Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-1410 5. november 2018 Eesistuja Nele Parrest, liikmed Jüri Põld ja Malle Seppik
RAGN-SELLS
AS kaebus seoses Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 ja Nõmme jäätmeveopiirkonnas nr 2 sõlmitud hankelepingutega Kaebaja RAGN-SELLS AS, esindajad vandeadvokaadid Kaidi Reiljan-Sihvart ja Rauno Ligi Vastustaja Tallinna linn, esindajad vandeadvokaat Carri Ginter ja advokaat Kadri Härginen Kolmandad isikud Baltic Waste Management OÜ ja OÜ Tapa Autobussipark Kaasatud haldusorgan Keskkonnainspektsioon, esindaja Anastassia Amel Tallinna Ringkonnakohtu 5. aprilli 2018. a otsus Tallinna linna kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebuse esitamise tähtaeg ennistamata ja kassatsioonkaebus läbi vaatamata osas, milles Tallinna linn vaidlustab Tallinna Halduskohtu 23. novembri 2017. a otsuse resolutsiooni p 1.1 ja Tallinna Ringkonnakohtu 5. aprilli 2018. a otsuse resolutsiooni p 3 osas, millega tuvastati Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 ja Nõmme jäätmeveopiirkonnas nr 2 Tallinna linna ja ühispakkujate vahel sõlmitud hankelepingute nr 1-6.1/206 ja 1-6.1/251 tühisus.
2.Ülejäänud osas rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Halduskohtu
novembri 2017. a otsuse resolutsiooni p-d 1.2 ja 1.3 ning Tallinna Ringkonnakohtu
5.aprilli 2018. a otsuse resolutsiooni p-d 2 ja 3 osas, millega tuvastati Tallinna linna tegevuse õigusvastasus Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 ja Nõmme jäätmeveopiirkonnas nr 2 jäätmeveo teenuse osutamise korraldamisel ning see, et kuni uue riigihanke korraldamiseni ja sellel edukaks tunnistatud pakkuja poolt korraldatud jäätmeveoteenuse osutamise alustamiseni on Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 ja Nõmme jäätmeveopiirkonnas nr 2 vabaturu olukord, mis rakendub hiljemalt kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Jätta kõnealused tuvastusnõuded rahuldamata.
3-17-1410
3.Muus osas jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 5. aprilli 2018. a otsus muutmata.
4.Mõista Tallinna linnalt RAGN-SELLS AS kasuks välja menetluskulu 7800 eurot. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
5.Arvata kautsjon riigituludesse.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna linn sõlmis riigihanke menetluse (teenuste kontsessiooni andmine jäätmete kogumiseks ja veoks) tulemusel 2016. a novembris ja detsembris Lasnamäe veopiirkonnas nr 10 ja Nõmme veopiirkonnas nr 2 töövõtulepingud nr 1-6.1/206 ja 1-6.1/251 (hankelepingud) ühispakkujatega Baltic Waste Management OÜ-ga (BWM) ja OÜ-ga Tapa Autobussipark. Tallinna linn andis
22.novembril 2016 eelnimetatud hankelepingutest tulenevad õigused ja kohustused üle hallatavale asutusele Tallinna Jäätmekeskusele.
2.Ühispakkujad esitasid 15. aprillil 2017 Tallinna Jäätmekeskusele taotluse lubada kooskõlas hankelepingute p-ga 6.31 kasutada alltöövõtjana 100% Tallinna linnale kuuluvat AS TALLINNA JÄÄTMETE TAASKASUTUSKESKUS (TJT). Tallinna Jäätmekeskus rahuldas taotluse
19.aprillil 2017 ning alates 2017. a maist on vaidlusalustes jäätmeveopiirkondades olmejäätmete vedajaks TJT.
3.RAGN-SELLS AS esitas 5. juulil 2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse järgmistes nõuetes (4. augusti 2017. a täpsustustega): tuvastada hankelepingute tühisus või alternatiivselt need tühistada; tuvastada Tallinna linna tegevuse õigusvastasus jäätmeveo teenuse osutamise korraldamisel; tuvastada, et uue riigihanke korraldamiseni ja sellel edukaks tunnistatud pakkuja poolt korraldatud jäätmeveoteenuse osutamise alustamiseni on jäätmeveopiirkondades vabaturu olukord; kohustada Tallinna linna läbi viima riigihangete seaduse (kuni 31. augustini 2017 kehtinud redaktsioon (RHS v.r)) nõuetele vastav teenuste kontsessioon; keelata Tallinna linnal jäätmevaldajate mõjutamine, suunamine või mistahes muu kallutamine mõne kindla jäätmeveoteenuse osutaja kasuks; keelata Tallinna linnal jäätmevaldajatega sõlmitud jäätmeveolepingute üleandmine kolmandatele isikutele. Halduskohus võttis kohtuistungil menetlusse kaebaja täiendava alternatiivse nõude kohustada hankijat lõpetama ühispakkujatega sõlmitud hankelepingud. Kaebaja hinnangul rikkus Tallinna linn jäätmeseaduse (JäätS) ja RHS v.r nõudeid, kui andis seaduses ette nähtud riigihanke menetlust korraldamata korraldatud jäätmeveo teenuse osutamise üle TJT-le. BWM on faktiliselt asendatud TJT-ga (tegu pole pelgalt alltöövõtuga), kuid riigihanget ei korraldatud. See nähtub ka 7. juunil 2017 allkirjastatud alltöövõtulepingust ja 29. augusti 2017. a käskkirjast. Linn hoiab üksnes fiktiivselt lepingut BWM-ga kehtivana. TJT-l pole korraldatud jäätmeveo teenuse osutamise luba. Kaebaja oli seisukohal, et Tallinna linn on loonud TJT-le eelise, võimaldades tal pakkuda jäätmeveoteenust riigihanke korraldamiseta ja jäätmeloata. See toob kaasa ebavõrdse konkurentsi. Linna tegevus on käsitatav keelatud riigiabina. Lisaks on linna tegevus vastuolus isikuandmete kaitse seadusega, sest TJT-le on kättesaadavaks tehtud klientide andmed. Hankelepingu muutmine ei ole lubatud, kui selle muudatuse sisuks on tegelikult uus hankeleping. Väär on linna seisukoht, et hankelepingute p 6.31 võimaldas alltöövõttu, sest viidatud punkt annab üksnes võimaluse vahetada alltöövõtjaid. Ka sisetehingu normide (RHS v.r § 141, JäätS § 1 lg 5 kuni
31.augustini 2017 kehtinud redaktsioonis) järgi pole õigust anda jäätmeveoteenust TJT-le üle.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 23. novembri 2017. a otsusega kaebuse ning tuvastas Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 ja Nõmme jäätmeveopiirkonnas nr 2 Tallinna linna ja ühispakkujate vahel 2(10)
3-17-1410 sõlmitud hankelepingute tühisuse (p 1.1); tuvastas Tallinna linna tegevuse õigusvastasuse Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 ja Nõmme jäätmeveopiirkonnas nr 2 jäätmeveo teenuse osutamise korraldamisel (p 1.2); tuvastas, et kuni uue riigihanke korraldamiseni ja sellel edukaks tunnistatud pakkuja poolt korraldatud jäätmeveo teenuse osutamise alustamiseni on Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 ja Nõmme jäätmeveopiirkonnas nr 2 vabaturu olukord (p 1.3); kohustas Tallinna linna alustama korraldatud jäätmeveoteenuse osutaja leidmiseks kontsessioonilepingu sõlmimise menetlust ühe kuu jooksul (p 1.4); keelas Tallinna linnal korraldatud jäätmeveo raames Tallinna linna (sh Tallinna Jäätmekeskuse) ja jäätmevaldajate vahel sõlmitud lepingutest tulenevate kohustuste üleandmise jäätmete kogumise ja vedamise vabaturul tegutsevale mistahes ettevõtjale, sh TJT-le, samuti keelas jäätmevaldajate teavitamise korraldatud jäätmeveo lõppemisest selliselt, et teates on nimetatud ainult üks või mitu ettevõtjat, kellega on jäätmevaldajal õigus jäätmeveoleping sõlmida, ent pole nimetatud kõiki selliseid ettevõtjaid (p 1.5). Kohus mõistis Tallinna linnalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 3200 eurot. Halduskohus põhjendas oma seisukohta järgmiselt. 1) RHS v.r § 69 lg-d 1 ja 11 ei sätesta hankelepingu tühisuse alusena hankelepingu muutmist RHS v.r § 69 lg-tes 3 ja 4 sätestatut rikkudes. Kui hankelepingu ebaseadusliku muutmisega on oluliselt rikutud riigihangete läbiviimise üldpõhimõtteid, saab lepingu tühisuse tuvastada siiski tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 87 alusel. 2) Vastustaja poolt hankelepingute täitmiseks alltöövõtja lubamine oli näilik. Tegelikult oli tegemist hankelepingu muutmisega ja senise pakkuja asendamisega TJT-ga. 3) Vaatamata sellele, et ühispakkujad ei esitanud Nõmme jäätmeveopiirkonna kohta hankelepingu p-s 6.33 nõutud garantiikirja ega deponeerinud nõutud summat Tallinna Linnakantselei arvele, ei öelnud linn hankelepingut üles ega nõudnud leppetrahvi. 6. juunil 2017 on allkirjastatud Swedbank AS garantiikiri TJT-le, mille järgi on pank teadlik, et TJT on sõlminud Tallinna Keskkonnaametiga lepingu jäätmete kogumiseks ja veoks Nõmmel. Ka Lasnamäe jäätmeveopiirkonna tagatise osas on küsitavusi. Vastutuskindlustuse sertifikaat on väljastatud BWM-le, kuid selle kehtivus lõppes 31. oktoobril 2017 ning uut sertifikaati kohtule ei edastatud. 4) Hanked korraldati enne 7. jaanuari 2015, kui muutus kehtetuks JäätS § 66 lg 11, mis võimaldas linnal võtta jäätmevaldajatelt vahendustasu. On ilmselge, et linna eesmärgiks oli saada seda teenustasu ka edaspidi, mistõttu asuti otsima võimalusi, kuidas jäätmeveolepingud kehtima jääksid. Lahenduseks oli näidata ühispakkujate allhankijana TJT-d. Seda, et just vastustaja huvi oli hankelepingud jõusse jätta ning alltöövõtjad leida, kinnitavad kaebaja esitatud ajaleheartiklid. Lepingupoole vahetumist kinnitab ka asjaolu, et vastustaja tasub hankelepingutest tuleneva tasu otse TJT-le. Väidetavate alltöövõtulepingute p-des 5, 8, 14 ja 15 on TJT ja ühispakkujad kokku leppinud, et TJT tasu on täpselt sama, mis on ühispakkujate ja vastustaja vahelises hankelepingus, TJT peab esitama garantiikirja otse vastustajale (ühispakkujaid teavitamata), sama on vastutuskindlustuse lepinguga ning TJT-le tagatakse kasutajaõigused prugi.ee ühispakkujale nähtavas vaates. Esitatud andmetest ei nähtu, et ühispakkujad osutaks ise mingitki teenust. Tallinna linn on otsustanud hankelepingute alusel makstavat teenustasu muuta TJT teavituse alusel. 5) Hanketeadete p-s III.2.3 on nõue, et pakkuja omandis peavad olema riigihanke objektiks olevate tööde tegemiseks vajalikud tehniliselt korras jäätmeveokid või pakkujal peab olema sõlmitud eelleping selliste veokite kasutusõiguse omandamiseks. Eeltoodust tuleneb keeld kasutada alltöövõtjat. Riigihangete aruannete p-s V.1.5 on märgitud, et tõenäoliselt ei kaasne hankelepinguga allhankeid. Seega on p 6.31 sattunud hankelepingusse juhuslikult. Allhankijate kasutamine ei ole hankelepingute täitmisel keelatud, kuid see tuleb hanketingimustes arusaadavalt sõnastada. Selline võimalus oleks pidanud nähtuma hanketeatest, et tagada riigihanke läbipaistvus. Pakkuja asendamise puhul on tegemist hankelepingu olulise muutmisega, mis pidanuks kaasa tooma uue riigihanke tegemise. Vastustaja tegevus on vastuolus RHS v.r § 69 lg-tega 3 ja 4 ning toob vaatamata RHS v.r § 69 lg-le 5 kaasa hankelepingute tühisuse. Vastustaja on andnud jäätmeveo ainuõiguse TJT-le hankelepingute muutmise tulemusena nõutavat menetlust läbi viimata. Järgitud ei ole RHS §-st 3 ning Euroopa Liidu riigihankeõigusest tulenevaid põhimõtteid. Kuni uue riigihanke
3(10)
3-17-1410 korraldamiseni ja sellel edukaks tunnistatud pakkuja poolt korraldatud jäätmeveoteenuse osutamise alustamiseni on jäätmeveopiirkondades vabaturu olukord. 6) Kuivõrd Tallinna linna tegevus on õigusvastane ja hankelepingud tühised, puudub vajadus analüüsida Tallinna linna tegevuse kooskõla riigiabi ja andmekaitsenõuetega. Samuti pole vaja hinnata alternatiivseid nõudeid ega vastata küsimusele, kas TJT võis tegutseda BWM jäätmeloa alusel. 7) JäätS ei täpsusta, kui kiiresti tuleb varasema korraldatud jäätmeveo lõppemisel uue kontsessioonilepingu sõlmimiseks menetlus korraldada. Tallinna linnal tuleb seda teha mõistliku aja jooksul ja põhjendamatult viivitamata. Mõistlik aeg menetluse alustamiseks on üks kuu kohtuotsuse jõustumisest. 8) Tallinna Halduskohus on asjas nr 3-17-1158 tehtud 27. oktoobri 2017. a otsuse p-s 22 põhjendatult leidnud, et linn võib olla huvitatud sellest, et TJT saavutaks vabaturu olukorras parema turupositsiooni. Kaebajal ei pruugi olla võimalik tulevikus saavutada sellist olukorda, milles ta oleks olnud siis, kui linna õigusvastast tegevust poleks aset leidnud. Seega tuleb linnal keelata igasugune tegevus, millega mõjutatakse tarbijat.
5.Tallinna linn esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus ning teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.
6.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 5. aprilli 2018. a otsusega apellatsioonkaebuse osaliselt. Ringkonnakohus täiendas halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 1.3 järgmise lausega: „Vabaturu olukord rakendub hiljemalt kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates.“ Muus osas jäi apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Tallinna linnalt mõisteti kaebaja kasuks välja menetluskulu 2160 eurot. Kohtu seisukohad olid järgmised. 1) Asjaolusid kogumis hinnates on halduskohus õigesti asunud seisukohale, et alltöövõttu tegelikult ei kasutatud ning hankelepingute pooleks olnud ühispakkujad asendati TJT-ga: linn ei käitunud suhetes ühispakkujatega hankijale tavapäraselt omase hoolsusega; TJT asus teostama korraldatud jäätmevedu linna initsiatiivil; linn arveldab otse TJT-ga; ühispakkujad ei saa hankelepingutest mingit majanduslikku kasu; ühispakkujad ei käitu tavapärase peatöövõtjana ning on kaotanud huvi hankelepingute täitmise vastu, soovides üksnes vältida Tallinna linna poolt hankelepingutest tulenevate õiguskaitsevahendite kasutamist. Halduskohus on õigesti kirjeldanud, miks Tallinna linnal oli huvi selle vastu, et teenust osutaks TJT. 2) Eeltoodud rikkumiste tulemuseks on hankelepingute tühisus. Rikkumise iseloomu arvestades ei ole võimalik taastada olukorda, mis oli enne seda, kui Tallinna Jäätmekeskus rahuldas ühispakkujate taotluse kasutada TJT-d alltöövõtjana. Ühispakkujate väidetav õigus ja kohustus lepinguid täita ei ole reaalne. Nendega on lepingud sisuliselt lõpetatud. 3) Korraldatud jäätmeveo teenuse osutamiselt vabaturu olukorrale üleminek ei ole võimalik üleöö, kuna linn peab sellest teavitama jäätmevaldajaid ja andma neile võimaluse sõlmida uued jäätmeveolepingud. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 246 lg 1 teise lause järgi võib kohus määrata kohtuotsuse täitmiseks tähtaja. Tuvastamisotsusele, millega tehakse kindlaks lepingu tühisus, sellist tähtaega seada ei saa. Samas on võimalik halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1.3 täiendada selliselt, et näha ette tähtaeg, millal rakendub vabaturu olukord. Selliseks tähtajaks on kaks kuud kohtuotsuse jõustumisest. Sel juhul on kaitstud nii avalik huvi (jäätmete nõuetekohane kogumine ja äravedu) kui ka jäätmevaldajate (muutustega kohanemine) ja teiste jäätmevedajate (TJT ei saa põhjendamatut eelist) õigused. 4) Apellatsioonkaebus rahuldati osakaaluga 1/5. Ringkonnakohtus on põhjendatud menetluskuluks 2700 eurot. Seega tuleb Tallinna linnalt kaebaja kasuks välja mõista 2160 eurot.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
4(10)
3-17-1410
7.Tallinna linn palub kassatsioonkaebuses tühistada kohtute otsused ning lõpetada asja menetlus või alternatiivselt tühistada kohtute otsused ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata. Kassatsioonimenetluse kulud palub vastustaja jätta kaebaja kanda ning mõista kaebajalt linna kasuks välja linna menetluskulud. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised. 1) Kohtuasja puhul on tegu HKMS 28. peatüki alusel menetletava riigihankeasjaga. Kaebaja on korduvalt kohtumenetluses väitnud, et hankija on sõlminud ebaseadusliku otselepingu, kuid ei ole järginud HKMS § 268 lg-t 1 ega läbinud menetlust riigihangete vaidlustuskomisjonis (VAKO). Pakkujal või riigihankes osalemisest huvitatud isikul, kes ei ole läbinud menetlust VAKO-s, puudub kaebeõigus. Seetõttu on halduskohus ekslikult tuvastanud kaebaja kaebeõiguse. Kaebus tulnuks HKMS § 121 lg 1 p 4 alusel tagastada. Ringkonnakohus ei ole eksimust kõrvaldanud ega menetlust HKMS § 199 lg 3 alusel lõpetanud. Sellises olukorras võib Riigikohus HKMS § 230 lg 6 alusel haldus- ja ringkonnakohtu otsused tühistada ning menetluse lõpetada. Riigikohus on varem menetlenud sarnaseid nõudeid pärast nõuetekohase eelmenetluse läbimist VAKO-s (nt haldusasjad nr 3-3-1-2-14 ja nr 3-3-1-38-16) ning tegu pole ka õiguslüngaga nagu haldusasjas nr 3-3-1-92-16. Kuna kaebaja keelamiskaebused tuginevad olukorrale, kus kohus tuvastab otselepingute olemasolu, siis tulnuks tagastada ka keelamiskaebused, sest tuvastamiskaebuseta ei ole võimalik saavutada keelamiskaebuste eesmärki (HKMS § 121 lg 2 p 2). 2) Kohtud on seisukohal, et TJT kaasamise puhul oli tegu nii hankelepingute ebaseaduslike muudatustega kui ka otselepingute sõlmimisega. Neid olukordi tuleb eristada, kuna nende tagajärjed on erinevad. Kui kohtud tuvastasid õigesti, et lepingumuudatused olid lubamatud, saanuks tuvastada vaid hankelepingute muudatuste tühisuse (kuigi on kaheldav, kas kohalduks TsÜS § 87), mitte hankija ja ühispakkujate vaheliste hankelepingute tühisuse. Kui pidada õigeks kohtute seisukohta, et hankelepingute muutmine oli keelatud ja TJT kaasamised näilikud, on hankija ja ühispakkujate vahelised hankelepingud faktiliselt lõppenud ja seega pole lepinguid, mille tühisust tuvastada. Sellisel juhul on hankija ja TJT vahel tekkinud uued otselepingud, mis on RHS v.r § 69 lg 11 p 1 alusel tühised. Kaebaja ei ole aga taotlenud hankija ja TJT vaheliste hankelepingute tühisuse tuvastamist. Neid ei ole ka RHS v.r § 121 lg-s 1 sätestatud kuuekuulise tähtaja jooksul vaidlustatud. Kui hankelepingud faktiliselt lõpetati, ei saanud kohtud tuvastada ei tervikuna ega ka osaliselt hankelepingute tühisust vastuolu tõttu RHS v.r § 69 lg-tega 3 ja 4 ning TsÜS §-ga 87. Hankelepingute tühisust polegi vaja tuvastada, kuna lõppenud lepingud ei saa kaebaja õigusi rikkuda. 3) Hankija andis nõusoleku alltöövõtja kaasamiseks õiguspäraselt. Tegu ei olnud lepingute muutmise, vaid täitmisega. Halduskohus tuletas alltöövõtjate kasutamise keelu hanketeadetest ja hankearuannetest. RHS v.r § 40 lg 3 võimaldas pakkujal tugineda alltöövõtjate vahenditele ning seda sõltumata sellest, kas hanketeates või -dokumentides oli see kirjas. Hankijal polnud vaja hanketeate tingimusi eriliselt sõnastada, lubamaks alltöövõttu. Ühispakkujad ei plaaninud algul alltöövõttu kasutada, mistõttu on teave riigihanke aruandes õige. On arusaamatu, kuidas saab alltöövõttu lubav säte „sattuda juhuslikult“ lepingusse. Lepingu tingimus ei saa muutuda mõttetuks, kui midagi on sõnaselgelt kirja pandud. Euroopa Kohtu praktika lubab hankelepingus sätestatud viisil hankelepingu täitmist (C-496/99, komisjon vs. CAS Succhi di Frutta, p 115; C-42/13, Cartiera dell’Adda, p 44; C-549/14, Finn Frogne, p 37). See, mis eesmärgil annab hankija loa kaasata alltöövõtja, pole oluline ega muuda kaasamist õigusvastaseks. Haldus- ja ringkonnakohtu hinnang tõenditele (garantiikirjad, alltöövõtuks loa küsimised jms) on väär. 4) Halduskohtu otsuse resolutsioonis sätestatud keeld (p 1.5) ei ole täidetav. Keeld peaks kohalduma mitte „korraldatud jäätmeveo raames“, vaid vabaturu olukorras sõlmitavate lepingute üleandmisele. Resolutsiooni p-s 1.3 sisalduv „vabaturu olukord“ on määratlemata õigusmõiste, mille sisu kohtuotsusest ei selgu. Kui see tähendab korraldatud jäätmeveo puudumist, siis on selle tuvastamine õigusvastane. Kuigi sisetehing on keelatud, ei keela seadus haldusorganil endal teenust osutada. Halduskohus ei saa kohustada haldusorganit leppima sellega, et vaid ettevõtjad võivad teenust osutada.
5(10)
3-17-1410
8.Kaebaja palub jätta kassatsioonkaebus läbi vaatamata või rahuldamata, jätta menetluskulud vastustaja kanda ja mõista linnalt välja kaebaja menetluskulud. Kaebaja seisukohad on järgmised. 1) Kuna vastustaja leiab, et tegu on hankeasjaga, tulnuks tal esitada kassatsioonkaebus kümne päeva jooksul ringkonnakohtu otsuse avalikustamisest. Vastustaja seda ei teinud. 2) VAKO ei oleks saanud kaebust lahendada, kuna kaebus puudutab lisaks RHS v.r rikkumisele ka JäätS, konkurentsiseaduse, TsÜS, Euroopa Liidu õiguse ja põhiseaduse rikkumisi. VAKO-l on RHS v.r § 126 lg 12 p 1 alusel õigus tuvastada hankelepingu tühisus üksnes RHS v.r § 69 lg 11 ja § 711 lg 1 alusel. Kaebaja ei ole neile tühisuse alustele tuginenud ning ka halduskohus tuvastas tühisuse TsÜS § 87 alusel. Lisaks, VAKO ei saa lahendada keelamisnõudeid, tuvastada vabaturu olukorda ega kohustada vastustajat riigihankeid korraldama. Kohtud olid igal juhul pädevad lahendama esitatud nõudeid loetletud sätete alusel. Etteheide, et VAKO-s on menetlus läbimata, ei mõjuta kuidagi asja lõpplahendust. Kaebaja on nõuete esitamisel järginud halduskohtu juhiseid. Kuni kassatsiooniastmeni on vastustaja eitanud otselepingu olemasolu. 3) Kohtud on selgelt tuvastanud fakti, et alltöövõtu varjus asendati hankelepingu pool. Kassatsioonkaebuse väited õigussuhte ebaõige kvalifitseerimise kohta on kunstlikud ja otsitud. 4) Ebaõiged on alles kassatsiooniastmes esitatud väited, et halduskohtu otsusega kehtestatud keeld ei ole täidetav ning et termin „vabaturg“ on vastustaja jaoks arusaamatu.
9.Riigikohus andis 8. juuni 2018. a määrusega vastustajale tähtaja kassatsioonkaebuse läbivaatamist takistavate puuduste kõrvaldamiseks, s.o tähtaja ennistamise taotluse esitamiseks. Seda vastustaja ka tegi. Taotluses on vastustaja seisukohal, et olemuselt on tegu küll hankeasjaga, kuid HKMS 28. peatükis sätestatud kohtueelse menetluse läbimist eeldavale korrale ei saa üle minna kassatsioonkaebuse esitamise faasis. Riigikohus saab vaid kohtuotsuses tuvastada, et menetlusõigust on oluliselt rikutud põhjusel, et valitud on vale menetlusliik. Seega ei ole tähtaja ennistamise taotluse esitamine vajalik. Tähtaja ennistamise mõjuvaks põhjuseks on see, et kohus on vastustajat eksitanud ega ole talle nõuetekohaselt selgitanud edasikaebetähtaegu ja -korda.
10.Kaebaja esitas Riigikohtu tegevuse kohta vastuväite. Kaebaja on seisukohal, et vastustaja kassatsioonkaebus tuleks tagastada HKMS § 217 lg 3 p 1 esimese alternatiivi alusel, sest säte ei näe ette uue tähtaja andmist ennistamistaotluse esitamiseks. Alternatiivselt tuleks jätta kaebetähtaeg ennistamata ja kassatsioonkaebus tuleks tagastada HKMS § 217 lg 3 p 1 teise alternatiivi alusel, kuna vastustaja ise väitis kassatsioonkaebuses, et kohtuasja tulnuks menetleda hankeasjana. Lisaks kasutas vastustaja kvalifitseeritud õigusabi. Tähtaja ennistamise välistab ka HKMS § 71 lg 2.
Riigikohus võttis 20. juuni 2018. a määrusega Tallinna linna kassatsioonkaebuse menetlusse.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
12.Kolleegium annab esmalt hinnangu kassatsioonkaebuse tähtaegsuse kohta (I) ning seejärel kujundab seisukoha nende nõuete lahendamise õiguspärasuse suhtes, mille osas on kassatsioonkaebus lubatav (II). Lõpuks lahendab kolleegium kassatsioonkaebuse ja jagab menetluskulud (III). I
Halduskohus võttis 16. augusti 2017. a määrusega kaebuse menetlusse järgmistes nõuetes: 1) tuvastada Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 ja Nõmme jäätmeveopiirkonnas nr 2 Tallinna linna ja ühispakkujate vahel sõlmitud hankelepingute tühisus või alternatiivselt tühistada nimetatud lepingud; 2) tuvastada Tallinna linna tegevuse õigusvastasus jäätmeveopiirkondades jäätmeveo teenuse osutamise korraldamisel, sh seoses nõuetele vastava riigihanke korraldamata jätmisega,
6(10)
3-17-1410 konkurentsi kahjustamise ja keelatud riigiabi andmisega, andmekaitsenõuete rikkumisega, hankelepingute täitmise üleandmisega TJT-le; 3) tuvastada, et kuni uue riigihanke korraldamiseni ja sellel edukaks tunnistatud pakkuja poolt korraldatud jäätmeveoteenuse osutamise alustamiseni on jäätmeveopiirkondades vabaturu olukord; 4) kohustada Tallinna linna korraldama RHS nõuetele vastavat riigihanget (teenuste kontsessiooni) jäätmeveopiirkondades korraldatud jäätmeveoteenuse osutaja leidmiseks; 5) keelata Tallinna linnal (sh Tallinna Jäätmekeskuse kaudu) jäätmevaldajate mõjutamine, suunamine või mistahes muu kallutamine mõne kindla jäätmeveoteenuse osutaja kasuks, sh e-kirja, telefoni või interneti kodulehe kaudu jäätmevaldajate mõjutamine ja/või kallutamine tarbima TJT teenuseid; 6) keelata Tallinna linnal (sh Tallinna Jäätmekeskuse kaudu) jäätmevaldajatega sõlmitud jäätmeveolepingute üleandmine kolmandatele isikutele (sh TJT-le). Halduskohtu istungil lisandus alternatiivne nõue kohustada hankijat ühispakkujatega sõlmitud hankelepinguid lõpetama.
14.Halduskohus lahendas kohtuasja HKMS üldregulatsiooni alusel, kohaldamata sellele HKMS 28. peatükis sisalduvaid hankeasja erimenetluse norme. 28. detsembri 2017. a apellatsioonkaebuse menetlusse võtmise määruse järgi pidas ringkonnakohus kohtuasja esialgu pigem hankeasjaks, v.a kaebetähtaja osas. Vastuses apellatsioonkaebusele juhtis kaebaja sellele vastuolule tähelepanu. Ringkonnakohtu istungil hankeasja menetluse erinormidel küll põgusalt peatuti, kuid ringkonnakohtu otsuses ei ole teemat käsitletud. Otsusest võib järeldada, et ringkonnakohus pidas kohtuasja sarnaselt halduskohtuga tavaliseks haldusasjaks.
15.Vastustaja väidab kassatsioonkaebuses, et kohtuasi on HKMS 28. peatüki alusel menetletav hankeasi. Kolleegium nõustub vastustajaga osaliselt: osas, milles kaebaja taotles hankelepingute tühisuse tuvastamist või alternatiivselt nende tühistamist (nõue 1), on tegu HKMS 28. peatüki alusel menetletava hankeasjaga. HKMS § 283 lg 1 sätestab, et kaebuse lubatavus, sealhulgas kaebeõigus, ning kaebetähtajast ja sisuja vorminõuetest kinnipidamine tehakse kindlaks kaebuse esitamise ajal kehtinud seadusest lähtudes. HKMS § 266 lg 1 järgi on hankeasi riigihanke korraldamisest, sealhulgas hankelepingu sõlmimisest või muutmisest tekkinud haldusasi. Sama paragrahvi lõige 2 võimaldab hankeasjas esitada nii tühistamis-, kohustamis-, heastamis- kui ka tuvastamiskaebuse. Eeltoodut piirab aga HKMS §-s 267 sätestatud hankeasja vaidluse ese. Viidatud paragrahvi kuni 31. augustini 2017 kehtinud esimese lõike redaktsiooni järgi võis hankeasjas esitada kaebuse RHS v.r § 117 lg-s 2 või 21 sätestatud otsuse, dokumendi või hankelepingu peale, samuti vaidlustuskomisjoni otsuse peale. Seejuures ei või kohus kehtivat hankelepingut tühistada, kuid võib tuvastada hankelepingu tühisuse, kui hankeleping on tühine RHS-s sätestatud alusel (lg 3 teine ja kolmas lause). Eelviidatud RHS v.r § 117 lg 21 p 3 võimaldas VAKO-le vaidlustuse esitamisega vaidlustada hankija tegevust, mis seisnes hankemenetluse alustamata jätmises (vt ka haldusasi nr 3-3-1-57-10, p 21). Viidatud sätte järgi võis pakkuja või huvitatud isik vaidlustada hankelepingu, kui hankija ei olnud esitanud hanketeadet ja selle esitamata jätmine ei olnud RHS v.r järgi lubatud, samuti kui hankija ei olnud esitanud vabatahtlikku teadet ega tähtajaks riigihanke aruannet. RHS v.r § 121 lg 13 järgi oli sel juhul kaebetähtajaks kuus kuud hankelepingu sõlmimisest arvates. RHS v.r § 126 lg 12 määras kindlaks VAKO volitused eeltoodud vaidlustuse lahendamisel.
16.Eeltoodust tuleneb, et nõude 1 puhul on tegu hankeasjaga, mille menetlust reguleerib HKMS 28. peatükk. 7(10)
3-17-1410
17.HKMS § 278 lg 1 järgi on hankeasjas kassatsioonkaebuse esitamise tähtaeg kümme päeva edasikaevatava kohtulahendi avalikult teatavaks tegemisest arvates. Vastustaja esitas 5. aprillil 2018 avalikult teatavaks tehtud ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse 7. mail 2018 ning ületas seega kümnepäevast edasikaebetähtaega. Vastustaja tugines edasikaebetähtaja ennistamise taotluses asjaolule, et ringkonnakohus eksitas teda edasikaebetähtaja ja -korra selgitamisel. Kolleegium ei pea seda praegusel juhul selliseks mõjuvaks põhjuseks HKMS § 71 lg 1 mõttes, mis annaks alust kaebetähtaja ennistamiseks. Olukorras, kus vastustaja ise tugineb kassatsioonkaebuses argumendile, et tegu on hankeasjaga, ei saanud ringkonnakohtu vaidlustamisviide teda eksitada, sest ta oli eksitusest teadlik. Menetlusosalisel tuleb oma väidetes ja toimingutes olla järjekindel. Vastustaja on avaliku sektori hankija ning ta kasutas kassatsiooniastmes kvalifitseeritud õigusabi. Hankeasjade erimenetluse normid (sh lühikesed tähtajad) on loodud vaidluse kiireks ja tõhusaks lahendamiseks, et seeläbi tagada riigihanke korraldamise üldpõhimõtete tegelik elluviimine. Seega jääb kassatsioonkaebus HKMS § 220 lg 1 alusel läbi vaatamata osas, milles vastustaja vaidlustab kohtute poolt hankelepingute tühisuse tuvastamist (nõue 1). Selles osas on ringkonnakohtu otsus jõustunud. Seetõttu ei hinda kolleegium muu hulgas ka seda, kas ja kuivõrd põhjendatud oli kohtute poolt hankelepingute tühisuse tuvastamine ex tunc sõlmimisest.
18.Lisaks nõudele 1 esitas kaebaja vastustaja tegevuse õigusvastasuse ja vabaturu olukorra tuvastamise nõuded (nõuded 2 ja 3), kohustamisnõude riigihanke läbiviimiseks (nõue 4) ning keelamiskaebused jäätmevaldajate mõjutamise ja jäätmevaldajatega sõlmitud jäätmeveolepingute kolmandatele isikutele üleandmise keelamiseks (nõuded 5 ja 6). Kuna nimetatud nõuete objektiks ei ole hankemenetluse otsused ega toimingud, hankeleping ega selle muutmine, ei ole nende puhul tegemist hankeasjaga HKMS § 266 lg 1 mõttes. Neid nõudeid ei lahendata VAKO kohustuslikus kohtueelses menetluses. Nende nõuete lahendamisel tuleb lähtuda HKMS üldregulatsioonist. Nõuete 2–6 osas ei ole kassatsioonkaebuse esitamise tähtaeg seega ületatud. Olukorras, kus seaduses sätestatud halduskohtusse pöördumise piiranguid arvestades on kaebaja pöördunud korraga VAKO-sse ja halduskohtusse, on halduskohtul vajaduse korral võimalus halduskohtumenetlus peatada kuni VAKO-s asja lahendamiseni (HKMS § 95 lg 1, § 273 lg 1). Kui VAKO otsus vaidlustatakse halduskohtus, on võimalik kaebused HKMS § 48 lg 1 alusel liita. Seejuures kohaldub ka sellises menetluses HKMS 28. peatükiga hõlmatud nõuetele ülejäänud nõuetest lühem edasikaebetähtaeg. II
19.HKMS § 45 lg 2 esimene lause sätestab, et tuvastamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. HKMS § 38 lg 4 järgi peab tuvastamiskaebuse esitamine olema kaebaja õiguste kaitseks vajalik.
19.1.Halduskohus rahuldas nõude tuvastada Tallinna linna tegevuse õigusvastasus jäätmeveopiirkondades jäätmeveoteenuse osutamise korraldamisel (nõue 2). Kaebaja argumendid, millega ta põhjendas kõnealust nõuet, on eeskätt seotud hankelepingute poole asendamisega. Kolleegiumi hinnangul on kaebaja nõue 2 hõlmatud hankelepingute tühisuse tuvastamise nõudega ning kaebaja õiguste kaitseks ei ole vajalik eraldi õigusvastasuse tuvastamine kohtuotsuse resolutsioonis. Seega tuleb kaebus nõude 2 osas jätta rahuldamata.
8(10)
3-17-1410
19.2.Ka rahuldas halduskohus kaebaja nõude tuvastada, et kuni uue riigihanke korraldamiseni ja sellel edukaks tunnistatud pakkuja poolt korraldatud jäätmeveoteenuse osutamise alustamiseni on jäätmeveopiirkondades vabaturu olukord (nõue 3). Ringkonnakohus täiendas halduskohtu otsuse resolutsiooni viisil, et vabaturu olukord rakendub hiljemalt kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Kuigi RHS v.r-s sätestatud lepingu tühisuse normistik on eriregulatsioon võrreldes eraõiguses sätestatuga, kehtivad ka hankelepingute suhtes eraõiguse normid niivõrd, kuivõrd avalik õigus ei näe ette teisiti. Seega ei ole korraldatud jäätmeveo lepingu kui tehingu tühisuse korral sellel algusest peale õiguslikke tagajärgi (TsÜS § 84 lg 1). Tühisuse tuvastamisega kaasneb paratamatult vabaturu olukord. Kuna hankelepingute tühisus tuvastati, siis kolleegiumi hinnangul ei ole vabaturu olukorra täiendav tuvastamine kohtuotsuse resolutsioonis praegusel juhul kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Seega tuleb kaebus nõude 3 osas jätta rahuldamata. Ringkonnakohus lükkas vabaturu olukorra tekke edasi viisil, et see jõustub hiljemalt kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Kolleegium selgitab, et olukorras, kus kohus nägi vajadust lükata hankelepingute õigusjõu lõppemine edasi, tulnuks kohaldada RHS v.r § 126 lg 12 p-s 2 sätestatud lahendust, s.o vaatamata tühisuse aluse esinemisele, jätta avalikust huvi tõttu hankeleping jõusse, lühendades hankelepingu tähtaega.
20.Kaebaja esitas ka nõude kohustada Tallinna linna alustama Tallinna Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 ja Nõmme jäätmeveopiirkonnas nr 2 korraldatud jäätmeveoteenuse osutaja leidmiseks kontsessioonilepingu sõlmimise menetlust (nõue 4). Halduskohus rahuldas nõude ning kohustas Tallinna linna alustama kontsessioonilepingu sõlmimise menetlust ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest. Kolleegiumi hinnangul on kohustamisnõue lubatav ning kohtud on selle korrektselt lahendanud. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg 1 sätestab, et isik võib nõuda haldusakti andmist või toimingu sooritamist, kui avaliku võimu kandja on kohustatud haldusakti andma või toimingu sooritama ja see puudutab isiku õigusi. Üldjuhul ei ole eraisikul subjektiivset õigust nõuda, et hankija viiks läbi hankemenetluse, st soetaks kaupu, teenuseid ja ehitustöid, mille pakkumisest isik on huvitatud. Arvestades kohtuasjas vaidluse all olevat valdkonda (korraldatud jäätmevedu) ning juhtumi asjaolusid, saab erandina jaatada kaebaja nõudeõigust, et viidaks läbi kontsessioonimenetlus. Kolleegium on varem kaebaja (AS RAGN-SELLS) ilmselget puutumust valdkonnaga jaatanud, arvestades tema üldteadaolevat pikaajalist tegutsemist jäätmekäitluse valdkonnas (vt haldusasi nr 3-3-1-52-11, p 23). Praeguseks ei ole olukord muutunud. Teiseks, JäätS § 66 näeb ette kohaliku omavalitsuse kohustuse korraldada jäätmevedu ja valida jäätmeveo teenust osutav ettevõtja (vt ka Tallinna Linnavolikogu 8. septembri 2011. a määruse nr 28 „Tallinna jäätmehoolduseeskiri“ § 3 lg 1 p 6), sätestades ammendavalt erandid, mil see ei ole vajalik (vt nt JäätS § 66 lg 3, § 135). Seejuures on kindlaks määratud ka korraldatud jäätmeveo toimimiseks vajaliku jäätmevedaja leidmise menetlus (JäätS § 67). Samuti sätestab JäätS keelu kasutada sisetehingut, mis võimaldaks hankemenetluse korraldamisest loobuda (JäätS § 1 lg 5).
21.Halduskohus rahuldas kaebaja keelamisnõuded. Halduskohus keelas Tallinna linnal korraldatud jäätmeveo raames Tallinna linna (sh Tallinna Jäätmekeskuse) ja jäätmevaldajate vahel sõlmitud lepingutest tulenevate kohustuste üleandmise jäätmete kogumise ja vedamisega vabaturul tegutsevale mistahes ettevõtjale, sh TJT-le. Kohus keelas ka jäätmevaldajate teavitamise korraldatud jäätmeveo lõppemisest selliselt, et teates on nimetatud ainult üks või mitu ettevõtjat, kellega on jäätmevaldajal õigus jäätmeveoleping sõlmida, ent pole nimetatud kõiki selliseid ettevõtjaid (nõuded 5 ja 6).
9(10)
3-17-1410 HKMS § 45 lg 1 sätestab, et keelamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel (vt ka RVastS § 5 lg 1). Kohtud on asunud korrektselt seisukohale, et keelamiskaebused on lubatavad, ning on menetlusnorme järgides tõendeid hinnanud ja jõudnud põhjendatud järelduseni, et keelamiskaebused tuleb rahuldada. Puudub vajadus sellekohaseid põhjendusi korrata (HKMS § 231 lg 6). III
22.Eeltoodust tulenevalt jääb kassatsioonkaebus läbi vaatamata osas, milles vastustaja vaidlustab kohtute poolt hankelepingute tühisuse tuvastamist (nõue 1). Selles osas jääb jõusse ringkonnakohtu otsus. Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada nõuete 2 ja 3 osas, s.o osas, milles kaebaja taotles Tallinna linna tegevuse õigusvastasuse ja vabaturu olukorra tuvastamist. Haldus- ja ringkonnakohtu otsused tuleb nõuete 2 ja 3 osas tühistada. Kõnealused kaebuse tuvastamisnõuded tuleb jätta rahuldamata. Kaebuse nõuete 4, 5 ja 6 osas (kohustamis- ja keelamisnõuded) jääb kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata.
23.HKMS § 108 lg 2 järgi jagatakse kaebuse osalise rahuldamise korral menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Kolleegiumi pikaajalise praktika kohaselt ei saa põhjendatud menetluskulud kõrgemas kohtuastmes olla üldjuhul suuremad kui eelmises kohtuastmes, sest kõrgema astme menetluses kulub õigusabi osutajal asjaga tegelemiseks eeldatavasti vähem aega (vt nt haldusasi nr 3-3-1-84-15, p 31). Halduskohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 3200 eurot (sh riigilõiv). Ringkonnakohus pidas põhjendatud menetluskuluks 2700 eurot, kuid kuna vastustaja apellatsioonkaebus rahuldati 1/5 osas, siis mõisteti kaebaja kasuks välja 2160 eurot. Kaebaja kassatsiooniastme menetluskulu oli 4197 eurot 50 senti. Kolleegium peab neist põhjendatuks 2500 eurot. Seega on kaebaja põhjendatud menetluskulud kokku 8400 eurot. Vastustaja kassatsioonkaebus küll rahuldati osaliselt (s.o kaebaja nõuete 2 ja 3 osas), kuid sisuliselt saavutas kaebaja oma eesmärgi pea täielikult. Seetõttu mõistab kolleegium vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 7800 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.