Jõelähtme valla kaebus Keskkonnaministeeriumi 13.07.2018 käskkirja nr 1-2/18/573 tühistamiseks ning kohustamiseks uuesti menetlema 17.08.2017 taotlust
Menetlusosalised
Kaebaja: Jõelähtme vald, volitatud esindaja v-adv Karl Haavasalu Vastustaja: Keskkonnaministeerium (KKM), volitatud esindaja Kristiin Jääger
Asja läbivaatamise vorm
Kohtuistungil menetluses
Resolutsioon
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale on õigus esitada hiljemalt 30.05.2019 apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
Jõelähtme vald esitas 17.08.2017 KKM-le ettepaneku Harju maakonnas Jõelähtme vallas asuva Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärkide ja piiride muutmiseks, paludes: 1) laiendada hoiuala piire Jõelähtme vallas asuva Lundi ja Jägala jõel Joa puhkeala kinnistul asuva Jägala paisu ja veehoidla võrra; 2) lisada hoiuala kaitse-eesmärkide hulka alal leiduvate käsitiivaliste kaitse; 3) arvata hoiuala eesmärkidest välja EÜ nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku taimestiku ja loomastiku kaitse kohta (edaspidi loodusdirektiiv) I lisas nimetatud
1(13)
elupaigatüüp jõed ja ojad (3260) alates Linnamäe veehoidlast kuni Jägala joani ning kuni Tammi kinnistul asuva hüdroelektrijaama rajatiseni ja Jõelähtme jõe alamjooksuni; 4) loobuda nimetatud Jägala jõe lõigul loodusdirektiivi II lisas nimetatud liikide, s.o hariliku võldase (Cottus gobio), jõesilmu (Lampetra fluviatilis) ja lõhe (Salmo salar), elupaikade kaitsest. Ettepaneku kohaselt on selle eesmärgiks kaitsta piirkonnas II kaitsekategooriasse kuuluvaid nahkhiiri ja nende tõenäolist toitumisala.
2.Jägala jõe hoiuala (27,9 ha) on kaitse alla võetud Vabariigi Valitsuse 16.06.2005 määrusega nr 144 „Hoiualade kaitse alla võtmine Harju maakonnas” (edaspidi kaitse-eeskiri). Vastavalt kaitseeeskirja § 1 lg 1 p-le 1 on Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärkideks: 1) loodusdirektiivi I lisas nimetatud elupaigatüübi jõgede ja ojade (edaspidi elupaigatüüp 3260) kaitse; 2) loodusdirektiivi II lisas nimetatud liikide – hariliku võldase, jõesilmu ja lõhe elupaikade kaitse. Jägala jõe hoiuala on esitatud Jägala loodusalana Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 korraldusega nr 615 Euroopa Komisjonile, mh eelnimetatud liikide ja elupaikade kaitseks (Natura 2000 võrgustiku ala 12.11.2007 otsusega nr 2008/24/EÜ).
3.KKM edastas 05.01.2018 kirjaga nr 8-2/18/69 Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärkide ja piiride muutmise ettepaneku Keskkonnaametile (KKA). Selles palus KKM võtta loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek töösse ja korraldada vastavalt looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lg-le 3 ettepanekus nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse ekspertiisi koostamine. KKA edastas 18.01.2018 kirjaga nr 7-4/18/301-2 Jägala jõe hoiuala projekteeritava välispiiri Keskkonnaagentuurile keskkonnaregistrisse kandmiseks.
4.KKA koostas hinnangu „Eksperdihinnang Jägala jõe hoiuala laiendusala kaitse alla võtmisele ja kaitse-eesmärkide muutmisele“ (edaspidi KKA eksperdihinnang, valmis 15.06.2018) tuginedes asjassepuutuvatele eelnevalt koostatud ekspertarvamustele ja hinnangutele, kaitsekorralduskavale 2017-2021 ning nahkhiirte kaitse tegevuskavale. KKA eksperdihinnangu kohaselt loodusdirektiivi I lisas nimetatud elupaigatüübi jõed ja ojad (3260) kaitsest loobumine Linnamäe paisjärve alal kuni Jägala joani ei ole põhjendatud ja otstarbekas, kuivõrd erinevad uuringud tõestavad, et ala kaitse- ja taastamisväärtused on säilinud. Samuti ei peetud otstarbekaks lõhe ja hariliku võldase väljaarvamist Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärkidest, kuna Jägala jõe hoiualale jääval jõeosal on potentsiaali ja eeldusi, et seal taastuks kalastiku poolest ülikõrge väärtusega ala. Seoses käsitiivaliste kaitsega leiti hinnangus, et hoiuala kui nahkhiirte liikumiskoridor ja toitumisala on kehtiva kaitsekorra ja piiri alusel piisavalt kaitstud. Ka leiti, et registreeritud koloonia läheduses on piisavalt toitumiskohti ning Jägala jõe hoiuala piiride laiendamine vajalik ei ole. Muuhulgas ka L.Lutsari inventuuri alusel mööndi, et Jägala jõel ja olemasoleval hoiualal on tõendatud erinevate nahkhiireliikide esinemine. Üks neist, tiigilendlane, on kantud Eesti Punasesse Raamatusse, kui ohulähedases seisundis liik ning kääbus-nahkhiire kohta on tehtud märge puuduliku andmestiku kohta (viimati ohulähedane 1998.a). Veelendlane, põhja-nahkhiir ja pargi-nahkhiir on Eesti Looduse infosüsteemi (EELIS) andmebaasi kohaselt soodsas seisundis.
5.KKM-i 13.07.2018 käskkirjaga nr 1-2/18/573 „Jägala jõe hoiuala piiri ja kaitse-eesmärkide muutmise menetluse algatamisest keeldumine” keeldus KKM Jõelähtme valla ettepaneku kohase Jägala jõe hoiuala laiendusala kaitse alla võtmise ja kaitse-eesmärkide muutmise menetluse algatamisest.
6.KKM-i 23.11.2017 käskkirjaga nr 1-2/17/1160 tagastati kaebaja 17.11.2017 vaie vaideõiguse puudumise tõttu.
7.Jõelähtme vald esitas 13.08.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse, paludes tühistada KKM-i 13.07.2018 käskkirja nr 1-2/18/573 või tuvastada õigusvastasus kui tegemist on toiminguga ning 2(13)
kohustada KKM-i Jõelähtme valla poolt 17.08.2017 kirjaga nr 3342 esitatud taotlust uuesti menetlema. Kaebaja palus haldusasja menetlusse kaasata arvamuse andmiseks Muinsuskaitseameti.
8.Tallinna Halduskohus võttis 05.11.2018 menetlusse kaebuse tühistamis- ja kohustamisnõudes ning Muinsuskaitseameti kaasamist kohus vajalikuks ei pidanud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja seisukohad
9.Kaebaja nõuab KKM-i käskkirja tühistamist või selle kui toimingu õigusvastasuse tuvastamist ning KKM-i kohustamist menetlema uuesti Jõelähtme valla poolt 17.08.2017 kirjaga nr 3342 esitatud taotlusi. Kõik menetluskulud palub kaebaja jätta vastustaja kanda.
10.Kaebaja kaebeõigus tuleneb LKS § 8 lg-st 1. Kaebaja on kohtusse pöördunud oma õiguste kaitseks ning leiab, et vastustaja on kaebaja 17.08.2017 ettepaneku (taotluse) menetlemisel rikkunud oluliselt haldusmenetluse põhimõtteid ning teostanud vääralt kaalutlusõigust. Samuti on kaebaja seisukohal, et ta on käsitatav üldsuse esindajana ning tema kaebeõigus tuleneb Århusi konventsiooni artikli 9 lg-st 3.
11.Kaebaja hinnangul puudub nõuetekohane ekspertiis LKS § 8 lg 3 tähenduses. KKA ametnike poolt 15.06.2018 koostatud dokumendist ega ka vaidlustatud käskkirjast ei selgu, kas ja millist pädevust eksperdihinnangu koostajad (T. Ojasild, R. Kotter ja K. Kaldma) nahkhiirtega seonduvalt omavad. Ka ei ole ekspertiisi koostamisse kaasatud ühtegi erapooletut ja eriteadmistega isikut. Nahkhiirte uurija Lauri Lutsariga videosilla vahendusel konsulteerimine ei ole eksperdi kaasamisena käsitatav. Nõuetekohase ekspertiisi puudumine on oluline menetlusrikkumine ning annab aluse õigusvastase haldusakti tühistamiseks.
12.Eesti Vabariik on ühinenud Euroopa nahkhiirte kaitse lepinguga (RT II, 2004, 39, 143), kuid seda ei ole 13.07.2018 käskkirjas analüüsitud. Vastustaja on jätnud esitamata asjakohase motivatsiooni, miks ei ole Jägala jõe hoiuala laiendamist vajalikuks peetud või miks ei soovita väärtustada veelendlase suvekolooniat hüdroelektrijaama kivihoones. Lisaks lahknevad 15.06.2018 dokument ning 13.07.2018 käskkiri L. Lutsari uuringus 1 (edaspidi ka L.Lutsari inventuur) toodud soovitustest. Ka ei nähtu käskkirjast põhjendusi, miks vastustaja L. Lutsari soovitustega ei nõustu.
13.Jägala jõe hoiuala osal alates Linnamäe veehoidlast, Jägala jõe Jägala joast kuni Tammi kinnistul asuva hüdroelektrijaama rajatiseni ja Jõelähtme jõe alamjooksul ei ole võimalik 3260 elupaigatüüpi kaitsta vastustaja poolt soovitaval viisil. Nimetatud elupaigatüübi kaitsmiseks ja selle tunnuste taastamiseks oleks tarvilik Jägala jõe paisutus likvideerida. Samas on Linnamäe hüdroelektrijaama pais muinsuskaitse all ning muinsuskaitseseaduse (MuKS) §-st 5 tulenevalt ei ole seda lubatud lammutada. Kaebaja leiab, et kuna Jägala jõel vee paisutamise lõpetamine muinsuskaitsealuse hüdroelektrijaama tõttu võimalik ei ole, on kaebaja 17.08.2017 esitatud taotlus põhjendatud.
14.KKA eksperdihinnangus ega 13.07.2018 käskkirjas ei ole käsitletud vee paisutamise pikaajalisust Linnamäe hüdroelektrijaamas ega loodusdirektiivi artikli 6 lg-des 3 ja 4 sätestatud võimalusi Natura ala kahjustada võivaid tegevusi lubada. Lisaks pole analüüsitud
1 Sihtasutuse Eestimaa Looduse Fond nahkhiire eksperdi Lauri Lutsari poolt teostatud inventuur „Nahkhiirte ja
nende elupaikade inventuur Jägala jõe alamjooksul ja Jõelähtme jõe suudmes, 2017
3(13)
hüdroelektrienergia tootmise tähtsust nii Eesti Vabariigi energiajulgeoleku kui ka loodusvarade säästliku kasutamise kontekstis.
15.13.07.2018 käskkirjas ei ole põhjendatud, miks vastustaja ei pea oluliseks AS-i Maves koostatud arvamust „Eksperthinnang Jägala jõe alamjooksu (Jägala joast kuni suudmeni) taastamise võimaluste kohta lõhejõena või keskkonnaministri 15.06.2004 määrusest nr 73 „Lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistu“ väljaarvamise kohta”, milles sisaldus ettepanek loobuda Jägala jõe alamjooksu taastamisest lõhejõena.
16.Käsitiivaliste kaitse ning elupaigatüübi 3260 soodsa seisundi samaaegne tagamine Jägala jõe hoiualal ei ole võimalik, millise asjaolu on vastustaja omaks võtnud. Kaebajale jääb mõistetamatuks, miks tuleb elupaigatüübi 3260 soodsa seisundi taastamist eelistada olemasolevate nahkhiirte soodsa seisundi tagamisele. Küsimus sellest, kas eelistada vaidlusaluses piirkonnas elutsevaid nahkhiiri või seal praegu mitteelutsevaid lõhelisi, ei ole seotud otstarbekuse, vaid looduskaitse aluspõhimõtete kohaldamisega. Looduskaitse esmaseks ülesandeks on ennekõike kaitsta olemasolevaid ja konkreetses piirkonnas elavaid liike. Vastustaja seisukohad
17.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ning menetluskulud kaebaja kanda.
18.Kaebaja ei saa 13.07.2018 käskkirjale esitada populaarkaebust. LKS § 8 lg 1 alusel kaebust esitades saaks tugineda väitele, et kaebaja ettepanekut loodusobjekti piiri ja kaitse-eesmärgi muutmiseks ei ole lahendatud (kui ettepanekule ei ole üldse vastatud või ei ole vastus sisuline) või on vastustaja ettepanekule vastates jätnud täiesti hindamata LKS §-s 7 sätestatud loodusobjekti kaitse alla võtmise eeldused või kaitse alla võtmise otstarbekuse, sealhulgas jätnud korraldamata ekspertiisi. Samuti hõlmab LKS § 8 lg-st 1 võrsunud kaebeõigus õigust esitada vastuväiteid seoses menetluse algatamisest keeldumise otsuse aluseks oleva ekspertiisi sisuga ning ettepaneku põhjendatusele antud sisulise hinnanguga, v.a otstarbekus. Kaebaja ei saa tugineda selliste õigusnormide väidetavale rikkumisele, millest ei tulene kaebajale subjektiivset õigust. Seega ei ole õiguste rikkumise motiivil esitatud kaebuse lahendamisel asjakohased avalikku huvi kaitsvad normid, mille võimalik rikkumine ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Samuti ei ole kaebaja käsitatav üldsuse esindajana Århusi konventsiooni artikli 9 lg 3 mõttes. Eeltoodut arvestades tuleb kaebuse läbivaatamisel jätta tähelepanuta argumendid, mis on esitatud: - muinsuskaitselise avaliku huvi kaitseks, s.o seoses MuKS § 5 rikkumisega, kuna MuKS §st 5 ei tulene kaebajale subjektiivset õigust; - seoses Jägala jõe paisu lammutamisega, kuna paisu lammutamine ei saa kaebaja õigusi rikkuda (kaebaja ei ole ehitise omanik); - seoses Euroopa nahkhiirte kaitse lepinguga, kuna see leping ei ole seotud kaebaja õigustega; - seoses riikliku energiajulgeolekuga ja hüdroenergia jätkusuutlikkusega, kuna tegemist on avaliku huviga, mida kaebaja praegusel juhule ei esinda; - seoses vastustaja hinnanguga Jõelähtme valla ettepanekus kavandatud muudatuste otstarbekusele.
19.Vastustaja nõustub täielikult KKA eksperdihinnangus esitatud analüüsi ning järeldustega ja jääb vaidlustatud käskkirjas esitatud põhjenduste juurde.
20.LKS-st tulenev õigus hõlmab õigust teha ettepanek loodusobjekti kaitse alt vabastamiseks ning kaitse-eesmärkide (osaliseks) kehtetuks tunnistamiseks. Igaüks võib esitada ettepaneku kaitstava loodusobjekti tüübi, kaitse-eesmärgi või välispiiri muutmiseks või kaitseeeskirjas märgitud piirangute või loodusobjektiga seotud kohustuste muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks. 4(13)
Kaebaja tehtud ettepaneku lahendas vastustaja 13.07.2018 käskkirjaga, milles hindas nahkhiirte kaitse eesmärgil hoiuala piiride muutmiseks ja kaitse-eesmärkide täiendamiseks LKS §-s 7 sätestatud eelduste esinemist (nahkhiirte ohustatus ja haruldus) ning ettepanekus soovitud muudatuste otstarbekust (13.07.2018 käskkirja p-d 2.3-2.5). Ka andis vastustaja hinnangu elupaigatüübi jõed ja ojad (3260) ning hariliku võldase, jõesilmu ja lõhe elupaikade kaitsest loobumise põhjendatusele. Seega kaalus vastustaja kõiki ettepanekus kirjeldatud muudatusettepanekuid.
21.Nahkhiirte kaitse-eesmärgiks lisamine tagab neile lisakaitse ainult siis, kui alal esinevad nende elupaigad. Ettepaneku kohasel alal ei ole tõendatud ohustatud või haruldaste liikide elupaikade esinemine. Ettepanekus toodud laiendusalal on küll registreeritud veelendlase (II kaitsekategooria, loodusdirektiivi IV lisa liik) sigimispaik ehk poegimiskoloonia (hüdroelektrijaama hoones), kuid kuna tegemist ei ole ohustatud ega haruldase liigiga, ei ole poegimiskoloonia asukoht LKS § 7 lg 1 kohaseks kaitse alla võtmise eelduseks. Ka põhineb liikide kaitse ennekõike looduslike elupaikade kaitsel. Ülejäänud ettepanekus käsitletud nahkhiireliikide (sh loodusdirektiivi II lisa liigi tiigilendlase) puhul on tõendamist leidnud jõe kasutamine ainult lennukoridori ja toitumisalana. KKA eksperdihinnangust tulenevalt on enamikule alal esinevatest nahkhiireliikidest Jägala jões ja mujal lähipiirkonnas olemas piisavad toitumisalad ja elupaigad.
22.LKS § 48 lg 2 kohaselt tuleb II kaitsekategooria liikide puhul kaitse alla võtta 50% leiukohtadest. Kui LKS §-s 48 sätestatud nõue on täidetud, kaitstakse kaitsealadelt, hoiualadelt ning püsielupaikadest väljajäävaid kaitsealuseid liike LKS isendikaitse sätetega (LKS § 55). Jägala jõe hoiualal registreeritud II kaitsekategooria nahkhiirte puhul on 50% kriteerium vastavalt nahkhiirlaste kaitse tegevuskavale täidetud.
23.Eeltoodust tulenevalt on vastustaja seisukohal, et Jägala jõe hoiualal ei ole tegemist nahkhiirte seisukohalt olulise alaga. Kuigi L. Lutsari inventuuri kohaselt on tegemist nahkhiirte olulise toitumisalaga, ei ole KKA eksperdihinnangust lähtuvalt antud piirkonnas toitumisalade nappust. Seevastu jõelist eluviisi eelistavatele liikidele (nt lõhe) pole läheduses alternatiivseid elupaiku. Eestis on ainult 11 lõhejõge, kusjuures kõikidel neil asuvad paisud ja/või paisutatud jõe osad. KKA eksperdihinnangus on leitud, et elupaigatüübi jõed ja ojad (3260) kaitsest loobumine ei ole otstarbekas ega prioriteetne, kuna Jägala jõgi on oma potentsiaalilt Eesti üks lõherikkamaid jõgesid, mille taastamine 3260 elupaigatüübina on liigikaitseliselt äärmiselt oluline, mistõttu ei ole põhjendatud selle kaitsest loobumine.
24.Jägala jõe hoiuala kuulub Jägala loodusala koosseisus Natura 2000 võrgustiku alade hulka, mistõttu on vastustaja kaalutlusõigus piiratud. Vastavalt loodusdirektiivi art 1 alapunktile a, art 2 lg-le 2 ja art 3 lg-le 1 hõlmab Natura 2000 võrgustiku loodusala looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitse lisaks elupaigatüüpide ja liikide elupaikade säilitamisele ka asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsa kaitsestaatuse taastamist nende looduslikul levilal. Seega ei tee loodusdirektiiv Natura 2000 loodusväärtuste kaitse vajaduses mööndusi vastavalt sellele, milline on konkreetse kaitstava loodusväärtuse seisund. Vajadusel peab liikmesriik rakendama meetmeid loodusdirektiivi I lisa elupaigatüüpide ja II lisa liikide elupaikade taastamiseks. Eeltoodust tulenevalt tähendaks kaebaja ettepanek Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärgiks oleva elupaigatüübi 3260 ning hariliku võldase, jõesilmu ja lõhe elupaikade osas loobumist asjakohasest õiguslikust meetmest, mis on vajalik Jägala loodusala loodusväärtuste kaitseks. Samas tuleb loodusdirektiivi mõista selliselt, et Natura 2000 võrgustiku loodusalal võib eesmärgiks seatud loodusväärtuse kaitse lõpetada ainult lähtudes looduslikust arengust ja ökoloogilistest kaalutlustest (loodusdirektiivi art 9). Praegusel juhul ei ole pärast Jägala loodusala Natura 2000 võrgustiku alaks esitamist loodusala looduslikud olud muutunud. KKA eksperdihinnangust tulenevalt on ka hetkel degradeerunud väärtustel kõrge taastumispotentsiaal. 5(13)
Kuivõrd Jägala jõe hoiuala kuulub Jägala loodusala koosseisus Natura 2000 võrgustiku alade hulka, tuleb alal muudele kaalutlustele (sh majanduslikud) eelistada looduskaitset. Seejuures ei ole Natura 2000 võrgustiku eesmärk kaitsta vaid olemasolevate liikide ja elupaikade soodsat seisundit, vaid vajadusel tuleb ka taastada liikide ja elupaikade soodne seisund. Seega oleks elupaigatüübi jõed ja ojad (3260) kaitsest loobumine vastuolus Euroopa Liidu (EL) õigusega.
25.Kaebaja väited nõuetekohase ekspertiisi puudumise ning KKA töötajate erapoolikuse kohta on alusetud. LKS-s ei ole sätestatud piirangut, mille kohaselt ei või ekspertiisi läbi viia valitsemisala asutuse poolt, kui ekspertiisi koostamiseks on valitsemisalas olemas eriteadmistega töötajad. Kuna ka Jägala jõe hoiuala piiri ja kaitse-eesmärkide muutmise ettepaneku hindamiseks oli KKA töötajatel pädevus, sh piisav haridus ja kogemus, ei olnud ekspertiisi tellimine väljastpoolt valitsemisala otstarbekas. Lisaks ei põhine eksperdihinnang ainult selle koostanud isikute teadmisel, vaid arvestab ja analüüsib ka L. Lutsari inventuuri ning olemasolevate uuringutega. 01.03.2017 toimus L. Lutsariga konsultatsioon ka videosilla teel.
26.Kaebuses viidatud AS-i Maves arvamus ega M. Masingu töö („Nahkhiirte detektor-uuring Jägala jõe alamjooksu piirkonnas 2018. aasta suvel”) vahearuanne ei lükka ümber KKA eksperdihinnangus tehtud järeldusi. Vaidlusaluse haldusakti õiguspärasuse hindamisel ei saa ka arvestada hiljem tekkinud asjaolusid ja tõendeid, sh M. Masingu uuringu tulemustega, millega vastustajal oli võimalik tutvuda alles käimasolevas kohtumenetluses. Ka sisu poolest ei ole M. Masingu töö 13.07.2018 käskkirja õiguspärasuse hindamisel asjassepuutuv. Sarnaselt L. Lutsari inventuurile keskendub ka M. Masing oma töö vahearuandes Linnamäe paisjärve kohal toituvate/lendavate nahkhiirte tuvastamisele. Samas on lisaks liikide tuvastamisele oluline ka küsimus, kuidas Linnamäe paisjärve füüsikaliste omaduste muutmine mõjutab nahkhiirte arvukust ning kui oluline võib selle mõju olla liigi soodsa seisundi säilitamise eesmärgi suhtes. Arvestades eeltoodud inventuuride metoodikat ja eesmärki, ei anna need selles küsimuses arvestatavat infot.
KOHTU PÕHJENDUSED
27.KKM-i 13.07.2018 käskkirjaga nr 1-2/18/573 otsustati keelduda Jägala jõe hoiuala piiri ja kaitse-eesmärkide muutmise menetluse algatamisest (tl 11-14, I kd). Keeldumise põhjused olid kokkuvõtvalt järgmised: - alal pole tõestatud ohustatud või haruldaste liikide elupaikade esinemine, kuivõrd toitumisala üksi ei käsitleta liigi elupaigana; - antud piirkonnas ei ole toitumisalade nappust ning see pole nahkhiiri ohustav tegur, kuivõrd peamiseks ohuteguriks peetakse talvitus- ja poegimiskolooniate häirimist ning kvaliteedi langust; - Jägala jõgi toitumisalana, kui osa elupaigast, pole liigi arvukuse ja pikaajalise säilimise limiteerivaks faktoriks, kuivõrd jõe kadumine pole tõenäoline, mistõttu pole otstarbekas ka elupaiga osa (elemendi) kaitsmine, kuna liigi säilimine on pikaajaliselt tagatud; - ettepanekus nimetatud liigid (va tiigilendlane, kelle arvukus on langustrendis ning varasemalt ohulähedane kääbus-nahkhiir) on EELIS-e 2 kohaselt soodsas seisundis; - LKS § 48 kohaselt II kaitsekategooria liigi puhul tuleb kaitse alla võtta 50% leiukohtadest, selle täidetuse korral on ülejäänu osas ette nähtud isendikaitse (LKS § 55). Jägala jõe hoiualal
2 EELIS (Eesti Looduse Infosüsteem) (http://loodus.keskkonnainfo.ee/eelis/default.aspx)
6(13)
registreeritud II kaitsekategooria nahkhiirte puhul on 50% kriteerium vastavalt nahkhiirlaste kaitse tegevuskavale täidetud.
28.Kaebus on esitatud seoses kaebaja ettepaneku rahuldamata jätmisega osas, milles taotleti menetluse algatamist käsitiivaliste Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärkide hulka arvamiseks ning kaitse-eesmärkidest elupaigatüübi 3260 välja arvamiseks taotluses toodud territooriumi ulatuses koos loodusdirektiivi II lisas nimetatud ja praegu alal kaitstavate liikide kaitsest loobumisega. Lisaks leiab kaebaja kaebuses, et kuigi tema ettepanekus ei sisaldunud Jägala joa HEJ hoones oleva veelendlase poegimiskoloonia kaitse alla võtmine, tulnuks selle vajadus vastustajal endal kohase ekspertiisi käigus välja selgitada ja kaitse alla võtmise menetlus algatada.
29.Kohus jätab kaebuse rahuldamata kokkuvõtvalt järgistel põhjendustel:
29.1.Kaebaja enda poolt esitatud SA Keskkonnaõiguse Keskuse juriidilises hinnangus (tl 65-71, I kd; AS Maves eksperthinnangu lisa 4) Jägala jõe alamjooksu taastamise või taastamisest loobumise kohta on märgitud, et Linnamäe HEJ töö jätkamiseks loodusdirektiivi art 6 lg 4 mõttes erakordselt tungivate majanduslike või sotsiaalsete põhjuste (avaliku huvi) olemasolu üle saab otsustada kaalutlusõiguse alusel pädev haldusorgan. Lõhejõgede nimekirjast väljaarvamine ei too aga automaatselt kaasa ala väljaarvamist Natura võrgustikust ehk Natura võrgustiku alale kohalduvad piirangud jäävad kehtima. Ala Natura võrgustikust väljaarvamine on Euroopa Kohtu praktika (C-301/12) kohaselt võimalik üksnes siis, kui on tõendatud, et ala ei võimalda looduslike elupaikade kaitset. Kui kaitset pole seni tagatud liikmesriigi tegemata jätmiste tõttu ei õigusta see ala Natura võrgustikust väljaarvamist. /.../ Kahjustava tegevuse jätkamise taotlemisel tuleb läbi viia asjakohane mõjude hindamine (nn Natura hindamine), milles tuvastatakse, kas negatiivne mõju Natura ala kaitse-eesmärkidele on välistatud. Sisuliselt samad seisukohad on esitatud KKA eksperdihinnangu punktis 2. Kohus nõustub nendega. Kohus nõustub seega vastustajaga, et soodsa kaitsestaatuse taastamise kohustus tuleneb loodusdirektiivi art 1 ap-st a, art 2 lg-st 2 ja art 3 lg-st 1.
29.2.Pooltel puudub vaidlus, et Linnamäe HEJ töö jätkumisel (sh paisjärve säilitamisel) pole kehtivate kaitse-eesmärkide täitmine vaidlusalusel jõelõigul võimalik. Seda kinnitab ka kaebaja esitatud AS Maves eksperthinnang (tl 43-64, I kd). /.../ Loodusliku jõe ja lõheasurkonna taastamine Jägala jõel on aga võimalik ja põhjendatud, kui lähtuda ainult looduskaitselistest eesmärkidest (AS Maves eksperthinnang, lk 16). Viimase seisukohaga kattub põhimõtteliselt 13.07.2018 käskkirja p-s 2.6 toodud hinnang, mis tugineb KKA eksperdihinnangule (tl 17 pöördel, I kd), et degradeerunud osa elupaigast omab jätkuvalt kõrget taastamispotentsiaali. Elupaigatüübi taastamise võimalikkust möönis kohtuistungil ülekuulatud tunnistaja L.Lutsar. Kohus märgib, et asjaolust, et lõheasurkonna kaitse pole vaidlusalusel jõelõigul eelduslikult võimalik paisjärve nö alla laskmata, ei järeldu automaatselt, et kehtiva kaitse-eesmärgi täitmine muudaks võimatuks käsitiivaliste kaitsmise vaidlusaluses piirkonnas. Kaebaja eeldab, et kaitsmine peaks toimuma tingimata hoiuala laiendamise ja kehtiva kaitse-eesmärgi muutmise kaudu, millega kohus ei nõustu ning mida ei kinnitanud ka nahkhiirte uurija (edaspidi ka liigiekspert) L.Lutsari kohtuistungil antud ütlused.
29.3.Pooltel puudub vaidlus, et Linnamäe HEJ vee-erikasutusloa küsimus ei ole käesoleva vaidluse objektiks. Pooltel puudub vaidlus, et Wooluvabrik OÜ taotlust vee-erikasutusloa (mis poolte kohtuliku kompromissi kohaselt haldusajas nr 3-18-4 kehtib kuni 05.09.2019) pikendamiseks menetleb haldusmenetluses Keskkonnaamet. Vastustaja selgitas kohtuistungil ja 11.04.2019 menetlusdokumendis, et selles haldusmenetluses on hetkel pooleli keskkonnamõju hindamine, kus laiapõhjaliselt vaadeldakse kõiki erinevaid loodusväärtusi ja mõjusid, mh paisjärve likvideerimise mõjusid.
7(13)
29.4.Pooltel puudub vaidlus, et vastustaja ei otsustanud kaebaja ettepaneku alusel paisjärve ja hüdroelektrijaama likvideerimise üle, mille tegemata jätmist selles menetluses (milles otsustati, et kaitse alla võtmise menetlust ei algatata) kaebaja ette heidab. Seega, isegi kui Linnamäe paisjärve pidada oluliseks käsitiivaliste toitumispaigaks ning toitumispaiga säilitamist liigi kaitse tegevuskava (tl 121-177, I kd) mõttes elupaiga tagamiseks, ei ohusta vastustaja keeldumine liigi säilimist. Kui vee-erikasutusloa menetluses peaksid selguma käsitiivaliste kohta uued olulised andmed, siis on vajadusel võimalik esitada LKS § 8 lg 1 alusel uus taotlus ning need andmed tuleks igal juhul võtta arvesse loamenetluses. Kohtu arvates on kaebaja püüdnud LKS § 8 lg 1 alusel tehtud ettepanekuga saavutada olukorda, et selle menetlemisel hakataks otsustama küsimuste üle, mis on asjassepuutuvad eelviidatud veeerikasutusloa pikendamise taotluse menetlemisel. Seetõttu on kaebaja taotlenud lisaks uuele kaitse-eesmärgile kehtiva kaitse-eesmärgi (elupaigatüübi 3260 ning hariliku võldase, jõesilmu ja lõhe elupaikade kaitse) kehtetuks tunnistamist LKS § 13 lg 1 alusel.
29.5.Nii L.Lutsari kui M.Masingu ettepanekud käsitiivaliste kaitseks on seotud paisjärve (senise veekogude süsteemi) säilitamisega. Kohtuistungil ülekuulatud L.Lutsari ütlustest (protokoll lk 4) ei ilmnenud, et käsitiivaliste kaitseks peaks moodustama/laiendama hoiuala olukorras, kus Linnamäe paisjärv eksisteerib. Vastustaja on lisaks leidnud (13.07.2018 käskkirja p 2.6), et ka Jägala jõe looduslikku sängi viimisel (mis tooks kaasa mõningase veepeegli pindala vähenemise) ei oleks käsitiivaliste populatsiooni arvukus sellest sõltuv, kuna neil on juba praegu piisav toitumisala ning ka Jägala jõgi lennukoridori ja toitumisalana (millisel viisil kasutamise üle vaidlus puudub) ei kao. Kohus nõustub selles osas 13.07.2018 käskkirja põhjendustega. LKS § 1 p 1 kohaselt on seaduse üheks eesmärgiks looduse kaitsmine looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku liikide soodsa seisundi tagamisega3. Liikide seisundit loetakse LKS § 3 lg 2 kohaselt soodsaks, kui selle asurkonna arvukus näitab, et liik säilib kaugemas tulevikus oma looduslike elupaikade või kasvukohtade elujõulise koostisosana, kui liigi looduslik levila ei kahane ning liigi asurkondade pikaajaliseks säilimiseks on praegu ja tõenäoliselt ka edaspidi olemas piisavalt suur elupaik. Kohus nõustub vastustajaga, et kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse hindamisel tuleb hinnata, kuidas ala kaitsmine aitab kaasa liigi soodsa seisundi tagamisele. Nahkhiired kuuluvad II kaitsekategooriasse, kuid kõigi nahkhiireliikide seisund ei ole ühesugune, millega on vastustaja arvestanud. L. Lutsar ega M. Masing ei ole ala olulisust liikide soodsa seisundi säilitamise seisukohast hinnanud. Nende uuringud keskenduvad peamiselt liikide iseloomustamisele ja tuvastamisele vaidlusaluses piirkonnas. 13.07.2018 käskkirja p-s 2.4 on vastustaja mh möönnud, et ka elupaiga element võib olla kaitstav, kui see on teadaolevalt oluline liigi pikaajaliseks säilimiseks. Haldusorgan on seejuures märkinud, et Jägala jõe kadumine, isegi paisutuse likvideerimisel pole tõenäoline. Juhul, kui käsitiivaliste kaitsevajadus sõltuks vältimatult paisjärve olemasolust, võinuks vastustaja kaebaja esitatud taotluse menetluse peatada (LKS § 8 lg 6) kuni vee-erikasutusloa menetluse lõppemiseni. Vastustaja on 13.07.2018 käskkirjas aga põhjendanud, et nahkhiirte populatsiooni arvukus ei ole sõltuv sellest, kas Jägala jõe hoiualale jääb Linnamäe paisjärv praegustes mõõtmetes või taastatakse sealne looduslik jõesäng (käskkirja p 2.6). Kaevatav käskkiri tugineb KKA eksperdihinnangule, mida vastustaja peab LKS § 8 lg 3 kohaseks ekspertiisiks. KKA eksperdihinnangus on välja toodud nahkhiirte kaitse õiguslik regulatsioon, sh loodusdirektiivis 3 LKS § 1 p 1 – käesoleva seaduse eesmärk on looduse kaitsmine selle mitmekesisuse säilitamise, looduslike
elupaikade ning loodusliku loomastiku, taimestiku ja seenestiku liikide soodsa seisundi tagamisega
8(13)
sätestatu (p 3). Viidates loodusdirektiivi art-le 12 on märgitud, et toitumisala kaitsmise kohustust sellest ei tulene. Ka KOV ettepanekus toodud laiendusalast väljas leitud veelandlaste poegimiskoloonia osas on hinnang antud – tegemist on laialt levinud liigiga, poegimiskoht asub hoiualast väljas olevas tootmishoones (tehiselupaik) ning piisava kaitse tagab isendikaitse. Erinevalt kaebajast ei leia kohus, et vastustaja oleks asunud seisukohale, et tegemist pole kaitset vajava liigiga. Ka isendikaitse on LKS-i kohane kaitsemeede. L.Lutsari inventuuris toodud ettepaneku osas, mitte muuta väljakujunenud veekogude süsteemi, on leitud, et inventuuri kaardimaterjal näitab, et nahkhiired kasutavad peale Linnamäe paisjärve ka ülejäänud jõge ja sellega seotud veekogusid ning pole tõendatud, et paisjärv oleks eelistatuim toitumiskoht. Isegi, kui liigiekspertide seisukohtade põhjal leida, et paisjärv võib olla eelistatuim, ei lükka see ümber vastustaja järeldust, et lähipiirkonnas pole toitumiskohtade nappust ning liik on võimeline kasutama erinevaid toitumiskohti (sh leidma üles vanu kohti). Veekogu kohal toitumist eelistavate liikidena tõi L.Lutsar ka istungil välja üksnes veelendlase ja tiigilendlase ning möönis piirkonnas nahkhiirtele sobivate veekogude olemasolu nt Palmses ja Keila joa piirkonnas. Toitumisala pindala vähenemist täpsustati haldusmenetluse ajal ka vestluses L.Lutsariga. Kokkuvõttes jõuti järelduseni, et pole piisavalt tõestatud, et Jägala jõgi ja Linnamäe paisjärv oleks niivõrd oluline toitmiskoht, et veepeegli vähenemise korral satuks ohtu nahkhiirte populatsiooni arvukus ja/või liigirikkus. Seda juhul, kui veepeegli muutmine ei toimu poegimisperioodil. Kohus nõustub vastustaja seisukohaga, et tunnistaja ei lükanud kohtuistungil ümber KKA eksperdihinnangus toodud ja asja lahendamise seisukohast olulisi järeldusi. KKA eksperdihinnangus sisalduvaid vigu, mis tähtsust omavate järelduste õigusust oleks mõjutanud, tunnistaja ei nimetanud. Istungil esitatud küsimusele - mõjust nahkhiirtele seniste näidete põhjal paisjärvede nn alla laskmisel - vastas tunnistaja, et kaasneda võib nahkhiirte arvukuse langus, kuid kolooniate kadumine ei tähenda liikide kadumist; koloonia on liikuv (võimeline ümber paiknema); mõju liigile oleks, kui paljudes kohtades midagi negatiivset juhtuks. Vastustaja märkis 16.04.2019 vastuväidetes, et poegimiskolooniate hävimist nt Alatskivi paisjärve veetaseme alandamisel 2 m võrra tuvastatud ei ole (vt ka M.Masingu uurimus, veebruar 2019, lk 47).
29.6.Kohtul ei ole alust pidada menetluse algatamisest keeldumist õigusvastaseks põhjusel, et KKA-s töötavaid ametnikke ei saa kaebaja hinnangul pidada erapooletuteks või järeldused oleksid vastuolus liigiekspertide arvamusega.
29.7.Kuigi Matti Masingu looduskaitselise uurimistöö kokkuvõte (tl 191-250, I kd) valmis 2019 veebruaris ehk vastustajal ei olnud võimalik seda hinnata kaevatava haldusakti andmise ajal, mistõttu ei saa selle tegemata jätmist vastustajale ette heita, ei lükka selle uurimistöö järeldused ümber vastustaja järeldusi, et: piirkonnas leidub lisaks Linnamäe paisjärvele sarnase morfoloogiaga veekogusid; ka jõeline elupaik sobib nahkhiirtele toitumiseks; toitumisala on vaid üks elupaiga element; lennukoridoride ja toitumisalade puudust piirkonnas ei ole ning nende kvaliteet ei ole kaebaja väljatoodud käsitiivaliste liikide säilimisel ohutegur. Samuti on vastustaja seoses kohtumenetluses esitatud väitega Euroopa nahkhiirte kaitse lepingu rikkumisest märkinud, et kaitsealasid vaid toitumisalale Eestis moodustatud ei ole, kuna see pole otstarbekas. Toitumisala kaitse pole eraldiseisev eesmärk. Ka M.Masingu uurimistöö ei tõenda, et Linnamäe paisjärve läheduses oleksid tiigilendlaste piiritletud varje- ja pesitsuspaigad või teiste leitud liikide suvekoloonia varjepaigad. Ka L.Lutsar märkis istungil, et tema ega M.Masing pole tiigilendlase poegi vaidlusalusel alal tuvastanud. Ka juhul, kui lähtuda M.Masingu oletusest, et isendite rohkuse põhjal võiks eeldada, et suvekolooniad piirkonnas kusagil paiknevad, ei nähtu, et Linnamäe paisjärve muutmine tagasi jõeks ohustaks liigi soodsa seisundi tagamist ja isendikaitse ei oleks meetmena piisav. M.Masing on teinud oma töö kokkuvõttes ettepaneku (tl 249 pöördel, I kd), et Eestis tuleks luua nahkhiirte 9(13)
suvekolooniate kaitsealade võrgustik ning mh vääriks kaitset Jägala jõe alamjooksul, sh Linnamäe paisjärvel väidatavalt paiknev tiigilendlaste koloonia elupaik. Vastustaja on käesoleva vaidluse kontekstis leidnud, et isegi Linnamäe paisjärve alla laskmisel oleks jõe laius Jägala joast allavoolu valdavalt üle 20 m ja pärast Linnamäe paisu enne suudmeala üle 60 m ning M.Masingu töös (lk 16) toodu kohaselt on tiigilendlasele sobivad veekogud laiusega 20-100 m. M.Masing ja L.Lutsar on samas välja toonud, et veekohal toituvatele liikidele on lisaks oluline, et veekogu oleks taimestikuvaba ja enam-vähem sileda pinnaga. Väidetud aga pole, et Linnamäe paisjärve allalaskmisel kaoksid kõik vaiksema vooluga jõeosad või et taimestik hakkaks vohama ning jõgi muutuks suures ulatuses tiigilendlastele sobimatuks toitumiskohaks ning kaoksid lähipiirkonna teised toitumiskohad. Muude liikide osas kinnitavad asjas esitatud uuringud jõe kui toitumisala sobivust. Põhistatud pole oletust, et veepeegli mõningase vähenemise tagajärjel kaoks toidulaud (putukad) või selle muutused oleksid tingimata negatiivse mõjuga. Kohtul pole alust asuda seisukohale, et vastustajal otsustamise ajal olnud teabe põhjal oleks tehtud õigusvastane otsus.
29.8.Kohus nõustub kaebajaga, et menetluse algatamiseks nõuetekohase ekspertiisi tegemine on menetleja kohustus (LKS § 8 lg 3), mitte ettepaneku tegija kohustus, kuid kohtu arvates on vastustaja antud juhul lähtunud juba olemas olnud hinnangutest, liigieksperdi inventuurist ja KKA koosseisu kuuluvate erinevate valdkondade asjatundjate ühisest eksperdihinnangust. Vastustaja on piisavalt põhjendanud kaitse alla võtmise menetluse mittealgatamist. Kohtul pole alust pidada haldusorgani kaalutlusotsust õigusvastaseks ja otstarbekuse kaalutluse osas meelevaldseks.
30.Kohtu hinnangul on kaitse alla võtmise menetluse algatamisest keeldumine käsitatav haldusaktina, kuigi LKS § 8 lg 4 ei sätesta, et menetluse algatamisest keeldumiseks tuleks anda haldusakt. Küll sätestavad LKS § 11 ja § 11l kaitse alla võtmise või sellest keeldumise puhul haldusakti andmise kohustuse. Samas, LKS § 8 lg-st 4 tulenevalt eeldab menetluse algatamise otsustus sisulise hinnangu andmist sellele, kas loodusobjektil on kaitse alla võtmise eeldused ja kaitse alla võtmine oleks otstarbekas ehk otsustus vastab haldusakti tunnustele (HMS § 51).
31.LKS § 8 lg 1 kohaselt on igaühel õigus esitada kaitse alla võtmise algatajale ettepanek loodusobjekti kaitse alla võtmiseks. Igaühena on käsitatav ka kohalik omavalitsus, antud juhul Jõelähtme vald. Riigikohus on selgitanud viidatud sättega seotud kaebeõigust asjas nr 3-3-1-68-11. Riigikohus leidis (otsuse p 18), et nimetatud säte ei reguleeri ettepaneku läbivaatamise korda, kuid sellest tulenev õigus oleks moonutatud, kui ettepanekule ei esitataks põhjendatud vastust. Kohtu arvates on seega ettepaneku esitajal subjektiivne menetluslik õigus, et tema ettepanekut menetletaks õiguspäraselt ja õigus saada oma ettepanekule ka sisuliselt põhjendatud vastus. LKS § 8 lg-d 3-5 reguleerivad ekspertiisi läbiviimise, eksperdi arvamuse saatmise ja kaitse alla võtmise menetluse algatamise kohustust, mis on üks osa loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluskorrast. Menetluse eesmärk on tagada, et üldistes huvides kaitse alla võtmist vääriv ja vajav loodusobjekt ei jääks kaitseta. Muude subjektiivsete õiguste (nt omandiõigus) kaitseks kohtusse pöördumise aluseks viidatud sätted ei ole. Kaebaja on kohtumenetluses selgitanud, et tema eesmärgiks on kaitsta avalikku huvi (käsitiivalisi). Selliselt on mõistnud seda kaevatava käskkirja kohaselt (vt tl 12, p 1.1; lk 13, p 2.2, I kd) ka vastustaja. Pooltel puudub vaidlus, et ettepanek võib viidatud sätte mõttes seisneda ka mingi ala kaitse alt väljaarvamises (LKS § 13 lg 1). Kohus nõustub sellega. Kohtu arvates pole Århusi konventsiooni art 9 lg-le 3 (nn keskkonnakaebuse esitamine avalikes huvides) tuginemine antud asjas vajalik. Kaebaja on saanud juurdepääsu kohtule ja puuduvad takistused vaidlustada haldusakti, millega keelduti kaitse alla võtmise menetluse algatamisest. Kui 10(13)
kaebaja on „igaüks“ LKS § 8 lg 1 mõttes, puudub vajadus käsitleda seda, kas kaebaja on üldsuse esindaja konventsiooni art 9 lg 3 mõttes. Kaebaja taotlus haldusorganile on esitatud LKS § 8 lg 1 ja ka LKS § 13 lg 1 alusel ning LKS-i normid määravad kaebuse piirid. LKS § 8 lg 1 alusel esitatud kaebust saab põhistada argumentidega, mis seonduvad keskkonnakaitsega (vt ka eelviidatud Riigikohtu otsus, p 22). Antud juhul käsitiivaliste kaitsega. Muinsuskaitse ja riigi energiajulgeoleku tagamise vajadusega kaebust (ja haldusorganile tehtud ettepanekut) põhistada ei saa.
32.Kohtulik kontroll kaalutlusotsuse õiguspärasuse üle piirdub kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimise kontrollimisega. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. (HKMS § 158 lg 3) Kui haldusorgani kaalutlusotsuse osaks olev otstarbekuse hindamine on toimunud ilmselgelt meelevaldselt, saab kohus vastustajale ette heita kaalutlusõiguse väärkasutust ja kohustada uuesti otsustama. Haldusakti õiguspärasust hinnatakse selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2).
33.LKS § 8 lg 3 kohaselt korraldab kaitse alla võtmise algataja ettepanekus nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse ning kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiisi, kaasates selleks vastava ala eriteadmistega isiku. LKS § 8 lg 4 sätestab, et kui ekspertiisi tulemusest nähtub, et loodusobjektil puuduvad käesoleva seadusega sätestatud kaitse alla võtmise eeldused või kaitse alla võtmine ei ole otstarbekas, võib kaitse alla võtmise algataja keelduda kaitse alla võtmise menetluse algatamisest, edastades ettepaneku tegijale kaitse alla võtmise algatamisest keeldumise otsuse koos eksperdi arvamusega. LKS § 8 lg-st 5 tuleneb, et kui loodusobjektil on LKS-iga sätestatud kaitse alla võtmise eeldused (LKS § 7) ja kaitse alla võtmine on otstarbekas, algatatakse kaitse alla võtmise menetlus kooskõlas LKS §-ga 9. LKS § 7 lg 1 kohaselt on ala kaitse alla võtmise eeldusteks loodusobjekti ohustatus, haruldus, tüüpilisus, teaduslik, ajaloolis-kultuuriline või esteetiline väärtus või rahvusvahelisest lepingust tulenev kohustus. Samuti LKS § 7 lg 2 alusel võetakse loodusobjekt kaitse alla juhtudel, kui see on vajalik nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta või Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2009/147/EÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta rakendamiseks.
34.Peamiseks vaidlusaluseks küsimuseks on, kas vastustaja korraldas LKS § 8 lg 3 kohase ekspertiisi.
34.1.Kaebaja hinnangul puudub nõuetekohane ekspertiis. KKA ametnike poolt 15.06.2018 koostatud dokumendist ega ka vaidlustatud käskkirjast ei selgu, kas ja millist pädevust eksperdihinnangu koostajad (T. Ojasild, R. Kotter ja K. Kaldma) nahkhiirtega seonduvalt omavad. Ekspertiisi koostamisse pole kaasatud ühtegi erapooletut ja eriteadmistega isikut, kuna nahkhiirte uurija Lauri Lutsariga videosilla vahendusel konsulteerimine ei ole eksperdi kaasamisena käsitatav. Tegemist on kaebaja arvates olulise menetlusnõuete rikkumisega, mis peaks kaasa tooma kaevatava haldusakti tühistamise.
34.2.LKS § 8 lg-st 3 ja 4 tulenevad ekspertiisi osas nõuded, et selles tuleb hinnata kaitse alla võtmise eelduste olemasolu; ettepanekus nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatust ja otstarbekust ning kavandatavate piirangute otstarbekust. Samuti tuleb ekspertiisi läbiviimisesse kaasata vastava ala eriteadmistega isik, kelleks antud juhul saab pidada liigieksperdina nahkhiirte uurijat.
11(13)
Riigikohus on kaebaja poolt viidatud asjas nr 3-3-1-68-11 märkinud, et ekspertiisi läbiviimise eesmärk on tagada, et üldistes huvides kaitse alla võtmist vääriv ja vajav loodusobjekt ei jääks kaitseta, kuid samas tagada, et ei toimuks kergekäelist kaitse alla võtmist.
34.3.Kohtu hinnangul ei tulene viidatud normide sõnastusest, et lõpliku, so otsustamise aluseks oleva eksperthinnangu peaks koostama liigiekspert, vaid selline ekspert tuleb kaasata. Kohtu arvates on kaasamise eesmärk käesoleval juhul täidetud sellega, et L.Lutsari inventuur võeti eksperdihinnangu aluseks ja L.Lutsariga konsulteeriti Skype teel täiendavalt ka ettepaneku menetlemise käigus, mida L.Lutsar istungil kinnitas, kuigi ei mäletanud, et konsulteerimine oleks toimunud ettepaneku menetlemisega seoses. Asjaolu, et L.Lutsarile ei tutvustatud hiljem KKA eksperdihinnagut, ei oma olulist tähtsust. Nagu L.Lutsar istungil kinnitas poleks tema selgitused sellest teadmisest muutunud. Eksperdihinnangu järeldusi muutvaid vigu tunnistaja istungil välja ei toonud. Seadus ei nõua ka liigieksperdi kinnitust kokkuvõtvale eksperdihinnangule. Kohus siiski märgib, et menetlustoimingule kaasamine tähendab kaasatava isiku (eksperdi) arusaadavalt teavitamist kaasamisest. Ebaoluline menetluslik eksimus ei too aga kaasa haldusakti tühistamist, kui see ei mõjutanud otsustamist (HMS § 58). Käesoleval juhul sellist mõju ei nähtu.
34.4.Puudub vaidlus, et liigiekspert L.Lutsar on koostanud 2017.a nahkhiirte ja nende elupaikade inventuuri Jägala jõe alamjooksul ja Jõelähtme jõe suudmes (tl 22-26, I kd), mis oli kaevatava käskkirja ja sellele eelneva eksperdihinnangu aluseks. Eksperdihinnangu LKS-i alusel koostasid 15.06.2018 KKA looduskaitse osakonna kaitse planeerimise spetsialistid ja liigikaitse büroo peaspetsialist (tl 16-21, I kd). Arvesse võeti ka muid olemasolevaid uuringuid, nahkhiirlaste kaitse tegevuskava ja kaitsekorralduskavasid (vt kasutatud kirjanduse nimekiri, tl 20 pöördel, tl 21, I kd). Nende hulgas oli ka kaebaja poolt kaebusele lisatud AS Maves eksperthinnang (2014). Vastustaja on 11.01.2019 menetlusdokumendis (p 27.3) põhjendanud, miks KKA ametnikke saab pidada eksperdihinnangu koostamiseks kompetentseteks (haridus, kogemus) ning kohtul ei ole põhjust arvata teisiti. Kohtul puudub põhjendatud kahtlus ametnike erapooletuses. LKS ei nõua ekspertiisi koostamist haldusala välise eksperdi poolt.
34.5.Seega ei nõustu kohus kaebaja väitega, et asjas puudus LKS § 8 lg-le 3 ja 4 vastav ekspertiis.
35.Kohus nõustub vastustajaga, et otsuse tegemisel ei ole menetleja seotud liigieksperdi arvamusega (ettepanekutega), kuna kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse hindamine menetluse algatamiseks eeldab ka õiguslikku hinnangut kehtivast õigusest tulenevate kohustuste täidetuse osas ning arvestama peab muid looduskaitselisi eesmärke ja põhimõtteid. Kohus nõustub vastustajaga, et otstarbekuse (LKS § 8 lg 4) hindamisel lähtutakse LKS §-s 2 toodud põhimõtetest, st loodust kaitstakse looduse säilitamise seisukohalt oluliste alade kasutamise piiramisega, sealjuures iga kord kaaludes ka alternatiive. Looduse säilitamise seisukohast olulisteks aladeks loetakse neid alasid, kus esinevad selliste liikide elupaigad ja/või elupaikade osad, mis pole veel piisavalt kaitstud, mistõttu võib tõenäoliselt väita, et liigi pikaajaline säilimine levialal ei ole tagatud.
36.Nagu kohus kohtuotsuse kokkuvõtvates põhjendustes märkis, ei ole kaevatav käskkiri vastuolus liigieksperdi väljatoodud infoga. Vastustaja järeldust käsitiivaliste soodsa seisundi tagatuse osas, ka ilma vastava kaitse-eesmärgiga hoiuala moodustamiseta vaidlusaluses piirkonnas, pole põhjust pidada ekslikuks. Vastustaja otstarbekuse hinnang pole ilmselgelt meelevaldne, mistõttu kohtul pole alust tuvastada kaalutlusõiguse väärkasutust. Asjaolu, et tunnistaja liigieksperdina näeb puudujääke isendikaitse tagamisel, ei tähenda, et nahkhiired tuleks seetõttu võtta kõikjal kaitse alla vastavate hoiualade moodustamisega. Sellisel juhul tuleb riigil tagada toimiv isendikaitse.
12(13)
Kohus nõustub kaevatava käskkirja aluseks olevas eksperdihinnangus (p 3) tooduga nahkhiirte kaitse õigusliku regulatsiooni, sh EL-i õiguse, osas. Samuti on vastustaja õigesti selgitanud, et loodusdirektiivi eesmärk ei ole hinnata liigi haruldust ja ohustatust siseriiklikult. Samuti ei kohusta loodusdirektiiv kaitsma eraldiseisvalt käsitiivaliste toitumispaiku või moodustama direktiivi IV lisa liikide kaitseks hoiualasid. Siseriiklikku looduskaitset reguleerib eelkõige LKS ja liigi kaitse tegevuskava. LKS § 1 kohustab tagama liigi soodsa seisundi ning tegevuskava (lk 34) kohaselt on selle eeltingimuseks elupaikade kaitse. Antud juhul on küsimus suvistes elupaikades (va veelendlase tehiselupaik HEJ hoones), mille üheks osaks on toitumisala, kuid tegevuskava ei nõua selle eraldiseisvat kaitset. Seda, miks liikumiskoridore ja toitumisala pole otstarbekas ja põhjendatud kaitsta vastavalt kaebaja ettepanekus toodule (hoiualana) on vastustaja piisavalt põhjendanud. Vastustaja on lähtunud liigi soodsa seisundi tagamisel LKS § 48 lg-st 2 (II kaitsekategooria liigi leiukohtadest vähemalt 50 % kaitse alla võtmine), millise kriteeriumi täidetust viitega liigi tegevuskavale on haldusaktis põhjendatud. LKS § 55 alusel tuleb kaitsta kõiki käsitiivalisi.
37.Kaebaja märgib 11.04.2019 menetlusdokumendis, et vastustaja oleks 13.07.2018 käskkirjas pidanud analüüsima, kas loodusdirektiivi sisu ja mõttega on kooskõlas see, et elupaigatüübi 3260 soodsa seisundi taastamist eelistatakse käsitiivaliste kaitsele. Vajadusel tuleks küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Kohtu hinnangul on kaebaja küsimuse püstitus ekslik. Siseriiklikult tuleb kaitsta nii nn Natura elupaiku kui loodusdirektiivi erinevates lisades loetletud liike. Nn Natura ala kaitsekohustust käsitles kohus otsuse alapunktis 29.1 ning käsitiivaliste kaitse vastavust kehtivale õigusele järgnevates punktides. Kaevatava käskkirjaga ei ole otsustatud ühegi kaitstava liigi kaitse alt väljaarvamist. Kohus ei näe Euroopa Kohtu poole pöördumise vajadust.
38.Kohus leiab, et kaevatav haldusakt on õiguspärane ja selle tühistamiseks ei ole alust. Tühistamisnõudega seotud kohustamisnõue tuleb seetõttu jätta samuti rahuldamata. Menetluskulud
39.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kaebaja menetluskulud jäävad sellest tulenevalt tema enda kanda. Vastustaja pole menetluskulude taotlust esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Kristina Maimann
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.