Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
17. juuni 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-19-1505
Haldusasi
X kaebus MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kutsekomisjoni 26. juuni 2019. a protokollilise otsuse nr 6/2019 tühistamiseks ning MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kohustamiseks anda kaebajale kutsetunnistus „Diplomeeritud ehitusinsener, tase 7“ või alternatiivselt vaadata tema taotlus uuesti läbi
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 2. septembri 2020. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – X, esindaja Alik Karajev Vastustaja – MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, esindajad v.adv Kaidi Reiljan-Sihvart ja v.adv Kadri Matteus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata X ja MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit taotlused menetluse peatamiseks.
Jätta X esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
Rahuldada X apellatsioonkaebus osaliselt.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 2. septembri 2020. a otsus haldusasjas nr 3-191505 tühistamisnõude lahendamist puudutavas osas ja teha tühistatud osas asjas uus otsus, millega rahuldada X kaebus osaliselt.
4.1.Tühistada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kutsekomisjoni 26. juuni 2019. a istungi nr 6/2019 protokolli kantud otsus X-le üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala omanikujärelevalve, ehitusprojekti ekspertiisi ja ehitise auditi ametialadel diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse andmata jätmise kohta.
4.2.Jätta rahuldamata X kaebus MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kutsekomisjoni 26. juuni 2019. a istungi nr 6/2019 protokolli kantud otsuse tühistamiseks osas, millega jäeti X-le andmata diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse
3-19-1505 üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala ehitusmaksumuse hindamise ametialal.
4.3.Kohustamisnõude lahendamist puudutavas osas jätta halduskohtu otsus muutmata.
Mõista MTÜ-lt Eesti Ehitusinseneride Liit (registrikood 80011934) X (isikukood XXXXXXXXXXX) kasuks välja haldusasjas nr 3-19-1505 kantud menetluskulude hüvitamiseks 500 (viissada) eurot.
Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 19. juulil 2021 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit (EEL) kutsekomisjon väljastas 13.12.2005 tähtajatu kutsetunnistuse nr 011124, mille kohaselt vastab X „Diplomeeritud ehitusinsener V. Üldehitus“ kutsekvalifikatsiooni nõuetele. EEL juhatus tunnistas 08.06.2018 otsusega X kutsetunnistuse nr 011124 kutseseaduse (KutS) § 22 lg 1 p 3 alusel kehtetuks (s.o kutset omava isiku tegevus ei vasta kutsestandardiga sätestatud normidele). X esitas 25.06.2018 kaebuse EEL juhatuse 08.06.2018 otsuse tühistamiseks (haldusasi nr 3-18-1189). Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 17.07.2018 määrusega X esialgse õiguskaitse taotluse ning peatas EEL juhatuse 08.06.2018 otsuse kehtivuse kuni haldusasja menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni. Tallinna Halduskohus jättis 31.05.2019 otsusega X kaebuse rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohus jättis 06.12.2019 otsusega X apellatsioonkaebuse rahuldamata ning Riigikohus ei võtnud 05.05.2020 määrusega X kassatsioonkaebust menetlusse.
2.X esitas EEL-le 29.04.2019 sooviavalduse diplomeeritud ehitusinsener, tase 7 kutse saamiseks (taastõendamiseks).
3.EEL kutsekomisjon otsustas 26.06.2019 istungi nr 6/2019 protokolli kantud otsusega (pkp 1) mitte anda X-le diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutset üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala ametialadel omanikujärelevalve, ehitusprojekti ekspertiis, ehitise audit, 2(15)
3-19-1505 ehitusmaksumuse hindamine. Otsuse kohaselt puudub taotlejal ehitusinsener tase 7 standardi kohastele eeldustele vastav erialane kõrgharidus. Taotleja on 1989. a-l omandanud erialase keskerihariduse Tallinna Ehitus- ja Mehaanikatehnikumis (TEMT), mis on Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu 28.05.2019 otsusega nr 23 kinnitatud „Kutse andmise kord üldehituse, keskkonnatehnika, tehnosüsteemide ja ehitusautomaatika inseneride kutsetele“ (kutse andmise kord) lisa 1 „Üldehitusinseneri kutse taotlemise eeldused“ jaotise 3.1.1 kohaselt loetud sobivaks 6. taseme kutse taotlemisel erijuhu kohaselt. Lisaks on taotleja omandanud Tallinna Tehnikaülikoolis (TTÜ) 1999. a-l ökonomisti eriala ja saanud 2005. a-l ärikorralduse magistri kraadi. Varasema diplomeeritud ehitusinsener tase V kutse olemasolu ei anna alust kutse automaatseks andmiseks, ilma et oleks kontrollitud vastavust kehtivale standardile. Muutunud on nii kutsestandard kui ka selles ja muudes dokumentides sätestatud nõuded. Kutse antakse kutse andmise ajal kehtiva kutsestandardi järgi. Teoreetilise ettevalmistuse puudulikkus seab kahtluse alla taotleja võimed sisuliselt hinnata projekteeritud lahenduste ja ehitiste ohutust. Ehitusmaksumuse hindamise ametialal (mis ei ole ehitusseadustikuga (EhS) reguleeritud tegevus) on takistuseks taotleja hariduse formaalne mittevastavus eeldustasemele.
4.X esitas Tallinna Halduskohtule 07.08.2019 kaebuse EEL kutsekomisjoni 26.06.2019 otsuse tühistamiseks ja EEL kohustamiseks anda kaebajale taotletud kutsetunnistus või alternatiivselt vaadata tema 29.04.2019 avaldus uuesti läbi. Kutsetunnistuse väljastamisest keeldumiseks ei olnud õiguslikku alust ning vaidlustatud otsus on vastuolus ehitusinseneride kutse andmise reeglitega, sest kutse andmisest keelduti põhjusel, millest taotlejat ei olnud eelnevalt teavitatud. Otsusest nähtuvalt keelduti taotletud kutse andmisest põhjusel, et haridusnõuded ei ole täidetud. Kaebaja sai sellest asjaolust teada alles EEL kutsekomisjoni otsusest ning ühest varasemas menetlusetapis ei ole vastustaja teavitanud, et taotleja haridus ei pruugi vastata taotletavatele erialadele ja kutsetasemele. Kuivõrd kutse andmise reeglite p 2 kohaselt ei tohi kutse mittesaamise põhjusena esitada formaalseid puudusi, millest ei olnud avaldajat teavitatud, siis ei olnud vastustajal õigust keelduda kutse andmisest põhjusel, et kaebaja haridus ei vasta nõuetele. Lisaks on kaebaja lõpetanud TTÜ ökonomisti / ehituse ökonoomika ja juhtimise erialal ning omab magistrikraadiga võrdsustatud haridust. Samuti tuleb kaebaja poolt TEMT-s omandatud haridus lugeda rakenduskõrghariduseks ning läbitud õpinguid ning kutse andmise korra lisa 1 p-des 2.3, 3.1, 2.1.1 ja 3.1.1 sätestatut arvestades vastab kaebaja haridusnõuetele. Vastustaja on kaebaja taotlust lahendades eiranud Kutsekoja juhendit „Varasemate õpingute ja töökogemuse arvestamine“ (VÕTA). Retsensendid on hariduse nõudeid hinnates lähtunud kutse esmakordse taotlemise reeglitest, kuid täiendusõppe ja töökogemuse hindamisel kutse taastõendamise reeglitest. Samuti leidis hindamiskomisjon, et kaebaja haridus ei vasta 7. taseme kutsele, kuid jättis analüüsimata, kas tema haridus vastaks mõne madalama taseme nõuetele. Kaebajale ei ole ka tehtud ettepanekut anda nõusolek, et tema taotlust hinnatakse madalama taseme kutse kohaselt. Hindamiskomisjon on allkirjastanud kaks protokolli (20.06.2019 ja 28.06.2019) ning kuigi tegemist on kollegiaalse organiga, on dokumendid allkirjastanud ainult komisjoni esimees. Hindamiskomisjon esitas mõlemad protokollid kutsekomisjonile tähtaega rikkudes. Kuna kutsekomisjoni istung toimus 26.06.2019, siis tulnuks hindamiskomisjoni protokoll kutse andmise reeglite p 5 kohaselt esitada mitte hiljem kui 19.06.2019 (st vähemalt 3 tööpäeva enne kutsekomisjoni istungit), kuid esmane protokoll allkirjastati alles 20.06.2019 ja lõplik protokoll koguni 28.06.2019 ehk pärast kutsekomisjoni istungit. Järelikult ei olnud kutsekomisjonil 26.06.2019 seisuga olemas kehtivat ja puudusteta hindamiskomisjoni protokolli. Hindamiskomisjoni ettepanekut eirates hääletas kutsekomisjon kõik kaebaja taotletud ametialad ühe hääletusvooruga. Kutse andmise reeglite p-s 6 sätestatut rikuti ka sellega, et hindamiskomisjoni esimees ei osalenud kutsekomisjoni 3(15)
3-19-1505 26.06.2019 istungil. Protokolli kohaselt tutvustas kutsekomisjoni esimees hindamiskomisjoni arvamust, millest saab järeldada, et kutsekomisjoni liikmed ei olnud dokumentidega eelnevalt tutvunud. Protokolli väljavõttest ei nähtu, et istungil oleks toimunud koosoleku päevakorra arutamine ja kinnitamine, millega on rikutud kutse andmise reeglite p 6.
5.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ning palus see jätta läbi vaatamata või alternatiivselt rahuldamata. Kaebaja kutsetunnistus tunnistati 08.06.2018 kehtetuks ja tulenevalt haldusasjas nr 3-18-1189 kohaldatud esialgse õiguskaitse lõppemisest taastus viidatud otsuse kehtivus 05.05.2020. Kutse uuesti taotlemise ajapiirangu tõttu (s.o kaks aastat kutse äravõtmise päevast arvates – vt kutse andmise korra p 3.3.1) ei saa kaebaja taotleda kutset uuesti enne 28.03.2022, mistõttu ei ole kaebusega võimalik saavutada kaebaja eesmärki. Enne selle tähtpäeva saabumist puudub EEL-l kohustus kaebaja kutsetaotlust menetleda. Isegi nn keeluperioodi möödumisel ei saaks kaebajale kutse andmist otsustada 29.04.2019 kutsetaotluse alusel, vaid kaebaja peab selleks esitama uue taotluse, lähtudes kutse taotlemise ajal kehtivast kutse andmise korrast, kutsestandardist ja taotlusdokumentidest. Seega ei ole võimalik rahuldada ka kohustamiskaebust. Vaidlustatud otsus on õige ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub alus. KutS § 15 lg 1 kohaselt on kutse andmise eelduseks taotleja vastavus taotletava kutse nõuetele ning see eeldus ei sõltu asjaolust, kas tegemist on kutse esmakordse taotlemisega või kutse taastõendamisega (st taotleja peab mõlemal juhul vastama kutsenõuetele). Ka haridust tõendavad dokumendid tuli esitada nii kutse esmakordse taotlemise kui ka taastõendamise puhul (vt kutse andmise korra p 3.2.1 alap c ja p 3.2.2 alap f). Kaebaja puhul ei ole haridusnõuded täidetud vormiliselt ega sisuliselt. Kaebajal puudub nõutav erialane kõrgharidus, sest ta omandas TTÜ-s kõrghariduse ärikorralduse erialal (mitte ökonomist / ehituse ökonoomika ja juhtimise erialal, nagu kaebaja ise väidab) ning TEMT-i haridus ei ole käsitatav kõrgharidusena. Kaebaja küll õppis Tallinna Polütehnilises Instituudis (TPI) „ehituse ökonoomika ja juhtimise“ eriala, kuid need õpingud jäid lõpetamata. Kuna kaebajal puudub diplom erialase kõrghariduse kohta, siis peaks ta kutse saamiseks olema täitnud kas kutse andmise korra lisa 1 p 2.1.2 alap-des b ja c või p 2.2.2 alap-des a ja b sätestatud mahus ainepunkte (EAP). Kaebaja õpingute hinnanguline maht ei ületa 30 EAP-d, kuid eeltoodud sätetest tulenevalt on minimaalselt nõutavaks kas 70 EAP-d või 60 EAP-d. Kaebaja on meelevaldselt arvestanud ka TEMT-i õppeaineid, kuid kutse andmise korra p-st 2.5 tulenevalt arvestatakse akadeemiliste ainepunktidena vaid kõrgkooli ainepunkte. VÕTA protsess kutse andmisel ei ole õigusaktidega reguleeritud ega kohustuslik. Kuivõrd kaebaja haridus ei vasta kutsenõuetele, siis on vaidlustatud otsus materiaalselt õiguspärane. Vaidlustatud otsus on ka formaalselt õiguspärane ning isegi kui esines mingeid menetlus- või vorminõuete rikkumisi, ei ole need mõjutanud asja otsustamist. Vastustajal ei olnud kohustust teavitada kaebajat tema hariduse võimalikust mittevastavusest taotletud kutsetasemele. „Eesti Ehitusinseneride Liidu ehitusinseneride kutse andmise reeglid, juhised ja nõuded“ reguleerivad EEL-i sisemist töökorraldust ja neil puudub välismõju. Kutse andmise reeglid ei puuduta taotleja õigusi ja kohustusi ega tekita temale subjektiivset nõudeõigust. Isegi kui kutse andmise reeglitest tekiks kaebajale mingeid õigusi, ei tulenenud selle p-st 2 siiski kohustust hinnata juba taotluse eelkontrolli raames taotleja vastavust kompetentsinõuetele, vaid nimetatud kontrolli käigus selgitatakse üksnes välja, kas taotluses esinevad selle menetlemist takistavad formaalsed (ja kõrvaldatavad) puudused. Kaebaja etteheited retsensioonidele ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust. Retsensentidel oli õigus hinnata kaebaja haridust ning neil ei olnud kohustust kaebajat küsitleda. Kutse andmata jätmise alused ja põhjused on esitatud vaidlustatud otsuses. Madalama taseme kutse ei ole praeguse vaidluse esemeks ning 6. taseme kutse pakkumine või pakkumata jätmine ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust. Määravat tähtsust ei ole ka hindamiskomisjoni protokolli väidetavatel puudustel. Hindamiskomisjoni 20.06.2019 protokoll 4(15)
3-19-1505 allkirjastati samal päeval ning protokoll allkirjastati 28.06.2019 täiendavalt üksnes põhjusel, et sellesse oli ekslikult jäänud asjakohatu rida kutsekomisjoni hääletustulemuste valikvastustega variantide kohta, mis vea avastamise korral eemaldati. See ei mõjutanud aga hindamiskomisjoni järeldusi ja ettepanekut. Sisu osas on protokollid identsed ning neile ei pidanud alla kirjutama kõik hindamiskomisjoni liikmed, vaid piisas esimehe allkirjast (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 18 lg 3). Kutsekomisjoni otsuse õiguspärasust ei mõjuta asjaolu, et see ei järginud hindamiskomisjoni ettepanekut (mh seonduvalt hääletusviisiga). KutS ega kutse andmise kord ei nõua, et kutsekomisjoni koosolekul peab osalema hindamiskomisjoni esimees. Menetlus- või vormivead ei saa tingida vaidlustatud otsuse tühistamist (HMS § 58). Asja uuesti otsustamise korral ei saaks vastustaja teha teistsugust otsust.
6.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 05.05.2019 määrusega (parandatud 19.09.2019) kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse ning kohustas EEL-i andma X-le diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse hoonete ehituse allerialal ning omanikujärelevalve, ehitusprojekti ekspertiisi, ehitise auditi ja ehitusmaksumuse hindamise ametialadel tähtajaga kuni 05.09.2020. Tallinna Halduskohus rahuldas 04.08.2020 määrusega kaebaja 03.08.2020 taotluse esialgse õiguskaitse pikendamiseks ning kohustas EEL-i andma X-le taotletud kutse tähtajaga kuni 05.09.2021. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 21.08.2020 määrusega EEL-i 17.08.2020 määruskaebuse, tühistas Tallinna Halduskohtu 04.08.2020 määruse ja jättis X esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
7.Tallinna Halduskohus jättis 02.09.2020 otsusega X kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Kaebust ei ole alust jätta läbi vaatamata, sest vaidlustatud otsuse tühistamine on jätkuvalt võimalik. Kaebuse rahuldamise korral ei oleks kutse andmise korra p-st 3.3.1 tulenevalt küll enam võimalik kohustada vastustajat lahendama kaebaja taotlus uuesti, kuid seegi ei nõua tingimata kaebuse läbi vaatamata jätmist (vrd Riigikohtu 01.03.2017 otsus nr 3-3-1-79-16, p 20). Puudub vaidlus, et kaebajale väljastati 13.12.2005 kutsetunnistus nr 011124 („diplomeeritud ehitusinsener V“), mis kaotas lõplikult kehtivuse 05.05.2020 koos haldusasjas nr 3-18-1189 tehtud lahendi jõustumisega. Muutunud asjaolusid arvestades on vaidlus eelkõige selle üle, kas EEL hindas õigesti, et kaebaja ei vasta diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutsestandardiga kehtestatud haridusnõuetele. Viidatud kutsestandardi p A.6 kohaselt peab üldehituse eriala diplomeeritud ehitusinseneril üldjuhul olema magistrikraad või sellega võrdsustatud 5-aastase integreeritud kõrghariduse diplom üldehituse erialal. Vajalik on ka taotletavale kutsetasemele vastava eri- ja ametialase töökogemuse olemasolu ning etteantud mahus läbitud täiendusõpe. Kutse andmise korra lisast 1 nähtub, et kaebaja taotletud kutse saamiseks peab isikul olema kutsestandardi p A.6 ja kutse andmise korra lisa 1 p 2.1.2 alap a kohane erialane kõrgharidus või selle puudumisel p 2.1.2 alap-s b ja c nimetatud haridustaseme korral vastavates punktides sätestatud mahus akadeemilise õppe ainepunkte (olenevalt ametialast 70–90 EAP-d). Kutse andmise korra lisa 1 p 2.2 näeb lisaks ette kutse taotlemise erijuhud ning p 2.2.2 alap-de a ja b kohaselt on pikendatud töökogemuse nõude täitmise korral omanikujärelevalve, ekspertiiside ja auditite ametialadel tarvis 70 EAP-d ning ehitusmaksumuse hindamise ametialal 60 EAP-d. Vaidlustatud otsuse kohaselt on kaebajal TEMT-s 1989. a-l omandatud erialane keskeriharidus. Vabariigi Valitsuse 06.06.2005 määruse nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne
20.augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“ kohaselt loetakse üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus kesk- ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks ja selle läbinud isikul on õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale. Kutse andmise korra lisa 1 p 3.1.1 kohaselt on TEMT-i haridus sobiv 6. taseme kutse taotlemisel erijuhu kohaselt. Vastustaja leidis õigesti, et kaebajal puudub erialase kõrghariduse diplom. 5(15)
3-19-1505 TTÜ 11.06.1999 diplomi kohaselt on kaebaja täitnud ärikorralduse õppesuuna nelja-aastase õppekava ja talle on antud ökonomisti nimetus. Seega on ekslik väide, et kaebaja on TTÜ-s lõpetanud ökonomist / ehituse ökonoomika ja juhtimise eriala ning omab magistrikraadiga võrdsustatud erialast haridust. Kaebaja meelevaldset metoodikat TEMT-s läbitud õppeainete EAP-desse ümber arvutamisel ei saa pidada põhjendatuks ja see tuleb jätta kõrvale. Vastustaja on lisaks õigesti märkinud, et ainete sisuline käsitlus kõrgkoolis või ülikoolis erineb oluliselt endiste tehnikumide tasemest. Kutse andmise korra p-st 2.5 järeldub, et akadeemiliste ainepunktidena arvestatakse vaid kõrgkoolis omandatud ainepunkte. Kaudselt viitab samale kutse andmise korra lisa 1 p 2.3, sest TEMT-s omandatud haridust ei saa pidada selle kohaseks „akadeemiliseks õppeks“. Kuna kaebaja on nõutavast ainepunktide hulgast omandanud vaid 50% või ametialast sõltuvalt veelgi vähem, ei ole haridusnõue täidetud ning haridusnõude kui keskse pädevusnõude mittetäitmise tõttu ei olnud kaebajale taotletud kutse andmine võimalik. Kutsekoja VÕTA juhendi lk-st 2 nähtuvalt on tegemist soovitusliku juhisega, mis ei ole kutse andjale siduv, vaid kutse andmisel lähtutakse kutse andja kehtestatud reeglitest. Seega ei mõjuta väide VÕTA juhendi järgimata jätmisest seisukohta, et kaebaja ei vasta haridusnõuetele. See, et kaebajale ei antud haridusnõuetele mittevastavusest teada enne otsuse tegemist, ei muuda otsust õigusvastaseks. Kutse andmise reeglite p 2 sätestab haridusnõude formaalse kontrolli. Kuna kaebaja taotluse kohaselt oli nõutav ainepunktide arv väidetavalt täidetud, ei pidanudki taotluse vastuvõtja seda puudusena välja tooma. Kui kutse andja peaks juba eelkontrolli raames hindama isiku kompetentsust sisuliselt ega tohiks kutse andmata jätmisel tugineda sellisele mittevastavusele, mida pole eelkontrolli raames välja toodud, puuduks hindamiskomisjonil ja kutsekomisjonil mõte ja funktsioon. Kaebaja viidatud retsensioonide puudused ei ole sellised, mis saanuks tuua kaasa teistsuguse otsuse. Hindamiskomisjoni protokolli ning kutsekomisjoni koosoleku käiku on vastustaja selgitanud 20.07.2020 vastuse p-des 2.3.3.4–2.3.3.5 ning kohus nõustub nende vastuväidetega ega pea vajalikuks neid korrata. Hindamiskomisjoni otsus ei ole eelhaldusakt kutsekomisjoni otsuse suhtes, mistõttu ei mõjuta protokolli väidetavad puudused vaidlustatud otsuse õiguspärasust. Taotletud kutse andmisest keeldumise õiguspärasus ei sõltu ka sellest, kas vastustaja on analüüsinud kaebaja vastavust madalama kutsetaseme nõudele. Haldusmenetluses ei ole tehtud selliseid menetlusvigu, mis võinuks mõjutada asja otsustamist.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.X palub 02.10.2020 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Kutse andmisest keeldumine oli õigusvastane ja üllatuslik ning vastuolus hea halduse tavaga ja vastustaja sisemiste dokumentide ja juhenditega. Kutsetaotluse tabelis „Hariduskäik, koolitus, täiendusõpe“ märgitust nähtus üheselt, et kaebajal ei olnud vajalikku erialast või sellega seonduvat (siduseriala) kõrgharidust, vaid ärikorralduse ja ökonomisti kõrgharidus (vt ka kutse andmise reeglite p 2). Kuna see mittevastavus pidi olema juba formaalse kontrolliga üheselt tuvastatav, siis oli vastustajal kohustus teavitada kutse taotlejat haridusega seonduvatest küsimustest ja pakkuda võimalust saada madalama taseme kutset, kuid seda ei ole tehtud. Halduskohus hindas ebaõigesti, et vastustaja kehtestatud kutse andmise reeglid ei oma kutse taotlemise menetluses tähtsust ja nende rikkumine ei tingi otsuse õigusvastasust. Tegemist on kohustuslike menetlusnormidega, mille täitmisega tagatakse kutse taotlejate võrdne kohtlemine ja välditakse üllatuslikke otsuseid. Keeld põhjendada kutse andmisest keeldumist asjaoluga (nt mittevastavus formaalsele hariduseeldusele), millest ei ole taotlejat menetluse kestel teavitatud, seondub otseselt haldusorgani uurimispõhimõttega (HMS § 6). Selle kohustuse rikkumisega jäeti kaebaja ilma võimalusest esitada täiendavaid tõendeid ja selgitusi ning muuta taotletavaid ametialasid või kutsetaset. See põhjustas ka üllatusliku otsuse. Vaidlustatud otsus tuleb tühistada ja kohustada vastustajat kaebaja taotlust rahuldama. 6(15)
3-19-1505 Alternatiivselt tuleb vastustajat kohustada vaatama kaebaja taotlus uuesti läbi. Kutse andmise korra p 3.3.1 ei sätesta absoluutset keeldu kutsetaotluse vastuvõtmiseks, sest rikkumiste kaal on erinev ja seda tuleb arvestada (HMS § 4). EEL menetles kaebaja 29.04.2019 avaldust kutse esmakordse taotlemise juhtumina, lähtudes etteruttavalt olukorrast, et kaebajal puudus kehtiv kutsetunnistus. Seega on vastustaja juba menetlenud kaebaja taotlust kutse andmise korra p-s 3.3.1 toodud piirangule vaatamata ning viited ajalisele piirangule tuleb jätta tähelepanuta. Halduskohus leidis ekslikult, et Kutsekoja koostatud VÕTA juhend ei ole kutse andjale siduv, sest sellega tagatakse isikute võrdne kohtlemine kutsete andmisel. Kuna vastustajal puudub nõutav kutsekomisjoni kinnitatud hindamisstandard, siis ei ole kaebaja haridustasemele antud hinnang objektiivne ja hindamise tulemus ei ole kontrollitav. Kaebaja omandas hariduse osaliselt endise NSV Liidu aegsete õppekavade alusel, mille puhul ei ole määratud ainepunkte. Seega ei ole kaebaja omandatud erialase hariduse maht üheselt hinnatav. Kuna sellele vaatamata ei ole küsitud eelhinnangut kutsekomisjoni eriala esindajalt, siis tuleb järeldada, et dokumentide vastuvõtja luges kaebaja erialase hariduse vastavaks. Seda kinnitab ka asjaolu, et kaebajale ei tehtud ettepanekut esitada hariduse kohta täiendavaid tõendeid või selgitusi. Puudub mõistlik põhjus kahelda kaebaja kompetentsuses tegutseda taotletavatel ametialadel. Lisaks omandatud haridusele ja läbitud täiendõppele ning kutsetaotluses esitatud portfooliole tuleb arvestada ka faktiliste asjaoludega, et kaebaja on Ehitusekspertiisibüroo OÜ juhatuse liige ja põhikohaga töötaja ehituse valdkonnas järjepidevalt alates 1997. a-st. Tema tööülesanded on seotud peamiselt ehituslike ekspertiiside ja omanikujärelevalvega. Kaebajale väljastati 2005. a-l diplomeeritud ehitusinsener V kutsetunnistus ning ta on olnud ehitustehniliste ekspertiiside valdkonnas riiklikult tunnustatud ekspert alates 2006 a-st. Kaebaja on koostanud ekspertiise vähemalt 46 kohtumääruse alusel ja osalenud asjatundjana ligikaudu 100 kohtuasjas. Kaebaja on viinud pidevalt läbi täienduskoolitusi (alates 2006. a-st mitte vähem kui 135 vähemalt neli akadeemilist tundi kestvat koolitust). Kaebaja ametialase tegevusega seonduvalt ei ole esinenud ühtegi kahjujuhtumit (kaebajal on alates 1999. a-st erialane tsiviilvastutuskindlustus, mida ei ole kordagi realiseeritud) ja üheski menetluses ei ole tuvastatud tema ebakompetentsust. Neid asjaolusid ja VÕTA põhimõtteid arvestades tuleb vastustajat kohustada andma kaebajale taotletav kutse. Taotlus tuleb rahuldada ka põhjusel, et lisaks erialasele TEMT-i haridusele on kaebaja omandanud kõrghariduse, mille raames läbinud nõutavaid ehituserialaseid õppeaineid. TEMT-i diplom annab õiguse kandideerida töö- ja ametikohtadele, kus on nõutav erialane rakenduskõrgharidus (määruse nr 120 § 14).
9.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit vaidleb 04.11.2020 vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub see jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Vastustaja jääb oma varasemate seisukohtade juurde ega korda neid. Kaebaja ei vaidlusta halduskohtu järeldusi, et tal puudub taotletava kutse tingimuste kohaselt nõutav erialane kõrgharidus ning tema akadeemilise õppe ainepunktid ei vasta ligilähedaseltki nõutavate EAP-de arvule. Kaebaja on halduskohtu otsust sisuliselt vaidlustanud vaid põhjusel, et ta ei nõustu järeldusega, et otsuse kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes vormi- või menetlusnõuete rikkumise põhjendusel, kui rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kaebust ei ole alust rahuldada, olenemata kaebaja väidetest EEL-i sisemist töökorraldust reguleerivate kutse andmise reeglite rikkumise kohta, sest kaebaja haridus ei vasta taotletava kutsetaseme nõuetele. Seega ei saanud väidetavad menetlusvead mõjutada vaidlustatud otsuse sisu ja ka taotluse uuel läbivaatamisel ei saaks teha teistsugust otsust. Vastustaja leiab jätkuvalt (vt 20.07.2020 vastuse p 2.3.3.1), et kutse andmise reeglid käsitlevad vastustaja sisemist töökorda ja ei oma haldusvälist mõju ega loo kaebajale subjektiivseid õigusi. Ainuüksi asjaolu, et vastustaja on teinud sisemise töökorra avalikult kättesaadavaks, ei mõjuta selle regulatiivset toimet. Isegi kui kaebaja saaks kutse andmise reeglitele tugineda, näeb see 7(15)
3-19-1505 ette vaid kutsetaotluste formaalse eelkontrolli, mis ilmselgelt ei hõlma sisulist hindamist, kas kaebaja vastab haridusnõuetele või mitte. Taotleja vastavust kompetentsusnõuetele hindab hindamiskomisjon, kelle ettepaneku alusel otsustab kutsekomisjon kutse andmise või sellest keeldumise. Isegi kui formaalse kontrolli raames saaks hinnata taotleja hariduse vastavust nõutavale haridustasemele, siis on ilmne, et EAP-de arvu sisuline hindamine ei ole eelkontrolli käigus võimalik. Seda kinnitab juba ainuüksi asjaolu, et kuigi kaebaja taotluses esile toodud EAP-de arv (85,3) vastas erijuhu järgi kutse taotlemisel formaalselt nõutud EAP-de arvule, ei olnud EAP-de arvestus sisuliselt õige ja see asjaolu tuvastati alles sisulise hindamise käigus. Kuivõrd apellatsioonkaebuses on rõhutatud, et kaebaja haridustaseme mittevastavus pidi olema vastustajale selge juba kutsetaotluse alusel, siis ei saanud taotletud kutse andmata jätmine olla kaebajale üllatuslik. Kuna kaebaja taotluses ei esinenud formaalseid (menetlemist takistavaid) puudusi ja selle alusel oli võimalik sisuliselt hinnata kaebaja vastavust taotletava kutse nõuetele, siis ei pidanud vastustaja küsima kaebajalt täiendavaid selgitusi või tõendeid. Etteheide tõendite ja selgituste esitamise võimatusest on lisaks otsitud, sest kaebaja ei ole ka kohtumenetluses mingeid täiendavaid tõendeid või selgitusi esitanud. Kaebaja taotles 7. taseme kutset ja on vaidlustanud temale 7. taseme kutse andmata jätmise. Madalama taseme kutse taotlemiseks kaebajale võimaluse andmata jätmine või kaebaja teoreetiline võimalus saada madalama taseme kutse ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust. Halduskohus leidis õigesti, et kuna kaebaja varasem kutsetunnistus tunnistati kehtetuks, siis ei ole kaebajal kutse andmise korra p 3.3.1 kohaselt kuni 28.03.2022 õigust uuesti kutset taotleda. See välistab ka kohustamisnõude rahuldamise (vt vastustaja 24.08.2020 seisukoha p 2). Kuigi vastustaja on VÕTA juhendi põhimõtteid erijuhtude kaudu rakendanud, ei ole see juhend siduv ning kaebaja ei ole tõendanud oma kompetentsi vastavust kutsenõuetele (sh mitte vastavust VÕTA rakendamiseks sätestatud erijuhtude tingimustele). Apellatsioonkaebusest nähtuvalt on kaebaja sisuliselt soovinud, et tema kompetentsuse hindamisel jäetakse kõrvale kutsestandardi ja kutse andmise korra nõuded ning lähtutakse muudest kriteeriumitest (nt pikaajaline tegevus, sh eksperdina; kutsekindlustusjuhtumite puudumine). Kutse saamiseks peab kaebaja vastama kehtestatud nõuetele (sh haridusnõuetele). Vastupidine lähenemine rikuks võrdse kohtlemise põhimõtet, mille olulisust kutse andmise menetluses on kaebaja ise rõhutanud. KutS § 21 lg 1 järgi on kutse andmise obligatoorseks tingimuseks taotleja vastavus taotletava kutse nõuetele ning kutse nõuetele vastavust peab tõendama kutse taotleja.
10.Tallinna Ringkonnakohus peatas 21.01.2021 määrusega HKMS § 95 lg 3 alusel asja menetluse kuni Riigikohtu üldkogu otsuse tegemiseni haldusasjas nr 3-18-1432 ning jättis X 06.01.2021 esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Ringkonnakohus märkis, et haldusasjad nr 3-18-1432 ja nr 3-19-1505 on sarnased, sest mõlemal juhul on kaebuse esitanud isikud taotlenud mõnel EhS § 24 lg-s 2 loetletud tegevusalal ehitusalase keskerihariduse ja pikaajalise töökogemuse alusel diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutset, mille andmisest asjaomased kutsekomisjonid keeldusid põhjusel, et taotlejate haridus ei vasta kutsestandardis sätestatud 7. taseme nõuetele. Seetõttu juhul, kui kvalifikatsiooninõudeid ei ole võimalik sisustada kutsestandardi (KutS § 5 lg 1) kaudu, nagu näeb ette määruse nr 61 § 1 lg 1, tuleks ka praeguse vaidluse lahendamisel lähtuda sellest, et EEL ei saanud kutsestandardile tuginedes õiguspäraselt keelduda kaebaja taotletud kutse andmisest. Ringkonnakohus selgitas ühtlasi, et kuigi KutS § 10 lg 5 ja kutse andmise korra p 3.3.1 ei võimaldaks rahuldada praeguses asjas esitatud kohustamisnõuet, ei takista viidatud sätted siiski tühistamisnõude rahuldamist.
11.Riigikohus tunnistas 17.05.2021 otsusega nr 3-18-1432 EhS § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuete ministri määrusega kehtestamata jätmise PS-ga vastuolus olevaks, sest ehitusvaldkonnas kutse saamise peamised tingimused (sh hariduse ja töökogemuse nõuded) tuleb kehtestada EhS-i alusel antavate aktidega. Riigikohus selgitas (p 23), et EhS § 24 lg-s 1 8(15)
3-19-1505 tehtud viidet KutS-i kohasele kutsele tuleb mõista kui viidet kutsele, mis on antud EhS-i ja selle alusel kehtestatud kvalifikatsiooninõudeid järgides, kuid mille on andnud KutS-i alusel loodud organ KutS-i alusel sätestatud korras. Ühtlasi märgiti (p 25), et EhS § 24 lg 4 alusel kehtestatud määruse nr 61 § 1 p-i 1 ei saa mõista normina, millega minister oleks kvalifikatsiooninõuete kehtestamise delegeerinud edasi kutsesüsteemi organitele. Riigikohus tõdes (p 27), et ka praegu ei ole kutse andmise üle otsustamiseks vajalikke norme, mille alusel saaks kutse andja vaadata taotluse kutse saamiseks uuesti läbi. Valdkonna eest vastutav minister peab seega määrusega kehtestama EhS § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuded, mille alusel on võimalik anda ehitusvaldkonna kutseid, ja seda ülesannet ei saa volitada edasi kutsesüsteemi organitele (p 35).
Ringkonnakohus uuendas 20.05.2021 määrusega praeguse haldusasja menetluse.
13.X palub 02.06.2021 seisukohas lükata otsuse tegemine edasi kuni haldusasjas nr 3-181189 Riigikohtule 01.06.2021 esitatud teistmisavalduse lahendamiseni. Kaebaja leiab, et Riigikohtu 17.05.2021 otsust nr 3-18-1432 arvestades on teistmisavaldus perspektiivikas ja sellest oleneb ka praeguse vaidluse lahendamine. Ühtlasi palub kaebaja kohaldada esialgset õiguskaitset ning kohustada EEL-i andma kaebajale kuni kohtumenetluse lõpuni ehitusinseneri
7.taseme kutse üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala omanikujärelevalve, ehitusprojektide ekspertiisi, ehitusmaksumuse ja ehitiste auditite ametialadel. Asjaolud on 06.01.2021 esialgse õiguskaitse taotlusega võrreldes oluliselt erinevad, sest haldusasjas nr 3-18-1432 tehtud otsusest tulenevalt ei ole kutse andmise korra p-s 3.3.1 sätestatud piirang õiguspärane. Kaebaja omab praegu üksnes ehitusjuhi 6. taseme kutsetunnistust, mille alusel ei ole võimalik koostada ehitusprojektide ekspertiise ja ehitiste auditeid ning omanikujärelevalve tegemine on piiratud väikesemahuliste ehitistega. Kutse puudumise tõttu on oluliselt langenud nõudlus kaebaja kui lektori järele. Kogu kaebaja majandus- ja kutsetegevus on viimase 25 aasta jooksul olnud seotud ehituse valdkonnaga ning ehitusinseneri kutsetunnistuse puudumisel on tema jaoks äärmiselt negatiivsed tagajärjed.
14.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit leiab 03.06.2021 seisukohas, et haldusasjas nr 3-181432 tehtud otsus ei mõjuta praeguse vaidluse lahendamist ega tingi kaebuse rahuldamist, sest asjas esineb kaebuse rahuldamist välistav täiendav asjaolu – kaebajalt kutse äravõtmine. EEL jääb selles küsimuses oma varasemate seisukohtade juurde ja märgib kokkuvõtlikult, et kutse andmise korra p-st 3.3.1 tulenevalt puudub kaebajal õigus enne 28.03.2022 kutset taotleda. See on absoluutne menetlustakistus, mis ei jäta vastustajale kaalutlusõigust otsustada, kas taotlust menetleda või mitte. Seega ei ole kohustamisnõude rahuldamine võimalik ja halduskohtu otsuse muutmiseks pole alust. EhS § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuete ministri määrusega kehtestamata jätmise PS-ga vastuolus olevaks tunnistamine ei mõjuta lisaks kutse andmata jätmist ehitusmaksumuse ametialal, sest tegemist ei ole EhS § 24 lg-s 2 nimetatud tegevusalaga.
15.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit palub 10.06.2021 seisukohas jätta kaebaja 02.06.2021 taotlused rahuldamata ja peatada menetlus kuni EhS § 24 lg 4 alusel kvalifikatsiooninõuete kehtestamiseni. Teistmisavaldus on ilmselgelt perspektiivitu, sest haldusasjas nr 3-18-1189 vaidlustatud otsuse tegemise tingis kutse-eetika nõuete rikkumine, mitte kaebaja mittevastavus hariduseeldusele. Korduv esialgse õiguskaitse taotlus on alusetu ning tuleb jätta läbi vaatamata või rahuldamata. EhS § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuete määrusega kehtestamata jätmise PS-ga vastuolus olevaks tunnistamine ei ole uus asjaolu HKMS § 55 lg 3 tähenduses. Esialgse õiguskaitse taotlus on eesmärgipäratu, sest kohustamisnõuet ei ole võimalik rahuldada ja osaliselt puudub kaebajal õiguskaitsevajadus. Kuna kohustamisnõuet ei saa rahuldada, siis ei aita kaebus kaitsta kaebaja õigusi (st kaebaja ei saavuta tühistamiskaebuse rahuldamisega oma tegelikku eesmärki) ja tuleb jätta tervikuna rahuldamata. Kui kvalifikatsiooninõuete kehtivus omab kohtu hinnangul kohustamisnõude lahendamisel tähtsust, tuleb menetlus peatada kuni 9(15)
3-19-1505 EhS § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuete ministri määrusega kehtestamiseni, mis on kavas juba lähiajal. Määruse nr 61 muutmise eelnõu kohaselt ei kehtestata kutsestandardist sisuliselt erinevaid kvalifikatsiooninõudeid. Seega tuleks EEL-l vaadata X kutsetaotlus uuesti läbi samasisuliste nõuete alusel. Otstarbekas oleks menetlus HKMS § 94 alusel peatada ja lahendada kaebus kehtima hakkavaid kvalifikatsiooninõudeid arvestades ühekorraga.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada osaliselt. I X taotlus menetluse peatamiseks
17.Tallinna Ringkonnakohus võttis 05.10.2020 määrusega X apellatsioonkaebuse menetlusse ning otsustas 14.12.2020 määrusega lahendada asja kirjalikus menetluses, määrates otsuse teatavaks tegemise ajaks 21.01.2021. Tallinna Ringkonnakohus peatas 21.01.2021 määrusega menetluse kuni otsuse jõustumiseni Riigikohtu menetluses olevas haldusasjas nr 318-1432, milles algatatud põhiseaduslikkuse kontrolli tulemus võis mõjutada ka praeguse asja lahendamist. Seoses asjaoluga, et Riigikohtu 17.05.2021 otsuse nr 3-18-1432 tegemisega oli peatamise alus ära langenud, uuendas ringkonnakohus 20.05.2021 määrusega menetluse ning määras otsuse teatavaks tegemise ajaks 17.06.2021.
18.Kaebaja esitas 02.06.2021 taotluse, milles palus lükata asjas otsuse tegemine edasi kuni tema 01.06.2021 teistmisavalduse lahendamiseni haldusasjas nr 3-18-1189. Sisuliselt taotleb kaebaja menetluse peatamist HKMS § 95 lg 1 alusel. Haldusasjas nr 3-18-1189 tehtud Tallinna Halduskohtu 31.05.2019 otsusega ja Tallinna Ringkonnakohtu 06.12.2019 otsusega, mis jõustusid Riigikohtu 05.05.2020 määrusega, jäeti rahuldamata X kaebus EEL juhatuse 08.06.2018 otsuse tühistamiseks, millega tunnistati X kutsetunnistus nr 011124 KutS § 22 lg 1 p 3 alusel kehtetuks. Iseenesest on õige, et kui haldusasja nr 3-18-1189 teistmise tagajärjel EEL juhatuse 08.06.2018 otsus tühistatakse, mõjutaks see praeguses asjas esitatud kohustamisnõude lahendamist, sest sel juhul ei saaks kutse andmise korra p-s 3.3.1 sätestatud piirang takistada kohustamisnõude rahuldamist.
19.Ringkonnakohus ei pea menetluse peatamist siiski põhjendatuks, sest teistmisavaldus on ilmselgelt perspektiivitu. Nimelt nähtub haldusasjast nr 3-18-1189, et EEL juhatuse 08.06.2018 otsuse aluseks ei ole olnud hinnang, et X haridus ei vasta diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse andmiseks kutsestandardis seatud nõuetele. Kaebaja kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamise tingis hoopis see, et kuigi X-le antud kutse (diplomeeritud ehitusinseneri V taseme kutse üldehituse erialal) ei võimaldanud tal ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 16 lg-st 7 tulenevalt tegutseda hüdrotehniliste ehitiste ning konstruktsioonide ja üldehitusliku ekspertiisi valdkondades (vt ka EhSRS § 16 lg 8), andis X siiski eksperdina korduvalt hinnanguid sadamaehituse küsimustes. EEL juhatuse hinnangul rikkus X sellega insenerieetika nõuded (st kasutas tiitleid ja nimetusi, millele tal ei olnud õigust, ning võttis vastu töid, mille tegemiseks tal puudus kompetents). Kuivõrd haldusasjas nr 3-181189 vaidluse esemeks olnud haldusakti õiguspärasus ei saanud kuidagi sõltuda sellest, kas nõuded EhS § 24 lg-s 2 loetletud tegevusaladel tegutsemiseks pädeva isiku kvalifikatsioonile on kehtestatud EhS § 24 lg 4 alusel vastu võetud ministri määrusega või mitte, siis ei saa Riigikohtu 17.05.2021 otsus nr 3-18-1432 tingida vajadust haldusasjas nr 3-18-1189 tehtud otsuste ümbervaatamiseks. II 10(15)
3-19-1505 Apellatsioonkaebuse lahendamine
20.Ringkonnakohus jääb 21.01.2021 määruses (p-d 13–16) väljendatud seisukoha juurde, et praeguse vaidluse asjaolud sarnanevad olulisel määral haldusasjaga nr 3-18-1432. Mõlemas asjas on kaebajad taotlenud ehitusalase keskerihariduse ja pikaajalise töökogemuse alusel diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutset, mille andmisest asjaomased kutsekomisjonid keeldusid põhjusel, et taotlejate haridus ei vasta kutsestandardis sätestatud 7. taseme nõuetele (s.o magistrikraad või sellega võrdsustatud 5-aastase integreeritud kõrghariduse diplom asjaomasel erialal). Määravat tähtsust ei oma see, et X on taotlenud kutset üldehituse erialal ja haldusasjas nr 3-18-1189 taotleti kutset teedeehituse erialal. Oluline on, et mõlemal juhul on kutset taotletud mõnel EhS § 24 lg-s 2 loetletud tegevusalal, millel tegutsemiseks peab pädeva isiku kvalifikatsioon olema tõendatud vastavalt EhS § 24 lg 4 alusel kehtestatud ministri määruses sätestatule. Kutse andjad sisustasid mõlemas vaidluses haridusnõuet määruse nr 61 § 1 lg-s 1 viidatud kutsestandardi alusel.
21.Vastustaja leiab jätkuvalt, et haldusasjas nr 3-18-1432 tehtud otsus ei tingi praeguses asjas esitatud kaebuse rahuldamist, sest oluliseks erisuseks on X kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamine EEL juhatuse 08.06.2018 otsusega, mille tõttu ei saa kaebaja kutse andmise korra p-st 3.3.1 tulenevalt kutset taotleda enne 28.03.2022. Ringkonnakohus selgitas juba 21.01.2021 määruses, et viidatud asjaolu takistab küll kohustamisnõude rahuldamist, kuid ei takista siiski tühistamisnõude rahuldamist. Oluline on silmas pidada, et EEL kutsekomisjoni 26.06.2019 otsusega ei ole jäetud X 29.04.2019 taotlust kutse andmise korra p-le 3.3.1 tuginedes läbi vaatamata, vaid see lahendati sisuliselt. Kuivõrd X 29.04.2019 taotluse esitamise ja EEL kutsekomisjoni 26.06.2019 otsuse tegemise ajal oli EEL juhatuse 08.06.2018 otsuse kehtivus Tallinna Ringkonnakohtu 17.07.2018 määrusega nr 3-18-1189 esialgse õiguskaitse korras peatatud (esialgne õiguskaitse kehtis kuni 05.05.2020), siis ei esinenud praeguses asjas vaidlustatud otsuse tegemise ajal kutse andmise korra p-s 3.3.1 kirjeldatud olukorda. Asjaolu, et EEL juhatuse 08.06.2018 otsuse kehtivuse taastumise järel kujunenud olukorras ei oleks kaebaja 29.04.2019 taotlust enam võimalik enne 28.03.2022 sisuliselt läbi vaadata, ei mõjuta EEL kutsekomisjoni 26.06.2019 otsuse kehtivust ega selle tühistamise võimalikkust.
22.Põhjendatud ei ole vastustaja seisukoht, et kui kaebust ei saa rahuldada tervikuna, siis tuleks see jätta tervikuna rahuldamata. Kui mõni kaebuses esitatud nõue on põhjendatud ja seda on võimalik rahuldada, siis tuleb kaebus rahuldada osaliselt. Kuigi on ilmne, et kaebaja sisuline eesmärk kohtusse pöördumisel on olnud saada diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse ja selle eesmärgi saavutamine eeldaks mh kohustamisnõude rahuldamist, ei ole alust järeldada, et tühistamisnõude rahuldamine oleks eesmärgipäratu. Kui kaebuses vaidlustatud haldusakt on õigusvastane ja see rikub kaebaja õigusi, siis tuleb tühistamisnõue rahuldada, olenemata sellest, kas see on piisav, et saavutada kaebaja n-ö kaugemaid eesmärke. Ehkki halduskohtul on HKMS § 2 lg-te 4 ja 5 ning § 120 lg 1 p 3 järgi kohustus juhtida vajaduse korral kaebaja tähelepanu, millised nõuded oleksid kaebuse eesmärgi saavutamiseks sobivad ja vajalikud, määrab vaidluse eseme (st kaebuse nõude ja aluse – HKMS § 41 lg 1) lõppastmes siiski ainult kaebaja ise ning kohus peab seda valikut aktsepteerima ka juhul, kui valiku tulemusena ei osutu võimalikuks isiku õiguste efektiivne kaitse (nt Riigikohtu 17.10.2019 otsus nr 3-16-1603, p 15; 27.11.2013 määrus nr 3-3-1-62-13, p 14; 17.11.2005 otsus nr 3-3-1-54-05, p 14).
23.Kuna EEL kutsekomisjon jättis 26.06.2019 otsusega X 29.04.2019 kutsetaotluse rahuldamata, tuginedes diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutsestandardi jaotiste A.6 „Kutsealane ettevalmistus“ ja B.2.1 „Ehitusinseneri tööd läbiv kohustuslik kompetents“ ning kutse andmise korra lisa 1 „Üldehitusinseneri kutse taotlemise eeldused“ järgi nõutava erialase kõrghariduse puudumisele (s.o kutsesüsteemi organite kehtestatud kvalifikatsiooninõuetele), 11(15)
3-19-1505 mis ei olnud haldusasjas nr 3-18-1432 väljendatud Riigikohtu seisukohti arvestades EhS § 24 lg-s 2 nimetatud tegevusalade puhul lubatav, siis tuleb vaidlustatud otsus osaliselt tühistada. EEL kutsekomisjon oleks EhS § 24 lg-s 2 märgitud tegevusaladega seoses saanud X 29.04.2019 kutsetaotluse lahendamisel (st kutse andmisel või selle andmisest keeldumisel) lähtuda üksnes EhS § 24 lg 4 alusel ministri määrusega kehtestatud kvalifikatsiooninõuetest, mis vaidlustatud otsuse tegemise ajal puudusid ja mille kehtestamata jätmise on Riigikohus 17.05.2021 otsusega nr 3-18-1432 tunnistanud põhiseadusevastaseks.
24.Kuna EhS § 24 lg-s 2 toodud loetelu ei sisalda ehitusmaksumuse hindamise tegevusala, ei saa EhS § 24 lg 4 alusel kehtestatud kvalifikatsiooninõuete puudumine tingida vaidlustatud otsuse tühistamist osas, millega jäeti kaebajale andmata diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse ehitusmaksumuse hindamise ametialal. Kutse andmise korra lisa 1 p 2.2.2 alap b kohaselt eeldab ehitusmaksumuse hindamise ametialal erijuhu alusel (st pikaajalise töökogemuse korral – kutse andmise korra p 3.1) diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse andmine, et taotlejal on kõrgharidus ja seejuures omandatud inseneriaineid (vt kutsestandardi jaotise B.2.1 alap 5) kokku vähemalt 60 EAP-d. Kaebajal on majandusalane kõrgharidus, kuid ta ei ole akadeemilise õppe tasemel läbinud vajalikus mahus inseneriaineid. Samuti ei saa kutse andmisest keeldumise otsuse tühistamist tingida väidetavad menetlus- ja vormivead. Ringkonnakohus nõustub selles osas halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid üle korrata (HKMS § 201 lg 4).
25.Lisaks EEL kutsekomisjoni 26.06.2019 otsuse tühistamise nõudele on kaebaja taotlenud vastustaja kohustamist anda talle taotletud kutse või alternatiivselt lahendada tema 29.04.2019 kutsetaotlus uuesti. Kohustamiskaebuse rahuldamiseks peavad selle eeldused üldjuhul olema täidetud nii kaebuse esitamise kui ka kohtuotsuse tegemise aja seisuga (Riigikohtu 17.05.2021 otsus nr 3-18-1432, p 42; 01.03.2017 otsus nr 3-3-1-79-16, p 20). Ehkki Riigikohus selgitas haldusasjas nr 3-18-1432 (vt otsuse p-d 43–45), et põhiseadusevastane lünk ei saa iseenesest takistada kohustamiskaebuse rahuldamist, vaid see just annabki võimaluse kohustamisnõue rahuldada (st kohustada kutse andjat vaatama kutsetaotlus uuesti läbi viivitamata pärast seda, kui minister on EhS § 24 lg-s 4 sätestatud volitusnormi alusel kehtestanud ehitusalaste kutsete taotlejatele esitatavad kvalifikatsiooninõuded), ei ole see praeguses vaidluses asjassepuutuv.
26.Ringkonnakohus leiab jätkuvalt (vt ka 21.01.2021 määruse p 15), et KutS § 10 lg 5 kohaselt peab kutse andja lähtuma kutse andmisel mh kutsenõukogu kinnitatud kutse andmise korrast. Kutse andmise korra p 3.3.1 ei näe kutse andjale ette kaalutlusõigust ning selles sätestatud ajapiirangu kohaldumine on seotud faktilise asjaoluga, et taotlejalt on varasemalt kutse mõnel KutS § 22 lg-s 1 loetletud alusel ära võetud ja sellekohane haldusakt kehtib. Kaebaja viidatud rikkumiste erinevat kaalukust ja kutse äravõtmisega kaasnevate tagajärgede raskust arvestatakse kutsetunnistuse KutS § 22 lg 1 alusel kehtetuks tunnistamise otsustamisel (s.o praegusel juhul haldusasjas nr 3-18-1189 vaidlustatud EEL juhatuse 08.06.2018 otsuse tegemisel). Seejuures tuleb rõhutada, et EhS § 24 lg 4 kohustas ministri määrusega kehtestama üksnes EhS § 24 lg-s 2 sätestatud tegevusalade täpsema jagunemise ja nendele tegevusaladele vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded, kuid EhS § 24 lg 1 kohaselt toimub ka ehitusalaste kutsete andmine KutS alusel kehtestatud korras (vt Riigikohtu 17.05.2021 otsus nr 3-18-1432, p-d 23 ja 46).
27.Kutse andmise korra p-s 3.3.1 sätestatud piirang (taotleja, kellelt on kutse KutS § 22 lg 1 alusel ära võetud, saab kutset uuesti taotleda mitte varem kui kahe aasta pärast kutse äravõtmise kuupäevast arvates ja taotlust menetletakse samadel alustel kutse esmakordse taotlemisega) riivab kahtlemata intensiivselt kutsevabadust (PS § 29 lg 1) ja ettevõtlusvabadust (PS § 31). Selline piirang on aga õigustatav ehitusvaldkonnas tegutsemisega kaasneda võivate riskidega inimeste elule, tervisele ja varale ning keskkonnale (vt Riigikohtu 17.05.2021 otsus nr 3-1812(15)
3-19-1505 1432, p-d 28–30). Isik, kes on nii oluliselt rikkunud kutsega kaasnevaid kohustusi, et see on tinginud väljastatud kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamise, ei peagi saama viivitamata uuesti siseneda asjaomasele tegevusalale, sest muidu kaotaks kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamine vähemasti osaliselt oma eesmärgi (st vähemalt mõneks ajaks välistada kutsealal tegutsemise nõudeid oluliselt rikkunud isikute tegutsemine asjaomasel tegevusalal). Volitus kutse andmise korras sellise tingimuse kehtestamiseks tuleneb KutS § 16 lg 2 p-st 4 ja piirangu intensiivsust leevendab oluliselt selle tähtaegsus (nt Tallinna Ringkonnakohtu 23.01.2020 otsus nr 3-18-887, p 24). Samalaadsed (sh pikemaajalised) piirangud kehtivad paljudel reguleeritud kutsealadel (nt audiitortegevuse seaduse § 32 lg 9, pankrotiseaduse § 57 lg 6 p 8).
28.Ringkonnakohus jagab ka vastustaja seisukohta, et kutse andmise korra p-s 3.3.1 toodud kaheaastasest tähtajast tuleb arvata välja ajavahemik, mil kutse äravõtmise otsuse kehtivus oli esialgse õiguskaitse korras peatatud (s.o 17.07.2018–05.05.2020), sest haldusakti kehtivuse peatamise korral peatub selle igasugune õiguslik toime. Kuna kutse andmise korra p 3.3.1 ei võimaldaks kaebaja kutsetaotlust sisuliselt menetleda enne 28.03.2022 (st piirang kehtis enne esialgse õiguskaitse kohaldamist 39 päeva 08.06.2018–16.07.2018 ja kehtib seega esialgse õiguskaitse lõppemisest 06.05.2020 arvestatuna 39 päeva vähem kui kaks aastat ehk kuni 27.03.2022), siis ei saa praeguses asjas esitatud kohustamisnõuet rahuldada, sest see tähendaks vastustaja kohustamist õigusvastaseks tegevuseks. Ehkki EEL kutsekomisjoni 26.06.2019 otsuse osalise tühistamise tagajärjel on X 29.04.2019 kutsetaotlus EhS § 24 lg-s 2 nimetatud tegevusalade osas jätkuvalt lahendamata, tuleb vastustajal kutse andmise korra p-s 3.3.1 sätestatud piirangut arvestades jätta kaebaja kutsetaotlus selles ulatuses läbi vaatamata. Ringkonnakohus märkis juba 21.01.2021 määruses (p 15), et taotluse läbi vaatamata jätmist ei takista iseenesest asjaolu, et vastustaja lahendas 26.06.2019 otsusega kaebaja taotluse sisuliselt. III EEL-i taotlus menetluse peatamiseks
29.EEL-i 10.06.2021 menetlusdokumendi põhjendustest võib aru saada, et vastustaja taotlus menetluse peatamiseks kuni määruse nr 61 muudatuste kehtestamiseni on üksnes tingimuslik ja esitatud juhuks, kui ringkonnakohus peab kohustamiskaebuse lahendamiseks oluliseks, kas minister on EhS § 24 lg-s 4 sätestatud volitusnormi alusel kvalifikatsiooninõuded määrusega kehtestanud või mitte. Nagu ringkonnakohus eelnevalt märkis, siis kuivõrd kutse andmise korra p 3.3.1 välistab X 29.04.2019 taotluse sisulise läbivaatamise, tuleb kohustamisnõue jätta praeguses asjas igal juhul rahuldamata. Võib eeldada, et sellises olukorras ei pea vastustaja menetluse peatamist vajalikuks. Selguse huvides jätab ringkonnakohus vastustaja 10.06.2021 taotluse siiski kohtuotsuse resolutsiooniga rahuldamata.
30.Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et HKMS § 41 lg 3 järgi võib kohustamiskaebuse rahuldamise korral kohustada vastustajat nii haldusakti andma kui ka haldusakti andmist uuesti otsustama. Ka kaalutlusõiguse puudumise korral ei pruugi haldusorganile n-ö definitiivse ettekirjutuse (vt riigivastutuse seaduse § 6 lg 5) tegemine olla sageli põhjendatud, sest kohtul tuleb arvestada võimalusega, et taotluse rahuldamata jätmiseks võivad esineda ka muud alused ja taotluse lahendamisel tähtsust omavad asjaolud võivad olla kohtumenetluse ajal muutunud (nt Riigikohtu 20.03.2013 otsus nr 3-3-1-64-12, p 33). Tuleb rõhutada, et kohtu ettekirjutuse alusel antav haldusakt peab samuti vastama kõigile HMS § 54 nõuetele. Seetõttu saaks kohus haldusorganit kohustada andma konkreetse sisuga haldusakti vaid juhul, kui ta on veendunud, et haldusakti andmisest ei oleks asja uuel otsustamisel ühelgi tingimusel võimalik õiguspäraselt keelduda (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 05.03.2021 otsus nr 3-20-231, p 14). Järelikult ei pruugiks range ettekirjutuse tegemine olla põhjendatud ka juhul, kui minister oleks EhS § 24
13(15)
3-19-1505 lg-s 4 sätestatud määrusega juba kohtuotsuse tegemise ajaks kehtestanud ehitusalaste kutsete taotlejatele kutsestandardiga identsed kvalifikatsiooninõuded. IV Esialgse õiguskaitse taotlus
31.Seonduvalt X 02.06.2021 esitatud korduva esialgse õiguskaitse taotlusega jääb ringkonnakohus kaebaja 06.01.2021 esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel 21.01.2021 määruses väljendatud seisukohtade juurde. Kuigi kaebaja on esitanud 01.06.2021 avalduse haldusasjas nr 3-18-1189 tehtud jõustunud kohtuotsuste teistmiseks, ei saa teistmisavaldust pidada eespool märgitud põhjustel perspektiivikaks. Tulenevalt haldusasjas nr 3-18-1189 tehtud kohtuotsuste jõustumisest 05.05.2020, puudub kaebajal varasem kutsetunnistus, mille alusel oleks võimalik taotleda kutse taastõendamist ja seega ei ole tal õigustatud ootust jätkata senist kutsetegevust. Ehkki ringkonnakohus rahuldab tühistamisnõude, jääb kohustamisnõue rahuldamata, sest kutse andmise korra p 3.3.1 ei võimaldaks kaebaja kutsetaotlust enne 28.03.2022 läbi vaadata. Esialgse õiguskaitse kohaldamisega ei tohiks seadustada ilmselgelt õigusvastast olukorda (nt Riigikohtu 27.07.2006 määrus nr 3-3-1-55-06, p 10).
32.Riigikohus ei pidanud haldusasjas nr 3-18-1432 (vt otsuse p 52) samuti põhjendatuks kohaldada esialgset õiguskaitset olukorras, kus kaebaja haridustase ei pruugi vastata ka EhS § 24 lg 4 alusel antava ministri määrusega kehtestatavatele kvalifikatsiooninõuetele ning samas esineb oluline avalik huvi selle vastu, et ehitusvaldkonnas tegutsevad üksnes selleks pädevad isikud. Eelnõude infosüsteemist nähtuvalt ongi Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium 09.06.2021 saatnud kooskõlastamiseks määruse nr 61 muutmise eelnõu (EIS toimik 21-0773), millega kavandatakse kvalifikatsiooninõuded sisustada viidetega asjaomastes kutsestandardites sisalduvatele kvalifikatsiooninõuetele.
33.Kuna EhS § 24 lg 2 ei nõua pädeva isiku kvalifikatsiooni tõendamist ehitusmaksumuse hindamise tegevusalal, siis ei takista kutsetunnistuse puudumine kaebaja tegutsemist nimetatud valdkonnas ning tal puudub sellega seonduvalt esialgse õiguskaitse vajadus.
34.Eelneva põhjal jääb esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Ringkonnakohus selgitab täiendavalt, et kuna esialgse õiguskaitse taotlus lahendatakse kohtuotsuse resolutsioonis, saab seda vaidlustada samadel tingimustel nagu ülejäänud otsust (vt Riigikohtu 11.11.2019 määrus nr 3-19-681, p 12). V Kokkuvõte ja menetluskulud
35.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel rahuldab ringkonnakohus X apellatsioonkaebuse osaliselt ning tühistab Tallinna Halduskohtu 02.09.2020 otsuse tühistamisnõude lahendamist puudutavas osas. Ringkonnakohus teeb tühistatud osas asjas ise uue otsuse, millega rahuldab X kaebuse osaliselt ja tühistab EEL kutsekomisjoni 26.06.2019 otsuse kaebaja 29.04.2019 taotluse lahedamise kohta osas, mis puudutas EhS § 24 lg-s 2 nimetatud tegevusalasid. Tühistamiskaebus jääb rahuldamata osas, millega jäeti andmata diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse ehitusmaksumuse hindamise ametialal.
36.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2). HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kui kõrgema astme kohus muudab madalama astme kohtu 14(15)
3-19-1505 lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4).
37.X on 07.08.2019, 03.08.2020, 02.10.2020, 06.01.2021 ja 02.06.2021 tasunud kaebuselt, apellatsioonkaebuselt ja esialgse õiguskaitse taotlustelt riigilõivu kokku 90 eurot. Esindajakulude kandmist tõendavaid dokumente X esimese astme kohtus ei esitanud. Apellatsioonimenetluses on kaebaja palunud esindajakulude hüvitamiseks mõista vastustajalt välja 912 eurot (vastab esindaja 9,5 töötunnile tunnitasuga 80 eurot + käibemaks). Kokku 1002 euro suuruste kulude kandmise kohustus seoses praeguse haldusasja menetlemisega esimese ja teise astme kohtus on nõuetekohaselt tõendatud. Kaebaja menetluskulud ringkonnakohtus on tervikuna põhjendatud ja vajalikud. Kuna ringkonnakohtu otsuse tulemusel on kahest kaebuse nõudest üks suuremalt jaolt rahuldatud, peab ringkonnakohus põhjendatuks mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja ligikaudu pool asjas kantud menetluskuludest ehk 500 eurot. Muus osas jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda.
38.EEL ei esitanud esimese astme kohtus menetluskulude kandmist tõendavaid dokumente. Apellatsioonimenetluses on EEL kandnud esindajakulusid 3273,60 eurot (vastab esindaja 17,5 töötunnile tunnitasuga 16,75 tunni ulatuses 160 eurot + käibemaks ning 0,75 tunni ulatuses 64 eurot + käibemaks). Kulude kandmise kohustus seoses praeguse haldusasja menetlemisega ringkonnakohtus on nõuetekohaselt tõendatud. Kaebaja leiab 09.06.2021 seisukohas, et EEL-i kui haldusorgani esindajakulud tuleb jätta tema enda kanda ning kulude suurus on ülepaisutatud (esindaja tunnitasu ületab tavapärast keskmist tasumäära; põhjendatuks ei saa pidada 1,75 tunni kulutamist menetluskulude nimekirja koostamiseks).
39.Kutsete andmise ja äravõtmise üle peetud vaidlustes on ringkonnakohus mitmel korral märkinud, et võttes endale vabatahtlikult avaliku ülesande täitmise, on kutse andja allutanud ennast ka haldusorgani kohta käivatele sätetele, mistõttu on kutse andjate puhul asjakohane lähtuda kohtupraktikas kujundatud põhimõtetest haldusorgani poolt välise õigusabi kasutamise kulude vajalikkuse ja põhjendatuse küsimuses (nt Tallinna Ringkonnakohtu 23.01.2020 otsus nr 3-18-887, p 26; 06.12.2019 otsus nr 3-18-1189, p 19; 17.04.2019 otsus nr 3-17-1994, p 27; 23.08.2018 otsus nr 3-17-450, p 19). Kuna kutsetunnistuse andmisest keeldumine ei väljunud EEL-i igapäevase põhitegevuse raamidest (st tegemist oli vastustaja kui kutse andja seadusest tuleneva ülesande täitmisega), siis jäävad vastustaja esindajakulud HKMS § 109 lg 6 alusel tema enda kanda (nt viimati Riigikohtu 01.04.2021 otsus nr 3-18-1442, p 32). (allkirjastatud digitaalselt)
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.