XX kaebus Keskkonnaameti 22.12.2015 otsusele nr HLS 14-4/15/22235-4 ja Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korraldusele nr 5
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, esindaja advokaat Kärt Saar Vastustaja – Saaremaa vald (Kihelkonna valla õigusjärglane), esindaja vallavanem Raimu Aardam Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Maiu Paloots
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28.06.2017 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
06.03.2018 kohtuistungil
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada XX apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 28.06.2017 otsus haldusasjas nr 3-15-3184.
3.Teha uus otsus, millega rahuldada XX kaebus ja tuvastada Keskkonnaameti 22.12.2015 otsuse nr HLS 14-4/15/22235-4 õigusvastasus ning kohustada Keskkonnaametit uuesti otsustama nõusoleku andmine projekteerimistingimuste väljastamiseks, samuti tühistada Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korraldus nr 5 ja kohustada Saaremaa valda vaatama projekteerimistingimuste väljastamise taotlus uuesti läbi.
Mõista Saaremaa vallalt ja Keskkonnaametilt XX kasuks solidaarselt välja menetluskulud 60 eurot (kuuskümmend eurot). Saaremaa valla ja Keskkonnaameti menetluskulud jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 27.04.2018, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse
3-15-3184 esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX esitas 01.10.2015 Kihelkonna Vallavalitsusele taotluse Sassi maaüksusele projekteerimistingimuste väljastamiseks elamu ja kuni kahe abihoone ehitamiseks. Kihelkonna Vallavalitsus pöördus 02.10.2015 Keskkonnaameti poole projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku saamiseks.
2.Keskkonnaamet keeldus 22.12.2015 otsusega nr HLS 14-4/15/22235-4 nõusoleku andmisest. Sassi kinnistu (1,43 ha) on hoonestamata ning asub Vilsandi saare nn SuurVilsandi osal Vilsandi rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndis, millel tegevust reguleerib looduskaitseseadus (LKS) ja Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri. Ala kuulub ka Natura 2000 võrgustikku Vilsandi linnu- ja loodusalana. Tegemist on Vilsandi loodusala kaitse-eesmärgiks seatud poolloodusliku koosluse (kadastikud) levikualaga. LKS § 14 lg-te 2 ja 3 kohaselt ei kooskõlasta kaitseala valitseja tegevust, mis vajab LKS või kaitse-eeskirja kohaselt kaitseala valitseja nõusolekut, kui see võib kahjustada kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamist või kaitseala seisundit. Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgiks on Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitse. Poolloodusliku koosluse levialal ehitamisel väheneb kaitsealuse koosluse pindala, rikutakse kooslusele eriomane ökoloogiline struktuur, kahjustades kadastiku soodsat seisundit LKS § 3 lg 1 tähenduses. Sassi kinnistu põhjaosas paiknev kadastik koos naaberkinnistutel oleva kadastikuga moodustab ühtse kompaktse kadastikuala ja selle tükeldamine ei ole põhjendatud. Kadastiku seisundi parandamiseks tuleks teostada kadakate harvendamist ja võsaraiet ning seejärel ala kariloomadega karjatada, kuid kadastiku seisundi parandamine ei saa olla hoonestuse lubamise põhjenduseks. Kinnistu lõunaosas (ca 3200 m2 suurune ala) kaitstavaid elupaigatüüpe ei leidu, ala on metsastunud ning ehitamine eeldab metsamaa raadamist. Lõunaossa ehitamiseks peaks rajama kinnistut läbivalt pinnasteelt juurdepääsutee hoonestusalani. Juurdepääsutee saaks rajada ka läbi naaberkinnistute väljastpoolt kadastikke, kuid see eeldaks metsa raadamist. Seega ei ole Sassi kinnistul kohta, kus ehitamine oleks põhjendatud. Kinnistu hoonestamisel ei ole tagatud rahvuspargi kultuuripärandi kaitse, sest hoonestatakse ala, kus ajalooliselt pole taluhoonestust asunud, hoonestamisega ei järgita SuurVilsandile ajalooliselt omast asustusstruktuuri, hoonestusala loomist ei toeta looduskooslused.
3.Kihelkonna Vallavalitsus keeldus 21.01.2016 korraldusega nr
projekteerimistingimuste väljastamisest, tuginedes Keskkonnaameti 22.12.2015 otsusele. LKS § 14 lg 1 p 7 kohaselt ei või kaitsealal ilma kaitseala valitseja nõusolekuta anda projekteerimistingimusi.
2(10)
3-15-3184
4.XX palus Tallinna Halduskohtule 21.12.2015 esitatud kaebuses tuvastada Keskkonnaameti 22.12.2015 otsuse nr HLS 14-4/15/22235-4 õigusvastasus ning kohustada Keskkonnaametit küsimust uuesti otsustama ja andma nõusolek projekteerimistingimuste väljastamiseks; tühistada Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korraldus nr 5 ja kohustada vallavalitsust vaatama projekteerimistingimuste väljastamise taotlus uuesti läbi. Sassi kinnistule ehitamine ei kahjusta kadastikke; praeguse olukorra säilitamisel need pigem hävivad. Kinnistu põhjapoolne osa on võssa kasvanud ja hakanud altpoolt kuivama. Kinnistu lõunapoolses osas on kadakad ja muud puud kasvanud tihedaks, peaaegu läbimatuks võsaks ning sealsed kadakad on täielikult kuivanud. Keskkonnaamet leiab põhjendamatult, et kaebaja peaks oma kinnistul saavutama sama tulemuse, mille on saavutanud saarel suviti kohapeal elav Joosepi kinnistu omanik. Kuna kaebaja kinnistule maja ehitada ei tohi, peaks ta kinnistul kas telkima või reisima sinna iga päev Saaremaalt Lümandast, kus on lähim majutusvõimalus. Kaebaja ostis kinnistu eesmärgiga ehitada maja, mitte selleks, et kulutada kümneid tuhandeid eurosid, et taastada kadastike soodne seisund ja 17. sajandi olustik. Kinnistut ei ole võimalik korras hoida ja seal loomi karjatada kohapeal eluaset omamata. Ka lambad vajavad ulualust. Kinnistul on piirkond, kuhu on võimalik ehitada kadastikke kahjustamata. Keskkonnaametil on võimalik anda nõusolek vastavalt LKS § 14 lg-le 3 koos lisatingimusega mitte ehitada kadastike levialale. Kaebaja tugines kinnistu ostmisel 2004. a-l riigi poolt varem tehtud otsustele, mille tulemusel muudeti kinnisasja sihtotstarve elamumaaks ja kinnisasi jagati neljaks erinevaks kinnistuks (Sassi, Jussi, Joosepi ja Kaidi). Kaidi ja Joosepi kinnistutele anti kooskõlastused projekteerimistingimuste väljastamiseks. Keskkonnaameti poolt kooskõlastatud valla üldplaneeringuga on Sassi maaüksus määratud väikeelamumaaks. Kaebajal on tekkinud õiguspärane ootus, et ta saab kinnistule ehitada. Halduspraktika muutmine ei saa olla meelevaldne. LKS § 26 lg 1 p 4 kohaselt on Vilsandi rahvuspargis kaitstav kas rannikumaastike loodus või kultuuripärand, mitte aga pärandkultuuri maastik. Kultuuripärand ei ole mitte loodus ega maastik, vaid kultuur ehk inimtegevus. Inimtegevus on saarel ajalooliselt olnud. Sassi maaüksusele ehitamine sobib kujunenud asustusmustriga. Keskkonnaamet ei arvesta, et alates
18.sajandist on palju muutunud. Kunagi elas saarel ligikaudu 200 inimest, hetkel aga 30, kellest enamik talviti saarel ei viibi. Saare püsiv inimasustus on kadumas ning kultuuripärandi säilitamiseks on möödapääsmatu, et saare elanikkond suureneks. Piiranguvööndi eesmärk ei ole igasuguse ehitustegevuse välistamine. Kaebaja taotleb ehitusõigust kohta, kus naaberkinnistul juba on elumaja ja asustus.
5.Keskkonnaamet ja Kihelkonna vald palusid jätta kaebus rahuldamata, jäädes haldusmenetluses avaldatud seisukohtade juurde.
6.Tallinna Halduskohus jättis 28.06.2017 otsusega kaebuse rahuldamata. LKS § 14 lg-test 1 ja 2 tulenevalt on kaitstava loodusobjekti valitseja kohustatud jätma kooskõlastamata nõusolekut nõudva tegevuse, mis võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse-eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Kuna nõusoleku andmisest keeldumine võib riivata omandiõigust, saab keeld olla proportsionaalne vaid juhul, kui kaitse-eesmärgi kahjustamise võimalus on tõenäoline. Haldusorganil on kohustus kaaluda tegevuse lubamist tingimuslikult. Kui kaitse-eesmärkide või kaitstava loodusobjekti seisundi kahjustamine ei ole soovitava tegevuse mõjust tulenevalt välditav, ei saa tingimuste seadmist sisuliselt kaaluda. Valla üldplaneering lubab Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndis ehitada kaitseala valitseja nõusolekul üksnes kinnistu olemasoleval hoonestusalal ja algsetel taluõuedel. Samas on vald valmis ehitamist lubama, kui kaitseala valitseja on sellega nõus.
3(10)
3-15-3184 Poolte vahel on vaidlus, mida mõista kaitstava kultuuripärandina. Keskkonnaamet on õigesti leidnud, et kultuuripärandi kaitse rahvuspargis tähendab ajalooliselt väljakujunenud asustusmustri ja –tihenduse säilitamist ja jälgimist, ehitades paikkonda sobiva arhitektuurilise lahendusega hooneid eelkõige hoonestuse algsesse asukohta. Kultuuripärandi mõistet on selgitanud ka OÜ Artes Terrae Vilsandi rahvuspargi ehituspärandi, asustusstruktuuri ja maastike kultuuriväärtuste alusuuringus. Mõiste hõlmab nii materiaalset kui ka vaimset pärandit. Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskava p 2.5 kohaselt on kultuuripärandiks suuline pärimus, ajaloolised koha- ja perenimed, ajalooline hoonestus, pärandkultuuriobjektid, traditsioonilised elualad. Vastavalt kaitsekorralduskava p-le 2.4.1 on Vilsandi rahvuspargi pärandkultuurmaastiku üheks komponendiks põline asustusmuster. Keskkonnaamet on 22.12.2015 otsuses õigesti selgitanud Sassi kinnistu paiknemist ning ajaloolist asustusmustrit, millega Sassi kinnistule ehitamine ei oleks kooskõlas. Keskkonnaamet ei ole üldistavalt väitnud, et teele lähedale ehitada ei tohi, vaid on väitnud, et Suur-Vilsandi asustusstruktuuris ei ole Keskteest sellisel kaugusel hooneid. Kaebaja kinnistul jääksid hooned ja õu liiga lähedale Keskteele ja Joosepi kinnistule. Kaebaja kinnistu asub endise Pidaja talu heina- ja karjamaadel, mis on tänaseks kaetud kadakate ja metsaga. Keskteest lõunas on omane hajaasustus ja põhjas ridaküla. Eelviidatud alusuuringus on märgitud, et Suur-Vilsandi lõunapoolses osas on viimastel aastakümnetel suvilate püstitamisega küla traditsioonilist asustusstruktuuri rikutud, kuid ei nähtu, et see ei oleks enam kaitsmisväärne. Seega on eriti oluline traditsioonilist asustusstruktuuri hoida täiendavatest negatiivsetest mõjutustest. Ajaloolist asustusstruktuuri ei saa kahjustada põhjendusega, et seeläbi on paremini tagatud kadakate hooldus. Keskkonnaamet on hinnanud võimalusi kaebaja soovitud hoonete ehitamiseks kinnistu lõunaosa, kus kaitstavaid elupaigatüüpe ei leidu. Keskkonnaamet pidas metsa piirkonnale omaseks maastikuelemendiks ja ei pidanud sinna ehitamist mõistlikuks, sest see eeldab raadamist. Üldplaneeringust ei tulene kaebajale õiguspärast ootust saada ehitusõigus. Planeeringu puhul ei saa vaadata üksnes kaarti, vaid oluline on ka seletuskiri, mille kohaselt on üldplaneering ehitusõiguse andmise osas hoopis kitsendav. Üldplaneering ei ole sellise detailsusega, et sellega saaks lahendada konkreetsele kinnistule ehitusõiguse andmise küsimust. Üldplaneeringu kooskõlastamisega ei andnud Keskkonnaamet siduvat lubadust, et Sassi kinnistule saab ehitada. Üldplaneeringuga ei saa muuta LKS-i ega selle rakendusakte. Kaebajat ei ole ebavõrdselt koheldud. Asjaolu, et Joosepi ja Kaidi kinnistule on antud ehitusõigus, ei tähenda, et vastav õigus on automaatselt ka kaebajal. Ühele kinnistule ehitusõiguse andmisega muutub faktiline olukord ning see võib tingida olukorra, kus teisele kinnistule ehitusõigust anda ei saa. Joosepi kinnistu on praeguseks hoonestatud, kuid Kaidi kinnistule 2004. a-l väljastatud projekteerimistingimusi ei ole realiseeritud ning need ei kehti. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
7.XX palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 28.06.2017 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb halduskohtus esitatud seisukohtade juurde. Kohus on eksinud, kui märkis, et puudub vaidlus, nagu oleks kinnistu sihtotstarve muudetud elamumaaks alles pärast kinnistu omandamist kaebaja poolt. Kaebaja on toonitanud, et kinnistu sihtotstarve muudeti elamumaaks enne seda, kui ta kinnistu omandas. Vilsandil ei ole ehitamine täielikult keelatud, vaid ehitamise õiguse saab otsustada rahvuspargi valitseja. Kuivõrd tegemist on kaalutlusotsusega, peab rahvuspargi valitseja võtma arvesse, milliste 4(10)
3-15-3184 õiguste riive toob otsus kaasa ning kaaluma, kas kaitstavad huvid on kaalukamad kui omaniku õiguste riive. Vaidlustatud otsuse tegemisel ei ole kaebaja õigusi kaalutud. Kuna nõusoleku andmisest keeldumine võib riivata omandiõigust, saab keeld olla proportsionaalne vaid juhul, kui kaitseeesmärgi kahjustamine kadakate ja asustusstruktuuri osas on tõenäoline. Selgusetuks jääb, mida tähendab kohtu märkus „kompaktse kadastikuala tükeldamise“ kohta. Üldteada on asjaolu, et kadakas ei saa kasvada tihedas võsas. Ka Keskkonnaamet on möönnud, et kaebaja kinnistul tuleks kadakavõsa harvendada ning praegu on kadakad suures osas kuivanud. Kadakate jaoks oleks soodsam, kui kadakaid harvendataks ning neil oleks valgust kasvamiseks. Kaebaja on selle tõendamiseks esitanud fotod vaidlusaluselt kinnistult, millelt on näha, et Sassi kinnistul on kadakad võsastunud ja kuivanud. Sassi kinnistule on võimalik ehitada hoone nii, et ühtegi mändi ega kadakat maha ei võeta. Ka kohus leidis, et maja ehitamine ei kahjusta kadastikku. Kinnistule ei ole vaja teha suurt juurdepääsuteed. Selgusetuks jääb kohtu järeldus, et inimtegevus kaebaja kinnistul kahjustaks kadastikku, kuigi Joosepi kinnistu hoonestamine on kadakatele mõjunud soodsalt. Kunagi elas saarel umbes 200 inimest, hetkel on vaid üks püsielanik. Jääb selgusetuks, miks peab taastama ehitise ajaloolisele kohale, kui saarel pole elanikke. Eksitav on halduskohtu väide, et kaebaja kinnistu õueala moodustataks ajalooliste niitude ja põllumaa alale, mis on väärtuslik poollooduslik kooslus. Praegu ei ole kinnistul mistahes hinnatud väärtuslikku poollooduslikku kooslust. Selles võib igaüks veenduda paikvaatlust tehes. Väärtust, mida ei ole olemas juba aastakümneid, ei ole võimalik kahjustada. Isegi kui viidatud alusuuringus oleks märgitud põhimõte, et külateest lõunas asuvate maaüksuste hoonestamine ei ole soovitatav, ei tulene sellest täielik keeld kaebaja maaüksuse hoonestamiseks. Juba aastakümneid tagasi on välja kujunenud teistsugune asustusstruktuur ning seda ideaali, mis on uuringutes välja toodud (17.–18. sajandi struktuur), ei ole enam olemas ja seda ei ole võimalik ka taastada. Praeguseks on välja kujunenud teistsugune asustusstruktuur, mida möönis ka halduskohus. Avaliku võimu tegevus on olnud vastuoluline ja sõnamurdlik. Üldplaneering on siduv juriidiline dokument. Kui üldplaneeringust nähtub, et kinnistu on planeeritud ehitusõigusega maaks, siis tuleb sellest lähtuda ka ehitusõiguse andmisel. Kaebaja kontrollis kogu avalikult kättesaadavat informatsiooni enne kinnistu ostmist ja selle põhjal võis üheselt järeldada, et kinnistule on võimalik saada ehitusõigus. Kui on olemas veel juriidiliselt siduvaid dokumente, mille põhjal tuleb enne kinnistu omandamist kontrollida ehitusõiguse võimalust, peaksid need dokumendid olema esiteks avalikult kättesaadavad, arusaadavad (kaardil märgitud, kuhu täpselt saab ehitada ja kuhu ei saa) ning kooskõlas teiste avaliku võimu poolt antud dokumentidega, sh üldplaneeringuga. Õigusriigi põhimõttega ei ole kooskõlas, kui avalik võim saab teha kaalutlusotsuseid enda tellitud või läbi viidud uuringule kõrgemat õigusjõudu andes kui avalikele õigusaktidele, praegusel juhul üldplaneeringule, omavalitsusüksuse otsusele kinnistu sihtotstarbe muutmiseks ja rahvuspargi valitseja kooskõlastusele. Keskkonnaamet väidab, et kuna sihtotstarve „elamumaa“ kanti kaebaja kinnistu kohta kinnistustraamatusse alles 21.07.2004, s.o kaks nädalat pärast kinnistu omandamist, siis justkui ei olnud võimalik kaebajal sellele tugineda. See ei ole õige. Maakatastri avaldus kinnistusraamatu kande muutmiseks maatulundusmaast elamumaaks (eeldab kohaliku omavalitsuse otsust) on esitatud kinnistusosakonnale juba 24.05.2004 ehk enne seda, kui kaebaja kinnistu ostis (16.06.2004 asjaõigusleping).
5(10)
3-15-3184
8.Keskkonnaamet palub 02.10.2017 vastuses apellatsioonkaebusele jätta see rahuldamata. Kaebaja on õigesti leidnud, et kinnistu jagamist puudutavad maakastri ja kohaliku omavalitsuse toimingud seoses maa sihtotstarbe muutmisega on läbi viidud enne kinnistu omandamist kaebaja poolt. Kaebaja kinnistule ehitamiseks ei ole kaitseala valitseja nõusolekut andnud. Naaberkinnistutele antud nõusolekud projekteerimistingimuste väljastamiseks ei tähenda, et nõusoleku ehitustegevuseks tuleb anda ka kaebaja kinnistule. Asjaolu, et Keskkonnaamet on üldplaneeringu kooskõlastanud, ei tähenda seda, et on antud õigus ka kaebaja kinnistu hoonestamiseks (LKS § 14). Suur-Vilsandi lääneosast, tuletorni juurest algav ja idas asuva nn Vahemereni kulgev Kesktee jagab saare lõuna- ja põhjaosaks. Suurküla ja Veneküla külastruktuur kujunes Kesktee lähedal ridakülana. Talude eluhooned ja õued asuvad Kesktee põhjaküljel, lõunas oli avatud maastik, sh talude põllud, karja- ja rohumaad. Eeltoodu nähtub selgelt ka 1943. a Vilsandi saare topograafiliselt kaardilt. Elamud on Vilsandil tavaliselt ehitatud kõlvikute üleminekualadele, millel ei ole erilist väärtust. Kultuuripärandi kaitse ei ole üksnes esteetika. Seega ei piisa kultuuripärandi kaitseks vaid sellest, et kaebaja ehitustegevuse tulemusel ei jääks tema ehitis Keskteele välja paistma. Järgida tuleb maakasutuse algpõhimõtteid. Hoonestus Joosepi kinnistul jääb samuti külgnevatest hoonestatud kinnistutest ja Keskteest kaugemale, sobitudes Keskteest lõunasse jääva asustusmustriga. 1943. a kaardilt nähtub, et Keskteest lõunas on üksikud eraldi asetsevad talukohad ning valdavalt põllu- ja heinamaad. Rannaalad ja metsad olid kasutuses karjamaadena. Sassi kinnistu asub Keskteest lõunas, Pidaja talu ajaloolistel heina- ja karjamaadel. Heina- ja karjamaad on tänaseks kaetud kadakatega ja metsastunud. Kinnistu põhjaosas asub Natura 2000 elupaigana kaitstav poollooduslik kooslus (kadastikud). Kinnistu lõunaosal ei paikne kadastikud ja Keskkonnaamet kaalus sellele alale ehitamise võimalikkust nii saare asustusstruktuurist lähtudes kui ka looduslikest kooslustest lähtudes. Ehitustegevus kaitse-eeskirjas kaitse-eesmärgina sätestatud ja loodusdirektiiviga kaitstaval elupaigatüübil – kadastikud – ei ole lubatud, kuna see kahjustaks selle koosluse soodsat seisundit LKS § 3 lg 1 tähenduses. Poolloodusliku koosluse levikualal ehitamisel väheneb kaitsealuse koosluse pindala, mistõttu kahjustatakse kadastike soodsat seisundit LKS § 3 lg 1 tähenduses. Puudub vaidlus, et Sassi kinnistu lõunaosas on ala, kus kaitstavaid elupaigatüüpe ei esine, kuid sellel alal on kujunenud mets ja hoonestamine eeldaks metsamaa raadamist ja juurdepääsutee rajamist. Kuigi tegemist ei ole kaitstava metsaelupaigatüübiga, võib seda metsa pidada piirkonnale omaseks maastikuelemendiks. Keskkonnaamet ja halduskohus on pidanud põhjendatuks kinnistu lõunaosas asuva metsa säilitamist senisel kujul. Halduskohus on õigesti leidnud, et kadastike hooldamine ei eelda kinnistul elamu omamist. Kui asustusstruktuurile ei ole omane hoonestus soovitud asukohas, ei saa kinnistu hoonestamiseks anda nõusolekut põhjendusel, et siis saab kinnistu omanik paremini hoolitseda looduskoosluse eest. Kui kaebaja kinnistu hoonestada, tekiks n-ö täiendav asustusrida Keskteest lõuna suunas, mis ei ole olnud ajalooliselt sellele osale saarest omane. Puudub vaidlus, et osaliselt on SuurVilsandi Keskteest lõunasse jääv asustusstruktuur muutunud, kuid asjas esitatud kaartide pinnalt ei saa väita, et hoonestusele omane asustusstruktuur oleks hävinud. Kaitse-eeskiri ei sea absoluutset ehituskeeldu ja sellest tulenevalt on ajaloolisse asustusstruktuuri sobituvate uute hoonestusalade rajamine olnud lubatud.
9.Kihelkonna vald (alates 21.10.2017 Saaremaa vald) palus 29.09.2017 vastuses apellatsioonkaebusele jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. 6(10)
3-15-3184 Kihelkonna vald lähtub Vilsandi külas ehitusõiguse andmisel esiteks Keskkonnaameti kui kaitseala valitseja nõusolekust ja teiseks Kihelkonna valla üldplaneeringust. Samuti tuleb arendustegevusel arvestada rahvuspargi kaitse-eesmärkidega vastavalt kaitse-eeskirjale. Kihelkonna Vallavolikogu 23.04.2004 otsusega nr 19 määrati kaebaja katastriüksuse sihtotstarbeks elamumaa. Selle aluseks oli kaitseala valitseja kooskõlastus katastriüksuse plaanil, kus oli ära näidatud kaebaja võimaliku ehitise asukoht. Kihelkonna valla üldplaneeringu kehtestamisel 2010. a-l oli kaebaja maaüksuse sihtotstarbe puhul tegemist olemasoleva sihtotstarbega. Seda sihtotstarvet ei määratud valla üldplaneeringuga. Vilsandi küla Sassi maaüksusele määratud sihtotstarve elamumaa ei anna kaebajale õigust eeldada, et nimetatud maaüksusele saab ehitada. Kihelkonna valla üldplaneeringu eesmärgiks ei ole määrata valla territooriumil asuvatele maaüksustele antavat ehitusõigust. Vald ei saa väljastada projekteerimistingimusi kaebaja maaüksusele ehitamiseks ilma Keskkonnaameti nõusolekuta (LKS § 14 lg 1 p 7).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Kaebaja leiab, et menetluse käigus ja vaidlustatud Keskkonnaameti kaalutlusotsuse tegemisel ei ole tema õigusi ja huve õigesti väärtustatud. Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3). Õiguste ja huvide ebaõigele väärtustamisele saab kohus tugineda vaid juhul, kui see on toimunud ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga (Riigikohtu 20.03.2014 otsus nr 3-3-1-8713, p 19).
11.Vaidlust ei ole, et Kihelkonna Vallavolikogu 26.05.2010 kehtestatud (jõust. 01.06.2010) valla üldplaneeringu järgi on kogu kaebaja kinnistu maakasutus „olemasolev väikeelamumaa“ (tl 70, Kihelkonna valla üldplaneeringu lisa 2: maakasutuse kaart nr 1. Kättesaadav: http://www.saaremaavald.ee/kihelkonna-piirkond). Asjaolu, et kaebaja kinnistule on määratud väikeelamumaa sihtotstarve, näitab seda, et sinna elamu ehitamine (planeeringuga kavandatu elluviimine) ei takistaks planeeringulahenduse terviklikku toimimist ega mh rahvuspargi jätkusuutlikku arengut.
12.Vaidlus puudub selles, et Keskkonnaamet on planeeringulahenduse kooskõlastanud. Samuti on Keskkonnaamet andnud kooskõlastused projekteerimistingimuste väljastamiseks kaebaja kahe naaberkinnistu suhtes. Need kinnistud on võrreldavad, sest nad tekkisid Pidaja talu kinnistu neljaks jagamise tulemusel. Pidaja talu kinnistule oli enne osadeks jagamist määratud Kihelkonna Vallavolikogu 24.09.2002 otsusega elamumaa sihtotstarve. Nimetatud otstarvet kinnitati uue Sassi maaüksuse suhtes vallavolikogu 23.04.2004 otsusega nr 19.
13.Tõrjumaks üldplaneeringu menetluse järel üldplaneeringust võrsuvat usaldust ja kaebaja põhjendatud ootust oma kinnistu hoonestamiseks, peavad loodus- ja pärandkultuuri kaitse alased huvid olema ülekaalukad. Keskkonnaamet peab sellisel juhul projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumiseks näitama selgelt ära, miks põhjustaks üldplaneeringuga kavandatu elluviimine raskeid tagajärgi rahvuspargi kaitse-eesmärkidele (vrd Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-31-16, p 27). Nagu ringkonnakohus allpool selgitab, ei ole Keskkonnaamet selliseid kaalutlusi esitanud. See on kaasa toonud selle, et otsustamisel selle üle, kas kavandatav ehitamine kaebaja kinnistule rikub rahvuspargi kaitse-eesmärke, ei ole Keskkonnaamet teostanud kaalutlusõigust kooskõlas kaalutlusreeglitega. 7(10)
3-15-3184
14.Keskkonnaamet on keeldunud kaebajale projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmisest kahel põhjusel. Esiteks leiab Keskkonnaamet, et kaebaja kinnistul ehitamisega kahjustatakse kadastiku soodsat seisundit LKS § 3 lg 1 tähenduses või see eeldab metsamaa põhjendamatut raadamist. Teiseks rikuks Keskkonnameti hinnangul kaebaja kinnistule elamu ja kuni kahe abihoone ehitamine saare ajalooliselt omast asustusstruktuuri.
15.Vaidlust ei ole, et kaitstavate looduskoosluste soodne seisund ja saare asustusstruktuur on olulisteks asjaoludeks, millega tuli Keskkonnaametil arvestada vaidlustatud otsuse tegemisel. LKS § 14 lg-st 2 tuleneb, et Keskkonnaamet ei saa anda nõusolekut projekteerimistingimuste väljastamiseks, kui see võib kahjustada kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamist või kaitseala seisundit. Ajalooline asustusstruktuur on Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskava p 2.4.1 järgi Vilsandi rahvuspargi pärandkultuurmaastiku üheks komponendiks ja seega üheks kaitstavaks väärtuseks. Samuti on Natura 2000 elupaigana kaitstud Vilsandi kadastikud. Kadastike soodne seisund ja kultuuripärandi osana ajaloolise asustusstruktuuri säilitamine on seega osa Vilsandi loodusala kaitse-eesmärkidest (LKS § 26 lg 2 p 4). Keskkonnaamet on leidnud nende kaalutluste pinnalt, et kaebaja kinnistule ehitamine oleks vastuolus Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgiga (tl 7-8).
16.Haldusorganil tuleb haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2 kohaselt diskretsiooni teostades arvestada kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning kaalumine peab toimuma ratsionaalselt, tasakaalustades erinevaid kaalukaid huve (Riigikohtu 10.10.2002 otsus nr 3-3-1-42-02, p 11; 28.04.2014 otsus nr 3-3-1-52-13, p 31). Vaidlustatud otsusest nähtuvalt on Keskkonnaamet keeldunud projekteerimistingimuste väljastamisest eeskätt ajaloolise asustusmustri kaitseks, tuues kadastiku hoidmise vajaduse ära täiendava ehitamist välistava asjaoluna. Kahtlusteta on väikesaared sellisteks miljööväärtuslikeks piirkondadeks, kus on vajalik arvestada iseäralike ehitamisele seatavate nõuetega, et hooned sobiksid eriomasesse elukeskkonda. Seda saab tagada projekteerimistingimustega, milles mh määratakse ära kavandatava ehitise arhitektuurilised, ehituslikud ja kujunduslikud tingimused (ehitusseadustiku § 26 lg 4 p 6).
17.Kaebaja kinnistu paikneb Vilsandi edelaosas, eemal nii Kesktee kui ka sadamatee vahetust lähedusest. Jääb arusaamatuks, mida on halduskohus pidanud silmas selle all, et kaebaja kavandatav elamu ja õu jääksid Keskteele ning Joosepi talu kinnistule liiga lähedale. Kui elamu ehitada kaebaja kinnistu lõunaossa, jääks see kaugemale Keskteest kui enamik muid Kesktee lähedusse ehitatud maju. Samuti oleks elamu sellisel juhul oluliselt eemal ja raskesti läbitava metsaga eraldatud Joosepi kinnistu lõunaossa püstitatud hoonestusest. Kui kaebaja kavandatavad hooned ehitada tema kinnistu põhjaossa, oleksid nad endiselt kaugemal Keskteest ja sealsete puude tõttu ka eraldatumad, kui suur osa muid Kesktee lähedusse ehitatud talusid. Vaidlus puudub, et kummalgi juhul ei asuks kaebaja kavandatav elamu vanal talukohal. Kuigi väikesaartel tuleb esmajoones ehitada vanade vundamentide kohale, on võimalik sellesse reeglisse teha erandeid, nagu on möönnud ka vastustaja. Selleks on kohane üldplaneeringumenetlus. Üldplaneeringus tuleb tagada, et sellistest eranditest hoolimata on planeeringu elluviimisel selle põhilahendus toimiv ja ehitatakse saarelist omapära arvestades.
18.Keskkonnaamet on vaidlustatud otsuses pidanud selliseks Vilsandi omapäraks asustuse koondumist Keskteest põhjasuunda. Kuna kaebaja kinnistu paikneb Keskteest lõunas, omistas Keskkonnaamet sellele asjaolule projekteerimistingimuste väljastamise kooskõlastamata jätmisel määrava tähtsuse. Keskkonnaamet on omistanud olulist tähtsust Vilsandi saare ajaloolise asustusmustri väljaselgitamisel 1943. a topograafilisele kaardile (tl 41). Sellelt nähtub, et möödunud sajandi keskpaigas paiknes küll rohkem hooneid Keskteest põhjasuunas, kuid ka sellest lõunasse jäi mitmeid elamuid. Nimetatud kaart ei ole ringkonnakohtu hinnangul määrav Vilsandi saare ajaloolise asustusmustri väljaselgitamisel. Kaardid omavad küll tõenduslikku väärtust teatud asjaolude väljaselgitamisel, kuid neid tuleb kasutada süsteemselt, koostoimes muu asjakohase teabega, mis teatud asjaolu võib tõendada või ümber 8(10)
3-15-3184 lükata. Ringkonnakohus soovib siinjuures rõhutada, et 2010. a Kihelkonna valla üldplaneeringu seletuskirjas on eraldi alapeatükk pühendatud vanadele talukohtadele ja verstakaardi alusel (1893–1913) ära toodud Vilsandi ajaloolised talukohad. Sellelt kaardilt nähtub, et nimetatud perioodil paiknes Vilsandi saarel kuus talukohta, millest kolm asusid Keskteest põhjas, samas kui kolm jäid Keskteest lõunasse (Kihelkonna valla 2010. a üldplaneeringu seletuskirja lk 67). Ajaloolise asustusmustri väljaselgitamine võib toimuda erineva ajaperioodi kaartide alusel ja ühelgi neist ei ole ette kindlaksmääravat jõudu. Eelnimetatud verstakaardi ja Keskkonnaameti aluseks võetud 1943. a kaardi omavahelisel võrdlemisel ilmneb ringkonnakohtu hinnangul, et saare asustusmustrid on möödunud sajandigi kestel olulisel määral muutunud. Nende kaartide alusel nähtub, et kaebaja kinnistu paikneb ajalooliste talukohtade läheduses, eemal ranna-alast.
19.Eeltoodu tõttu on Keskkonnaamet pidanud kaebaja kinnistul ehitamist pärandkultuuriga vastuolus olevaks ebaõigetest kaalutlustest lähtuvalt, jättes tähelepanuta selle, et ajalooliselt on talukohad paiknenud Keskteest mitte üksnes põhjasuunas, vaid ka sellest lõunas, sh periooditi võrdväärselt kummalgi pool Keskteed. Tegemist on ilmselge eksimusega, mis toob iseenesest kaasa vaidlustatud otsuse õigusvastasuse, sõltumata sellest, kas saare asustusstruktuuri vastavuses hoidmine 1943. a kaardil kujutatuga on kaalukam kaebajale mh 2010. a-l kehtestatud üldplaneeringust võrsuvast õiguspärasest ootusest oma kinnistule väikeelamu püstitamiseks.
20.Keskkonnaamet ei ole samuti arvesse võtnud olulist asjaolu, et kaebajale projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumine toob kaasa mitte üksnes tema omandipõhiõiguse (põhiseaduse (PS) § 32) ja õiguspärase ootuse (PS § 10) intensiivse riive, vaid mõjub negatiivselt ka saarel (püsi-)asustuse hoidmisele. Väikesaarte pärandkultuuri lahutamatu osa on inimasustus, mille säilitamise tagamine peab olema haldusorgani jaoks oluline kaitstav eesmärk ka ehitus- ja planeerimisalaste otsuste langetamisel. 1934. a-l elas saarel 31 majapidamises 169 inimest, samas kui 2016. a-l elas saarel vaid 3 püsielanikku (Keskkonnaamet. Vilsandi rahvuspark: Saare maakond 2016, lk 11). Vaidlustatud otsusest ei nähtu Keskkonnaameti kaalutlusi selle kohta, kas kaebaja elamu ehitamise lubamine aitab kaasa väikesaare inimasustuse kui pärandkultuuri osa kaitsele. Tegemist on ringkonnakohtu hinnangul vaidlustatud otsuse puhul samuti olulise kaalutlusveaga.
21.Kaebaja kinnistu ja selle ümbruskond on olulisel määral metsastunud. Vaidlust ei ole, et kaebaja kinnistu lõunaosas on pealetungiv männik kuivatanud ära sealse kadastiku. See viitab ringkonnakohtu hinnangul sellele, et inimese sihiteadliku hooldustegevuseta on kaebaja kinnistul veel järelejäänud kaitstav poollooduslik kooslus (kadakad) hävimisohus. Üldteada on asjaolu, et laaneservas asuv maa kipub korrapärase hooldamiseta võsastuma. Kadakate võra vahele, kadakate ümber ja peale kasvav võsa ja puud ei ole jätnud kaebaja kinnistu lõunaosas kadakatele piisaval määral valgust, mille tulemusel on nad kuivanud. See ähvardab ka kaebaja kinnistu põhjaosas asuvaid kadakaid, mis paiknevad Aaperse mäe servas kahe metsalaane vahelises ca 100 m laiuses valgusküllasemas koridoris. Keskkonnaamet ei ole veenvalt ümber lükanud kaebaja väidet, mida täiendavad sellekohased fotod, et kadastik on ka kinnistu põhjapoolses osas juba võssa kasvamas ja hakanud altpoolt kuivama. Kinnistu metsastumise ärahoidmine eeldab sihipärast hooldustööd. Selleks loob vajalikud eeldused, sh vajaliku tehnika ja vahendite käepärase kohalolu, kaebajale oma elamumaale elamu ehitamise võimaldamine.
22.Pildid kaebaja kinnistu kohta näitavad ringkonnakohtu hinnangul loopealsetele iseloomulikke tunnuseid. Kinnikasvamise vältimiseks tehakse Eestis riiklikke kavade raames suuremahulisi raietöid, mis on seejuures sageli suunatud kadastike vastu, eeskätt just neil üleilmselt äärmiselt haruldastel Lääne-Eesti aladel, kus on veel säilinud loopealne maastik. Vilsandi lookooslused on neist ühed tuntumad. Sellele, et tegemist on võsastunud ja 9(10)
3-15-3184 kadastikku kasvanud loopealse alaga, viitab ka Keskkonnaameti vastuses apellatsioonkaebusele esitatud märkus, et tegemist oli kunagi heina- ja karjamaaga (loopealsele iseloomulik otstarve), mis on viimasel ajal kattunud kadakate ja männikuga. Uurimustes on leitud, et alates 1930. aastatest oluliselt vähenenud loopealsete karjatamine on kaasa toonud nende kinnikasvamise põõsaste (põhiliselt kadakate) ja puudega (enamasti mändidega) ning suurekasvuliste karjatamistundlike rohttaimede invasiooni; juba üksikute mändide ilmnemine loopealsele on murettekitavaks märgiks, mille esinemisel tuleb asuda kiiretele taastamistöödele (A. Helm. Eesti loopealsed ja kadastikud. Juhend koosluste hooldamiseks ja taastamiseks. Keskkonnaamet 2011, lk 8-9). Kuigi Keskkonnaamet peab kaebaja kinnistu lõunaosas asuvat männikut sellele piirkonnale omaseks saanud maastikuelemendiks, puuduvad vaidlustatud otsusest Keskkonnaameti kaalutlused selle kohta, kas männiku säilitamine senisel kujul on ka vajalik rahvuspargi kaitse-eesmärkide saavutamiseks. Arvestades kaebaja kinnistul loopealsele omast kinnikasvamist, jääb ringkonnakohtule selgusetuks, miks Keskkonnaamet on vaidlustatud otsuse tegemisel eelistanud võsastunud metsa senisel kujul säilitamist kinnistu lõunapoolse osa võsast puhastamisele ja selle võsast puhtana hoidmisele, mis on võimalik selles kinnistunurgas hoonestuse rajamise kaudu. Sellisele maastikule, kadakate vahele lühikese jalutus- ja sõidutee rajamine juuresolevalt pinnasteelt ei eelda asja materjalidest nähtuvalt tingimata kadakate või muude puude harvendamist. Kui mõne kadaka eemaldamine peaks siiski vajalikuks osutuma, ei too see veel kaasa negatiivset mõju kadaka kasvutingimustele asjassepuutuval alal.
23.Eeltoodu tõttu ei ole Keskkonnaamet ringkonnakohtu hinnangul veenvalt ära näidanud, et kaebaja kavandatav elamuehitus ja vajadusel selleks männiku raadamine omab negatiivset mõju Vilsandi kaitstavate looduskoosluste (sh kadastiku) soodsale seisundile. Ringkonnakohtu hinnangul saab kaebaja elamuehitusega eeldatavalt kaasnevast männiku raadamisest ja regulaarsest maastiku hooldustööst mh kadakatele tõusta pigem soodne mõju.
24.Keskkonnaamet on jätnud kaalutlusotsuse tegemisel arvesse võtmata olulised asustusmustriga ja kadastiku kaitsega seonduvad asjaolud ning lähtunud ekslikest hinnangutest. Kui kaebaja elamuehitus peaks kavandatud kujul siiski kadaka kasvutingimusi kahjustama, on Keskkonnaametil võimalik projekteerimistingimuste väljastamisel seada LKS § 14 lg 3 alusel täiendavaid tingimusi rajatavale hoonestusele.
25.Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebus rahuldada. Ilmselgete kaalutlusvigade tõttu tuvastab ringkonnakohus Keskkonnaameti 22.12.2015 otsuse nr HLS 14-4/15/22235-4 õigusvastasuse ning kohustab Keskkonnaametit otsustama nõusoleku andmine projekteerimistingimuste väljastamiseks uuesti. Kuna Kihelkonna Vallavalitsus võttis vaidlustatud 21.01.2016 korralduse nr 5 tegemisel aluseks Keskkonnaameti eelnimetatud otsuse, millega ta oli projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumisel õiguslikult seotud, tuleb Saaremaa vallal kui Kihelkonna valla õigusjärglasel vaadata kaebaja taotlus projekteerimistingimuste väljastamiseks uuesti läbi.
26.Kaebaja on jätnud nii esimese kui ka teise astme kohtumenetluses esitamata menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid. Seetõttu jäävad kõik muud võimalikud menetluskulud peale riigilõivu kaebaja enda kanda (HKMS § 109 lg 1). Saaremaa vallalt ja Keskkonnaametilt tuleb mõista kaebaja kasuks solidaarselt välja esimese astme kohtumenetluses ja apellatsioonimenetluses tasutud riigilõiv kokku 60 eurot (HKMS § 108 lg 1). HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb jätta vastustajate võimalikud menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.