XX kaebus Maksu- ja Tolliameti 27.12.2016 käskkirja nr 0444-K „Teenistusest vabastamine“ õigusvastaseks tunnistamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ja hüvitise väljamõistmiseks kaebaja üheksa kuu keskmise palga ulatuses
Menetlusosalised
Kaebaja – XX Vastustaja – Maksu- ja Tolliamet, esindaja Irmeli Kuusemäe
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 04.06.2018 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus ja Maksu- ja Tolliameti vastuapellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta XX apellatsioonkaebus ja Maksu- ja Tolliameti vastuapellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 04.06.2018 otsus haldusasjas nr 3-17-164 muutmata.
2.Apellatsioonimenetluse kulud jätta poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 07.02.2019, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-17-164 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX töötas alates 01.10.2014 Maksu- ja Tolliameti (MTA) tulude osakonna sissenõudmise erimenetluse talituses (EMT) juristina.
2.XX-le toimetati 22.12.2016 kätte koondamisteade, milles märgiti, et rahandusministri 20.12.2016 käskkirjast nr 68 „Maksu- ja Tolliameti struktuur ja teenistuskohtade koosseis“ tulenevalt kaob alates 01.01.2017 MTA teenistuskohtade koosseisust tulude osakonna EMT juristi ametikoht, kuna talituses on töö teostamine võimalik varasemast väiksema koosseisuga. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg-s 5 sätestatud koondamisanalüüsi kohaselt kuulub koondamisele XX ametikoht. Koondamise otsustamisel sai lisaks võrdsetele teenistusnäitajatele määravaks vähene töökogemus ja isikuomadustest tulenev ebapiisav suhtlemis- ja meeskonnatöö oskus. MTA-l ei ole võimalik pakkuda sarnaste teenistusülesannetega teist või muud vakantset ametikohta, sest need eeldavad teenistuja erialase pädevuse kõrval MTA väärtuste kandmist ja meeskonnatööks valmisolekut. XX viimane tööpäev oli 31.12.2016.
3.MTA vabastas 27.12.2016 käskkirjaga nr 0444-K ATS § 90 lg 1 p 2 ja lg 5 alusel ametikoha kaotamise tõttu teenistusest XX ametiasutuse koosseisus tulude osakonna EMT juristi ametikohalt. Käskkirjaga määrati maksta XX-le teenistusest vabastamisel: 1) hüvitis ühe kuu keskmise palga ulatuses; 2) etteteatamisest puudu jäänud 16 tööpäeva palk; 3) hüvitis 21 kasutamata jäänud aegumata puhkusepäeva eest; 4) välja teenitud palk 2016. a detsembrikuus.
4.XX esitas 25.01.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse MTA 27.12.2016 käskkirja nr 0444-K õigusvastaseks tunnistamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ja hüvitise väljamõistmiseks kaebaja üheksa kuu keskmise palga ulatuses. Koondamine on õigusvastane. MTA peadirektori asetäitja RR ja personaliosakonna juhataja GJ survestasid 30.11.2016 koosolekul kaebajat MTA-st lahkuma, koondamisega sooviti kaebajast lahti saada. Koondamise käskkirja on allkirjastanud tulude osakonna juhataja peadirektori ülesannetes RP, kes oli kaebaja suhtes toime pandud töökiusamise üks põhjustajatest. MTA on põhjendamatult kaotanud kaebaja ametikoha, sest EMT koosseisus on kaks täitmata juristi kohta. ATS § 90 lg-s 5 sätestatud koondamisanalüüsi ei ole tegelikult tehtud, sest talituses on mitmel ametnikul kaebajast madalam haridustase. MTA ei ole 22.12.2016 koondamisteates ja 27.12.2016 käskkirjas selgitanud, mida tähendab kaebajale ette heidetud ebapiisav suhtlemis- ja meeskonnatöö oskus ning kuidas tuvastati kaebaja vähene töökogemus. Kaebajale ei ole pakutud teist vaba ametikohta (ATS § 90 lg 7), kuigi vabad olid tulude osakonna juristi, EMT peajuristi ja vaneminspektori ametikohad. Kaebaja viibis alates 06.12.2016 haiguslehel, koondamisteade toimetati kätte 22.12.2016 ning samal päeval tagastas kaebaja MTA-le töövahendid ja tühistati tema kasutajaõigused. Seega reaalne koondamine toimus päevapealt. ATS § 101 lg-s 6 sätestatud hüvitis oleks tulnud välja mõista 21, mitte 16 tööpäeva eest. Kaebaja tunnetas alates 2016. a maikuu keskpaigast (pärast 04.05.2016 meeskonna koosolekut), et peajurist TK ja talitusejuhataja AU panevad tema suhtes toime töökiusamist. 2(11)
3-17-164 TK mustas 04.05.2016 koosolekul kolleegi KK ja kaebaja andis sellest KK-le teada. TK keeldus pärast seda kaebajaga tööülesannetest rääkimast ja konkreetseid õiguslikke küsimusi arutamast. EMT 14.06.2016 koosolekul püüdis TK kaebajat alavääristada ja ebapädevana näidata – kaebajal paluti selgitada menetluse strateegiat kaasuses, mille nüansse oli peajurist keeldunud temaga arutamast. XX avaldas 06.05.2016 soovi roteeruda mõneks ajaks MTA juriidilisse osakonda, mida TK ja AU asusid takistama, sh viivitati roteerumise otsuse tegemisega kuni 25.08.2016. Kaebaja viibis septembris 2016 puhkusel, mille ajal peajurist ja talitusejuhataja pidasid läbirääkimisi ja sõlmisid XX menetluses olnud asjas kaebaja hinnangul ebamõistlike tingimustega lepingulise vastutuse kokkuleppe. Hiljem kritiseeris talitusejuhataja 30.09.2016 kirjas kaebaja poolt samas asjas koostatud analüüsi kooskõlastusringi. Mõttetute tööülesannete andmine ja põhjendamatu kritiseerimine on üheks töökiusamise avaldumise vormiks. Ühe tööd mittepuudutava filmistsenaariumi ideede genereerimise palvega seoses tõi EMT jurist AA 11.10.2016 kirjas kaebaja ainsana nimeliselt välja ja põhjendamatult kritiseeriti kaebajapoolset panustamata jätmist. Kaebajast üritati luua negatiivset muljet. XX roteerus MTA juriidilisse osakonda perioodiks 03.10.2016– 27.12.2016, mille ajal pöörduti kaebaja poole põhjendamatult muu hulgas selliste EMT probleemidega, mille kohta ta oli eelnevalt info juba kättesaadavaks teinud. Kaebaja eemaldati 06.12.2016 ilma eelneva hoiatuseta EMT ja kohtulahendite meililistist, millega raskendati tööks vajaliku info kättesaamist. Kaebajale on põhjendamatult ette heidetud MTA väärtuste mittekandmist, meeskonnaga kaasa minemata jätmist ja negatiivset hoiakut. Samas on kolleegid ja juhid samal ajal kiitnud XX töökust ja positiivsust. Üheksa kuu keskmise palga hüvitise väljamõistmist põhjendavad kaebaja suhtes toimunud töökiusamine ja võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine.
5.MTA palus kirjalikus vastuses jätta kaebus rahuldamata. XX koondati koosseisu muutmise tulemusena. Käskkirjas on esile toodud koondamise põhimotiivid ning on nõuetekohaselt viidatud ka koondamisteatele ja koondamisanalüüsile. Kaebaja teenistusest vabastamise seisuga ei olnud tulude osakonna EMT-s ühtegi vaba juristi ametikohta, mis oleks koondamissituatsiooni kaebaja puhul välistanud. Kõik teised ametikohad eeldavad teenistuja erialase pädevuse kõrval MTA väärtuste kandmist ja meeskonnatööks valmisolekut. Põhjendatud ei ole kaebajale hüvitise väljamõistmine. Kaebaja tõlgendas 04.05.2016 koosolekul avaldatut vääralt ning peajurist ja talitusejuhataja ei ole keeldunud tööalaseid arutelusid pidamast. Kaebaja esitles 14.06.2016 koosolekul tema menetluses olevat halduskaasust, mis on töökoosolekutel tavapärane praktika, tegemist ei olnud püüdlusega kahjustada kaebaja mainet. Kaebaja roteerumist juriidilisse osakonda ei püütud takistada – liikumise võimaluse, asjaolude ja tingimuste läbirääkimine ning kokkuleppe saavutamine võttis aega. Kaebaja menetluses oleva asjaga tegelemine ja lepingu sõlmimine kaebaja puhkuse ajal oli tingitud maksukohustuslase esindaja pöördumisest ja asja pakilisusest. XX andis ise nõusoleku täita roteerumise ajal osaliselt ka EMT tööülesandeid, mille eest kaebajale maksti ka lisatasu. Kaebaja nimeline väljatoomine 11.10.2016 kirjas ei olnud isikut halvustav, vaid selgitus kindla kaasuse näite esitamata jätmisele, sest konkreetse juhtumi vastu oli huvi tuntud. Kuna kaebaja oli ajutiselt juriidilises osakonnas, siis eemaldati ta EMT meililistist põhjusel, et talle ei edastataks tarbetuid kirju. XX on peetud töökaks ja tulemuslikuks menetlejaks, kuid juhid on välja toonud kaebaja oskamatuse vastu võtta kriitikat, olukordade vääritimõistmise ja n-ö ülereageerimise.
6.Tallinna Halduskohus tunnistas 04.06.2018 otsusega MTA 27.12.2016 käskkirja nr 0444-K õigusvastaseks, muutis teenistusest vabastamise alust ja luges XX teenistusest vabastatuks ATS § 87 lg 1 alusel ning mõistis MTA-lt XX kasuks välja tema kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise. Muus osas jäi kaebus rahuldamata.
3(11)
3-17-164 MTA struktuuriüksuste koosseis vähenes alates 01.01.2017 nelja ametikoha võrra, sh kaotati üks juristi ametikoht tulude osakonna EMT koosseisust, seega oli tegemist koondamissituatsiooniga. MTA tulude osakonna EMT 21 juristi olid sarnases situatsioonis ning ATS § 90 lg 5 kohaselt tuli valiku tegemisel teostada võrdlus, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim. MTA on koondamisanalüüsi kohaselt välistanud ATS § 100 lg 1 alusel 6 isikut, kuid võrdlus on teostatud üksnes 5 ametniku kohta, sest ülejäänutel on oluliselt kõrgem pädevus ja 1 jurist täidab täiendavalt peajuristi ülesandeid. Selline välistamine hinnatavate valimist ei ole põhjendatud, sest kõik EMT juristid on teenistusülesannete poolest sarnases olukorras – neil kõigil on samasisulised ametijuhendid, mis võimaldavad erinevate tööülesannete suunamist kõikidele juristidele. Välistamise aluseks ei ole ka ajutiselt muude ülesannete täitmine. Koondamisanalüüsist ei nähtu 5 ametniku hariduse võrdlemise järeldusi ja võrdlus ei ole ATS § 90 lg 5 esimeses lauses sätestatud nõuetele vastav. Ametnike töökogemuse hindamisel on asjakohatu ka viide juhtimiskogemuse puudumisele, sest EMT juristil ei olnud ametijuhendist nähtuvalt juhtimisfunktsiooni. XX-le ei pakutud ATS § 90 lg 7 kohaselt eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega ametikohta, kuigi MTA tulude osakonnas oli 01.01.2017 seisuga üks vaba juristi ametikoht. Vastuvõetav ei ole vastustaja 20.02.2018 istungil esitatud põhjendus, et ametikoha täitmiseks puudus otsene vajadus. Seadus kohustab ametiasutust hindama, kas vaba ametikoht on olemas ja olemasolu korral seda ametnikule pakkuma, mitte kaaluma, kas teist ametikohta ametnikule pakkuda (Riigikohtu 25.01.2017 otsus nr 3-3-1-49-16, p 16). MTA koosseisus oli 01.01.2017 seisuga ka teistes osakondades vabu ametikohti ja asutuse põhifunktsiooni täitmisele suunatud sarnast kvalifikatsiooni nõudvaid ametikohti ei saa pidada sedavõrd erinevateks, et neid ei tulnuks ATS § 90 lg-st 7 tulenevalt kaebajale pakkuda, vältimaks teenistusest vabastamist koondamise tõttu. MTA ei tõendanud, et XX töökogemusele, teadmistele ja oskustele vastavat ametikohta ei oleks olnud. Seega on kaebaja teenistusest vabastatud õigusvastaselt. Kaebaja taotlusel muudab kohus kaebaja teenistusest vabastamise alust ja loeb ta teenistusest vabastatuks ATS § 87 lg 1 alusel ning mõistab ATS § 105 lg 1 alusel vastustajalt kaebaja kasuks välja tema kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise. Asjas pole tuvastatud, et kaebaja oleks MTA-s töötades langenud töökiusamise ohvriks ja puuduvad sellised erandlikud asjaolud, mis tingiksid ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitise suuruse muutmist. Erialakirjanduses on töökiusamist defineeritud kui vaenulikku ja ebaeetilist käitumist, mis on süstemaatiline ja pikaajaline ning mille tõttu töötaja on abitus ja kaitsetus positsioonis. Ühelgi kaebaja kirjeldatud juhul ei ole tema suhtes käitutud viisil, mida saaks lugeda vaenulikuks või ebaeetiliseks. Talitusejuhataja AU käitumist on hinnanud MTA eetikanõukogu ja teiste isikute poolt ei leidnud kinnitust kaebaja väidetav halb kohtlemine. XX enda käitumine ei võimalda temas näha töökiusamise ohvrit. Ka kolleegid, keda kaebaja ei ole töökiusamisega seostanud, on viidanud tema konfliktsele iseloomule ja liigsele tundlikkusele kriitika suhtes. Koondamisteate kättetoimetamise päeval töövahendite üleandmine ei tähenda, et aset on leidnud päevapealt koondamine. Kaebajale maksti ATS § 101 lg 6 alusel palka 30-päevasest etteteatamistähtajast puudu jäänud 16 tööpäeva eest, sest teenistusest vabastamine tehti kirjalikult teatavaks 22.12.2016 ja teenistussuhe lõppes 31.12.2016. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
7.XX palub 04.07.2018 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus osas, milles jäeti kaebus rahuldamata, ning mõista uue otsusega XX kasuks välja õigusvastaselt 4(11)
3-17-164 teenistusest vabastamise tõttu hüvitise üheksa kuu keskmise palga ulatuses. XX suhtes on toime pandud töökiusamine ja see algas 2016. a maikuus, kui kaebaja andis teada, et TK rääkis koosolekul teisest kolleegist negatiivselt. Eetikanõukogu hinnangus anti seisukoht AU käitumisele ainult seoses kuupäevaga 22.12.2016, mitte alates 2016. a maikuust. Seletuskirjad 14.06.2016 koosolekul toimunu kohta ei ole usaldusväärsed ja on esitatud vaid nende ametnike poolt, kes on endiselt töösuhtes MTA-ga. Konkreetseid kaebaja negatiivsust iseloomustavaid näiteid ei ole seletuskirjades esitatud ja arvestatud ei ole positiivseid iseloomustusi, sh et kaebaja on võimekas ja positiivne töötaja. Arusaamatu on seisukoht, et kaebajat ei ole võimalik töökiusamise ohvrina näha – XX üritas 14.06.2016 kirjas oma frustratsiooni varjata. RR ja GJ käitumine 30.11.2016 koosolekul ei olnud konstruktiivne ning tegemist oli tööandja poolse survestamise ja ähvardamisega – hoiatused, et kaebaja ei räägiks teistest kolleegidest ja ei rikuks oma karjääri. Meililistist kõrvaldamisega pandi kaebaja oma kolleegidega ebavõrdsemasse olukorda. XX viibis juba enne koondamist haiguslehel seoses ülepingega. Vastustaja on koondamisteates põhjendamatult heitnud kaebajale ette MTA väärtushinnangute mittekandmist. Kaebajale ei pakutud teist ametikohta. MTA oli kohustatud arvestama töösuhte lõpetamisel võrdse kohtlemise põhimõtet (vt Riigikohtu 21.11.2018 otsus nr 2-16-708). Hüvitise määramisel ei ole arvesse võetud koondamisteate kättetoimetamise asjaolusid (vt Riigikohtu 14.05.2014 otsus nr 3-2-1-79-13).
8.MTA vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ja palub selle jätta rahuldamata. Kaebaja suhtes ei ole käitutud vaenulikult ja ebaeetiliselt ning ära langeb ka küsimus sellise käitumise pikaajalisusest ja süsteemsusest. Kaebajat ei sunnitud 30.11.2016 kohtumisel lahkumisavaldust esitama, vaid anti mõista, et teenistuse jätkamiseks tuleb kaebajal muuta suhtumist ja asuda kolleegidega koostööle. Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud.
9.MTA palub vastuapellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 04.06.2018 otsuse osas, milles XX kaebus rahuldati, ja jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata ning menetluskulud kaebaja kanda. Koondamisanalüüsis ja MTA 02.05.2017 selgituses põhjendati, miks otsustati koondada ainult haldusmenetluste läbiviimisega tegeleva juristi positsioon. Reaalselt täidetavad ülesanded ja töömaht olid juristidel erinevad. Kõigi EMT 21 ametniku võrdlemine ATS § 90 lg 5 kohaselt ei olnudki võimalik. Koondamisnimekirjas võrreldaval positsioonil olevate juristide puhul hinnati tööülesannete kvaliteeti, töökogemust ning teadmiste ja oskuste ulatust. Kõigi 5 juristi haridus vastas nõuetele ja selle eraldi väljatoomine polnud vajalik. Kuna juristi pädevusse kuulub vajadusel ka peajuristi asendamine, siis võis MTA arvesse võtta ka juhtimiskogemust. ATS § 90 lg-t 7 ei saa tõlgendada nii, et ametnikku peab igal juhul püüdma tööle rakendada samas ametiasutuses ka siis, kui see ei vasta ametiasutuse tegelikele vajadustele. MTA hinnangul ei vastanud XX tulude osakonna juristi ametikohal töötamiseks kehtestatud nõuetele, mistõttu ei pidanud kaebajale pakkuma ka teist juristi ametikohta. MTA-l puudus reaalne vajadus tulude osakonna juristi vakantse ametikoha täitmiseks ja see kaotati koosseisust 17.11.2017. Juriidilise osakonna juristi ametikoht ei sarnanenud kaebaja ametikohaga ja MTA ei pidanud seda kaebajale pakkuma. XX ei ole ise huvi tundnud vakantsete ametikohtade vastu.
10.XX vaidleb kirjalikus vastuses vastuapellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Halduskohtu otsuse on vaidlustanud mõlemad pooled, mistõttu tuleb halduskohtu otsust ning seeläbi MTA 27.12.2016 käskkirja õiguspärasust kontrollida kogu ulatuses. 5(11)
3-17-164 Ringkonnakohus alustab vastustaja vastuapellatsioonkaebuse läbivaatamisest (I) ning seejärel kontrollib kaebaja apellatsioonkaebuse põhjendatust (II). I MTA vastuapellatsioonkaebus
12.MTA vastuapellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. HKMS § 201 lg 4 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, järgib neid ning ei pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata.
13.ATS § 90 lg 1 p 2 järgi võib ametiasutus vabastada ametniku teenistusest koondamise tõttu, kui põhjendatud juhul kaotatakse ametniku ametikoht ametiasutuse koosseisus. Rahandusministri 20.12.2016 käskkirjaga MTA struktuuri ja teeninduskohtade muutmist, sh tulude osakonna EMT juristi ametikoha kaotamist, oli sisuliselt hinnatud ja põhjendatud (I kd, tl 112–112p; I kd, tl 184). Vaidlus puudub selles, et alates 01.01.2017 kuulus EMT struktuuriüksuse koosseisu 1 talitusejuhataja, 3 peajuristi, 20 juristi ja 1 jurist-asjaajaja ametikoht. Varasemalt kuulus EMT koosseisu 21 juristi ametikohta (21.12.2016 koondamisanalüüsis on võrreldes 14.06.2016 seisuga nimekirjaga kajastatud nii ajutiselt eemalviibiv jurist kui ka tema asenduskohal olev jurist – I kd, tl 142; II kd, tl 79–79p). Seega oli MTA-l ATS § 90 lg 1 p 2 alusel õigus otsustada ametniku teenistusest vabastamine koondamise tõttu.
14.Koondamise õiguspärasuse kindlakstegemisel ei saa lähtuda ainuüksi sellest, kas koondamine oli lubatav, vaid koondamist tuleb hinnata tervikuna ning asutus peab ametniku koondamisel järgima kõiki ATS §‐s 90 sätestatud nõudeid (Riigikohtu 25.01.2017 otsus nr 33-1-49-16, p 19). ATS § 90 lg 5 esimesest lausest tuleneb, et kui koondamisel tuleb valida vähemalt kahe sarnaseid teenistusülesandeid täitva ametniku vahel, siis on koondamise korral teenistusse jäämise eelisõigus isikul, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim. Ametnike võrdlemine on võimalik juhul, kui on vähemalt kaks sarnaste teenistusülesannetega ametnikku, kellest vähemalt üks jääb pärast koondamist teenistusse samal ametikohal. Ühesugustelt või sarnaste ametiülesannetega ametikohtadelt koondatavatest isikutest tuleks koondamissituatsioonis moodustada pingerida, võttes arvesse teenistusse jäämise eelisõiguse kriteeriume (Riigikohtu 19.12.2011 otsus nr 3-3-1-50-11, p 12). Hindamisel kaebajast parema tulemuse saanud ametnikel on ATS § 90 lg 5 esimese lause alusel teenistusse jäämise eelisõigus. Eelisõiguste andmise regulatsiooni peamine eesmärk on jätta esmalt teenistusse kõige kvalifitseeritumad ametnikud. Seega on MTA-l kaalutlusõigus otsustada, millist ametnikku teenistusse jätmisel koondamissituatsioonis eelistada. Kohus saab kontrollida, kas ametiasutus on ametniku ametikohale vastavuse hindamisel järginud kehtestatud menetlusreegleid ja kriteeriume ning kas kaalutlusõigust on kasutatud kooskõlas selleks volituse andnud normi eesmärgiga (Riigikohtu 08.05.2001 otsus nr 3-3-1-27-01, p 5).
15.Vaidlus puudub selles, et EMT juristidel olid ühesugused ametijuhendid. Alates 01.01.2016 kehtivas juristi ametijuhendis (II kd, tl 10–10p) olid tööülesanded üpris universaalsed – peamiselt maksuvõlgade ning muude rahaliste nõuete sissenõudmine ning sellega seonduvalt erinevate haldusaktide koostamine, taotluste esitamine ning kriminaal-, tsiviil- ning kohtuvälistes menetlustes osalemine. EMT juristidele kohaldati ühesuguseid kvalifikatsioonitingimusi ning talitusesisene tööülesannete ümberjagamise võimalikkus nähtub sellest, et tulude osakonna juhataja on pidanud töökorralduslikult võimalikuks seni vaid haldusmenetlusega tegelenud teenistujatele tsiviilmenetluse ülesannete panemist (I kd, tl 6(11)
3-17-164 25-26). Kuivõrd kõikide juristide teenistusülesanded olid ühesugused, juristid ei olnud ametijuhendijärgse spetsialiseerumisega ja reaalsed tööülesanded kujunesid vastavalt talituse töökorraldusele (juhtumite jagamine ametnike vahel, juhi poolt määratud töökorraldus jms), siis tuli ATS § 90 lg 5 esimese lause kohaselt koondamissituatsioonis valida kõikide EMT juristide vahel. Lähtuda tuli koondamise valiku tegemisel kehtivatest (universaalsetest) juristi ametijuhenditest, mistõttu on ATS § 90 lg-s 5 sätestatuga vastuolus koondamisanalüüsi p 3, millega jäeti koodamisnimekirjast välja need EMT juristid, kelle reaalsete tööülesannete hulka kuulusid lisaks haldusmenetluste läbiviimisele ka tsiviil-, kriminaal- ning muude talituse pädevusse kuuluvate menetlustega seotud ülesannete täitmine (I kd, tl 187–187p).
16.MTA 27.12.2016 käskkiri on õigusvastane koondamisel võrreldud ametnike valesti määratletud valiku tõttu, kuid ringkonnakohus peab vajalikuks selgitada eelisõigusega isikute paremusjärjestuse koostamise nõudeid. ATS § 90 lg 5 sätestab, et võrdlus tuleb teostada isikute hariduse, töökogemuse, teadmiste ja oskuste parima sobivuse kohta. MTA on 21.12.2016 koondamisanalüüsis välja toonud isikute hariduse, senise töökogemuse ja -staaži andmed, töö tulemuslikkuse ja kvaliteedi ning isikuomaduste (suhtlus- ja koostööoskused) ülevaate. MTA analüüsist ei nähtu see, milline tähtsus erinevatele valikukategooriatele (tööülesannete täitmise kvaliteet; töökogemus ja teadmiste ulatus; oskuste ulatus) omistati. Vastustaja on koondamisanalüüsis leidnud, et XX ja KK on teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele võrdeliselt vähem vastavad ning on kohaldanud otsuse tegemisel punkti 6.1 (määravaks saab oskuste ulatuse kategooria), kuigi kahe valikukategooria osas oli XX vähem vastav ja KK oli ainult ühe kategooria osas vähem vastav. Seega ei ole jälgitav see, kuidas jõuti järeldusele, et XX ja KK olid võrdseliselt vähem vastavad. Ka MTA 02.05.2017 selgitusest (II kd, tl 181–183) ei ole üheselt aru saada, mis oli tegelik ja objektiivne põhjus sellele, et XX osutus teenistujate seas koondatuks ja mitte teenistuses jätkajaks. Eeltoodust tulenevalt ei ole kaalutlusõiguse teostamine ja valikukategooriatele omistatud kaal objektiivne ja kontrollitav.
17.Juristi haridus peab ametijuhendi p 6.1 kohaselt vastama juriidilisele või maksualasele kõrgharidusele või selle omandamisele lõppjärgus. Samas ei tähenda juriidilise kõrghariduse nõue veel seda, et nõutav oleks õigusalane magistrikraad – kõrgharidus omandatakse kolmel astmel: rakenduskõrgharidus- ja bakalaureuseõppes, magistriõppes ning doktoriõppes. Kõikidel võrreldud ametnikel oli kõrgharidus, kuid erineval astmel (bakalaureuseharidus, rakenduskõrgharidus ja magistriharidus), mistõttu oli isikute haridus eristatav ja järjestatav. MTA ei ole põhjendanud, miks isiku kvalifikatsiooninõudest kõrgem haridusaste ei oma võrdluses tähtsust. Koondamisanalüüsist ei nähtu seaduses sätestatud kriteeriumi sisulist hindamist ja välistada ei saa, et haridusastme kaalumine oleks muutnud töökogemuse ja teadmiste ulatuse valikukategooria järeldust (kõige vähem vastas nõuetele XX) ning koondamisotsust.
18.EMT juristi ametijuhend ei nõua juristilt juhtimiskogemuse olemasolu ja tööülesanded ei seondu peamiselt juhtiva rolli täitmisega. Iseenesest ei ole õigusvastane isiku juhtimiskogemuse ja -oskuste arvestamine pingerea moodustamisel. Arvestades, et peajuristi asendamine toimub vajaduspõhiselt ja ei kuulu otseselt juristi teenistusülesannete hulka, ei saa nimetatud juhtimiskogemusele antud juhul suurt kaalu omistada.
19.Organisatsiooni väärtuste kandmise arvessevõtmist ei saa samuti pidada meelevaldseks. Ametniku eetikakoodeksi kohaselt on hea ametniku üheks oluliseks väärtuseks avatus ja koostöö, mis hõlmab seda, et ametnikud teevad ühiste eesmärkide saavutamiseks koostööd. Maksu- ja Tolliameti arengukava 2013–2016 kohaselt olid organisatsiooni põhiväärtused usaldusväärsus, koostöö, ratsionaalsus ja uuenduslikkus. Koostöö väljendus vastustaja jaoks lugupidamises, tunnustamises, toetamises ja kaasamises (lk 7). MTA on pidanud XX väga tulemuslikuks ja kiireks töötajaks (I kd, tl 76; I kd, tl 84; I kd, tl 86), sealjuures kinnitas RR 7(11)
3-17-164 30.11.2016 vestlusel, et ei soovi kaebajat kui väärtuslikku töötajat kaotada, kuid koondamisanalüüsis puudub jälgitav põhjendus selle kohta, miks MTA strateegiliste eesmärkide kandmise ja meeskonnatööks valmisoleku olulisus kaalus üles kaebaja kõrge erialase pädevuse ning tõi kaasa XX teenistuskoha koondamise. Eeltoodust tulenevalt ei ole MTA õiguspäraselt välja selgitanud, keda ametnikest tulnuks ametikohtade vähenemise korral eelistada.
20.ATS § 90 lg 7 kohustab ametiasutust hindama, kas isiku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele vastav ning eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega vaba ametikoht on olemas. Viidatud sättest ei tulene ametiasutusele kaalutlusõigust otsustamaks, kas ja millist teist ametikohta ametnikule enne koondamist pakkuda. Kui selline vaba ametikoht ametiasutuses leidub, siis tuleb seda ametikohta pakkuda (RKHK 25.01.2017 otsus asjas nr 3-3-1-49-16, p 16). Vabade ametikohtade loetelu koondatavale esitamata jätmine iseenesest ei too siiski kaasa koondamise õigusvastasust juhul, kui sobivaid vabu ametikohti ei olnud (Riigikohtu 27.03.2018 otsus nr 3-16-340, p 14). Tõendamiskoormus küsimuses, kas kohtumenetluses esitatud põhjendus haldusakti andmisel tegelikult eksisteeris ja kas sellega arvestati, on haldusorganil (nt Riigikohtu 29.11.2012 otsus nr 3-3-1-29-12, p 20; 14.12.2012 otsus nr 3-3-1-33-12, p 16; 28.10.2014 otsus nr 3-3-1-46-14, p 15).
21.XX vabastati MTA 27.12.2016 käskkirjast tulenevalt ametist koondamise tõttu, mitte põhjusel, et ta ei vastanud EMT juristi ametikohal töötamiseks kehtestatud nõuetele. Seega ei ole asjakohane MTA seisukoht, et kuna XX ametikoha nõuetele ei vastanud, siis puudus vajadus pakkuda talle teist ametikohta. MTA avaliku kodulehe väljavõtted EMT ametnikest (I kd, tl 70–72) ei kinnita alates 01.01.2017 täitmata ametikohtade olemasolu (näiteks on 03.01.2017 väljavõttes jätkuvalt kajastatud XX, kuid puuduvad eemalviibivad teenistujad). Ringkonnakohtu hinnangul on tõendatud, et EMT koosseisus ei olnud 01.01.2017 seisuga vaba juristi ametikohta, kuid täitmata olid muu hulgas juriidilise osakonna juristi, tulude osakonna juristi ja EMT peajuristi ametikoht (I kd, tl 146; II kd, tl 41–41p).
22.Teise sobiva ametikoha pakkumisel tuleb lähtuda koondatava isiku haridusest, töökogemusest, teadmistest ja oskustest. Riigikohus leidis 14.11.2000 otsuse nr 3-3-1-48-00 p-s 2, et koondatava isiku võimetest lähtuvalt isikule madalama kvalifikatsiooninõude ja palgaga ametikoha pakkumine ei ole õigusvastane. ATS § 90 lg-st 7 ei tulene MTA-le samas kohustust pakkuda kaebajale konkursiväliselt ametikohta, mille kvalifikatsiooninõuded on kõrgemad ja tööülesanded keerukamad, kui kaebaja senine ametikoht, ja mida MTA ei pea isikule sobivaks ametikohaks (sarnaselt Riigikohtu 19.12.2011 otsus nr 3-3-1-50-11, p 12). Arvestada tuleb, et pingereas tehakse koondamise valik isiku suhtes, kes vastab kõige vähem teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele. Isikul ei ole põhjendatud ootust, et koondamissituatsiooni tulemusena toimub sisuliselt tema edutamine soovitud töökohale (nt EMT peajuristi ametikoht (II kd, tl 42), mis eeldab vähemalt 5-aastast töökogemust sarnasel tööl või erialal).
23.MTA on selgitanud, et XX-le ei pakutud tulude osakonna juristi ametikohta, kuna MTA-l puudus vajadus ametikohta täita. Juriidilise osakonna juristi ametikohta ei pakutud kaebaja suhtlemis- ja meeskonnatööoskuste, töökogemuse ja oskuste puudumise tõttu. Ringkonnakohus leiab, et põhjendus, et ametiasutuses on seni täitmata ametikohti, mille täitmiseks puudub vajadus ka lähitulevikus, ei vabasta ametiasutust vaba ametikoha pakkumise kohustusest. XX koondamine toimus ametikoha ärakaotamise tulemusel ja puudub mõistlik selgitus sellele, miks MTA ei kaotanud alates 01.01.2017 struktuurist ära ka neid ametikohti, mis olid pikemat aega täitmata ning mida ei olnud plaaniski täita (nt tulude osakonna juristi ametikoht). Tulude osakonna juristi ametijuhendi (II kd, tl 59) kohaselt peab isik omama juriidilist kõrgharidust ning omama maksu- või tolliõiguse valdkonnas töökogemust vähemalt kaks aastat. Vastuapellatsioonkaebuses väidetud 8(11)
3-17-164 kvalifikatsiooninõudeid – väga head teadmised õigusloomest ja normitehnikast – ei nähtu ametijuhendist. Seega ei saa eeltoodut pidada ka asjaoluks, mis välistanuks XX-le vastava ametikoha pakkumist.
24.Juriidilise osakonna juristi ametijuhendi (II kd, tl 46) kvalifikatsiooninõue on õigusteaduse magistrikraad, töökogemus sarnasel tööl või erialal tuleb vaid kasuks. Vastuapellatsioonkaebuses esitatud väide, et nimetatud ametikohal töötamine eeldab lisaks suhtlemis- ja meeskonnatööoskust ja väga häid teadmisi ja kogemusi nii väärteomenetluse läbiviimisel kui ka kohtumenetluses, ei tugine tõenditel. Juriidilise osakonna juristi ametijuhend ei nõua eelnevat töökogemust väärteomenetluste ja kohtumenetlusega seonduvalt ning isegi kui selline nõue oleks ametijuhendis, siis ei nähtu MTA kaalutlust selle kohta, miks XX eelnev Harju Maakohtu istungisekretäri töökogemus ei ole asjakohane. Eeltoodu tekitab kahtluse, et XX koondamise tegelikud põhjused olid kaebaja sobimatud isikuomadused ja konfliktid vahetute juhtidega.
25.XX on nimetanud töökiusamise peamiste põhjustajatena tulude osakonna juhatajat RP, EMT talitusejuhatajat AU ja peajuristi TK. Seega on kaebaja konfliktid seotud MTA tulude osakonna juhtidega ja välistada ei saa, et juriidilises osakonnas, kus XX faktiliselt töötas perioodil 03.10.2016–06.12.2016, oleks kaebaja tulnud tööülesannetega toime ning saanud kolleegidega läbi. Kuivõrd MTA ei ole veenvalt põhjendanud, miks kaebajale ei pakutud tema haridusele, töökogemusele ja teadmistele vastavat ametikohta, siis ei ole asjakohane vastustaja väide, et XX ei ole ise vabade ametikohtade vastu huvi tundnud. Antud juhtumil pole püütud vältida isiku teenistusest vabastamist sobiva ametikoha leidmise teel.
26.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb MTA vastuapellatsioonkaebus rahuldamata. II XX apellatsioonkaebus
27.XX palub õigusvastaselt teenistusest vabastamise tõttu välja mõista hüvitise üheksa kuu keskmise palga ulatuses. Kaebaja põhjendab hüvitise suurendamist ebavõrdse kohtlemise ja töökiusamisega, mis väljendus peamiselt põhjendamatu kritiseerimise, mõttetute tööülesannete andmise, tööülesannete täitmise raskendamise ja kaebajast negatiivse kuvandi loomise kujul.
28.XX ei ole esile toonud, et MTA kohtles teda võrreldes teiste isikutega ebavõrdselt rahvuse, rassi, nahavärvuse, usutunnistuse või veendumuste, vanuse, puude, seksuaalse sättumuse või soolise kuuluvuse tõttu. Kaebaja suhtes ei ole toimunud ATS §-s 13 sätestatud põhimõtte rikkumist, sest asjas esitatud tõendid ei kinnita kaebaja kohtlemist põhjendamatult eristavalt. Eeltoodu ei välista võimalust, et hüvitise suurendamine ATS § 105 lg 1 teise lause tähenduses võib olla põhjendatud teenistussuhte lõpetamise asjaoludest tulenevalt (töökiusamise lõpuleviimine).
29.ATS § 105 lg 1 sätestab, et õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul on õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Seega on ATS § 105 lg 1 teise lause alusel hüvitise suurendamine kohtu kaalutlusotsus, millesse kõrgema astme kohus sekkub vaid siis, kui rikutud on diskretsiooninorme.
9(11)
3-17-164
30.Töökiusamine on vaenulik ja ebaeetiline käitumine, mis on süstemaatiline ja pikaajaline ning on suunatud ühele või mitmele inimesele, kes selle tõttu on abitus ja kaitsetus positsioonis. Töökiusamist iseloomustavad: korduvad negatiivsed tegevused pika aja jooksul; kiusaja ja ohver on ebavõrdses positsioonis; ohver ei saa ennast kaitsta; laienev protsess; sihilik tegevus. Töötaja võib olla häiritud, kuid see ei pruugi olla töökiusamine. Kiusamine tähendab eelkõige korduvat ebameeldival või alandaval viisil kohtlemist nii, et töötajal endal on raske end selle vastu kaitsta. XX on enda suhtes toime pandud töökiusamise alguseks märkinud 2016. aasta mai keskpaiga.
31.Vaidlus puudub selles, et XX ja tulude osakonna juhtide vaheline suhtlus oli muutunud pingeliseks ja kaebaja tõstis töökiusamise teema oktoobris–novembris 2016 (I kd, tl 57–60; I kd, tl 64). XX kohtus probleemi lahendamiseks 21.10.2016 MTA peadirektori MH-ga ja 30.11.2016 RR ning GJ-ga. Vastustaja ei ole töökiusamise teema tõstatamisel XX eiranud, tema pöördumisi pisendanud või tähelepanuta jätnud. Kaebaja esitatud väiteid on kontrollinud nii eetikakomisjon kui ka sisekontrolli osakond, samuti on toimunud kohtumised MTA peadirektori, peadirektori asetäitja ja personalijuhiga. Eeltoodu kinnitab asjaolu, et MTA võtab taolisi süüdistusi tõsiselt ning ei aktsepteeri organisatsiooni ja juhtide tasandil töökiusamise toimepanemist või ametivõimu kuritarvitamist ning on valmis astuma asjakohaseid samme töökiusamise tuvastamiseks ja kaotamiseks.
32.XX endised ja praegused kolleegid on kaebajat iseloomustanud kohusetundliku, motiveeritud ja sõbraliku inimesena, kelle meelestatus võib vahepeal ootamatult muutuda ja kes võib tekitada vastandumisi (I kd, tl 17–22; II kd, tl 37–39; II kd, tl 91; II kd, tl 93). Asjas esitatud tõendite alusel on TK andnud XX-le sisulist tagasisidet ning kommentaare 2016. a mais ja augustis (I kd, tl 23–24; I kd, tl 84; I kd, tl 86) ja ringkonnakohtu hinnangul saab peajuristi suhtumist kaebajasse pidada mõistliku inimese seisukohalt pigem heasoovlikuks kui kiuslikuks (I kd, tl 82–83p; I kd, tl 88; I kd, tl 136–137). TK viis kaebajaga 09.09.2016 läbi arenguvestluse, mille kokkuvõttes kirjeldas kaebajat kui kohusetundlikku, sõbralikku ja abivalmis inimest, kuid tõi välja, et olukordade vääriti hindamine võib kaasa tuua ülereageerimise ning probleeme on XX positiivse enesekindlusega (I kd, tl 76). Sarnase hinnangu andis AA 20.12.2016 kokkuvõttes (I kd, tl 197). Eeltoodud asjaolud ei anna alust arvata, et TK püüdis sihilikult ja süstemaatiliselt luua kaebajast negatiivset kuvandit või raskendas tööülesannete täitmist. Samuti ei nähtu tahtlikku kaebaja kahjustamise soovi AA, AU ja RP kirjadest ja seisukohtadest (I kd, tl 25–26; I kd, tl 29; I kd, tl 38–41; I kd, tl 87; I kd, tl 139; I kd, tl 197). Kuigi XX ajutine liikumine juriidilisse osakonda lükkus 27.09.2016 asemel 03.10.2016 peale (I kd, tl 88; I kd, tl 128), puudub alus arvata, et selle põhjuseks oli töökiusamine ja peajuristi või talitusejuhataja poolt tahtlikult kaebaja menetluses olevas asjas toimingute tegemine roteerumise nurjamise eesmärgil. Eetikanõukogu 13.01.2017 hinnangu ja teenistusliku järelevalve 02.02.2017 kokkuvõtte põhjal ei ole MTA sisekontrollid tuvastanud XX suhtes töökiusamise toimepanekut (I kd, tl 114–124; I kd, tl 150–151). Töökiusamise tõendamine on keeruline, sest see väljendub peamiselt ohvri poolt tajutavates tunnetes, kuid käesoleval juhul ei anna asjas kogutud tõendid alust arvata, et tulude osakonna juhtide tegevus oli suunatud kaebaja halvustamisele ja kahjustamisele.
33.XX täitis 03.10.2016–27.12.2016 tööülesandeid juriidilises osakonnas ning 06.12.2016 võttis kaebaja haiguslehe. Eeltoodust tulenevalt ei saanud XX eemaldamine EMT meililistist (ja sellega kaasuvalt ka kohtulahendite meililistist) faktiliselt mõjutada kaebaja tööülesannete täitmist ja puudub alus arvata, et kui XX ametikohta ei oleks koondamise tulemusena kaotatud ja isik oleks uuesti asunud tööle EMT-s, siis ei oleks teda uuesti lisatud talituse meililisti. Tegemist ei olnud faktiliselt kaebaja tööülesannete täitmise takistamisega. Koondamisteade toimetati XX-le kätte 22.12.2016 tema kodusel aadressil, kuna isik oli haiguslehel, ja samaaegselt andis kaebaja vastustajale üle töövahendid. Arvestades 10(11)
3-17-164 koondamise kuupäeva (31.12.2016) ja kaebaja viibimist töövõimetuslehel, ei saa koondamisteatise kättetoimetamise viisi pidada ebamõistlikuks. Kaebaja ei ole väitnud, et töövahendite samaaegne üleandmine põhjustas talle kahju.
34.Kaebaja esitatud väited ja tõendid kogumis ei põhista töökiusamise asetleidmist ja koondamise tegelikuks põhjuseks ei saa kogutud tõendite valguses pidada XX juhtide sihipärast tegevust kaebaja halvustamiseks ja karjäärivõimaluste piiramiseks. Ringkonnakohtu hinnangul ei nähtu vaidluse materjalidest, et kaebaja oleks ametist vabastatud töökiusamise tulemusel, ja ei esine selliseid erakordseid asjaolusid, mis annaks aluse suurendada MTA-lt väljamõistetavat hüvitist ATS § 105 lg 1 alusel. MTA on eksinud kaebaja koondamisel ATS §-s 90 sätestatud nõuete vastu, kuid asja materjalidest ei nähtu süsteemset pikaajalist töökiusu, nagu väidab kaebaja. Seega ei ole halduskohus eksinud kaalutlusõiguse teostamisel, kui ei suurendanud ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitist.
35.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb XX apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 08.06.2018 otsus muutmata. III Menetluskulud
36.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kuna nii apellatsioonkaebus kui ka vastuapellatsioonkaebus jäävad rahuldamata ja muutmata halduskohtu otsus, millega kaebus osaliselt rahuldati, jäävad menetlusosaliste menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende enda kanda. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et kaebuse esitamine oli riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 1 alusel riigilõivuvaba ning XX ja MTA ei ole esitanud muude menetluskulude nimekirju ja kuludokumente.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.