T.S. kaebus MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu kutsekomisjoni 26.06.2019 otsuse, millega keelduti T.S.le kutsetunnistuse „diplomeeritud ehitusinsener, tase 7“ väljastamisest, tühistamiseks ning MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu kohustamiseks anda T.S.le kutsetunnistus „diplomeeritud ehitusinsener, tase 7“ või alternatiivselt vaadata kutsetunnistuse taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja: T.S., volitatud esindaja Alik Karajev Vastustaja: MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, volitatud esindaja vandeadvokaat Kaidi Reiljan-Sihvart
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta vastustaja taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks rahuldamata.
2.Jätta kaebus rahuldamata.
3.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 02.10.2020. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). 1(10)
1.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu (edaspidi EEL) juhatus tunnistas 08.06.2018 otsusega T.S. kutsetunnistuse nr 011124 kutseseaduse § 22 lg 1 p 3 alusel kehtetuks. T.S.le oli 13.12.2005 tähtajatu kutsetunnistus antud kutsestandardi „diplomeeritud ehitusinsener V üldehitus“ alusel.
2.T.S. (edaspidi kaebaja) esitas 25.06.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse EEL juhatuse 08.06.2018 otsuse tühistamiseks (haldusasi nr 3-18-1189). Viidatud haldusasjas ei rahuldanud Tallinna Halduskohus ja Tallinna Ringkonnakohus kaebust ning 05.05.2020 keeldus Riigikohus kassatsioonkaebust menetlusse võtmast.
4.EEL kutsekomisjon otsustas 26.06.2019 protokollilise otsusega nr 6/2019 mitte anda kaebajale diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutset. Otsuse kohaselt puudub isikul ehitusinsener tase 7 standardi kohastele eeldustele vastav erialane kõrgharidus. Varasema diplomeeritud ehitusinsener tase V kutse olemasolu ei anna alust kutse andmiseks automaatselt, ilma vastavust kehtivale standardile kontrollimata muutunud kutsestandardi ja sellega kaasnevates dokumentides sätestatud nõuete muutumise tõttu. Kutse antakse kutse andmise ajal kehtiva kutsestandardi järgi.
5.Kaebaja esitas 07.08.2019 Tallinna Halduskohtule (edaspidi kohus) kaebuse EEL kutsekomisjoni otsuse tühistamiseks ning EEL kohustamiseks anda kaebajale kutsetunnistus või alternatiivselt vaadata kaebaja avaldus kutsetunnistuse saamiseks uuesti läbi.
6.Vastusena halduskohtu 12.05.2020 kohtunõudele täpsustas kaebaja 26.05.2020, et haldusasjas nr 3-18-1189 tehtud kohtulahendi jõustumise tõttu tuleb käesolevas haldusasjas esitatud kaebuses jätta taastõendamist puudutavad asjaolud tähelepanuta.
7.Kohus võttis 01.06.2020 määrusega kaebuse menetlusse. Kohus märkis, et kaebaja kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamise tõttu jätab kohus tähelepanuta need kaebaja väited, mis seonduvad kutse taastõendamisega.
KAEBAJA NÕUDED JA SEISUKOHAD
8.Kaebaja nõuab EEL kutsekomisjoni 26.06.2019 otsuse tühistamist osas, millega kaebajale keelduti diplomeeritud ehitusinseneri, tase 7, kutsetunnistuse väljastamisest ning EEL-i kohustamist anda kaebajale kutsetunnistus „diplomeeritud ehitusinsener, tase 7“ või alternatiivselt vaadata kutsetunnistuse taotlus uuesti läbi. Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.
9.Vastustajal ei olnud õiguslikku alust keelduda kutsetunnistuse väljastamisest. Otsus on vastuolus EEL-i ehitusinseneride kutse andmise reeglitega, kuna kutse andmisest keelduti põhjusel, millest ei olnud taotlejat eelnevalt teavitatud.
10.Dokumendi „Eesti Ehitusinseneride Liidu ehitusinseneride kutse andmise reeglid, juhised ja nõuded“ (edaspidi KA reeglid, kaebuse lisa 4) punkti 1 kohaselt läbib kutse taotlus kaks kontrolli etappi: taotluse vastuvõtmine ja esmane kontroll ning seejärel sooviavalduse lõplik vastuvõtmine ning suunamine hindamiskomisjoni esimehele. Kuivõrd kaebaja soovivavaldus läbis edukalt kaks kontrolli etappi ning dokumendid edastati hindamiskomisjoni esimehele, on kaebaja sooviavaldus vastu võetud. 2(10)
KA reeglite punkti 2 kohaselt on avalduse vastuvõtja kohustuseks hinnata muuhulgas taotleja hariduse vastavust taotletavale erialale ja kutsetasemele. Dokumentide vastuvõtja ei esitanud kaebajale kirjalikku nõuet sooviavalduse täiendamiseks ega korrigeerimiseks. Otsusest nähtuvalt keelduti kutse andmisest põhjusel, et haridusnõuded ei ole täidetud. Sellest asjaolust sai kaebaja teada alles vaidlustatava protokollilise otsusega tutvumisel. Kaebajat ei ole üheski kutse taotluse menetluse etapis teavitatud asjaolust, et tema haridus ei pruugi vastata taotletavatele erialadele ja kutsetasemele. Seega ei olnud vastustajal õigust keelduda kutse andmisest põhjusel, et kaebaja haridus ei vasta nõuetele. KA reeglite punkt 2 sätestab, et täiendavaid formaalseid puuduseid, millest avaldajat ei teavitatud, ei tohi kutse mittesaamise põhjusena esitada.
11.Nii retsensendid, hindamiskomisjon kui ka kutsekomisjon on eiranud õigusaktidest ja dokumendist „Kutse andmise kord üldehituse, keskkonnatehnika, tehnosüsteemide ja ehitusautomaatika inseneride kutsetele“ (edaspidi KAK, kaebuse lisa 3) ning KA reeglitest tulenevaid nõudeid. Retsensent Riho Orase poolt koostatud retsensioon ei vasta kehtivatele nõuetele ning rikutud on menetlusele esitatud nõudmisi. Retsensent on hariduse nõudeid hinnates lähtunud kutse esmakordse taotlemise regulatsioonist, kuid täiendusõppe ja töökogemuse hindamisel kutse taastõendamise regulatsioonist. Ka retsensent Andres Jakobi on sarnaselt Riho Orasega eksinud arvamuse koostamisel peamises – tegemist ei ole kutse esmakordse taotlemisega vaid kutse taastõendamisega ning sellest tulenevalt ei ole kaebaja haridusele antud hinnang asjasse puutuv. Retsensent on andnud soovituse kaaluda võimalust anda kaebajale ehitusmaksumuse hindamise ametialal diplomeeritud ehitusinsener tase 7 kutse, kuna pidas kaebaja haridust piisavaks (vrd retsensioonis esitatud tabel), aga kokkuvõtvas osas on asunud põhjendamatult vastupidisele seisukohale, et taotletavat kutset anda ei tuleks.
12.Hindamiskomisjon on leidnud, et kaebaja haridus ei vasta 7. taseme kutsele, kuid jätnud analüüsimata, kas taotleja vastaks mõnele madalama taseme nõudele. Samuti ei ole kaebajale tehtud ettepanekut kirjaliku nõusoleku saamiseks hindamaks taotlust madalama taseme kutse kohaselt. Hindamiskomisjon on allkirjastanud kaks protokolli, üks 20.06.2019 ning teine 28.06.2019, s.o pärast kutsekomisjoni istungit. Kuigi hindamiskomisjon on kollegiaalne organ, on dokumendid allkirjastanud ainult Aldur Parts. Hindamiskomisjoni mõlemad protokollid on kutsekomisjonile esitatud tähtaega rikkudes. Kutsekomisjoni istung toimus 26.06.2019 ning tulenevalt KAK reeglite punktist 5 (protokoll tuleb kutsekomisjonile esitada hiljemalt 3 tööpäeva enne kutsekomisjoni istungit) ehk siis mitte hiljem kui 19.06.2019.
13.Kutsekomisjoni istung toimus 26.06.2019 ning kaebaja hinnangul esitati esmane, 20.06.2019 allkirjastatud hindamiskomisjoni arvamus kaks tööpäeva enne kutsekomisjoni istungit ja seda juhul kui see esitati allkirjastamise päeval. Lõplik hindamiskomisjoni protokoll (parandatud) allkirjastati 28.06.2019 ehk siis pärast kutsekomisjoni istungit, millest võib teha ainult ühe järelduse – 26.06.2019 seisuga ei olnud kutsekomisjoni valduses kehtivat ja puudusteta hindamiskomisjoni protokolli. Kutsekomisjon on eiranud hindamiskomisjoni ettepanekut ning hääletas kõik kaebaja poolt taotletavad ametialad ühe hääletusvooruga. Kutsekomisjoni protokollist nähtub, et hindamiskomisjoni esimees ei ole osalenud kutsekomisjoni 26.06.2019 istungil. Sellega on rikutud KA reeglite punktis 6 sätestatut.
3(10)
Kutsekomisjoni protokolli kohaselt tutvustas Heiki Meos hindamiskomisjoni arvamust, millest võib järeldada, et kutsekomisjoni liikmed ei olnud dokumentidega eelnevalt tutvunud. Kaebajale esitati 26.06.2019 kutsekomisjoni istungi protokolli väljavõte, millest ei nähtu, et istungil oleks toimunud koosoleku päevakorra arutamine ja kinnitamine, millega on rikutud KA reeglite punktis 6 sätestatut.
14.Täiendavate seisukohtade p-s 17.4 väidab kaebaja, et ta on lõpetanud Tallinna Tehnikaülikooli (edaspidi TTÜ) ökonomist/ ehituse ökonoomika ja juhtimise erialal ja omab magistrikraadiga võrdsustatud haridust.
15.Täiendavate seisukohtade p-s 21 väidab kaebaja, et tema poolt Tallinna Ehitus- ja Mehaanika tehnikumis (edaspidi TEMT) omandatud haridust tuleb lugeda rakenduskõrghariduseks ning pdes 22-25 väidab, et kaebaja poolt läbitud õpinguid ning KAK Lisa 1 p. 2.3, 3.1, 2.1.1 ja 3.1.1 arvestades vastab kaebaja haridusnõuetele.
16.Täiendavate seisukohtade p-s 27 väidab kaebaja, et vastustaja eiras kaebaja suhtes otsust tehes Kutsekoja poolt koostatud juhendit Varasemate õpingute ja töökogemuse arvestamine (edaspidi
VÕTA).
VASTUSTAJA SEISUKOHAD
17.Vastustaja palub jätta kaebuse läbi vaatamata või alternatiivselt rahuldamata. Kõik menetluskulud palub vastustaja jätta kaebaja kanda.
18.Vastustaja hinnangul ei ole kaebuse eesmärgi saavutamine võimalik. Kaebaja kutsetunnistus nr 011124 tunnistati 08.06.2018 kehtetuks. Kaebaja vaidlustas otsuse halduskohtus. Tallinna Ringkonnakohtu 17.07.2018 määrusega haldusasjas nr 3-18-1189 peatas kohus kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamise otsuse kehtivuse. Riigikohtu 05.05.2020 määrusega lõppes esialgse õiguskaitse abinõu kehtivus, mistõttu taastus 05.05.2020 kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamise otsuse kehtivus. Kutse uuesti taotlemise ajapiirangu tõttu ei saa kaebaja enne 28.03.2022 uuesti kutset taotleda. KAK p 3.3. reguleerib kutse taotlemise eriolukordi. KAK p 3.3.1. sätestab, et kui kutse taotlejalt on kutse kutseseaduse (edaspidi KutS) § 22 lg 1 alusel ära võetud, saab kutset uuesti taotleda mitte varem kui kahe aasta pärast kutse äravõtmise kuupäevast arvates. Sama punkti kohaselt menetletakse sellist taotlust esmakordse taotlemisega samadel alustel.
19.Arvestades, et esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamisega seoses kehtis kaebaja kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamise otsus perioodil 08.06.2018-16.07.2018 (39 päeva) ning saavutas uuesti kehtivuse 05.05.2020, möödub kaheaastane „keeluperiood“ kaebaja jaoks alles 28.03.2022 (so 05.05.2022 miinus 39 päeva). Enne vastava tähtaja saabumist kaebajal kutse taotlemise õigus ning EEL-l kaebaja kutsetaotluse menetlemise kohustus puudub. Ka nn keeluperioodi möödumisel ei saaks kaebajale kutse andmist otsustada varasema, so 29.04.2019 kutsetaotluse alusel. Kutse taotlemise õiguse tekkimisel peab kaebaja esitama uue taotluse, lähtuvalt kutse taotlemise ajal kehtivast kutse andmise korrast, kutsestandardist ja taotlusdokumentidest. Seega ei ole EEL-l võimalik kaebajale 29.04.2019 kutsetaotluse alusel kutse andmist otsustada, see tähendab kohustamiskaebust rahuldada. Kuna kohustamiskaebust ei ole võimalik rahuldada, ei ole kaebajal võimalik kaebuse eesmärki saavutada. Seega isegi juhul, kui kaebaja vaidlustatud otsus peaks olema õigusvastane, ei oleks kaebuse eesmärgi saavutamine võimalik ning kaebus tuleks halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 151 lg 2 p 1 ning § 121 lg 2 p 2 koostoimes jätta läbi vaatamata.
4(10)
20.Kaebuse menetlemise korral tuleb kaebus jätta rahuldamata, kuna vaidlustatud otsus on õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus. Kuivõrd otsust on asjakohaselt põhjendatud, ei pea vastustaja kõikide põhjenduste kordamist vajalikuks. Samuti ei ole kaebaja täpsustuse tõttu vajalik käsitleda kutse taastõendamisega seotud väiteid. Siiski täpsustab vastustaja, et tulenevalt KutS 15 lg-st 1 on kutse andmise eelduseks taotleja vastavus taotletava kutse nõuetele ning vastav eeldus ei sõltu asjaolust, kas tegemist on kutse esmakordse taotlemisega või kutse taastõendamisega (taotleja peab mõlemal juhul kutsenõuetele vastama). Erinevalt kaebaja väitest tulenes haridust tõendavate dokumentide esitamise kohustus nii kutse esmakordse taotlemise kui ka taastõendamise puhul KAK p 3.2.1 alapunktist c) ja p 3.2.2 alapunktist f).
21.Kutse taotlemisel kehtivad haridusnõuded, kuid kaebaja haridus ei vasta kutsenõuetele. Vaidlustatud otsuse põhjenduste kohaselt ei ole kaebaja osas haridusele esitatavad nõuded täidetud ei vormiliselt ega ka sisuliselt. Kaebajal puudub nõutav erialane kõrgharidus, kuna kaebaja kõrgharidus on omandatud TTÜ-s ärikorralduse erialal, TEMT haridus ei ole käsitletav kõrgharidusena ning Tallinna Polütehnilise Instituudi (edaspidi TPI) „ehituse ökonoomika ja juhtimise“ õppekava on kaebajal lõpetamata (vt kaebuse täienduse lisa 2 - diplomid). Samuti ei ole kaebajal isegi mitte ligilähedaselt KAK lisa 1 p 2.1.2 alapunktides b) ja c) või p 2.2.2 alapunktides a) ja b) sätestatud mahus EAP-sid – kaebaja EAP-de arv ei ületa vaidlustatud otsusest nähtuvalt 30 EAP-d, samas kui nõutavate EAP-de absoluutne miinimum on eelviidatud nõuetest tulenevalt vastavalt 70 EAP-d ja 60 EAP-d.
22.Kaebuses on kaebaja küll väitnud, et ta vastab taotletava kutse nõuetele, kuid ei ole seda kuidagi põhjendanud. Kuigi kaebaja on oma taotlusdokumentides EAP-de arvestuses meelevaldselt arvestanud ka TEMT õppeaineid, ei ole TEMT õppeained EAP-dena arvestatavad, kuna akadeemiliste ainepunktidena arvestatakse KAK p 2.5 kohaselt vaid kõrgkooli ainepunkte. TEMT-i õppe punktide kaebaja taotlusest välja jätmisel on ilmne, et kaebaja EAP-de maht ei ole nõutava mahuga ligilähedanegi. Eeltoodust tulenevalt on ilmne, et kaebaja hariduse kutsenõuetele mittevastavuse korral puudub KutS §-st 15 tulenevalt alus kaebajale kutse andmiseks ning vaidlustatud otsus on sisuliselt õiguspärane.
23.Vaidlustatud otsus on ka formaalselt õiguspärane. Isegi kui mingeid formaalseid rikkumisi esineks, ei ole need mõjutanud asja otsustamist. Vastustajal puudus kohustus teavitada kaebajat hariduse võimalikust mittevastavusest. KA reeglid on EEL sisemise töökorralduse reeglid, millel puudub haldusorgani väline mõju. KA reeglid ei reguleeri kutse taotleja (sh kaebaja) õigusi ja kohustusi ega tekita kaebajale subjektiivset nõudeõigust. Isegi kui kaebajale KA reeglitest mingeid õigusi tekiks, ei tulenenud KA reeglite p-st 2 EEL-ile kaebaja väidetud kohustust. KA reeglite p 2 sätestab, et otsuse avalduse täiendamiseks või korrigeerimiseks esitab vastuvõtja taotlejale kirjalikult, näidates ära avaldusel või kirjeldades kõik formaalsed puudused, mis ei luba avaldust sellisena menetleda. /.../ täiendavaid formaalseid puuduseid, millest avaldajat ei teavitatud, ei tohi kutse mittesaamise põhjusena esitada. Seega tuleneb KA reeglite p-st 2, et taotluse eelkontrolli raames selgitatakse välja, kas taotluses esinevad menetlemist takistavad formaalsed puudused, mida on võimalik eelkontrolli käigus kõrvaldada. Taotleja kompetentsuse (sh hariduse) kutsenõuetele vastavuse hindamise puhul on aga tegemist taotluse sisulise hindamisega, mis kuulub KutS § 19 lg 1 ja § 18 lg 2 p 6 kohaselt hindamiskomisjoni ja kutsekomisjoni pädevusse, mitte taotluse eelkontrolli teostavate kutse andja töötajate pädevusse. Juhul, kui juba eelkontrolli raames peaks kutse andja kaebaja kompetentsust sisuliselt hindama ega tohiks kutse andmata jätmisel tugineda mittevastavusele, mida pole eelkontrolli raames esile toodud, puuduks hindamiskomisjonil ja kutsekomisjonil mõte ja funktsioon. Kaebaja väide ei mõjuta ka asja otsustamist, kuna kaebaja haridus ei vasta kutsenõuetele ning vastav järeldus ei sõltu sellest, kas kaebajat on sellest eelnevalt teavitatud või mitte. Kui kaebaja ei vasta kutsenõuetele (ning kaebaja ei ole vastupidist tõendanud), on kaebajale kutse andmine välistatud. 5(10)
24.Retsensioonide osas tehtud etteheited ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust. Retsensentidel oli õigus kaebaja haridust hinnata ning neil ei olnud kohustus kaebajat küsitleda. Kutse andmata jätmise alused ja põhjused on toodud vaidlustatud otsuses. Kaebaja poolt retsensioonide osas tehtud etteheited ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust.
25.Ebaõige on kaebaja väide, justkui pidanuks retsensent A. Jakobi kaebaja haridust nõuetele vastavaks. A. Jakobi retsensioonist (kaebuse lisas 5) nähtub selgelt retsensendi hinnang, et kaebaja ei vasta hariduse osas kutsenõuetele.
26.Madalam kutse ei ole käesoleva vaidluse esemeks ning madalama kutse pakkumine või pakkumata jätmine ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust.
27.Hindamiskomisjoni protokolli väidetavad puudused ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust. Hindamiskomisjoni 20.06.2019 protokoll on sellest nähtuvalt allkirjastatud 20.06.2019 ning protokoll on täiendavalt allkirjastatud 28.06.2019 üksnes seetõttu, et protokolli oli ekslikult jäänud asjakohatu rida kutsekomisjoni hääletustulemuste valikvastustega variantide kohta (mis ei mõjutanud kuidagi hindamiskomisjoni järeldusi ja ettepanekut). Hindamiskomisjon korrigeeris hiljem eeltoodud eksimuse oma protokollis (kõrvaldas vastava asjakohatu rea) ning protokoll ei erine sisu osas.
28.Hindamiskomisjoni protokollis (ettepanekus) on toodud nii hindamiskomisjoni liikmed (2 retsensenti ja esimees) kui ka nende ühine ettepanek (kutset mitte anda), mistõttu on alusetud kaebaja viited, justkui oleks hindamiskomisjoni ettepaneku teinud vaid hindamiskomisjoni esimees üksi. Seda enam, et kaebaja on täiendavalt esitanud retsensentide retsensioonid, millest nähtub retsensentide selge hinnang, et kaebaja ei vasta hariduse osas kutsenõuetele (vt kaebuse lisad 5 ja 6). Erinevalt kaebaja väitest ei pea protokolli (ettepanekut) allkirjastama kõik hindamiskomisjoni liikmed, vaid haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 18 lg 3 kohaselt piisab vaid ettepaneku protokollinud hindamiskomisjoni esimehe allkirjast. Kaebaja väidetud asjaolud hindamiskomisjoni protokollis viidete puudumise, allkirjastamise, põhjendamise ning tähtaja rikkumise kohta ei mõjuta kutsekomisjoni otsuse õiguspärasust.
29.Kutsekomisjoni koosoleku osas esitatud väiteid ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust. Kuigi hindamiskomisjon teeb kutsekomisjonile omapoolse ettepaneku (sh hääletusviisi) osas, puudub kutsekomisjonil kohustus lähtuda hindamiskomisjoni poolt pakutud hääletusviisist. Ei KutS ega KAK näe ette, et hindamiskomisjoni esimees peab kutsekomisjoni koosolekul osalema. Kaebaja ei ole väitnud, et kutsekomisjoni koosolek ei olnud otsustusvõimeline.
30.Menetlus- või vormivead ei saa tingida vaidlustatud otsuse tühistamist. EEL ei saaks isegi kutse andmise uuesti otsustamisel kaebajale kutset anda ning peaks tegema samasuguse otsuse, kuna kaebaja haridus ei vasta kutsenõuetele. Kaebaja ei ole väitnud (ega tõendanud), et tal on erialane kõrgharidus või omandatud nõuetekohaseid aineid minimaalselt 60EAP/70EAP (lähtuvalt taotletavatest ametialadest). HMS § 58 kohaselt ei või haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.
31.Vastustaja selgitab täiendavate seisukohtade p-s 4.1.2, et kaebaja esitas täiendavate seisukohtade p-s 17.4 ebaõige väite, et kaebaja on lõpetanud TTÜ ökonomist/ ehituse ökonoomika ja juhtimise erialal. Kaebaja kaebuse täiendusena esitatud TTÜ diplomi (dokument nimetusega „TTÜ ärikorralduse diplom“) kohaselt on kaebaja lõpetanud TTÜ ärikorralduse õppesuuna, mitte aga ehituse ökonoomika ja juhtimise õppesuuna. Ehituse ökonoomika ja juhtimise erialal on kaebaja õppinud TPI-s, kuid vastava eriala õpe jäi kaebajal lõpetamata (pooleli). Seega kaebajal erialase kõrghariduse diplom puudub ning kaebajal peaksid kutse saamiseks olema täidetud kas KAK lisa 1 p 2.1.2 alapunktides b) ja c) sätestatud tingimused või
6(10)
p 2.2.2 alapunktides a) ja b) sätestatud erijuhu tingimused, sealhulgas EAP-de mahu osas. Vastustaja jääb oma varasema seisukoha juurde, et nimetatud tingimused on täitmata.
32.Vastustaja selgitab täiendavate seisukohtade p-s 4.1.6, et VÕTA protsess kutse andmisel ei ole seadusandlusega reguleeritud ega kohustuslik. Ka siis, kui VÕTA-st juhinduda, ei vasta kaebaja VÕTA rakendamiseks sätestatud erijuhtudes toodud tingimustele.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
33.Vastustaja on esitanud taotluse jätta kaebus HKMS § 151 lg 2 p 1 koosmõjus § 121 lg 2 p-ga läbi vaatamata, kuna muutunud asjaolude tõttu ei ole kaebuse eesmärgi saavutamine enam võimalik.
34.Kohus jätab vastustaja taotluse rahuldamata. Kuivõrd haldusakti õiguspärasust hindab kohus haldusakti andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2), on tühistamiskaebus praegusel juhul asjakohane meede kaebaja õigusi väidetavalt riivava haldusakti tühistamiseks. Haldusakti tühistamine on jätkuvalt võimalik ning selles osas kaebuse läbi vaatamata jätmiseks alust ei ole. Seoses kohustamisnõudega nõustub kohus vastustajaga, et kaebuse rahuldamise korral ei saaks kohus enam vastustajat kohustada kaebaja taotlust uuesti lahendama, kuna KAK p 3.3.1. kohaselt saab isik, kellelt on kutse KutS § 22 lg 1 alusel ära võetud uuesti taotleda „mitte varem kui kahe aasta pärast kutse äravõtmist arvates“. Kohtumenetluse käigus muutunud asjaolud ei tähenda aga seda, et kaebus tuleb ilmtingimata HKMS § 151 lg 2 p 1 alusel (mille igakordne kohaldamine on niikuinii kohtu otsustada) läbi vaatamata jätta. Küll aga annavad need aluse kaebuse rahuldamata jätmiseks (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi otsust asjas nr 3-3-1-79-16, p 2 ning seal viidatud lahendeid). Arvestades kaebuse asjaolusid ning seda, et kohustamisnõue on praegusel juhul olemuslikult tühistamisnõudega seotud, ei pea kohus kaebuse osalist läbi vaatamata jätmist (mh ka menetlusökonoomilistel kaalutlustel) põhjendatuks. Seega vaatab kohus kaebuse tervikuna sisuliselt läbi.
35.Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on järgmised.
36.Vaidlust ei ole selles, et 13.12.2005 väljastati kaebajale kutsetunnistus nr 011124 („diplomeeritud ehitusinsener V“). Samuti ei ole vaidlust selles, et haldusasjas nr 3-18-1189 tehtud lahendi jõustumisega kaotas kaebaja kutsetunnistus lõplikult kehtivuse. Muutunud asjaolusid (kaebaja kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamine) arvestades vaidlevad menetlusosalised ennekõike selle üle, kas EEL-i hinnang, et kaebaja ei vasta diplomeeritud ehitusinsener, tase 7 kutsestandardiga kehtestatud haridusnõuetele, on õiguspärane.
37.Viidatud kutsestandardi kohaselt (vrd kutsestandardi p A.6 „Kutsealane ettevalmistus“) peab üldehituse eriala diplomeeritud ehitusinseneril „üldjuhul olema magistrikraad või sellega võrdsustatud 5-aastase integreeritud kõrghariduse diplom üldehituse erialal Vabariigi Valitsuse 25.10.2004 määruse nr 312 „Arstiõppe, loomaarstiõppe, proviisoriõppe, hambaarstiõppe, ämmaemandaõppe, õeõppe, arhitektiõppe ja ehitusinseneriõppe raamnõuded“ mõistes. Lisaks on vajalikud taotletavale kutsetasemele vastava eri- ja ametialase töökogemuse olemasolu ning etteantud mahus läbitud täiendusõpe. Kõik nõuded on detailsemalt kirjas kutse andmise korras ja selle lisades“. KAK lisast 1 (vrd kaebuse lisa 12) nähtub, et kaebaja taotletud kutse saamiseks peab isikul olema kutsestandardi jaotise A.6 ja KAK lisa 1 p 2.1.2 alapunkti a) kohane erialane kõrgharidus või selle puudumisel KAK lisa 1 p 2.1.2 alapunktides b) ja c) nimetatud 7(10)
haridustaseme korral vastavates punktides sätestatud mahus akadeemilise õppe ainepunkte (EAPsid) - omanikujärelevalve, ekspertiiside ja auditite ametialadel 90 EAP-d, ehitusmaksumuse hindamise ametialal 70 EAP-d. KAK lisa 1 p 2.2 näeb lisaks ette kutse taotlemise erijuhud ning p 2.2.2 alapunktide a) ja b) kohaselt on pikendatud töökogemuse nõude täitmise korral vajalik omanikujärelevalve, ekspertiiside ja auditite ametialadel 70 EAP-d ning ehitusmaksumuse hindamise ametialal 60 EAP-d.
38.Vaidlustatud otsuses leiti, et kaebajal on erialane keskeriharidus, mis on saadud Tallinna Ehitus- ja Mehaanikatehnikumi (TEMT) „tööstus ja tsiviilehitus“ õppekava läbimisel 1989. a-l. Vastavalt määruse nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augusti 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“ (edaspidi määrus nr 120) ptk-le 4 loetakse üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus kesk- ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks ja selle läbinud isikul on õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale. KAK lisa 1 jaotis 3.1.1 aktsepteerib eelnimetatud TEMT-i haridust ja loeb selle sobivaks tase 6 kutse taotlemisel erijuhu kohaselt. Täiendavalt on taotlejal TTÜ majandusteaduskonna ärikorralduse õppekava ökonomisti diplom aastast 1999 ja ärikorralduse magistrikraad aastast 2005. Ärikorralduse õppekava läbimisel on arvesse võetud Tallinna Polütehnilise Instituudi (TPI) õppekava „Ehituse ökonoomika ja juhtimine“ sobivad ained (kursus on jäänud lõpetamata). Kaebajal puudub 7. taseme standardi kohastele eeldustele vastav erialane kõrgharidus. Üldehituse eriala kohustuslike õppeainete (üldehitusinseneride kutsestandardi jaotis B.2.1) maht regulaarse taotlemise korral (kutse andmise korra lisa 1 jaotis 2.1.2) omanikujärelevalve, ekspertiiside ja auditite korral on 90 EAP ja ehitusmaksumuse hindamise korral 70 EAP. Hariduse otsese mittevastavuse korral on pikendatud töökogemusnõude puhul alandatud haridusnõuet vastavalt 70 EAP ja 60 EAP.
39.Kohtu hinnangul on vastustaja järeldus õige. Kohus nõustub esmalt vastustajaga selles, et kaebajal puudub erialase kõrghariduse diplom. Kaebajale väljastati 11.06.1999 diplom, millega TTÜ tunnistas, et kaebaja täitis ärikorralduse õppesuuna nelja-aastase õppekava ja talle anti ökonomisti nimetus (kd 1, tl 19). Seega ei pea paika kaebaja täiendavate seisukohtade p-s 17.4 esitatud väide, et ta on TTÜ-s lõpetanud ökonomist/ehituse ökonoomika ja juhtimise eriala ja omab magistrikraadiga võrdsustatud haridust. Kui kaebajal oleks erialase kõrghariduse diplom, siis puuduks kaebajal vajadus kohut veenda selles, et muude õpingute tulemusel vastab kaebaja haridusnõuetele. Kaebaja poolt taotluses rakendatud metoodikat (vrd kaebuse täienduse lisa 1 „Kutsetaotlus“ lisa 5, tabeli leht Ylikool_YE) TEMT-s omandatud õppeainete EAP-desse ümberarvutamisel ei saa kohtu hinnangul põhjendatuks pidada. Kuivõrd enne ainepunktisüsteemi kasutuselevõttu arvestati õppemahtu täiesti teistsugustel alustel, ei saa kaebaja meelevaldset metoodikat ainemahtude (vrd nt kaebaja selgitust: „läbitud ainetest olid 7 poole mahukamad“) hindamisel arvestada. Lisaks on vaidlustatud otsuses õigesti märgitud, et ainete sisuline käsitlus kõrgkoolis/ülikoolis erineb oluliselt endiste tehnikumide tasemest. Seega ei saa TEMT-s omandatud aineid vajalike ainepunktide nõude juures arvestada. Vastustaja on õigesti viidanud, et kuigi vastavalt määrusele nr 120 loetakse üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus kesk- ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks, järeldub KAK p 2.5 sõnastusest, et akadeemiliste ainepunktidena arvestatakse vaid kõrgkoolis omandatud ainepunkte. Kohtu hinnangul viitab sellele kaudselt ka KAK lisa 1 (kaebuse lisa 12) p 2.3, mille kohaselt on hariduseelduse mittetäitmise korral vajalik „täiendav erialane akadeemiline õpe“. TEMT-s omandatud kesk- ja kõrghariduse vahepealset haridust ei saa pidada „akadeemiliseks õppeks“ KAK lisa 1 mõttes. 8(10)
Seega ei olnud vastustajal võimalik TEMT-s omandatud aineid (s.t nende omandamiseks orienteeruvalt kulunud aega) KAK-s sätestatud EAP-dega võrdsustada. Ükski kaebaja esitatud tõend vastustaja järeldusi ümber ei lükka. Olukorras, kus kaebaja on nõutavast ainepunktide hulgast omandanud vaid 50% (või veelgi vähem, sõltuvalt konkreetsest ametialast), nõustub kohus vastustajaga, et haridusnõue täidetud ei ole. Haridusnõude kui kutse andmise ühe kesksema pädevusnõude mittetäitmisel ei olnud kaebajale 7. taseme kutse andmine võimalik.
40.Kohus märgib, et VÕTA juhendi lk-st 2 (kd 2, tl 17) nähtuvalt on tegemist soovitusliku juhendiga, mis ei ole siduv kutse andjale. Kutse andja lähtub kutse andmisel tema poolt kehtestatud reeglitest. Eeltoodust tulenevalt ei mõjuta kaebaja väide VÕTA juhendi järgimata jätmisest seisukohta, et kaebaja ei vasta haridusnõuetele.
41.Asjaolu, et kaebajale enne otsuse tegemist haridusnõuetele mittevastavusest teada ei antud, ei muuda otsust õigusvastaseks. KA reeglite p 2 sätestab erinevalt kaebaja märgitust hariduse osas vaid formaalse kontrolli (vrd KA reeglite p 2 „vajalik formaalne punktisumma“, „formaalse hariduseelduse“ jne). Olukorras, kus kaebaja taotlusest tulenevalt oli ainepunktide arv (kaebaja ebaõige arvutusmetoodika tõttu) formaalselt täidetud, ei pidanudki taotluse vastuvõtja seda puudusena välja tooma. Kohtu hinnangul saab haridusnõuete puhul formaalsest kontrollist rääkida üksnes juhul, kui nõuetelevastavus on üheselt tuvastatav, nt konkreetse eriala magistrikraadi tõendamiseks esitatakse vastav diplom. Kohus nõustub vastustajaga, et juhul, kui juba eelkontrolli raames peaks kutse andja isiku kompetentsust sisuliselt hindama ega tohiks kutse andmata jätmisel tugineda mittevastavusele, mida pole eelkontrolli raames esile toodud, puuduks hindamiskomisjonil ja kutsekomisjonil mõte ja funktsioon.
42.Kaebaja etteheited retsensioonide osas on põhjendamatud, kuna kaebaja viidatud puudused retsensioonides ei ole sellised, mis saanuks kaasa tuua teistsuguse otsuse. Hindamiskomisjoni protokolli ning kutsekomisjoni koosoleku käiku puudutavate etteheidete osas nõustub kohus vastustaja vastuväidetega (vastustaja 20.07.2020 vastuse p-d 2.3.3.4 ning 2.3.3.5) ning ei pea nende kordamist vajalikuks. Kohus rõhutab, et hindamiskomisjoni otsus ei ole kutsekomisjoni otsuse suhtes eelhaldusaktiks, mistõttu ei oma väidetavad puudused protokollis vaidlustatava otsuse õiguspärasuse aspektis tähtsust.
43.Vaidlustatud otsuse õiguspärasus ei sõltu sellest, kas vastustaja on analüüsinud kaebaja vastavust madalama kutsetaseme nõudele või mitte. Pelgalt see, et kaebajale ei tehtud ettepanekut anda kirjalikku nõusolekut madalama kutse taotlemiseks, ei muuda 7. taseme kutse andmata jätmist õigusvastaseks.
44.Arvestades kõiki asjaolusid kogumis, on kohus seisukohal, et haldusmenetluse käigus ei ole tehtud selliseid menetluslikke vigu, mis võinuks mõjutada asja otsustamist.
45.Kokkuvõtvalt leiab kohus, et EEL-i kutsekomisjoni 26.06.2019 protokolliline otsus on vaidlustatud osas õiguspärane ning selle tühistamiseks puudub alus. Eeltoodut arvestades jätab kohus kaebuse rahuldamata.
46.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda. Vastustaja ei ole menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt) Tristan Ploom 9(10)
OSALISELT TÜHISTATUD TALLINNA RINGKONNAKOHTU 17.06.2021 OTSUSEGA.
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.