Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Määruse tegemise aeg ja koht
11. oktoober 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-21-152
Haldusasi
X kaebus Siseministeeriumi 23. detsembri 2020. a otsuse nr 1-24/154 tühistamiseks ja Siseministeeriumi kohustamiseks tunnistada kehtetuks kaebajale Politseija Piirivalveameti 21. augusti 2017. a otsusega nr 15.33.4/2017/5969-1 kohaldatud sissesõidukeeld
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 1. märtsi 2021. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – X, esindaja Sergei Postnikov Vastustaja – Siseministeerium, esindaja Liisa Olesk
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 1. märtsi 2021. määruse haldusasjas nr 3-21-152 resolutsiooni punktide 2 ja 8 peale.
Rahuldada X määruskaebus osaliselt.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 1. märtsi 2021. a määruse haldusasjas nr 3-21-152 resolutsiooni punkt 2 ja saata X kaebus Siseministeeriumi kohustamiseks tunnistada kehtetuks X suhtes Politsei- ja Piirivalveameti 21. augusti 2017. a otsusega nr 15.33.4/2017/5969-1 kohaldatud sissesõidukeeld halduskohtule menetlusse võtmiseks.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 1. märtsi 2021. a määruse haldusasjas nr 3-21-152 resolutsiooni punkt 8 ja rahuldada X esialgse õiguskaitse taotlus osaliselt.
Keelata X väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 28 lõike 32 alusel Eestist väljasaatmine kuni haldusasja nr 3-21-152 menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni.
Kaebuse tagastamist puudutavas osas võib määruse peale esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Esialgset õiguskaitset puudutavas osas ei saa määruse peale edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).
3-21-152
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) tunnistas 21.08.2017 otsusega nr 15.3-3.4/2017/5969-1 välismaalaste seaduse (VMS) § 135 lg 2 p 3 alusel alates 21.08.2017 kehtetuks Venemaa Föderatsiooni kodanikule X-le (endine X, sündinud XX.XX.XXXX) PPA 20.03.2015 otsusega väljastatud tähtajalise elamisloa, tegi X-le väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 72 lg 2 p 7 alusel ettekirjutuse Eestist lahkumiseks, mis kuulus koheselt sundtäitmisele X kinnipidamisasutusest vabanemisel, ning kohaldas talle VSS § 74 lg 2 alusel sissesõidukeeldu viieks aastaks alates lahkumiskohustuse täitmisest. Otsusest nähtuvalt on X-l olnud kokku 5 tähtajalist elamisluba Eestis viibimiseks 02.07.1996–21.08.2017. Isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, sest teda on korduvalt kriminaalkorras karistatud, mh kahel korral reaalse vangistusega narkootilise aine suures koguses käitlemise eest (karistusseadustiku (KarS) § 184).
2.X esitas Tartu Halduskohtule 30.08.2017 kaebuse PPA 21.08.2017 otsuse nr 15.33.4/2017/5969-1 tühistamiseks (haldusasi nr 3-17-1809). Tartu Halduskohus jättis 01.03.2018 otsusega kaebuse rahuldamata. Tartu Ringkonnakohus jättis 28.03.2019 otsusega X apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Riigikohus jättis X kassatsioonkaebuse 12.08.2019 määrusega menetlusse võtmata.
3.X vabanes 04.02.2019 vanglast ja esitas PPA-le 03.04.2019 taotluse tähtajalise elamisloa saamiseks VMS § 118 p 1 alusel abikaasa juurde elama asumiseks (abielu sõlmiti 19.10.2018). Tallinna Halduskohus keelas 22.08.2019 määrusega nr 3-19-1593 esialgse õiguskaitse korras X Eestist väljasaatmise 03.04.2019 elamisloa taotluse menetlemise ajal. PPA keeldus 22.08.2019 otsusega nr 15.3-3.2/366-4 VMS § 124 lg 1 p-de 1, 2 ja 5 ning lg 2 p-de 7 ja 9 alusel X-le tähtajalise elamisloa andmisest. X esitas Tallinna Halduskohtule 23.08.2019 kaebuse PPA 22.08.2019 otsuse tühistamiseks (haldusasi nr 3-19-1612). PPA saatis X 23.08.2019 Eestist välja Venemaa Föderatsiooni. Tallinna Halduskohus keelas 23.08.2019 määrusega X Eestist väljasaatmise kuni lõpliku lahendi jõustumiseni haldusasjas nr 3-19-1612. X esitas Siseministeeriumile (SiM) 28.08.2019 taotluse tunnistada VSS § 32 lg 1 alusel kehtetuks tema suhtes kohaldatud sissesõidukeeld. SiM jättis 20.09.2019 otsusega nr 1-24/255 taotluse rahuldamata. Tallinna Halduskohus kohustas 30.09.2019 määrusega SiM-i peatama X-le kohaldatud sissesõidukeelu kehtivuse kuni haldusasjas nr 3-19-1612 lõpliku lahendi jõustumiseni. Tallinna Ringkonnakohus jättis 11.10.2019 määrusega PPA määruskaebuse rahuldamata ja halduskohtu 30.09.2019 määruse muutmata. SiM peatas 05.11.2019 otsusega nr 1-24/326 X suhtes kohaldatud sissesõidukeelu kehtivuse kuni esialgse õiguskaitse vajaduse äralangemiseni. X saabus 20.12.2019 tagasi Eestisse. Tallinna Halduskohus tühistas 16.01.2020 otsusega nr 3-19-1612 X-le kohaldatud sissesõidukeelu ja jättis muus osas kaebuse rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 29.05.2020 otsusega (jõustus 30.06.2020) halduskohtu 16.01.2020 otsuse sissesõidukeelu tühistamist ja menetluskulude väljamõistmist puudutavas osas ning saatis selle halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Ringkonnakohus leidis, et halduskohus on sissesõidukeeldu tühistades lahendanud nõude, mida ei olnud kaebuses esitatud ja mida kohus ei olnud menetlusse võtnud. Kuna kaebaja ei taotlenud kaebuse täiendamist nõuetega tühistada SiM 20.09.2019 otsus ja kohustada SiM-i vaatama kaebaja 28.08.2019 taotlus uuesti läbi, siis jättis Tallinna Halduskohus 26.01.2021 otsusega menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Halduskohtu otsus jõustus edasi kaebamata 26.02.2021.
4.X esitas SiM-le 03.11.2020 taotluse tunnistada VSS § 32 lg 1 alusel ja humaansetel kaalutlustel kehtetuks tema suhtes kohaldatud sissesõidukeeld (kehtib 23.08.2019–23.08.2024). Taotleja on Eestis sündinud ja kasvanud, elab Tartus koos lapsehoolduspuhkusel viibiva 2(9)
3-21-152 abikaasa ja XX.XX.XXXX sündinud tütrega, teeb juhutöid ehitusel ning tal puuduvad uued karistused. Riiklikud peretoetused moodustavad olulise osa taotleja leibkonna sissetulekutest. Taotlejale kohaldatud sissesõidukeeld välistab automaatselt tema võimaluse saada tähtajalist elamisluba (VMS § 126 lg 1). Elamisloa puudumisel ei saa taotleja ametlikult tööl käia ja oma perele elatist teenida. Taotlejal on suur ja sõbralik perekond (abikaasal on kaks Eesti kodanikest last varasematest abieludest) ning Venemaale välja saatmine oleks taotlejale väga traagiline. Abiellumine ja lapsevanemaks olek on muutnud taotlejat ja tema varasemaid käitumismustreid, mis tingisid sissesõidukeelu kohaldamise. Alternatiivselt palus taotleja lühendada kohaldatud sissesõidukeelu kehtivust kuni taotluse suhtes otsuse tegemiseni.
5.Siseministeerium jättis 23.12.2020 otsusega nr 1-24/154 taotluse rahuldamata. Taotleja lahkus Eestist 23.08.2019 ja seega kehtib sissesõidukeeld kuni 23.08.2024. SiM-i hinnangul on taotleja vangistusele järgnenud ajavahemik liiga lühike, et veenduda tema õiguskuulekuses. Kuritegude toimepanemise asjaolusid arvestades on põhjendatud alus arvata, et taotleja võib jätkuvalt ohustada avalikku korda. Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) praktika kohaselt on riikidel õigus pidada narkokuritegusid väga rasketeks kuritegudeks. Taotleja perekonnaseisu muutus ei anna alust tunnistada sissesõidukeeld kehtetuks. Taotleja on Venemaa kodanik ja ta pole toonud välja kaalukaid põhjuseid, miks tal ei ole võimalik elada perekonnaelu Venemaal. EIK praktika kohaselt tuleb jaatada abikaasa valmisolekut asuda elama pereelu välisriigis, kui ta oli abielludes teadlik oma partneri kriminaalsest taustast ja kodakondsusest. Sissesõidukeelu kehtivuse ajal saab taotleja suhelda oma abikaasa ja lapsega nii telefonitsi kui ka e-kirja teel. Kuna peale abikaasa ja ühise lapse puuduvad taotlejal muud sõltuvussuhted ja kaitsmist väärivad sidemed Eestiga, siis ei saa taotleja väljasaatmist ja talle sissesõidukeelu kohaldamist pidada ebaproportsionaalseks. Taotleja soov jääda Eestisse ei kaalu üles temast lähtuvat ohtu. Neid järeldusi toetavad ka PPA 15.11.2020 ja 17.12.2020 seisukohad.
6.X esitas Tallinna Halduskohtule 21.01.2021 kaebuse SiM 23.12.2020 otsuse nr 1-24/154 tühistamiseks ja SiM-i kohustamiseks tunnistada kaebaja suhtes PPA 21.08.2017 otsusega nr 15.3-3.4/2017/5969-1 kohaldatud sissesõidukeeld kehtetuks. SiM ei võtnud otsuse tegemisel arvesse mitmeid olulisi kaebajaga seotud asjaolusid (pikaajaline Eestis elamine, viimasest karistusest möödunud aeg, perekonna loomine, Venemaaga sidemete puudumine, võimatus asuda perega Venemaale elama) ega kaalunud kaebaja perekonnaelu riivet õigesti. Kaebaja palus ühtlasi esialgse õiguskaitse korras peatada PPA 21.08.2017 otsusega tema suhtes tehtud lahkumisettekirjutuse sundtäitmine ja kohustada SiM-i peatama tema suhtes kohaldatud sissesõidukeelu kehtivus kuni asja menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni.
7.Tallinna Halduskohus keelas 28.01.2021 määrusega HKMS § 252 lg 4 alusel X Eestist väljasaatmise kuni 26.02.2021. SiM esitas halduskohtule 01.02.2021 taotluse tühistada 28.01.2021 määrusega kohaldatud esialgse õiguskaitse abinõu. Tallinna Halduskohus tühistas 08.02.2021 määrusega oma 28.01.2021 esialgse õiguskaitse määruse ja jättis X esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
8.X esitas PPA-le 03.02.2021 taotluse tähtajalise elamisloa saamiseks abikaasa ja lapse juurde Eestisse elama asumiseks.
9.X esitas halduskohtule 19.02.2021 esialgse õiguskaitse taotluse, milles palus peatada tema suhtes kohaldatud sissesõidukeelu kehtivuse ja anda talle luba viibida Eestis kuni 03.02.2021 taotlust lahendava otsuse jõustumiseni. PPA esindaja kinnitas haldusasjas nr 3-191612, et kaebaja võib Eestis lapse sündimise korral saada elamisloa. Seega ei ole 03.02.2021 taotlus perspektiivitu. Kaebajal oleks Eestis võimalik ametlikult töötada Y OÜ-s, kuid Venemaale lahkumise korral ei oleks tal seal võimalik pikka aega tööd leida ja teenida legaalset 3(9)
3-21-152 sissetulekut, mis on vajalik Eestis elamisloa taotlemiseks (VMS § 117 lg 1 p 3). Seega on esialgse õiguskaitse kohaldamine vajalik, et tagada kaebajal võimalus saada oma 03.02.2021 taotluse kohta positiivne otsus. Kaebaja suhtes sissesõidukeelu kohaldamiseks esineb VSS § 29 lg-s 3 toodud piirang, sest perekonna ümberasumine Venemaale oleks ebaproportsionaalselt raske. Kaebaja abikaasal on Eestis elukoht, töö ja veel kaks last varasematest abieludest. Kaebajast lähtuvat ohtu avalikule korrale ei saa pidada sedavõrd tõsiseks, et see kaaluks üles sissesõidukeelu kohaldamisega kaasneva perekonnaelu riive.
10.Siseministeerium palus 25.02.2021 seisukohas jätta kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Vaidluse esemeks on üksnes SiM-i 23.12.2020 otsus, millega jäeti rahuldamata kaebaja 03.11.2020 taotlus PPA 21.08.2017 otsusega kohaldatud sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamiseks. Esialgset õiguskaitset on taotletud aga 03.02.2021 taotluse kohta tehtava otsuse jõustumiseni. Seega ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamine eesmärgipärane, sest see ei seondu praeguse vaidluse esemega. SiM 23.12.2020 otsusega ei ole kaebaja õigusi täiendavalt piiratud ja selle otsuse kehtivuse või täitmise peatamine ei mõjutaks kuidagi PPA 21.08.2017 otsusega kohaldatud sissesõidukeelu kehtivust. Praeguses asjas ei saa sissesõidukeelu kehtivust peatada selleks, et kaebaja saaks teise haldusmenetluse raames tekitada endale õigusi, mida kehtiv haldusakt piirab. PPA 21.08.2017 otsus kehtib ja ei ole praeguse vaidluse esemeks. Haldusasja nr 3-21-152 tulemuseks ei saa seejuures olla kaebajale kohaldatud sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamine, vaid üksnes vastustaja kohustamine teha 03.11.2020 taotluse kohta uus otsus. Taotletud esialgse õiguskaitse abinõu rakendamise korral muutuks edasine vaidlus mõttetuks, sest kaebaja saavutaks sisuliselt oma eesmärgi enne põhivaidluse lahendamist. Lisaks ei ole SiM pädev otsustama kaebaja riigis viibimise õiguse üle, sest selleks on pädev üksnes PPA.
11.Tallinna Halduskohus võttis 01.03.2021 määrusega menetlusse X kaebuse SiM 23.12.2020 otsuse nr 1-24/154 tühistamiseks, tagastas kaebuse nõude osas kohustada SiM-i tunnistama kehtetuks kaebajale PPA 21.08.2017 otsusega nr 15.3-3.4/2017/5969-1 kohaldatud sissesõidukeeld (resolutsiooni p 2) ning jättis kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 8). Kaebaja nõue SiM-i kohustamiseks tunnistada kehtetuks PPA 21.08.2017 otsusega kohaldatud sissesõidukeeld tuleb HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel tagastada, sest tegemist on vastustaja diskretsiooniotsusega, mille tegemisse kohus ei saa sekkuda. Kohus kontrollib asja sisulisel läbivaatamisel SiM 23.12.2020 otsuse õiguspärasust ning kaebuse rahuldamise korral on kohtul õigus teha vastustajale ettekirjutus vaadata taotlus uuesti läbi. HKMS § 251 lg 1 kohaselt saab esialgset õiguskaitset taotleda üksnes kaebuse eseme suhtes. Praeguses asjas on kaebuse esemeks SiM 23.12.2020 otsus, millega jäeti PPA 21.08.2017 otsusega X-le kohaldatud sissesõidukeeld kehtetuks tunnistamata. SiM ei ole kohaldanud kaebaja suhtes sissesõidukeeldu, vaid sissesõidukeeld tuleneb kehtivast PPA otsusest, mis on läbinud kohtuliku kontrolli. Seega ei mõjutaks SiM 23.12.2020 otsuse kehtivuse või täitmise peatamine kaebaja suhtes kohaldatud sissesõidukeelu kehtivust. HKMS § 249 lg 5 ei näe ette võimalust taotleda halduskohtult esialgset õiguskaitset olukorras, kus haldusmenetlus on alles pooleli. SiM märgib õigesti, et esialgset õiguskaitset ei saa kohaldada selleks, et isik saaks muu haldusmenetluse raames tekitada endale õigusi, mida kehtiv haldusakt piirab. Kuna SiM ei ole pädev andma kaebajale viibimisalust (sh elamisluba), siis ei ole praeguses haldusasjas võimalik kohustada SiM-i elamisluba väljastama või lubama kaebajal riigis viibida. Kuna kaebaja soovib esialgse õiguskaitse kohaldamisega saavutada endale suuremaid õigusi ja eeliseid, kui oleks saavutatav põhivaidluses, siis ei ole esialgse õiguskaitse taotlus lubatav ega eesmärgipärane. Kuna kaebajal ei ole võimalik esialgse õiguskaitse kohaldamisega saavutada seaduslikku alust riigis viibimiseks, siis on asjakohatu väide, et tal oleks võimalik minna ametlikult tööle, sest ilma seadusliku viibimisaluseta oleks tema töötamine endiselt õigusvastane. Kohtule ei nähtu, et esialgse õiguskaitseta saaksid kaebaja õigused kohtumenetluse ajal pöördumatult 4(9)
3-21-152 kahjustatud. Kaebaja ei ole põhjendanud, mille tõttu oleks kohtuotsuse hilisem täitmine esialgse õiguskaitse kohaldamiseta raskendatud või võimatu. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine ei kahjusta avalikke huve ega kolmandate isikute õigusi. Kaebajal saab kaitsta oma õigusi tema 03.02.2021 taotluse alusel PPA-s toimuvas elamisloa menetluses, millega seonduvad taotlused tuleb esitada PPA-le.
MENETLUSOSALISE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
12.X palub 17.03.2021 määruskaebuses tühistada halduskohtu 01.03.2021 määruse resolutsiooni p-d 2 ja 8 ning saata kohustamisnõue halduskohtule menetlemiseks ja rahuldada tema esialgse õiguskaitse taotlus. Kaebuse menetlemine ilma kohustamisnõudeta oleks sisuliselt mõttetu. Kuigi sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamine on diskretsiooniotsus, peaksid kohtu volitused olema praeguses menetluses laiemad. Ka haldusasjas nr 3-19-1612 pidas kohus võimalikuks sekkuda SiM-i diskretsiooniotsusesse ja kohustas vastustajat peatama sissesõidukeelu kehtivuse. Sellega nõustus ka ringkonnakohus. Haldusasjas nr 3-19-1612 ei olnud sissesõidukeelu kehtivuse peatamise põhjuseks seejuures kaebaja Venemaal viibimine, vaid selle tingis kaebaja perekonnaelu riive. Praeguseks on kaebajal sündinud ka laps. Kaebaja saaks ka kohtu ettekirjutuseta igal ajal esitada SiM-le uue taotluse sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamiseks ning ta on seda juba kaks korda teinud nii enne kui ka pärast lapse sündi, kuid sai mõlemal korral negatiivse otsuse. Seda arvestades oleks ka järgmiste menetluste tulemus prognoositav (st lapse sünd ei ole SiM-i jaoks piisav põhjus sissesõidukeelu tühistamiseks). Kaebaja esitas PPA-le 03.02.2021 uue taotluse tähtajalise elamisloa saamiseks koos taotlustega peatada väljasõidukohustuse täitmine ja sissesõidukeelu kehtivus kuni taotluse läbivaatamise lõpuni. Elamisloa taotlus ei ole perspektiivitu. Praegune haldusasi ja 03.02.2021 taotluse alusel toimuv haldusmenetlus on omavahel seotud ning ei ole vahet, millises menetluses esialgset õiguskaitset kohaldada. Mõlemal juhul on vaidluse esemeks mh sissesõidukeelu tühistamine. Kaebaja eesmärk on legaliseerida enda viibimine Eestis, kus ta on sündinud ning kus tal on töökoht, perekond ja alaealine laps. Kaebajal ja tema perekonnal ei ole võimalik Venemaale ümber asuda. Kaebaja loobus haldusasja nr 3-19-1612 edasi menetlemisest, sest selles asjas vastustajaks olnud PPA väitis, et sissesõidukeelu peatamise küsimuses on õige vastustaja SiM, ning kaebaja soovis haldusmenetluses tugineda uuele asjaolule (lapse sünd). Pärast esialgse õiguskaitse tühistamist on kaebaja olnud sunnitud ennast ametivõimude eest peitma, et vältida enda Venemaale väljasaatmist. Kaebaja perekonnal ei ole rahalisi vahendeid, et korraldada kaebaja ümberasumine Venemaale isegi ajutiselt kohtumenetluse ajaks. Lahkumiskohustuse rikkumine mõjutab kindlasti negatiivselt ka 03.02.2021 taotletud elamisloa saamise võimalust. Kaebaja abikaasale on 16.03.2021 saadetud kutse ilmuda 18.03.2021 eeldatavasti KarS § 2591 järgi kahtlustatavana ülekuulamisele.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4, § 252 lg 7), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52−54 ja 205 toodud nõuetele. Haldusasjas määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse (RLS) § 22 lg 1 p 9). Kuna määruskaebus ei sisalda uusi sisulisi väiteid, ei nõua ringkonnakohus vastustajalt selle kohta täiendavat seisukohta, vaid arvestab SiM-i poolt varem avaldatuga. Kohustamisnõue
5(9)
3-21-152
14.Halduskohus võttis 01.03.2021 määrusega menetlusse nõude tühistada SiM 23.12.2020 otsus nr 1-24/154, kuid tagastas nõude kohustada SiM-i tunnistama kehtetuks PPA 21.08.2017 otsusega kaebaja suhtes kohaldatud sissesõidukeeld. Halduskohus viitas kohustamisnõude tagastamisel HKMS § 121 lg 1 p-le 1 ja asjaolule, et sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamine või selle kehtivusaja lühendamine VSS § 32 lg 1 alusel on SiM-i kaalutlusotsus, millesse kohus ei saa sekkuda. Samas märkis halduskohus, et tühistamiskaebuse rahuldamise korral võidakse teha vastustajale ettekirjutus vaadata asi uuesti läbi.
15.Ringkonnakohus märgib esmalt, et tuginemine HKMS § 121 lg 1 p-le 1 ei ole asjakohane, sest VSS § 32 lg 1 kohaldamise õiguspärasuse kontrollimine kujutab ilmselgelt halduskohtu pädevuses olevat avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluse lahendamist (HKMS § 4 lg 1). Halduskohtu volituste võimalikust piiratusest konkreetses olukorras (vt HKMS § 5 lg 3 ja § 41 lg 3 ning riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg-d 4 ja 5) ei saa kuidagi järeldada, et vaidlus ei kuuluks halduskohtu pädevusse.
16.Kohustamisnõude tagastamiseks ei olnud alust ka ainuüksi põhjusel, et tühistamisnõude rahuldamise korral tuleks vastustajal lahendada X 03.11.2020 taotlus uuesti, sest ainult kohustamisnõude alusel saaks olla võimalik teha vastustajale kaebaja taotletud nn definitiivne ettekirjutus anda kindla sisuga haldusakt (st tunnistada kaebaja suhtes PPA 21.08.2017 otsusega kohaldatud sissesõidukeeld kehtetuks). Tähtsust ei oma, et ka kohustamiskaebuse rahuldamisel võib kohustada vastustajat nii haldusakti andma kui ka haldusakti andmist uuesti otsustama (HKMS § 41 lg 3). Konkreetse ettekirjutuse tegemine ei ole seejuures tingimata välistatud ka kaalutlusõiguse alusel antavate haldusaktide puhul, kui haldusorgani diskretsiooniruum on asjaoludest tulenevalt vähenenud nullini (vt RVastS § 6 lg 5). Sellise ettekirjutuse tegemiseks peab kohus olema siiski veendunud, et ette kirjutatud lahendus on konkreetseid asjaolusid arvesse võttes nii haldusorgani, menetlusosaliste kui ka võimalike kolmandate isikute õigusi arvestades ainuõige ja ainuvõimalik (nt Riigikohtu 27.05.2015 otsus nr 3-3-1-14-15, p 26; Tallinna Ringkonnakohtu 05.03.2021 otsus nr 3-20-231, p 14).
17.Seega tuleb Tallinna Halduskohtu 01.03.2021 määruse resolutsiooni p 2 tühistada ning saata X kaebuses esitatud kohustamisnõue halduskohtule menetlusse võtmiseks. Esialgne õiguskaitse
18.Kaebaja palus 19.02.2021 esialgse õiguskaitse taotluses kohustada SiM-i peatama tema suhtes PPA 21.08.2017 otsusega kohaldatud sissesõidukeelu kehtivus ja andma kaebajale luba viibida Eestis kuni 03.02.2021 esitatud elamisloa taotluse kohta tehtava otsuse jõustumiseni. Halduskohus jättis taotluse rahuldamata, sest taotletud esialgse õiguskaitse abinõu väljus kohtu hinnangul vaidluse eseme piiridest, seondudes hoopis kaebaja 03.02.2021 elamisloa taotlusega.
19.Halduskohus juhtis iseenesest õigesti tähelepanu, et HKMS § 251 lg 1 kohaselt peavad kohtumenetluse käigus esitatud esialgse õiguskaitse taotluse lahendamiseks kohaldatavad abinõud olema seotud vaidlustatava haldusakti või toiminguga (nt Riigikohtu 16.06.2021 määrus nr 3-20-1245, p 16). Samas on halduskohus ekslikult järeldanud, et sissesõidukeelu kehtivuse kohtumenetluse ajaks peatamise taotlus jääb praeguse vaidluse piiridest väljapoole. Olenemata sellest, et halduskohus kohustamisnõude tagastas (mis oli eespool toodud põhjustel ebaõige), tuleks ka ainuüksi tühistamisnõuet arvestades lugeda taotletud esialgse õiguskaitse abinõu põhivaidlusega hõlmatuks. Tähtsust ei oma see, et sissesõidukeeldu on kaebaja suhtes kohaldatud PPA 21.08.2017 otsusega ja SiM-i 23.12.2020 otsuse tühistamine ei mõjutaks veel iseenesest sissesõidukeelu kehtivust, vaid arvestada tuleb seda, et kaebaja 03.11.2020 taotlus 6(9)
3-21-152 oli suunatud just sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamisele ja sama eesmärki kannab ka kaebus (sh eriti kohustamisnõue).
20.Esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel peab kohus HKMS § 249 lg‐te 1 ja 3 järgi arvestama kaebuse eduväljavaateid ning erinevate lahenduste tagajärgi kaebajale, avalikule huvile ja kolmandatele isikutele (nt Riigikohtu 27.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p 15). Esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine ei ole välistatud ka olukorras, kus kaebaja saavutaks sellega sisuliselt oma eesmärgi (sh osaliselt) juba enne asja sisulist lahendamist, kuid sellisel juhul peaks esialgse õiguskaitse kohaldamiseks esinema ülekaalukas vajadus ning samas ei tohiks pöördumatute õiguslike või faktiliste tagajärgede loomine tekitada avalikule huvile või kolmandatele isikutele olulist kahju (nt Riigikohtu 22.09.2014 määrus nr 3-3-1-59-14, p 19). Kohustades vastustajat HKMS § 251 lg 1 p 3 alusel andma taotletud haldusakti (s.o praegusel juhul tunnistama kaebaja suhtes kohaldatud sissesõidukeelu kehtetuks), ei teosta halduskohus vastustaja eest kaalutlusõigust ega otsusta põhivaidluse lahendamist ette ära, sest tegemist on üksnes ajutise abinõu kohaldamisega (nt Riigikohtu 27.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p-d 24 ja 29; Tallinna Ringkonnakohtu 31.03.2020 määrus nr 3-20-452, p 14).
21.Vaatamata sellele, et ringkonnakohtu hinnangul ei esineks õiguslikku takistust kohustada SiM-i peatama kaebaja suhtes kohaldatud sissesõidukeelu kehtivus kuni praeguse haldusasja menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni, ei saa seda pidada põhjendatuks. SiM-i 15.09.2021 vastusest nähtub, et kaebaja viibib tõenäoliselt jätkuvalt Eestis (kuigi ebaseaduslikult – vt VSS § 28 lg 3), mistõttu ei takista kehtiv sissesõidukeeld tema Eestisse sisenemist. Sissesõidukeelu kehtivuse peatamise vajadust on kaebaja seostanud asjaoluga, et VMS § 126 lg-st 1 ja VSS § 28 lg-st 2 tulenevalt ei ole tal sissesõidukeelu kehtivusajal võimalik saada 03.02.2021 taotletud tähtajalist elamisluba. Kohtupraktika järgi on samas põhjendatud lahendada esmalt vaidlus sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamisest või selle kehtivusaja lühendamisest keeldumise õiguspärasuse üle (vrd Riigikohtu 08.02.2021 määrus nr 3-20-915, p 23). Esialgse õiguskaitse kohaldamise eesmärk on hoida üksnes ära kaebaja oluliste õiguste pöördumatu kahjustamine kohtumenetluse ajal (HKMS § 249 lg 1), mitte tekitada kaebajale täiendavaid õigusi. Esialgset õiguskaitset tuleb kohaldada vaid sel määral, kui see on kaebaja õiguste kaitseks hädavajalik (nt Riigikohtu 08.02.2021 määrus nr 3-20-915, p 20; 13.11.2020 määrus nr 3-20-349, p 12).
22.HKMS § 249 lg-te 2 ja 5 kohaselt ei saa esialgse õiguskaitse taotlust halduskohtule esitada haldusmenetluse ajal, vaid üksnes pärast haldusorganile vaide esitamist, koos kaebusega või pärast kaebuse esitamist. Seega ei ole esialgse õiguskaitse korras võimalik PPA-d kohustada andma X-le 03.02.2021 taotletud elamisluba. Selle välistab täiendavalt asjaolu, et PPA 23.08.2021 otsusega nr 15.3-3.1/540-9 on X tähtajalise elamisloa taotlus jäetud VMS § 219 lg 1 p-de 1, 2 ja 5 alusel läbi vaatamata. Seoses kaebaja väidetega sissesõidukeelu kehtivuse peatamise ja tähtajalise elamisloa menetluste seotusest märgib ringkonnakohus, et esialgse õiguskaitse abinõude erinevate menetluste eesmärkidest lähtudes n-ö ristkohaldamise lubatavust ei saa järeldada sellest, et haldusasjas nr 3-19-1612 (X kaebus PPA 22.08.2019 otsuse nr 15.3-3.2/366-4 tühistamiseks, millega keelduti talle tähtajalise elamisloa andmisest) pidas Tallinna Halduskohus 30.09.2019 määruses võimalikuks kohustada SiM-i peatama kaebaja suhtes kohaldatud sissesõidukeeld, ehkki X ei olnud kaebust täiendanud nõuetega tühistada SiM 20.09.2019 otsus nr 1-24/255 ja kohustada SiM-i lahendama uuesti kaebaja 28.08.2019 taotlus sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamiseks, ning Tallinna Ringkonnakohus jättis 11.10.2019 määrusega halduskohtu 30.09.2019 määruse muutmata. Esialgset õiguskaitset saab kohaldada ka enne kaebuse või selle täienduse menetlusse võtmist ning kohtud ei saanud esialgse õiguskaitse küsimuse lahendamisel ette näha, et kaebaja ei taotle hiljem kaebuse täiendamist sissesõidukeeldu puudutavate nõuetega.
7(9)
3-21-152
23.Kuna kaebus on esitatud SiM 23.12.2020 otsuse peale, millega jäeti rahuldamata kaebaja 03.11.2020 taotlus sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamiseks, ei saa praeguse haldusasja raames anda kaebajale esialgse õiguskaitse korras viibimisalust, sest see väljuks kaebuse piiridest ja ei oleks kaebaja õiguste kaitseks ka vältimatult vajalik. Kaebaja õiguste pöördumatu kahjustamise vältimiseks oleks piisav keelata tema Eestist väljasaatmine kuni haldusasja menetluse lõpuni, mis välistaks tema VSS § 28 lg 32 alusel kinnipidamise ja viivitamatu Eestist väljasaatmise. Kuigi kaebajal oleks põhimõtteliselt võimalik vaidlustada enda väljasaatmise toiming ja selles menetluses taotleda esialgse õiguskaitse kohaldamist, ei pruugiks see tagada kaebaja õiguste tõhusat kaitset, sest Venemaale väljasaatmine võib toimuda kiiresti. Seda kinnitab mh asjaolu, kuigi X esitas haldusasjas nr 3-19-1612 kaebuse PPA 22.08.2019 otsuse vaidlustamiseks juba järgmisel päeval (23.08.2019) ja halduskohus tegi samal päeval määruse, millega rahuldas tema esialgse õiguskaitse taotluse, oli kaebaja enne esialgse õiguskaitse määruse tegemist juba Eestist välja saadetud.
24.Ringkonnakohus on seisukohal, et kaebaja kohtumenetluse ajaks VSS § 28 lg 32 alusel Eestist väljasaatmise keelamine on põhjendatud ja sellise abinõu kohaldamine on hõlmatud kaebuse eesmärgiga, sest sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamise korral ei oleks kaebajat samuti võimalik VSS § 28 lg 32 alusel viivitamata Eestist välja saata, vaid kaebajale tuleks teha uus lahkumisettekirjutus, kuna PPA 21.08.2017 otsusega tehtud ettekirjutus Eestist lahkumiseks on X väljasaatmisega 23.08.2019 sundtäidetud ja selle kehtivus järelikult lõppenud (VSS § 13 lg 1). Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus, sest väljasaatmise korral ei oleks tal kehtiva sissesõidukeelu tõttu võimalik Eestisse naasta ning olukorras, kus kaebaja Eesti kodanikust abikaasal on lisaks abikaasade 07.04.2020 sündinud ühisele lapsele veel kaks last varasematest suhetest (sündinud 2002 ja 2013), võib pidada eluliselt usutavaks, et kaebaja abikaasa Venemaale elama asumine oleks seotud suurte raskustega. Kaebaja Venemaale lahkumise korral ei oleks tal pikka aega võimalik Eestisse naasta ning see võiks pöördumatult kahjustada tema põhiõigust perekonnaelu puutumatusele. Sissesõidukeeld kehtib kuni 23.08.2024 ja isegi kui kohus kaebuse rahuldab ning tühistab SiM-i 23.12.2020 otsuse ja kohustab vastustajat tunnistama sissesõidukeelu kehtetuks, võtavad need menetlused paratamatult aega.
25.Kaebuse eduväljavaateid ei saa pidada ülekaalukalt suurteks, arvestades seda, et kaebaja suhtes sissesõidukeelu kohaldamise ja abikaasa juurde elama asumiseks tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise õiguspärasust on kohtud varasemalt kontrollinud haldusasjas nr 3-171809 ja nr 3-19-1612, milles esitatud kaebused jäeti rahuldamata ning leiti, et X-st lähtub tegelik ja piisavalt tõsine oht avalikule korrale (vt ka Riigikohtu 23.09.2019 otsus nr 3-19-2088, p-d 20–21; 19.02.2019 otsus nr 3-17-1545, p 21). Praeguses asjas ei saa olla vaidlust selle üle, et PPA 21.08.2017 otsusega kaebaja suhtes sissesõidukeelu kohaldamine ja PPA 22.08.2019 otsusega temale tähtajalise elamisloa andmisest keeldumine olid õiguspärased. Samas tuleb silmas pidada, et mitmed kaebaja seotud olulised asjaolud on hiljem muutunud. Kui 19.10.2018 sõlmitud abielu oli võimalik arvestada juba PPA 22.08.2019 otsuse tegemisel, siis 07.04.2020 sündinud lapsega seonduvat ei ole varasemates menetlustes sisuliselt hinnatud. SiM 23.12.2020 otsusest nr 1-24/154 ja selles viidatud PPA 15.11.2020 seisukohast nr 15.7-16/443-2 nähtub, et vastustaja on pidanud esmajoones oluliseks, et kaebaja abikaasa pidi nii abielu sõlmimise kui ka rasestumise ja lapse sünni ajal olema teadlik, et X-l ei pruugi säilida õigust Eestis viibida ja kaebaja võidakse Eestist välja saata, mistõttu tuleb eeldada abikaasade valmisolekut kasvatada last ja elada perekonnaelu kaebaja kodakondsusjärgses riigis. Ning kui abikaasa ei soovi Eestist lahkuda, siis pidi kaebaja arvestama, et tema võimalused elada pereelu ja osaleda lapse kasvatamises saavad olema piiratud.
26.Ringkonnakohus leiab, et kuigi kaebajast lähtuv oht avalikule korrale ei pruugi olla sedavõrd vähenenud, et kaaluda üles kaebaja väljasaatmisega kaasnevat perekonnaelu riivet, 8(9)
3-21-152 vajab see küsimus põhjalikumat analüüsimist kaebuse sisulise läbivaatamise käigus. VSS § 32 lg 1 järgi võib sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamise või selle kehtivusaja lühendamise aluseks olla ka humaansed kaalutlused, kui sellega ei ohustata mh avalikku korda. Kuigi kaebaja ei ole täitnud tema suhtes kehtivat lahkumiskohustust ja varjab ennast ametivõimude eest, samuti on kaebaja tunnistanud Eestis ebaseaduslikult töötamist (VMS § 104 lg 3), ei ole alust arvata, et temast lähtuv oht avalikule korrale oleks nii tegelik ja tõsine, et välistada kaebaja väljasaatmise keelamine isegi ajutiselt kohtumenetluse ajaks. Tuleb arvestada, et väljasaatmise korral ei oleks kaebajal võimalik elada perekonnaelu Eestis ning selle tagajärjeks võib olla tema võõrandumine abikaasast ja lapsest. Kokkuvõte
27.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus X määruskaebuse osaliselt ning tühistab Tallinna Halduskohtu 01.03.2021 määruse resolutsiooni p-d 2 ja 8. Ringkonnakohus teeb uue määruse, millega saadab kohustamisnõude halduskohtule menetlusse võtmiseks ning keelab esialgse õiguskaitse korras X VSS § 28 lg 32 alusel Eestist väljasaatmise kuni haldusasja menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni.
28.Määruskaebuse kohaselt on sellele lisatud riigilõivu tasumist kinnitav maksekorraldus, kuid sellist maksekorraldust ei ole kohtule esitatud ja riigilõivu tasumist ei nähtu ka kohtute infosüsteemist. Kui määruskaebuse esitamisel on siiski riigilõivu tasutud, on kaebajal võimalik HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8 alusel taotleda riigilõivu tagastamist, kuna HKMS § 104 lg 1 ja RLS § 22 lg 1 p 9 kohaselt on haldusasjas määruskaebuse esitamine lõivuvaba. Riigilõivu saab HKMS § 104 lg 81 järgi tagasi taotleda kahe aasta jooksul selle aasta lõpust, millal riigilõiv tasuti (s.o kuni 31.12.2023). Taotlus tuleb esitada kohtule, kelle menetluses asi viimati oli, ning lisad tõendid riigilõivu tegeliku tasumise kohta ja muud asjakohased andmed (RLS § 12 lg 2). (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.