Wooluvabrik OÜ kaebus Keskkonnaameti 23.10.2019 otsuse nr 6-3/19/9100-11 tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks ning Keskkonnaameti kohustamiseks otsustada keskkonnamõju hindamise aruande heakskiitmine uuesti
Menetlusosalised
Kaebaja – Wooluvabrik OÜ, esindaja vandeadvokaat Janar Urres Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Maiu Paloots
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 20.01.2020 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Wooluvabrik OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta rahuldamata Wooluvabrik OÜ taotlus asja läbivaatamiseks kohtuistungil.
2.Jätta Wooluvabrik OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 20.01.2020 määrus muutmata.
3.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Wooluvabrik OÜ (kaebaja) esitas 29.05.2019 Keskkonnaametile (vastustaja) heakskiitmiseks keskkonnamõju hindamise (KMH) aruande. Keskkonnaamet leidis 01.07.2019 otsuses, et aruanne on puudustega ning kohustas kaebajat puudusi kõrvaldama. Kaebaja esitas 02.08.2019 vastustajale täiendatud KMH aruande. Keskkonnaamet edastas 19.08.2019 kaebajale KMH aruande heakskiitmata jätmise eelnõu. Kaebaja esitas 02.09.2019 vastustajale täiendatud KMH aruande ning 23.10.2019 ümberstruktureeritud KMH aruande.
3-19-2198
2.Keskkonnaamet jättis 23.10.2019 otsusega nr 6-3/19/9100-11 KMH aruande heaks kiitmata ning kohustas 1) juhteksperti aruannet parandama ja täiendama; 2) täiendama ekspertrühma, kaasates ihtüoloogi ja hüdrobioloogi; 3) vastama küsimustele, mille vastuseid ei pea Keskkonnaamet piisavateks; 4) esitama aruande uuesti avalikustamise korraldamiseks; 5) esitama aruande heakskiitmiseks hiljemalt 30.05.2020. Keskkonnaamet lähtus otsuse tegemisel aruande 02.09.2019 versioonist.
3.Wooluvabrik OÜ esitas 25.11.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 23.10.2019 otsuse tühistamiseks või alternatiivselt õigusvastasuse tuvastamiseks ning Keskkonnaameti kohustamiseks otsustama uuesti KMH aruande heakskiitmine.
4.Tallinna Halduskohus tagastas 20.01.2020 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Keskkonnaameti 23.10.2019 otsus ei ole haldusakt, vaid on menetlustoiming. Tegemist ei ole otsusega, mis on suunatud kaebaja õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Otsusel puudub haldusaktile omane regulatiivsus (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1). KMH aruandes analüüsitakse nii alternatiivi, mille kohaselt jätkub vee paisutamine ja hüdroenergia tootmine, kui ka vastupidist alternatiivi. KMH aruanne on lähtealus otsusele, kas anda kaebajale veeluba või sellest keelduda. Alles see otsus on haldusakt. Kuna nii KMH aruande heakskiitmine kui ka heakskiitmata jätmine on menetlustoimingud, ei ole tühistamisnõude esitamine lubatud (HKMS § 37 lg 2 p 1). Vaidlustatud otsus ei ole selline menetlustoiming, mida kaebaja saab halduskohtus eraldiseisvalt vaidlustada (HKMS § 45 lg 3). Menetlustoimingu vaidlustamine on võimalik vaid erandlikel juhtudel. Riigikohus on asjas nr 3-3-1-51-07 leidnud, et kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve, on ilmselgelt ebamõistlik oodata lõpptulemuse vaidlustamise võimalust. Keskkonnaameti 23.10.2019 otsus ei ole selline menetlustoiming. Vastustaja andis otsusega kaebajale võimaluse aruande puuduste kõrvaldamiseks, misjärel saab vastustaja aruande heaks kiita ning seda kaebajale veeloa väljastamisel arvestada. Seega ei välista 23.01.2019 otsus veeloa väljastamist. Vastustaja hinnangul ei vasta KMH aruanne keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 13 p-le 3, § 20 lg 1 p-dele 4, 6, 7 ja 71, aruanne ei ole asjakohane ja piisav tegevusloa andmiseks ning aruande kohta esitatud ettepanekute ja vastuväidete arvestamata jätmist ei ole piisavalt põhjendatud. Vastustaja on otsuses põhjalikult selgitanud, miks ei vasta aruanne nõuetele ja mida peab kaebaja täiendama. Vastustaja seisukohad on õiguslikult veenvalt põhistatud. Kaebaja on menetluses ära kuulatud. Keskkonnaameti nõudmised ei riku kaebaja õigusi. Euroopa Kohtu praktika (C127/02 ja C-258/16) kohaselt ei tohi loodusdirektiivi (92/43/EMÜ) art 6 lg 3 alusel läbi viidud hindamises esineda lünki ning see peab sisaldama täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi ning järeldusi, mis hajutaksid kõik põhjendatud teaduslikud kahtlused asjaomasel kaitsealal kavandatavate tööde mõju osas. Põhjendamatu on kaebaja lähenemine, et käesoleval juhul õigustab Natura ala kaitse-eesmärkide mittesaavutamist asjaolu, et Linnamäe pais oli olemas enne hoiuala määramist. Loodusdirektiiv ei hõlma üksnes neid mõjusid, mis tekivad peale hoiuala määramist, vaid ka neid negatiivseid mõjusid, mis on tekkinud enne seda. KeHJS § 8 lg-s 2 väljendatud põhimõte, et arendaja kannab hindamisega seotud kulud, ei tähenda arendaja õigust kujundada KMH menetlust viisil, mis ühtiks tema äriplaaniga. Arvesse tuleb võtta kõiki potentsiaalseid mõjusid ja alternatiive ning neid tuleb põhjalikult hinnata. Kaebaja õigusi ei rikuta sellega, et KMH protsess muutub kulukamaks. Õige on 2(6)
3-19-2198 vastustaja seisukohad KMH aruandes hüvitusmeetmete väljatöötamise ja nende kajastamise vajaduse osas, samuti ihtüoloogi ja hüdrobioloogi kaasamise osas. Õiguslik alus selleks tuleneb KeHJS § 18 lg-st 6. KeHJS § 22 lg 9 alusel tuleb arendajal esitada otsustajale otsustaja määratud tähtaja jooksul täiendatud aruanne nõuetele vastavuse kontrollimiseks, kui otsustaja tuvastab, et aruanne ei vasta KeHJS § 22 lg 5 kohaselt kontrollitavatele nõuetele. Seega on vastustaja juhiste alusel KMH aruande täiendamine tavapärane ning sellega kaasnevaid kulutusi ei saa pidada sellisteks, mis tingiksid kaebaja mittemenetluslike õiguste rikkumise HKMS § 45 lg 3 mõttes. Kui kaebaja leiab, et vastustaja nõudmised tekitavad talle kahju, on tal õigus nõuda kahju hüvitamist. Ka menetlusökonoomika ei anna alust menetlustoimingu vaidlustamiseks. Õigus haldusmenetluse võimalikult kiirele läbiviimisele on menetluslik õigus. Menetlustoimingu kohtulik kontroll pikendaks haldusmenetlust rohkem kui kaebaja poolt vastustaja nõuete täitmine.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.Wooluvabrik OÜ palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 20.01.2020 määrus tühistada ning teha asjas uus määrus, millega võtta kaebus menetlusse või alternatiivselt saata asi uueks lahendamiseks halduskohtule. Kaebaja palub määruskaebus läbi vaadata kohtuistungil. HKMS § 121 lg 2 p 1 sätestab, et kohus võib kaebuse tagastada, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Vastustaja 23.10.2019 otsus on haldusakt, millega tehti kaebajale negatiivne otsustus ning loodi arendajale kohustus teha täiendavaid toiminguid ja kulutusi. Seega riivab otsus kaebaja subjektiivseid õigusi. KeHJS § 22 lg-te 2 ja 3 alusel tehakse aruande heakskiitmata jätmise kohta otsus. Vastustaja 23.10.2019 otsusega on muu hulgas selgesõnaliselt jäetud KMH aruanne heaks kiitmata. Lisaks on kaebajat kohustatud aruannet muutma. Kaebeõigus on olemas ka siis, kui vaadelda 23.10.2019 otsust menetlustoiminguna. Ilma KMH aruannet heaks kiitmata ei ole kaebajal võimalik saavutada vee erikasutusloa andmist. Probleemiks pole täiendavad kulud, vaid vastustaja püüab aruande heaks kiitmata jätmisega kujundada KMH menetlust viisil, mis ühtiks tema plaaniga. Kaebaja saab oma õigusi kaitsta vaid kohtus. Vastustaja eelistab elektritootmise lõpetamist ja paisu avamist, vastustajale esitatud KMH aruande järeldus on aga vastupidine. Olukorras, kus vastustaja on asunud mõjutama KMH aruande sisu endale eelistatud suunas, ei eelne enam otsustamisele seaduses sätestatud korras läbi viidud ja haldusmenetluse põhimõtetele vastavat haldusmenetlust. Halduskohus asus määruses kaebust ja kaebaja väiteid sisuliselt lahendama. Kohtu otsus kaebus tagastada näib olevat seotud kohtu poolt tehtud järeldustega kaebaja sisulistele väidetele. Samas on kohus need järeldused teinud puudusliku teabe pinnalt. Vastustaja kiitis KMH programmi ja seeläbi ka ekspertide nimekirja heaks 05.05.2017. Seal ei olnud ekspertidena välja toodud ihtüoloogi ja hüdrobioloogi. Uute ekspertide lisamist ei pidanud vastustaja vajalikuks ka KMH programmi täiendamise käigus. Kaebaja on KMH aruande koostanud KMH programmist lähtudes. Vastustaja ei ole põhistanud, miks nõutakse ihtüoloogi ja hüdrobioloogi osalemist hilinemisega. 3(6)
3-19-2198
6.Keskkonnaamet palub jätta määruskaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtuga, et 23.01.2019 otsus on menetlustoiming. KMH menetlus ei ole eraldiseisev menetlus, vaid toimub keskkonnaloa menetluse raames (vt Riigikohtu 15.10.2013 otsus nr 3-3-1-35-13, 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86-06; Tallinna Ringkonnakohtu 30.04.2008 otsus nr 3-07-1306). KeHJS § 22 lg-test 5 ja 6 nähtub, et KMH aruande heakskiitmata jätmise otsus ei ole lõppotsus, vaid siis tuleb asuda KMH aruannet parandama. Vastustaja 23.10.2019 otsus ei ole selline menetlustoiming, mida saaks halduskohtus eraldiseisvalt vaidlustada. KeHJS § 10 lg 3 p-st 6 tulenevalt on vastustajal kohustus hinnata KMH aruande vastavust heakskiidetud KMH programmile ning KeHJS §-s 20 sätestatud nõuetele, teha otsus aruande heakskiitmise ning keskkonnanõuete määramise kohta. Vastustaja ei kiida aruannet heaks KeHJS § 22 lg-s 3 sätestatud tingimuste esinemisel. Sama nähtub keskkonnaministri 17.02.2006 määrusest nr 14 „Keskkonnamõju hindamise aruande kvaliteedi ja keskkonnamõju hindamise menetluse kontrollimise kord“. Vastustajal ei ole võimalik aruannet heaks kiita, kui see ei vasta KeHJS-s sätestatud nõuetele. Õige ei ole kaebaja väide, et vastustaja eelistab ühte alternatiivi teisele. Vaidlusaluses aruandes polnud kahte alternatiivi võrdselt hinnatud, mistõttu oli see üheks aruande heakskiitmata jätmise põhjuseks. Alternatiivide põhjalik ning võrdse hindamise kohustus tuleneb KeHJS § 20 lg 1 p-dest 4 ja 6 ning KMH programmist. KeHJS § 29 lg 2 kohaselt ei saa anda tegevusluba, kui kavandatav tegevus mõjutab ebasoodsalt Jägala loodusala kaitse-eesmärke. KMH aruanne peab andma otsustajale veendumuse, et kavandatav tegevus ei mõjuda ebasoodsalt Natura 2000 võrgustiku ala kaitseeesmärke, hinnates seda kaitseväärtuste kaupa. KMH aruandes pole hinnatud kõiki KMH programmis nimetatud alternatiivide mõju kõikide programmis nimetatud keskkonnaelementide lõikes. Vastustaja on õigus nõuda ihtüoloogi ja hüdrobioloogi kaasamist. Vastav vajadus tuleneb Natura 2000 erandi kohaldamiseks vajalike hüvitusmeetmete väljatöötamisest. KMH programmi heakskiitmise ajal ei olnud teada asjaolu, et kavandatava tegevusega kaasneb ebasoodne mõju Natura 2000 alale, mida ei ole võimalik leevendada, ning KMH raames tuleb hinnata ka Natura erandi rakendamise võimalikkust ja hüvitusmeetmeid.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Kaebaja taotleb määruskaebuse läbivaatamist kohtuistungil. HKMS § 210 lg 4 kohaselt lahendatakse määruskaebus kirjalikus menetluses, kui kohus ei pea vajalikuks kohtuistungit korraldada. Ringkonnakohus leiab, et asi on võimalik lahendada kirjalikus menetluses ning kohtuistungi pidamine ei ole vajalik. Määruskaebuse saab lahendada toimiku materjalide pinnalt. Asjas ei nähtu selliseid täiendavaid asjaolusid, mis tuleks välja selgitada kohtuistungil. Neid pole esile toodud ka taotluses, kus kaebaja istungi läbiviimist soovis. Seega jääb kaebaja taotlus rahuldamata.
8.Ringkonnakohus leiab, et halduskohus on kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu õigesti tagastanud. Seetõttu jääb Wooluvabrik OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 20.01.2020 määrus muutmata. Vastuseks määruskaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
4(6)
3-19-2198
9.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja vastustajaga, et 23.10.2019 otsus on menetlustoiming. Nõustudes halduskohtu vastavate põhjendusega, ringkonnakohus neid ei korda (HKMS § 201 lg 4, § 203 lg 2).
10.Menetlustoimingu vaidlustamise eeldusena sätestab HKMS § 45 lg 3, et menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Lõplikuks haldusaktiks on käesoleval juhul vee erikasutusloa andmine või selle andmisest keeldumine. Kuna vaidlusalune Linnamäe hüdroelektrijaam ja pais asuvad Natura 2000 alal, on KMH aruande heakskiitmine nõutav eeltingimus, et vee erikasutusloa taotlust sisuliselt lahendada. Ilma KMH aruannet heaks kiitmata ei ole kaebajal võimalik saavutada vee erikasutusloa andmist (KeHJS § 3 p 2, § 7 p 2, § 241). See aga ei tähenda, et vaidlustatud menetlustoiming rikuks määruskaebuse esitaja mittemenetluslikke õigusi või tingiks vältimatult tema õigusi rikkuva vee erikasutusloa andmise või andmisest keeldumise.
11.Keskkonnaameti õigus KMH aruande heaks kiitmata jätmisel nõuda arendajalt aruande parandamist ja täiendamist tuleneb KeHJS § 22 lõikest 5. Tegemist on imperatiivse sättega, mis ei anna Keskkonnaametile kaalutlusõigust otsustamaks, kas nõuda puudustega aruande parandamist ja täiendamist või mitte (vt ka Riigikohtu 15.10.2013 otsuse nr 3-3-1-35-13 p 24). Eesmärk, et puudustega aruannet tuleb parandada ja täiendada, nähtub ka seadusandja tahtest normi kehtestamisel.2 Kohtule ei nähtu, et Keskkonnaamet oleks 23.10.2019 kirjas teinud siduvalt kindlaks KMH aruande lõpliku heakskiitmata jätmist ja seega vee kasutusloa andmata jätmist mõjutava tingimuse. Kekskonnaamet on küll välja toonud asjaolud ja järeldused, millega ta esitatud KMH aruandes ei nõustu, kuid on samas palunud Wooluvabrik OÜ-l KMH aruannet ja põhjendusi selles osas parandada, täiendada ja teostada täiendavaid uuringuid. Sellega on Keskkonnaamet andnud määruskaebuse esitajale võimaluse esitada KMH aruanne, mida oleks võimalik heaks kiita ja seejärel vee kasutusloa menetlusega jätkata. Arvestades ka määruskaebuses toodud täpsustust, et peamiseks probleemiks on see, et Keskkonnaamet püüab aruande heaks kiitmata jätmisega kujundada KMH menetlust viisil, mis ühtiks tema plaaniga, leiab kohus, et Wooluvabrik OÜ tegelik eesmärk kaebuse esitamisel võis olla saada kaitset menetluse eeldatava lõpptulemuse vastu (vee erikasutusloa andmisest keeldumine). Sellisel juhul tuleb loamenetluse lõpptulemus aga ära oodata (vt Riigikohtu 08.10.2012 määruse nr 3-3-1-30-12 p 11). Määruskaebuses esitatud väited Keskkonnaameti väidetava tegevuse kohta KMH menetluse endale soovitud suunas suunamise ja ekspertide kaasamise põhjendatuse kohta saab määruskaebuse esitaja vajadusel esitada lõpliku haldusakti vaidlustamisel. Kaebuse väidete sisuline hindamine ei mõjuta Wooluvabrik OÜ kaebeõigust menetlustoimingu vaidlustamisel. Ringkonnakohtule nähtub, et halduskohus on 20.01.2020 määruse punktides 14–16 käsitlenud kaebuse sisulisi väiteid, hindamaks, kas esineb Veeloa taotluse manaelusse võtmise ajal 14.01.2013 kehtinud KeHJS redaktsioon (vt ka VeeS § 279 lg 8) – RT I, 21.12.2011, 15. Kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/121122011015.
Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus 481 SE algteksti seletuskiri, lk 37 ja muudatusettepanekute loetelu, lk 5. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/4f6ef6ff-7abd-36f381a6a3ee218db564/Keskkonnam%C3%B5ju%20hindamise%20ja%20keskkonnajuhtimiss%C3%BCsteemi%20seadu s.
5(6)
3-19-2198 Wooluvabrik OÜ selliste õiguste rikkumist, mis annaksid kaebajale HKMS § 45 lõikest 3 tuleneva kaebeõiguse. Arvestades eeltoodut, on halduskohus jõudnud õigele järeldusele, Wooluvabrik OÜ-l ei ole kaebeõigust ka HKMS § 45 lõikest 3 tulenevalt, kuna Keskkonnaameti 23.10.2019 otsus nr 63/19/9100-11 ei riku Wooluvabrik OÜ mittemenetluslikke õigusi haldusaktist sõltumata ning ei tingi ka vältimatult Wooluvabrik OÜ õigusi rikkuva haldusakti andmist.
12.Määruskaebuse esitaja esitas 25.02.2020 taotluse Keskkonnaametilt menetluskulude summas 333 eurot väljamõistmiseks. Keskkonnaamet menetluskulude hüvitamise taotlust esitanud ei ole. Kuna määruskaebus jääb rahuldamata ja Keskkonnaamet ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda (HKMS § 108 lg 4 ja Riigikohtu 12.12.2017 otsuse nr 3-11-1355 p 55).
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.