuse kaebusele.
3.Kohus määras 22. mai 2020. a määrusega asja läbivaatamise kirjalikus menetluses. Kaebaja esitas täiendava kirjaliku seisukoha ja menetluskulude taotluse 16. juulil 2020. Vastustaja ei ole täiendavaid dokumente ega vastuväiteid esitanud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3(16)
3-20-755
4.Kaebaja taotleb vaidlustatud otsuste ja nende vaidlustamisel tehtud vaideotsuse tühistamist ning tühistatud osas vastustaja uue otsuse tegemiseks kohustamist, esitades järgmised väited.
4.1.PRIA otsused ei vasta haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 lg 1 nõuetele. Need otsused pole selged ja üheselt mõistetavad, samuti puuduvad neis piisavad põhjendused ning need on vastuolus kehtiva õigusega.
4.1.1.Otsuse nr 12-6/19/929 põhjenduste kohaselt ei ole PRIA ELÜPS § 13 lg-st 1 ja määruse nr 32 § 3 lg-st1 ja § 152 lg-st 1 tulenevalt arvestanud toetust riigi omandis oleval maal asuva põllu või selle osa kohta, mille kasutamiseks puudub taotlejal õiguslik alus või mis ei olnud 2019. a. taotleja kasutuses. Muid põhjendusi või õiguslikke ja faktilisi aluseid otsusest ega kontrolliaktist ei nähtu. Puuduvad põhjendused ja argumentatsioon, kuidas on PRIA jõudnud järeldusele, et kaebajal puudub õiguslik alus toetusaluste maade kasutamiseks.
4.1.2.Otsuses nr 12-6/19/947 puudub faktiline ja õiguslik alus. Otsusest ega kontrollaktist ei nähtu, millist väidetavat rikkumist ja millisel alusel kaebajale ette heidetakse.
4.1.3.Samuti ei selgu otsusest see, millistel konkreetsetel põldudel on PRIA väidetava rikkumise tuvastanud. Otsuses nr 12-6/19/929 on PRIA rikkumise määruse nr 32 § 3 lg 1 alusel omistanud üksnes põllule nr 30, kuigi on otsuses toetust vähendanud kokku oluliselt suurema pindala eest.
4.2.Õigusvastane on PRIA seisukoht, et kaebajal puudub põllumassiivide nr 44, 44.1, 43, 221, 222, 224, 226, 227, 229, 230, 250, 252, 251 ja 290 kasutamiseks õiguslik alus. Toetuse tingimusi reguleerivatest õigusaktidest (ELÜPS; määrus nr 32) ei tulene, millisel õiguslikul alusel ja vormis peab maade kasutamise õiguslik alus olema tekkinud.
4.3.Kuna õigusaktidest ei tulene taotlejatele maade kasutamise osas kohustuslikke nõudeid, on ebaõige PRIA analüüs maakasutusõiguse olemasolu küsimuses.
4.3.1.Asjas on määrav, et kaebaja on sõlminud maade kasutamiseks võlaõiguslikud kokkulepped. Ka PRIA ise märgib vaideotsuses, et maa kasutusõiguse mõistet tuleb sisustada läbi maa omandiõiguse või läbi maa kasutamiseks sõlmitud lepingust tuleneva õiguse. Kaebaja on sõlminud vaidlusaluste põllumassiivide kasutamiseks rendilepingud erinevate rendileandjatega kas suuliselt või kirjalikult ega pidanud teadma, kas ja mis tingimustel on rendileandja maade kasutusõiguse saanud või millised piirangud rendileandjal on. Kaebaja ja rendilevõtja vahel sõlmitud lepingud on kehtivad. VÕS § 12 lg 1 kohaselt ei mõjuta lepingu kehtivust asjaolu, et lepingu sõlmimise ajal oli selle täitmine võimatu või lepingupoolel ei olnud lepingu sõlmimise ajal õigust käsutada lepingu esemeks olevat asja või õigust.
4.3.2.Vastustaja viide haldusasjale nr 3-17-1656 ei ole asjakohane. Käesoleval juhul on Eesti Vabariik vaidlusalused põllumaad juba andnud rendile/kasutusse kirjalike lepingute alusel.
4.4.Ebaõige on PRIA väide riigivaraseaduse (RVS) § 15 lg 5 eirates sõlmitud lepingu tühisusest. RVS seletuskirja järgi on riigivara valitsemisel eesmärgiks riigivara, mida riik ise ei kasuta, eesmärgipärases kasutuses hoidmine ja sellelt vajaliku tulu teenimine. Riik on kehtestanud allrendile formaalsete kohustuste täitmise tingimused selleks, et riigil oleks ülevaade ja teave riigivara kasutamisest ning riigivara teisele isikule kasutamiseks andmisega ei tekiks riigile kahju.
4.5.Rendilepingu tühisus ei tulene ka maareformi seadusest (MaaRS § 341 lg 8) ega võlaõigusseadusest (VÕS § 12 lg 1).
4.6.PRIA on ebaõigesti tuvastanud põllumassiividel nr 44.1, 227 ja 252 põldude kasvupinnad alla 0,30 ha. Kuna kaebaja on kõiki taotluses esitatud põllumaid kasutanud õiguslikul alusel, on PRIA ebaõigesti tuginenud ELÜPS § 13 lg-le 3 ja määruse § 3 lg-le 1, mille kohaselt võetakse
4(16)
3-20-755 põllumajandusmaa pindala määramisel arvesse põld pindalaga vähemalt 0,3 hektarit.
4.7.Lisasanktsioonide määramine on ebaproportsionaalne ning seda isegi juhul, kui PRIA tuvastatud mittevastavused ei ole õigusvastased. Põllumajandustoetuste eesmärk on muuhulgas toetada ja arendada põllumajandust, suurendada selle konkurentsivõimet ning parandada põldude ja maa bioloogilisi aspekte ja üldist kvaliteeti. Ebaproportsionaalselt suurte lisasanktsioonide määramine eelnimetatud eesmärkidele kaasa ei aita.
4.8.PRIA on jätnud kaalutlusõiguse teostamata. Määruse § 19 sätestab PRIA kaalutlusõiguse otsetoetuse summa vähendamiseks („vajaduse korral“). PRIA otsustest ei nähtu aga kaalutlusi, milliseid asjaolusid on PRIA arvestanud toetuse vähendamisevajaduse tuvastamisel või miks ei saanud PRIA otsetoetuse summat jätta vähendamata.
4.9.Kaebajat ei ole nõuetekohaselt ära kuulatud. Täiendavate seisukohtade esitamine vastustaja poolt pärast haldusakti andmist tähendab olulist ärakuulamisõiguse rikkumist. Vastavalt Riigikohtu praktikale on ärakuulamisõiguse mittevõimaldamist haldusmenetluses peetud sedavõrd jämedaks rikkumiseks, mis haldusakti sisule antavast hinnangust sõltumata toob kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamise.
4.10.Täiendavas kirjalikus seisukohas märgib kaebaja järgmist.
4.10.1.PRIA 06.12.2019 a. otsuses nr 12-6/19/929 on märgitud üksikud ja pigem juhuslikud õiguslikud alused, kuid muid põhjendusi või õiguslikke ja faktilisi aluseid otsusest ega kontrollaktist ei nähtu. Otsus on vastuoluline põllu numbrite osas, mis ei ole vastavuses tegelikkuses vähendatud põldude nummerdusega. PRIA 09.12.019 a otsus nr 12-6/19/947 ei sisalda ei põhjendusi, ühtegi faktilist ega õiguslikku alust ega isegi sanktsioneeritavate põldude numbreid. PRIA väited infotehnilistest takistustest ei ole usutavad – näiteks kaebajale 3. veebruaril 2020 tehtud otsuses nr 12-6/20-142 (seisukoha lisa 1) on rikkumisele allutatud ka 26 põllumassiivi (seejuures PRIA väite kohaselt praeguses vaidluses tehnilistel põhjustel võimalik esitada kuni 19 põllumassiivi). Kontrolliaktist ei nähtu põhjendamiskohustuse täitmiseks nõutavat teavet. Ka vaideotsuses on PRIA lähtunud asjakohatutest ja sobimatutest kaalutlustest ja põhjendustest.
4.10.2.Ärakuulamisõigust on rikutud. PRIA on vastanud kaebaja seisukohtadele pärast otsuse väljastamist, so 11.12.2019 ning ei ole kaebaja seisukohti pigem 06.12.2019 a. otsuse tegemisel arvesse võtnud. PRIA on otsuse tegemisega liigselt kiirustanud – lähtudes otsuse tegemise viimasest tähtpäevast oli PRIA-l otsuse tegemiseks veel aega 4 päeva. PRIA esitas 11.12.2020 vastuses täiesti uusi seisukohti ja tugines uutele õiguslikele alustele.
4.10.3.Kaebaja on jätkuvalt arvamusel, et kasutas riigimaid õiguslikul alusel. Kuna ELÜPS-st ega määrusest nr 32 ei tulene maakasutuse kohustuslikku alust ega vormi, on määravaks, kas kaebaja on sõlminud maade kasutamiseks võlaõiguslikud kokkulepped. Kaebaja esitab kohtule ka vastavad tõendid.
4.10.4.Kuigi lisasanktsiooni määramist võib pidada soovitud eesmärgi, st ebaõigete toetusalade taotluste esitamise ärahoidmise saavutamiseks sobivaks, siis ei saa nimetatud abinõud kindlasti pidada vajalikuks ega mõõdukaks. Soovitud eesmärki, st ebaõigete toetusalade taotluste esitamist saab ära hoida mitmete muude abinõude kasutamisega, nt infotehnoloogiliste lahenduste kaudu, kus esitada tuleks koheselt vastavad tõendid maakasutuse kohta.
Vastustaja vaidleb kaebusele vastu, esitades järgmised seisukohad.
5.1.Vastustaja ei nõustu etteheitega põhjendamiskohustuse osas. Arvestades PRIA-le esitatavate taotluste massilisust ning seaduses sätestatud tähtaegadest tulenevalt korraga tehtavate otsuste paljusust (otsus nr 12-6/19/929 on tehtud korraga 1002 taotlejale ja otsus nr 5(16)
3-20-755 12-6/19/947 on korraga tehtud 1149 taotlejale), on PRIA menetlused formaliseeritud ning PRIA otsuste põhjendamine on piiratud. PRIA otsustele rakendatakse haldusakti põhjendamisnõudeid piiratult, sest taotlejal puudub subjektiivne õigus toetusele ning täiemahuline põhjendamiskohustus muudaks PRIA töö ebamõistlikult keeruliseks ning muudaks võimatuks toetuste õigeaegse väljamaksmise. Kohtupraktika kohaselt ei pea PRIA põhjendused sisalduma täies mahus vaidlustatud haldusaktis, vaid need võivad olla kajastatud ka vaideotsuses või teistes dokumentides (Riigikohtu otsused asjades nr 3-3-1-77-12; nr 3-3-1-16-14). Riigikohtu praktika on aktsepteerinud PRIA otsuste puhul piiratud põhjendamiskohustust. Seega vastavad vaidlustatud otsused väljakujunenud kohtupraktikale. Otsustes on välja toodud põhimotiivid, haldusaktide andmise õiguslikud ja faktilised alused, tabeli kujul on otsuste lisades toodud pindalad ja nende erinevused ning toetuste vähendamise alused ja toetuse määramise arvutuskäik. Sellist põhjenduste mahtu on kohtupraktika pidanud piisavaks. Otsustel on märgitud, et toetuse määramisel arvestati muuhulgas kontrollaruannetes teatavaks tehtud rikkumistega. Kontrollakt toimetati kaebajale kätte. Põhjalikumad põhjendused on PRIA esitanud vaideotsuses. Otsuste ja vaideotsuse põhjendused ei ole kaebaja kohtulikku kaebeõigust takistanud.
5.2.Otsuste koostamise süsteem on üles ehitatud selliselt, et juhtudel kui sama puudus on rohkem kui 19-l põllul, siis kuvatakse otsusel üksnes sama puudusega seotud põldude kogus kokku. Kaebaja taotlusel on kokku 328 põldu, millest kasutusõiguse rikkumisega seotud põlde oli kokku 30.
5.3.PRIA on andnud kaebajale kontrolli toimumisest teada kaks päeva varem (kontrolli toimumisest teavitati kaebajat 16. augustil 2019, kontrollimist alustati 19. augustil 2019), mistõttu oli kaebajal võimalus soovi korral kontrollist osa võtta ja asjaolusid kohapeal selgitada. Vaidlust pole selles, et kaebajale saadeti PRIA kohapealse kontrolli tulemuste kohta aruanne, kaebaja on kontrollaruande kätte saanud ning on saanud aruandega tutvuda enne haldusaktide andmist. Kaebaja esitas 25. novembril 2019 seisukohad kohapealse kontrolli tulemustele riigimaade kasutusõiguse osas. PRIA vastas 29. novembri 2019. a kirjaga nr 12-1/19/7863-2. Tiigikalda OÜ esitas 5. detsembril 2019 selgituskirja PRIA vastusele. PRIA vastas Tiigikalda OÜ selgituskirjale 11. detsembril 2019 vastuskirjaga nr 12-1/19/7863-4. Vaidlustatud otsused kannavad kuupäeva 6. detsember 2019 ja 9. detsember 2019. Kaebaja esitas teise vastuväite kontrollaruandele 5. detsembril 2019 kell 18.24. Otsetoetuste otsuste tegemise tähtajad on seadusega ette nähtud. PRIA-l ei olnud alust otsuste tegemist edasi lükata. PRIA ei saanud teada, et kaebaja kavatseb PRIA vastusele omakorda vastata. Kaebaja on saanud kontrolli tulemused kätte 11. novembril 2019, mistõttu oli kaebajal piisavalt aega kontrolli tulemustega tutvumiseks ja vastuväidete esitamiseks. Kaebaja 5. detsembri 2019. a selgitustest ei selgunud asjaolusid, mis oleksid tinginud haldusaktide muutmise. PRIA selgitas ka juba 29. novembri 2019. a vastuskirjas kõikide kaebaja poolt vaidlustatud põldude kohta riigimaa kasutusõiguse puudumisega seonduvat ning seda, millisele õiguslikule alusele tuginedes toimub riigile kuuluvate maade kasutusse ja allkasutusse andmine. Kaebajale oli tagatud võimalus seisukohti esitada enne otsuste andmist ning kaebaja kasutas seda võimalust. Kaebaja on saanud osaleda haldusmenetluses ja olla ära kuulatud ning ka vaidemenetlust läbides on kaebaja saanud veelkord oma seisukohti väljendada.
5.4.ELÜPS ning selle alusel kehtestatud õigusaktide (määrus nr 32) mõttes tuleb maa kasutusõiguse mõistet sisustada läbi maa omandiõiguse või läbi maa kasutamiseks sõlmitud lepingust tuleneva õiguse. Määruse nr 32 § 152 lg 1 p 4 kohaselt peab taotlus sisaldama andmeid taotleja põllumajandusliku majapidamise põllumajandusmaa, mida tal on õigus kasutada, iga 6(16)
3-20-755 põllu maakasutuse õigusliku aluse kohta. Kaebaja ei ole esitanud andmeid, mis kinnitaksid tema kasutusõigust. Kaebaja on esitanud andmed ka selliste maade kohta, mille kasutamiseks tal õigust ei olnud. Sellise maa kohta toetust ei määrata. Vastavalt määruse nr 32 § 151 lõikele 2 on kaebaja esitanud andmed selle kohta, et ta on teadlik toetuse saamiseks esitatud tingimustest, mistõttu oli kaebaja enda kohustuseks selgitada välja vaidlusaluste põldude kasutamisega seotud asjaolud ja esitada taotluses tõesed andmed maa kohta, mida tal on õigus kasutada.
5.5.Põllumajandusmaa kasutamisena ELÜPS § 13 lg 1 tähenduses tuleb mõista maa õiguspärast kasutamist omandiõiguse alusel või mõnest muust asjaõigusest tulenevalt või võlaõiguslikul alusel. Põllumajandusmaa kasutamine õigusliku aluseta ei anna isikule õigust ühtse pindalatoetuse saamiseks. See oleks vastuolus toetuse andmise eesmärkidega ning võiks rikkuda teiste isikute huve toetuse taotlemisel.
5.6.Tegemist ei ole eraomandis olevate maadega, mille osas saaks PRIA arvestada suuliselt sõlmitud rendilepinguid või riigi nõusolekuta sõlmitud kirjalikke allkasutuslepinguid. Riigi omandis olevate maade kasutusse andmisel ette nähtud kohustuslik vorminõue, samuti ei ole lubatud maa edasi rentimine ega kolmandale isikule kasutada andmine ilma maa omaniku nõusolekuta. RVS § 15 lg 5 sätestab, et riigimaa kasutaja võib anda vara kolmanda isiku kasutusse allkasutuslepingu alusel üksnes juhul, kui selleks on riigivara valitseja kirjalik nõusolek ja allkasutuslepingus lepitakse kokku lepingu avalikustamises avaliku teabe seaduse kohaselt. Tegemist on imperatiivse sättega.
5.7.Kaebaja oleks pidanud enne taotlema asumist veenduma ja kinnistusraamatust kontrollima, kellele taotlusele kantavad maad kuuluvad. Vastustaja esitab vastuses kaebusele asjakohase teabe, tuginedes kinnistusraamatule ja riigi kinnisvararegistrile. Kaebaja poolt vaidlustatud kuue põllu (226, 227, 230, 229, 221 ja 222) osas ei olnud riik registritest nähtuvalt maakasutuslepinguid sõlminud, sh ei olnud lepinguid sõlmitud kaebajaga. Maa-Amet on ühesel seisukohal, et ei aktsepteeri mingil juhul riigimaade kasutamist ega kolmandatele isikutele allkasutusse andmist riigivara valitseja kirjaliku nõusolekuta.
5.8.PRIA-l ei ole alust alla 0,3 hektari suurust maad toetusõiguslikuks arvestada. Kontrollaruande mõõtmistulemuse järgi ei asunud riigile kuuluval maal põllu nr 227 osa 2 vaid 0,01 ha ulatuses. Põllu nr 252 osa 1 ei asunud riigile kuuluval maal üksnes 0,11 ha ulatuses. Samuti moodustas põllu nr 44,1 toetusõiguslik pind vaid 0,19 ha.
5.9.Määruse nr 32 § 18 lg-st 1 koosmõjus komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014, artikkel 19a lg 1 esimese lõiguga arvutatakse juhul kui põllumajanduskultuuri rühma puhul ületab pindalatoetuskava jaoks deklareeritud pindala kindlaksmääratud pindala, toetus kindlaksmääratud pindala alusel, millest lahutatakse 1,5 kordne leitud erinevus, kui see erinevus moodustab kindlaksmääratud pindalast üle 3% või on rohkem kui 2 hektarit. Toetuse määramisel tuleb seega lähtuda kindlaksmääratud pindalast, mitte toetuse saamiseks deklareeritud pindalast. See regulatsioon ei näe ette kaalutlusõigust. Kuna kaebaja taotletud ja PRIA poolt kindlaks tehtud pindala erinevus (221,73 ha) moodustas 5,51% kindlaksmääratud pindalast, vähendati 2019. aastal makstavat ühtset pindalatoetust komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 esimese lõigu alusel tuvastatud pindala 1,5 kordse erinevuse ulatuses (332,6 ha).
5.10.Otsetoetuste vähendamine määruse nr 32 §-s 19 toodud finantsdistsipliini sätete alusel ei ole PRIA diskretsiooniotsus. Finantsdistsipliini arvutamise aluseks on Euroopa Parlamendi ja
7(16)
3-20-755 nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 8 lõige 1, mille järgi määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 26 kohaselt kindlaks määratud kohandamise määra kohaldatakse üksnes 2000 eurot ületavate otsetoetuste suhtes, mida antakse põllumajandustootjatele asjaomasel kalendriaastal. Sama määra kohaldatakse kõikide otsetoetuste taotlejate suhtes ning kohandamise määra võib muuta üksnes komisjoni ettepanekul ja tema käsutuses oleva uue teabe alusel (määruse (EÜ) nr 1306/2013 art 26 lg 4).
KOHTU SEISUKOHT
6.Kaebaja on vaidlustanud PRIA otsused, millega on osaliselt vähendatud taotletud ühtset pindalatoetust (otsus nr 12-6/19/929) ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust (otsus nr 12-6/19/947). Samuti vaideotsuse, millega PRIA jättis rahuldamata eelnimetatud otsuste peale esitatud vaide. Vaidlus asjas on peaasjalikult selle üle, kuidas sisustada toetusõigusliku pindala määratlemisel RVS § 15 lg-t 5. Samuti selles, kas vastustaja on õiguspäraselt kohaldanud määruse nr 32 § 3 lg-t 1 ja ELÜPS § 13 lg-t 3, mille kohaselt võetakse põllumajandusmaa pindala määramisel arvesse põld pindalaga vähemalt 0,3 hektarit. Kaebaja heidab vastustajale ette ka menetluslikke rikkumisi vaidlustatud otsuste tegemisel (põhjendamis- ja ärakuulamiskohustuse rikkumine) ning kaalutlusruumi kasutamata jätmist lisasanktsiooni määramisel.
7.ELÜPS § 15 lg 1 sätestab, et ühtset pindalatoetust ning kliima- ja keskkonnatoetust võib taotleda isik, kelle puhul on täidetud selle seaduse §-des 12–14 sätestatud nõuded ning kes järgib Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artiklis 43 nimetatud kliimat ja keskkonda säästvaid põllumajandustavasid. ELÜPS § 12 lg 1 kohaselt võib otsetoetust taotleda füüsiline või juriidiline isik või juriidilise isiku staatuseta isikute ühendus, kes tegeleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis c nimetatud põllumajandusliku tegevusega sama artikli punktis 6 nimetatud põllumajanduslikus majapidamises. ELÜPS § 13 lg 1 sätestab, et otsetoetust võib taotleda vähemalt ühe hektari põllumajandusmaa kohta, millel tegeletakse põllumajandusliku tegevusega või mis on karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ning mida taotleja kasutab taotluse esitamise aasta 15. juuni seisuga. Määruse nr 32 § 10 lg-st 2 tulenevalt võib ühtset pindalatoetust ning kliima- ja keskkonnatoetust taotleda põllumajandusmaa kohta, mis vastab määruse §-s 3 sätestatud nõuetele ning kus täidetakse §-des 4–7 sätestatud nõudeid
8.Kaebaja on esmalt seisukohal, et vaidlustatud otsused ei vasta haldusakti õiguspärasuse nõuetele ega sisalda nende andmisel aluseks olnud põhjendusi. Kaebajal on küll õigus selles, et kehtiv õigus paneb haldusorganile kohustuse koormavat haldusakti põhjendada ning esitada selle andmise õiguslik ja faktiline alus (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg-d 1 ja 2). Kohus nõustub vastustajaga, et vaidlustatud otsustes on välja toodud põhimotiivid, haldusaktide andmise õiguslikud ja faktilised alused, tabeli kujul on otsuste lisades toodud pindalad ja nende erinevused ning toetuste vähendamise alused ja toetuse määramise arvutuskäik. Vastustaja on üksikasjalikumate põhjenduste puudumist selgitanud ühelt poolt nii menetluste massilisusega (otsus nr 12-6/19/929 on tehtud korraga 1002 taotlejale ja otsus nr 12-6/19/947 on korraga tehtud 1149 taotlejale) ning teisalt ajasurvega, st vajadusega teha otsused kehtivast õigusest tulenevatel tähtaegadel. 8(16)
3-20-755
8.1.Vastustaja viitab asjakohaselt kohtupraktikale, mis on taolistes korraga väga paljude taotlejate suhtes tehtud otsustes möönnud põhjendamiskohustuse mõneti madalamat standardit. Kohtupraktikast (nt Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2013. a otsusest nr 3-3-1-77-12 ja
10.aprilli 2014. a otsusest nr 3-3-1-16-14; Tartu Ringkonnakohtu 31. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 3-16-1582, p 13) tuleneb, et PRIA otsuste puhul on piiratud põhjendamiskohustus, kuna taotlejal puudub subjektiivne õigus toetusele ning täiemahuline põhjendamiskohustus muudaks töö ebamõistlikult keeruliseks. Kuigi selline menetluskord muudab PRIA otsuse vaidlustamise keerulisemaks, leevendab probleemi toetuse taotleja kohustus esitada enne kohtusse pöördumist vaie (ELÜPS § 110 lg 1). PRIA läbiviidavate haldusmenetluse erisuse tõttu on piisav, kui haldusaktis esitatakse üksnes konkreetsed asjaolud, mis on viinud otsuse tegemiseni ning asjakohased kaalutlused tuuakse välja vaideotsuses. Seetõttu kontrollib kohus, kas vaideotsustest nähtuvad kaalutlused taotluste rahuldamata jätmiseks.
8.2.Asjaolu, et praegusel juhul on mõlemad vaidlustatud otsused tehtud väga suure hulga taotlejate kohta ühekorraga, on ometi võimaldanud esitada asjakohased andmed eraldi ka kaebaja kohta ning kaebajal pole olnud takistatud otsuseid vaidlustada vaide- ja kohtumenetluses. Vaidlust pole ka selles, et vaideotsus (tl 77– 81p) sisaldab vaidlustatud otsustest põhjalikumaid põhjendusi – seal on põllumassiivide ja põldude numbrite kaupa selgitatud taotletavate ja toetusõiguslike alade pindalasid ning põhjuseid, miks erinevate põldude puhul ei saa toetust välja maksta, sh milliste põldude osas puudus kaebajal väidetav maa kasutusõigus.
9.Kaebaja märgib põhjendamispuudusi väites ka, et otsusest ei selgu see, millistel konkreetsetel põldudel on PRIA väidetava rikkumise tuvastanud. Kaebaja väitel on vastustaja otsuses nr 12-6/19/929 omistanud määruse nr 32 § 3 lg 1 alusel rikkumise üksnes põllule nr 30, kuigi on otsuses toetust vähendanud kokku oluliselt suurema pindala eest.
9.1.On tõsi, et vaidlustatud otsuse nr 12-6/19/929 kaebaja kohta tabelina vormistatud osas on real, kus märkuste lahtris märgitud „Toetust ei arvestata riigi omandis oleval maal asuva põllu või selle osa kohta, mille kasutamiseks puudub taotlejal õiguslik alus (määrus nr 32 § 3 lg 1, § 15(2) lg 1; ELÜPS § 13 lg 1)“, lahtris „Põllu nr“ märgitud number 30 (tl 69). Vastustaja selgituste kohaselt on PRIA otsuste koostamise süsteem üles ehitatud selliselt, et juhtudel kui sama puudus on rohkem kui 19-l põllul, kuvatakse otsusel üksnes sama puudusega seotud põldude kogus kokku. Kaebaja taotlusel on kokku 328 põldu, millest kasutusõiguse rikkumisega seotud põlde oli kokku 30.
9.2.Kohus möönab, et selliselt vormistatult jääb vähemalt asjatundmatu kõrvalseisja jaoks tõepoolest raskesti arusaadavaks või isegi mõistetamatuks, et nimetatud rikkumine ei puuduta põldu nr 30. Samas on kaebaja käsutuses olnud kontrollaruande nr 190096-071 lisaks olevad kontroll-lehed, millelt ilmneb, et põllu nr 30 kohta pole tehtud märkust rikkumise olemasolu kohta (tl 23). Seega ei tulenenud vaidlustatud otsusest, et toetuse vähendamise tinginud rikkumine oli tuvastatud ka põllul nr 30 ja vastustaja selgitusest ilmneb numbri 30 tähendus. Vastustaja on otsuse nr 12-6/19/929 põhjendustes viidanud ka taotlejatele tehtud kontrollaruannetes sisalduvatele põhjendustele, mis koosmõjus otsuses endas esitatud põhjendustega ja vaideotsuses esitatuga täidab põhjendamisnõude HMS § 56 tähenduses. Lisaks on vastustaja enne vaidlustatud haldusaktide andmist esitanud omapoolsed täiendavad selgitused (tl 63-64).
9(16)
3-20-755
9.3.Eeltoodud seisukohti ei väära kohtu hinnangul ka kaebaja väide, et vastustaja on olnud hilisemas haldusaktis võimeline kajastama samasisulist rikkumist 26 põllumassiivi puhul ükshaaval (tl 103-106p). Asjaolu, et kaebaja on asutuse tööprotsesse ja infosüsteeme täiustanud või ametnikud neid paremini käsitlema õppinud, ei muuda kohtu järeldust, et mõlemad vaidlustatud haldusaktid on eelpool viidatud kohtupraktikat arvesse võttes ning koostoimes vaideotsuse põhjendustega piisavalt põhjendatud, et vastata haldusakti õiguspärasuse nõuetele.
10.Kaebaja väidab ärakuulamiskohustuse rikkumist vaidlustatud haldusaktide andmisel ning peab seda HMS §-le 58 tuginedes niivõrd tõsiseks menetluslikuks rikkumiseks, mis toob kaasa haldusaktide tühistamise. PRIA on otsuse nr 12 6/19/929 teinud 6. detsembril 2019 ja otsuse nr 12-6/19/947 9. detsembril 2019. Haldusasja toimikust ilmneb, et vastustaja on 16. augustil 2019 teavitanud kaebajat 19. augustil 2019 algavast kontrollist. Kaebaja ei ole kasutanud võimalust viibida kontrollimise juures (tl 7). Vastustaja on teavitanud kaebajat kohapealse kontrolli tulemustest 11. novembri 2019. a kirjaga nr 12-1/19/7863, saates koopia kontrollaruandest nr 190096-071 ja kontrollaruande nr 190096-071 lisana põldude lehed. Kaebajal oli pretensioonide esitamiseks ette nähtud 15-päevane tähtaeg kontrolli toimumisest või aruande koopia kättesaamisest. Kaebaja on seda võimalust kasutanud, esitades 25. novembril 2019 (tl 61-62p) oma seisukohad, tuues välja arvamuse, et tal on õiguslik alus kõigi kontrollaktis nimetatud põllumassiivide osas. Vastuseks kaebaja pretensioonile esitas vastustaja veelkord 29. novembri 2019. a kirjas nr 121/19/7863-2 selgitused selle kohta, miks ta on jõudnud järeldusele, et kaebajale ei ole taotlusega hõlmatud riigimaade kasutusõigust (tl 63-65). Kaebaja vastas sellele omakorda 2. detsembri 2019. a kirjaga (tl 66-67). Seejärel andis vastustaja 6. detsembril 2019 vaidlustatud otsuse ühtse pindalatoetuse ning 9. detsembril 2019 otsuse kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse osas. Kaebaja on arvamusel, et tema ärakuulamine pole olnud piisav. Kaebaja märgib, et PRIA on vastanud tema seisukohtadele pärast otsuse tegemist, so 11.12.2019 ning ei ole tema seisukohti pigem 6. detsembri 2019. a. otsuse tegemisel arvesse võtnud. PRIA on otsuse tegemisega kaebaja hinnangul liigselt kiirustanud – isegi lähtudes otsuse tegemise viimasest tähtpäevast oli PRIA-l selleks veel aega 4 päeva. PRIA esitas 11. detsembri 2020. a vastuses kaebaja arvates täiesti uusi seisukohti ja tugines uutele õiguslikele alustele. Kohtu hinnangul on vastustaja andnud kaebajale piisava võimaluse olla ära kuulatud ning seda nii ajalises plaanis kui ka sisuliselt. Kaebaja on saanud tutvuda kontrolli tulemustega, sh vastustaja seisukohaga, et kontrollaruandega hõlmatud kinnistute osas ei ole kaebaja kasutanud taotlusega hõlmatud maad õiguslikul alusel. Kaebajal on olnud piisav aeg vastuväidete esitamiseks ning ta on seda võimalust ka kasutanud. Kohus nõustub vastustajaga, et vastustajal polnud alust arvata, et kaebaja esitab enda täiendavad seisukohad veel pärast vastustaja 29. novembri 2019. a kirja nr 12-1/19/7863-2. Ärakuulamisõiguse rikkumiseks ei saa kohtu hinnangul toimunud haldusmenetluse kronoloogiat arvestades lugeda ka seda, et vastustaja esitas veel pärast vaidlustatud haldusaktide andmist kaebajale 11. detsembril 2019 täiendavaid selgitusi toetuste vähendamise otsuste põhjuste kohta. Kaebaja ja vastustaja vahelisest kirjavahetusest ei ilmne selliseid asjaolusid, mis võinuks tingida vastustaja teistsuguse otsuse. Ärakuulamisõiguse realiseerimise seisukohast on samuti oluline, et kaebaja on saanud oma arvamusi ja vastuväiteid kaebaja seisukohtadele esitada ka kohustusliku vaidemenetluse raames. Vaide esitamine kohustuslikus kohtueelses menetluses võimaldab isikul esitada neid seisukohti ja tõendeid, mis tema arvates on olulised ebaõige haldusotsuse tagajärgede kõrvaldamiseks. Seega ei ole vastustaja ka ärakuulamiskohustuse osas rikkunud kohtu hinnangul menetlusnorme. 10(16)
3-20-755
11.Põhiliseks sisuliseks vaidlusküsimuseks poolte vahel on see, kas kaebaja kasutas vaidlustatud otsustes nimetatud põldusid õiguslikul alusel. Pooled ei vaidle selle üle, et vaides loetletud ja kontrollaruandel märgitud põllud, millele kaebaja taotles ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust taotles, asuvad täielikult või osaliselt katastriüksustel, mille omanikuna on kinnistamisavalduse alusel kinnistusraamatusse kantud Eesti Vabariik.
12.Vastustaja on vaidlusega hõlmatud põldude osas tuvastanud kinnistusraamatu andmetele tuginedes järgmised asjaolud, mille üle poolte vahel ei käi ka vaidlust. 1) Põllumassiivil nr 68659107819 asuvad põllud nr 44 ja 44,1 paiknevad osaliselt kinnistul katastriüksuse tunnusega 32001:001:0368. Kinnistule on seatud kasutusvaldus tähtajaga 15 aastat Järve Põllumajanduse OÜ kasuks. 2) Põllumassiivil nr 68559176393 asuv põld nr 43 (viis lahustükki) paikneb osaliselt kinnistul katastriüksuse tunnusega 32001:001:0368. Kinnistule on seatud kasutusvaldus tähtajaga 15 aastat Järve Põllumajanduse OÜ kasuks. 3) Põllumassiivil nr 72458575985 asuv põld nr 252 paikneb osaliselt kinnistul katastriüksuse tunnusega 85101:002:0394. Kinnistule on seatud kasutusvaldus tähtajaga 15 aastat Heiki Roots kasuks. 4) Põllumassiivil nr 72458534372 asuv põld nr 250 paikneb osaliselt kinnistul katastriüksuse tunnusega 85101:002:0394. Kinnistule on seatud kasutusvaldus tähtajaga 15 aastat Heiki Roots kasuks. 5) Põllumassiivil nr 72458582293 asuv põld nr 251 paikneb täies ulatuses kinnistul katastriüksuse tunnusega 85101:002:0394. Kinnistule on seatud kasutusvaldus tähtajaga 15 aastat Heiki Roots kasuks. Vastustaja on viidanud esmalt AÕS §-le 215, mis sätestab, et kasutusvaldus ei ole üleantav. Kasutusvaldusest tulenevaid õigusi ja kohustusi võib teostada teine isik, kui kasutusvalduse tekkimise aluseks oleva seadusega ei ole sätestatud teisiti. Kasutusvalduse seadmist korraldab maareformiseaduse (MaaRS) § 341 lõike 5 alusel Maa-amet. Tulenevalt MaaRS § 341 lõike 51 punktist 5 on maale kasutusvalduse seadmise lepingu kohustuslikuks tingimuseks muu hulgas maa kasutusvaldusse saaja kohustus mitte anda maad rendile või teisele isikule kasutamiseks. Kohus nõustub vastustajaga, et kasutusvalduse tekkimise aluseks olevast seadusest tulenvalt ei või kasutusvaldusesse antud riigile kuuluva maa osas kasutusvaldaja õigusi ja kohustusi teostada teine isik.
13.Ülejäänud põldude osas leiab vastustaja, et riigi kinnisvararegistri andmetel ei ole nende kinnistute osas vaide esitajaga maakasutuslepingut sõlmitud (põllumassiivil nr 73259054825 asuv põld nr 226, katastriüksus tunnusega 85101:003:1275; põllumassiivil nr 73059165219 asuv põld nr 227, katastriüksus tunnusega 85101:001:0842; põllumassiivil nr 73359072293 asuv põld nr 229, katastriüksus tunnusega 85101:003:1275; põllumassiivil nr 73159104728 asuv põld nr 221, katastriüksus tunnusega 85101:001:0842; põllumassiivil nr 73059186611 asuv põld nr 222, katastriüksus tunnusega 85101:001:0842). Põllumassiivil nr 73159049147 asuva põllule nr 224 (katastriüksuse tunnusega 85101:001:0836) märgib vastustaja, et riigi kinnisvararegistri andmetel on Maa-amet sõlminud 06.06.2017 maakasutuslepingu Aleksandr Golubinskiga ning põllumassiivil nr 72558434252 asuva põllu nr 290 puhul (katastriüksus 11(16)
3-20-755 tunnusega 85101:001:0608) Hanno Kiik’iga. Riigi kinnisvararegistri andmetel puudub vaide esitajal ka nende kinnistute allkasutusõigus.
14.Vastustaja on käesoleva otsuse põhjenduste p-s 13 nimetatud rikkumiste tuvastamisel tuginenud RVS § 15 lg-le 5. Selle sätte kohaselt peab riigivara valitseja kasutuslepingus sätestama tingimuse, et kasutaja võib anda vara kolmanda isiku kasutusse allkasutuslepingu alusel üksnes juhul, kui selleks on riigivara valitseja kirjalik nõusolek ja allkasutuslepingus lepitakse kokku lepingu avalikustamises avaliku teabe seaduse kohaselt. Kinnisasja allkasutuslepingu registreerib ja avalikustab riigivara valitseja riigi kinnisvararegistris (https://riigivara.fin.ee/kvr/), välja arvatud juhul, kui avaliku teabe seaduse alusel ei tule lepingut või selle osa avalikustada. Vastustaja on jõudnud veendumusele, et sellistele tingimustele vastavaid lepinguid riigivara kasutamiseks ei ole kaebaja sõlminud ning nende olemasolu ei nähtu ka riigi kinnisvararegistrist. Kohus nõustub sellega.
15.Kaebaja väitel on ta kõikide vaidlusaluste põldude kasutamiseks sõlminud suulised või kirjalikud rendilepingud. Vaideotsusest nähtuvalt ei ole kaebaja haldus- ega vaidemenetluses esitanud andmeid, mis kinnitaksid tema kasutusõigust. Kohtule on esitatud järgmised tõendid lepinguliste suhete tõendamiseks: põllumajandusliku maa (katastritunnus 85101:003:1275) rendileping A. N. ja Rocmar PM OÜ (seaduslik esindaja Renno Nurmela) vahel (tl 107); Rocmar PM OÜ juhatuse 31.01.2016 otsuse, millega antakse Bioman Agro OÜ-le üle kõik Rocmar PM sõlmitud maarendilepingud koos maakasutusõigustega (tl 108); Bioman Agro OÜ juhatuse 30.06.2017 otsus, millega antakse üle Tiigikalda OÜ-le kõik Bioman Agro OÜ sõlmitud ja üle võetud maarendilepingud koos maakasutusõigusega (tl 108p); põllumajanduslik rendileping A.G-ga (tl 110) ja Järve Põllumajanduse OÜ-ga (tl 111). Vastustaja on välja toonud, et kaebaja poolt vaidlustatud kuue põllu (226, 227, 230, 229, 221 ja 222) osas ei olnud riik registritest nähtuvalt maakasutuslepinguid sõlminud, sh ei olnud lepinguid sõlmitud kaebajaga.
16.Kohtule esitatud lepingutest ega muudest asjas esitatud tõenditest ei ilmne, et lepingute sõlmimisel oleks saadud riigivara valitseja nõusolek maa kaebajale kasutada andmiseks ning et sellised lepingud oleks kantud registrisse. Sellele ei vaidle vastu ka kaebaja, kuid pooled on erineval seisukohal RVS § 15 lg 5 sisustamisel ning selles, millist tähendust omab selles normis sätestatu kõnealuste toetuste saajale esitatavate nõuete kontekstis. ELÜPS § 12 lg-st 1 ja § 13 lg-st tulenevalt peab taotleja a) olema füüsiline või juriidiline isik, või juriidilise isiku staatuseta isikute ühendus; 2) tegelema Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis c nimetatud põllumajandusliku tegevusega; 3) omama vähemalt 1 ha suurust sobilikus seisundis põllumajandusmaad; 4) kasutama põllumajandusmaad seaduses ettenähtu aja seisuga. Kaebaja on arvamusel, et kuna toetuste tingimusi reguleerivatest õigusaktidest (ELÜPS § 12 lg 1 ja § 13 ning määrus nr 32) ei tulene, millisel õiguslikul alusel ja millises vormis peab maade kasutamise õiguslik alus olema tekkinud, on riigimaa kasutamiseks piisav, et ta on sõlminud vaidlusaluste põllumassiivide kasutamiseks rendilepingud isikutega, kellele riigivara valitseja on need rendile andnud.
12(16)
3-20-755 Kaebaja viitab VÕS § 12 lg-le 1, mille kohaselt ei mõjuta lepingu kehtivust asjaolu, et lepingu sõlmimise ajal oli selle täitmine võimatu või lepingupoolel ei olnud lepingu sõlmimise ajal õigust käsutada lepingu esemeks olevat asja või õigust. Kaebaja osundatud VÕS § 11 lg 1 kohaselt võib lepingu sõlmida suuliselt, kirjalikult või mis tahes muus vormis, kui seaduses ei ole sätestatud lepingu kohustuslikku vormi ning et võlaõigusseaduses sätestatud rendilepingu regulatsioon ei kohusta rendilepingut sõlmima kirjalikult.
17.Kohus nõustub vastustajaga selles, et ELÜPS ning selle alusel kehtestatud õigusaktide (määrus nr 32) mõttes tuleb maa kasutusõiguse mõistet sisustada läbi maa omandiõiguse või läbi maa kasutamiseks sõlmitud lepingust tuleneva õiguse. Varasemast kohtupraktikast tuleneb aga üheselt, et mõistet „kasutab“ ei saa ELÜPS tähenduses mõista üksnes maatüki tegeliku kasutamise tähenduses, jättes kasutuse õiguspärasuse üldse tähelepanuta, ning et riigi omandis oleva maa kasutusse andmiseks on ette nähtud kindel kord. Riigi omandis oleva maa kasutamiseks ei kehti näiteks suulised rendilepingud, kuigi eraõiguslike isikute vahelistes suhetes võivad suulised lepingud kehtida. (nt Tartu Ringkonnakohtu 1. novembri 2018. a otsus asjas nr 3-14-51634, p 16). Kohus ei nõustu kaebajaga, et ta on maad kasutanud rendilepingute alusel, mille kehtivust ei mõjuta riigivaraseaduse nõuete järgimine või järgimata jätmine. Kohtu hinnangul tuli riigimaa kasutajatel allkasutuslepinguid sõlmides ja eraõiguslikke võlasuhteid kujundades järgida lisaks VÕS normidele aga ka RVS-s allkasutuslepingute sõlmimise kohta sätestatut. Näiteks on maksuõiguses kujunenud kohtupraktika ja õigusteaduslik lähenemine, mille kohaselt kui ka maksukohustuslane on kujundanud sellised tsiviilõiguslikud suhted, mis järgivad maksusoodustuse saamiseks maksunormi formaalset täitmist, kuid tehingu sisu on vastuolus kohaldatava normi mõtte ja eesmärgiga, ei saa kohaldada maksukohustuslasele soodsat tagajärge.1 Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 87 kohaselt on seadusest tuleneva keeluga vastuolus olev tehing tühine, kui keelu mõtteks on keelu rikkumise korral tuua kaasa tehingu tühisus, eelkõige juhul, kui seaduses on sätestatud, et teatud tagajärg ei tohi saabuda. Hindamaks, kas seadusega vastuolus olev tehing on tühine, tuleb kindlaks teha, kas tegemist on keeluga regulatsioonist erineva sisuga tehingut teha (nt Riigikohtu otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-41-15, p 12 ja viidatud praktika). Riigikohtu tsiviilkolleegiumi seisukohtade järgi on oluline silmas pidada keelu eesmärki ning eelkõige kui seaduses on sätestatud, et teatud tagajärg ei tohi saabuda. Vastustaja on pidanud riigivaraseaduse nõudeid eiravaid tehinguid tühiseks. Kohus nõustub selle arvamusega. Riigikohtu halduskolleegium sisustas 18. märtsi 2019. a otsuses asjas nr 3-1452793 halduskohtu pädevust tuvastada tehingu tühisus, viidates seejuures halduskohtu pädevusele tuvastada tehingu tühisus kohtuotsuse põhjendavas osas. HKMS § 4 lg 4 kohaselt tuvastab kohus haldusasja raames iseseisvalt ja lõplikult kõik selle lahendamisel tähtsust omavad asjaolud, kui seadus ei sätesta teisiti (viidatud otsuse p 36). Kaebaja viidatud RVS seletuskirja järgi on riigivara valitsemisel eesmärgiks riigivara, mida riik ise ei kasuta, eesmärgipärases kasutuses hoidmine ja sellelt vajaliku tulu teenimine. Kohus rõhutab, et RVS § 15 lg 5 sisustamisel tuleb arvestada, et RVS § 8 lg 1 kohaselt on riigivara valitseja kohustatud riigivara valitsema eesmärgipäraselt, otstarbekalt, säästlikult ja heaperemehelikult. Kaebajal on küll õigus selles, et ka riigivara kasutusse andes lähtutakse kasu saamise eesmärgist. Samas, tehes riigivaraga mis tahes toiminguid või tehinguid, peab riigivara Vt ka Tambet Grauberg, Majandusliku tõlgendamise meetod: tehingu sisu ja vormi tähendus maksustamisel. MaksuMaksja 2009, nr 1
13(16)
3-20-755 valitseja juhinduma põhimõttest suurendada kasu ja vältida kahju, mis riik võib neist toimingutest või tehingutest saada – RVS § 8 lg 4), kuid ka tegema riigivaraga tehinguid kooskõlas õigusaktidega ning läbipaistvalt ja kontrollitavalt (RVS § 8 lg 5). RVS § 15 lg-s 5 sätestatu rikkumisel kaob riigivara valitsejal ülevaade tema valitsemisel oleva vara saatuse kohta, mh selle üle, kas vara allkasutusse andmise tulemusena rikastub isik, kellele riigivara kasutada anti ning teenib vara kasutada andes suuremat kasu kui riik ise seda oleks saanud, või millistel eesmärkidel ja otstarbel riigivara üldse kasutatakse. Kohus ei nõustu kaebajaga, et tegemist oleks üksnes formaalsete nõuetega, mis ei mõjuta allkasutusse andmise lepingu kehtivust.
18.Kaebaja ei nõustu vastustajaga selles nagu annaks riigivara seaduse sätteid järgimata jättes lepingute sõlmimine talle eelisolukorra. Kohus on siiski arvamusel, et selliselt sõlmitud lepingud on võimaldanud kaebajal saada toetust ilma, et ta vastaks kehtestatud tingimustele (kasutusõiguse olemasolu) ning arendada põllumajanduslikku tegevust suuremas ulatuses kui ta saaks ilma neid maid kasutamata.
19.Kaebaja on arvamusel, et ei pidanud erinevate rendileandjatega kas suuliselt või kirjalikult lepinguid sõlmides teadma, kas ja millistel tingimustel on nemad maade kasutusõiguse saanud ning kas ja millised piirangud on neile seatud. VÕS § 12 lg-t 1 arvestades on kaebaja arvamusel, et ta kasutas maad kehtivate rendilepingute alusel. Vastustaja on seisukohal, et Vastavalt määruse nr 32 § 151 lõikele 2 on kaebaja kinnitanud, et ta on teadlik toetuse saamiseks esitatud tingimustest. Seega on vastustaja arvamusel, et kaebaja enda kohustuseks oli selgitada välja vaidlusaluste põldude kasutamisega seotud asjaolud ja esitada taotluses tõesed andmed maa kohta, mida tal on õigus kasutada. Kohus nõustub vastustajaga, et kinnitades vastavust toetuse saamise nõuetele, on taotlejal ka kohustus veenduda, et maa kasutamine toimub õiguslikul alusel ning arvestades selleks sätestatud õigusnorme. Kohus nõustub vastustaja lähenemisega, et toetust taotledes võtab taotleja endale ka kohutuse esitada õigeid ja kontrollitud andmeid. Kohus nõustub vastustajaga ka selles, et kaebajal oli võimalus kontrollida maa kulumist riigile kinnistusraamatust ning riigivara koormavate lepingute kandmist riigi kinnisvararegistrisse. RVS § 95 lg-st 1 tulenevalt on riigi kinnisvararegistri eesmärk saada ülevaade riigi kinnisvara, kinnisvaratehingute ja hoonestatud kinnisvara kasutamise kohta, avalikustada andmed ja võimaldada menetluste läbiviimist. Põhjendatud on ka vastustaja lähenemine, et AÕS§ 55 lg-st 2 tulenevalt ei või keegi end vabandada kinnistusraamatu andmete mitteteadmisega.
20.Kaebaja on seisukohal, et PRIA on ebaõigesti tuvastanud põllumassiividel nr 44.1, 227 ja 252 põldude kasvupinnad alla 0,3 ha. Vastustaja on selgitanud, et kontrollaruande mõõtmistulemuse järgi ei asunud riigile kuuluval maal põllu nr 227 osa 2 vaid 0,01 ha ulatuses, põllu nr 252 osa 1 ei asunud riigile kuuluval maal üksnes 0,11 ha ulatuses ning põllu nr 44,1 toetusõiguslik pind moodustas vaid 0,19 ha. Määruse nr 32 § 3 lg 1 ja ELÜPS § 13 lg 3 kohaselt võetakse põllumajandusmaa pindala määramisel arvesse põld pindalaga vähemalt 0,3 hektarit. Kuna kohus asus eelnevalt seisukohale, et kaebaja ei kasutanud neid riigile kuulval maal asuvaid põlde ülejäänud osas õiguslikul alusel, ei olnud PRIA-l viidatud normidest tulenevalt ka alust vähem kui 0,3 hektari suurust osa põllust toetusõiguslikuks pidada.
21.Kaebaja on arvamusel, et isegi juhul, kui PRIA on toetuse tingimustele mittevastavused tuvastanud õigesti, on lisasanktsioonide määramine toimunud ebaproportsionaalselt. Kaebaja rõhutab, et põllumajandustoetuste eesmärk on muuhulgas toetada ja arendada põllumajandust, suurendada selle konkurentsivõimet ning parandada põldude ja maa bioloogilisi aspekte ja 14(16)
3-20-755 üldist kvaliteeti. Ebaproportsionaalselt suurte lisasanktsioonide määramine neile eesmärkidele kaasa ei aita. Vastustaja viidatud määruse nr 32 § 18 lg 1 kohaselt tuleb ühtse pindalatoetuse vähendamise osas juhinduda komisjoni delegeeritud määrusest (EL) nr 640/2014, mille artikkel 19a lg 1 esimene lõik sätestab, et kui põllumajanduskultuuri rühma puhul ületab pindalatoetuskava jaoks deklareeritud pindala kindlaksmääratud pindala, arvutatakse toetus kindlaksmääratud pindala alusel, millest lahutatakse 1,5 kordne leitud erinevus, kui see erinevus moodustab kindlaksmääratud pindalast üle 3% või on rohkem kui 2 hektarit. Vastustaja on seisukohal, et tal puudub sellises olukorras kaalumisruum, kuna toetuse määramisel tuleb lähtuda kindlaksmääratud pindalast, mitte toetuse saamiseks deklareeritud pindalast. Kuna kaebaja taotletud ja PRIA poolt kindlaks tehtud pindala erinevus (221,73 ha) moodustas 5,51% kindlaksmääratud pindalast, vähendati 2019. aastal makstavat ühtset pindalatoetust komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 esimese lõigu alusel tuvastatud pindala 1,5 kordse erinevuse ulatuses (332,6 ha). Kohus nõustub vastustajaga, et viidatud normide sõnastus ei näe ette kaalumisvõimalust. Määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 1 esimesest lõigust tuleneb sõnaselgelt, et 1,5 kordse vähenduse kohaldamisel tuleb lähtuda deklareeritud ja nõuetele vastava pindala erinevusest, kui see ületab 3% kindlaksmääratud (nõuetele vastavast) pindalast või see on suurem kui 2 ha. Need vähendamise eeldused on praegusel juhul kohtu hinnangul täidetud.
22.Kaebaja leiab, et PRIA-l on kaalutlusõiguse otsetoetuse summa vähendamiseks („vajaduse korral“), kuid PRIA otsustest ei nähtu kaalutlusi, milliseid asjaolusid on PRIA arvestanud toetuse vähendamise vajaduse tuvastamisel või miks ei saanud PRIA otsetoetuse summat jätta vähendamata. Vastustaja märgib vastuseks sellele väitele, et otsetoetuste vähendamine määruse nr 32 §-s 19 toodud finantsdistsipliini sätete alusel ei ole PRIA diskretsiooniotsus. Määruse nr 32 § 19 sätestab: „Taotlejale makstavat otsetoetuste summat kohandatakse vajaduse korral Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 8 lõike 1 kohaselt.“ Viidatud määruse säte näeb ette, et Määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 26 kohaselt kindlaks määratud kohandamise määra kohaldatakse üksnes 2000 eurot ületavate otsetoetuste suhtes, mida antakse põllumajandustootjatele asjaomasel kalendriaastal. Vastustaja on arvamusel, et tal puudub kaalumisruum – sama määra kohaldatakse kõikide otsetoetuste taotlejate suhtes ning kohandamise määra võib muuta üksnes komisjoni ettepanekul ja tema käsutuses oleva uue teabe alusel (määruse (EÜ) nr 1306/2013 art 26 lg 4). Määruse nr 32 § 19 sisaldab tõepoolest sõnastust „vajaduse korral“ nagu rõhutab kaebaja. Kohtu hinnangul ei viita see aga kaalumisruumile, mida PRIA võiks sisustada „vastavalt vajadusele“, vaid seda, et kui ilmnevad kohandamise alused, tuleb PRIA-l lähtuda Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 8 lg-st 1. Määruse (EL) nr 1306/2013 art-st 26 ei ilmne, et kohandamise määr võimaldaks liikmesriigi haldusorganile otsustamisruumi.
23.Eelnevat kokku võttes on kohus seisukohal, et puuduvad alused vaidlustatud otsuste tühistamiseks. Kuna kohtu hinnangul pole vaidlustatud otsused õigusvastased, on täitmata ka kohustamisnõude rahuldamise üks oluline eeldus (vastustaja tegevuse õigusvastasus) ning pole alust ka kohustamisnõude rahuldamiseks. Kuna kohus peab vaidlustatud otsuseid õiguspäraseks, puudub alus ka vaidlustatud vaideotsuse tühistamiseks. Kaebaja ei ole
15(16)
3-20-755 vaideotsust vaidlustanud põhjusel, et see rikuks iseseisvalt tema õigusi. Kaebus jääb seega täies ulatuses rahuldamata.
MENETLUSKULUD
HKMS § 108 lg 1 ls 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.
Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja menetluskukud jäävad samuti tema enda kanda vastavalt HKMS § 109 lg 1 ls-le 4.
(allkirjastatud digitaalselt) Sirje Kaljumäe kohtunik Kohtuotsust on muudetud Tartu Ringkonnakohtu 21.10.2021. a otsusega. Tartu Ringkonnakohtu 21.10.2021. a otsus Resolutsioon
Rahuldada Tiigikalda OÜ apellatsioonkaebus osaliselt ning tühistada Tartu Halduskohtu 31.08.2020. a otsus osas, milles halduskohus jättis tühistamis- ja kohustamiskaebuse Tiigikalda OÜ-le määratud halduskaristust puudutavas osas rahuldamata.
Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada kaebus osaliselt ja tühistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 06.12.2019. a otsus nr 12-6/19/929 osas, milles Tiigikalda OÜ-le määrati halduskaristus (32 451,78 eurot) ning 25.03.2020. a vaideotsus nr 12-4/20/1-3 sellele vastavas osas ja kohustada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametit toetuse määramise otsust tühistatud osas uuesti läbi vaatama.
Ülejäänud osas jätta Tartu Halduskohtu 31.08.2020. a otsuse resolutsiooni punkt 1 muutmata, muutes osaliselt halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
Muuta menetluskulude jaotust ja mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt Tiigikalda OÜ kasuks välja menetluskulud summas 758,35 eurot. Ülejäänud osas jätta menetluskulud kaebaja enda kanda.
16(16)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.