Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
2. september 2016, Tallinn
Haldusasja number
3-15-3184
Haldusasi
JS kaebus Keskkonnameti 22. detsembri 2015. a kirja nr HLS 14-4/15/22235-4 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Kihelkonna Vallavalitsuse 21. jaanuari 2016. a korralduse nr 5 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2016. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – JS, esindaja adv KS Vastustajad – Kihelkonna vald ja Keskkonnaamet
Menetluse alus ringkonnakohtus
JS määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada JS määruskaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2016. a määruse haldusasjas nr 3-15-3184 resolutsiooni punkt 1.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.JS esitas 02.10.2015 Kihelkonna Vallavalitsusele taotluse väljastada projekteerimistingimused Vilsandi külas asuvale Sassi kinnistule (registriosa nr 1492334, katastritunnus 30101:003:0076, pindala 1,43 ha, sihtotstarve 100% elamumaa) suvemaja ja kuni kahe abihoone ehitamiseks.
Kihelkonna Vallavalitsus esitas 02.10.2015 kirjaga nr nr 9-2.9/1006 Keskkonnaametile (KKA) taotluse anda nõusolek projekteerimistingimuste väljastamiseks. Keskkonnaamet ei andnud 09.10.2015 vastusega nr HLS 14-4/15/22235-2 looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg 1 p 7 ja lg 2 ning Vabariigi Valitsuse 22.05.1996 määrusega nr 144 kinnitatud Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja p 15.5 alusel nõusolekut taotletud projekteerimistingimuste väljastamiseks, sest Sassi maaüksus jääb Vilsandi rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndisse ning kuulub Vilsandi linnu- ja loodusalana ühtlasi Natura 2000 võrgustikku. Maaüksus on osaliselt registreeritud kui Vilsandi loodusala kaitse-eesmärgiks oleva poolloodusliku koosluse (kadastikud) levikuala, mis maaüksusele hoonete või juurdepääsuteede ehitamise
3-15-3184 korral väheneks. KKA on Vilsandi rahvuspargis ehitamiseks nõusoleku andmise otsustamisel lähtunud muu hulgas ajaloolise asustuse olemasolust, et säilitada rahvuspargile omast pärandkultuurmaastikku. Maastike ja kultuuripärandi kaitse nõue ei ole täidetud, kui rajatakse uut hajaasustust paikadesse, kus seda ei ole ajalooliselt asunud. Kultuuripärandi kaitse rahvuspargis tähendab ajalooliselt väljakujunenud asustusmustri säilitamist, ehitades paikkonda sobiva arhitektuurilise lahendusega hooneid hoonestuse algsesse kohta. Sassi maaüksusel ei ole ajaloolist asustust tuvastatud, mistõttu oleks sinna elamu ja abihoonete ehitamine vastuolus Vilsandi rahvuspargi kultuuripärandi kaitse-eesmärgiga. Maaüksusele ehitamise õigust ei anna pelgalt asjaolu, et tegemist on elamumaa sihtotstarbega katastriüksusega ning ala on üldplaneeringus reserveeritud kui väikeelamumaa.
3.KKA tagastas 19.11.2015 käskkirjaga nr 1-4.1/15/486 JS vaide KKA 09.10.2015 vastuse nr HLS 14-4/15/22235-2 kehtetuks tunnistamiseks ja projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmiseks, märkides, et nõusoleku andmata jätmine on menetlustoiming, mida ei saa üldjuhul iseseisvalt vaidlustada. Vaide tagastamisele vaatamata leidis KKA, et selles esitatud selgitusi arvestades on põhjendatud lahendada Kihelkonna Vallavalitsuse 02.10.2015 taotlus nr 9-2.9/1006 uuesti ning selles osas tehakse hiljemalt 18.12.2015 uus otsus.
4.JS esitas 21.12.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse KKA 09.10.2015 otsuse nr HLS 14-4/15/22235-2 tühistamiseks ja KKA kohustamiseks teha Kihelkonna Vallavalitsuse 02.10.2015 taotluse osas uus otsus, millega anda nõusolek Sassi maaüksusele projekteerimistingimuste väljastamiseks.
5.Keskkonnaamet keeldus 22.12.2015 kirjaga nr HLS 14-4/15/22235-4 LKS § 14 lg 1 p 7 ja lg 2 alusel uuesti nõusoleku andmisest projekteerimistingimuste väljastamiseks Sassi maaüksuse hoonestamiseks. Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgiks on Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastiku ja -mere ning linnurikaste väikesaarte ja kultuuripärandi kaitse (sh säilitada alale omast pärandmaastike ilmet, struktuuri ja põhilisi elemente). Kultuuripärandi kaitse tähendab ajalooliselt väljakujunenud asustusmustri ja -tiheduse säilitamist, ehitades paikkonda sobiva arhitektuurilise lahendusega hooneid eelkõige hoonestuse algsesse kohta. Sassi kinnistu asub kunagisele Karala mõisale kuulunud Suurküla maadel, täpsemalt Pidaja talu nr 33 ajaloolistel heina- ja karjamaadel, mis on tänaseks kaetud kadakatega ja metsastunud. Sassi kinnistule eluhoonete rajamisel rikutaks sellega keskteest lõunas asuvale Suur-Vilsandi osale omast asustusmustrit ja hoonestustihedust. Sassi kinnistu kuulub osaliselt esimesse ja osaliselt teise väärtusklassi, kuid mõlema väärtusklassi maastikule ehitamisel soovitatakse eelkõige kasutada kunagiste hoonete kohti ja säilitada ning taastada maastike avatus ja omapära. Sassi kinnistul registreeritud poollooduslik kooslus (kadastikud) on osa selle suuremast levikualast ning tegemist on piirkonnale nii looduskaitseliselt kui ka maastikuliselt olulise kooslusega. Poolloodusliku koosluse levikualal ehitamisel väheneks kaitsealuse koosluse pindala ja rikutaks kooslusele eriomane ökoloogiline struktuur (koostoimes naaberkinnistutel oleva kadastikuga), mistõttu kahjustataks koosluse soodsat seisundit LKS § 3 lg 1 tähenduses. Sassi kinnistu metsastunud lõunaosas (ca 3200 m2 suurusel alal) ei leidu kaitstavaid elupaigatüüpe, kuid sinna ehitamiseks tuleks rajada juurdepääsutee hoonestusalani, mis eeldab metsa raadamist. Seega ei ole looduskooslustest tulenevalt Sassi kinnistul kohta, kus ehitamine oleks põhjendatud. Kokkuvõtlikult ei ole Sassi kinnistu hoonestamisega tagatud Vilsandi rahvuspargi kultuuripärandi kaitse, sest hoonestatakse ala, kus ajalooliselt ei ole taluhoonestust asunud ning kavandatava tegevusega ei järgita Suur-Vilsandile ajalooliselt omast asustusstruktuuri, samuti ei toeta hoonestusala rajamist Sassi kinnistul asuvad looduskooslused.
6.Tallinna Halduskohus lõpetas 14.01.2016 määrusega haldusasja menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 ja lg 3 alusel, leides, et kaebajal ei ole võimalik taotleda KKA 09.10.2015 vastuse 2(4)
3-15-3184 nr HLS 14-4/15/22235-2 kui menetlustoimingu tühistamist ning kuivõrd KKA lahendas 22.12.2015 kirjaga nr HLS 14-4/15/22235-4 Kihelkonna Vallavalitsuse 02.10.2015 taotluse uuesti, siis on kaebaja saavutanud ka kohustamisnõude eesmärgi. Kuivõrd KKA 22.12.2015 kirjaga on nõusoleku andmine uuesti otsustatud, siis puudub kaebajal ka põhjendatud huvi KKA 09.10.2015 kirja õigusvastasuse tuvastamiseks. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 31.03.2016 määrusega halduskohtu 14.01.2016 määruse ja saatis asja halduskohtule menetluse jätkamiseks. Ringkonnakohus ei nõustunud hinnanguga, et kaebaja on oma eesmärgi saavutanud, vaid leidis, et halduskohus pidanuks andma kaebajale võimaluse kaebuse nõuet korrigeerida.
7.Kihelkonna Vallavalitsus keeldus 21.01.2016 korraldusega nr 5 ehitusseadustiku (EhS) § 28 ja § 32 p 6 ning LKS 14 lg 1 p 7 ja lg 2 alusel Sassi maaüksusele elamu ja kuni kahe abihoone ehitamiseks projekteerimistingimuste väljastamisest, sest KKA 22.12.2015 kirjaga nr HLS 14-4/15/22235-4 ei andnud kaitseala valitseja nõusolekut taotletud projekteerimistingimuste väljastamiseks.
8.JS esitas 09.05.2016 täiendatud kaebuse, milles palub tuvastada KKA 22.12.2015 otsuse nr HLS 14-4/15/22235-4 õigusvastasus ja kohustada KKA-d andma nõusolek projekteerimistingimuste väljastamiseks Sassi kinnistule elamu ja abihoonete ehitamiseks. Samuti palub kaebaja tühistada Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korraldus nr 5 ja kohustada valda tegema uue otsuse, millega väljastada projekteerimistingimused vastavalt kaebaja 02.10.2015 taotlusele.
9.Tallinna Halduskohus jättis 08.07.2016 määruse resolutsiooni p-ga 1 kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 ja § 151 lg 1 p 1 alusel läbi vaatamata osas, milles taotleti iseseisva nõudena KKA 22.12.2015 otsuse nr HLS 14-4/15/22235-4 (menetlustoimingu) õigusvastasuse tuvastamist. Sama määrusega kaasas halduskohus Keskkonnaameti kui kooskõlastuse andnud haldusorgani menetlusse arvamuse andmiseks (HKMS § 24 lg 1 p 3). Kuivõrd kaebaja käsutuses on tõhusam õiguskaitsevahend (Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korralduse nr 5 tühistamise nõue), mida ta on ka kasutanud, siis ei ole iseseisev tuvastamiskaebus HKMS § 45 lg 2 kohaselt lubatav. KKA menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine ei ole põhjendatud, sest see on hõlmatud 21.01.2016 korralduse tühistamise nõudega. Kuna menetlusosalised halduskohtu 31.05.2016 määruses pakutud kompromissi ei saavutanud, siis on langenud ära ka vajadus, et KKA oleks menetlusse kaasatud vastustajana (s.o tulenevalt asjaolust, et kompromissi sõlmimine on võimalik vaid poolte vahel). KKA 22.12.2015 kirja kui menetlustoimingu õiguspärasust tuleb halduskohtul kaebaja väidete alusel igal juhul hinnata ka Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korralduse õiguspärasuse kontrollimisel.
10.JS esitas halduskohtu määruse peale 25.07.2016 määruskaebuse. Tallinna Halduskohus ei pidanud 09.08.2016 põhjendatuks määruskaebust ise rahuldada ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.JS palub määruskaebuses tühistada halduskohtu määruse resolutsiooni p 1. Vilsandi saar asub tervikuna Vilsandi rahvuspargis, mille valitsejaks on KKA. Rahvuspargis asuvale kinnistule projekteerimistingimuste väljastamiseks on vajalik rahvuspargi valitseja nõusolek (LKS § 14 lg 1 p 7), mistõttu on tegemist siduva kooskõlastusega. Kihelkonna vallal ei ole seadusest tulenevalt võimalik teha KKA nõusolekuta teistsugust otsust kui keelduda projekteerimistingimuste väljastamisest. Isegi kui kohus praeguses asjas Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korralduse nr 5 tühistaks, peaks vald tegema uuesti täpselt samasisulise otsuse. Seega ei ole ainuüksi esitatud tühistamisnõue kaebaja õiguste kaitseks 3(4)
3-15-3184 piisav. Lisaks ei ole vaidlusalune korraldus iseseisvalt õigusvastane, sest vald tegi antud olukorras ainuvõimaliku otsuse. Kaebaja soovib vaidlustada just KKA otsust, mis on tema arvates kaalutlusvigadega ja vastuoluline. Kui kohus jätab kaebuse KKA keeldumise peale läbi vaatamata, ei ole asjas võimalik teha KKA jaoks siduvat kohtulahendit. Ringkonnakohus märkis ka praeguses asjas tehtud 31.03.2016 määruses, et KKA otsus on iseseisvalt vaidlustatav menetlustoiming. Varasemas kohtupraktikas on KKA analoogseid siduvaid kooskõlastusi käsitatud haldusaktidena või iseseisvalt vaidlustavate menetlustoimingutena, kuid igal juhul on KKA olnud neis asjus vastustajaks.
Keskkonnaamet ja Kihelkonna vald ei ole määruskaebuse suhtes seisukohta esitanud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.LKS § 14 lg 1 p-st 7 tuleneb, et kaitsealal (sh rahvuspargis – LKS § 4 lg 2 p 1) ei või anda projekteerimistingimusi ilma kaitstava loodusobjekti valitseja (s.o praegusel juhul Keskkonnaameti – vt Vabariigi Valitsuse 22.05.1996 määruse nr 144 p 21) nõusolekuta. Samuti näeb EhS § 32 p 6 ette, et pädev asutus (s.o praegusel juhul Kihelkonna vald – EhS § 28) keeldub projekteerimistingimuste andmisest, kui EhS § 31 lg 4 p-s 1 nimetatud asutus (s.o asutus, kelle seadusest tulenev pädevus on seotud projekteerimistingimuste taotluse esemega, praegusel juhul Keskkonnaamet) on jätnud projekteerimistingimuste eelnõu kooskõlastamata ja eelnõu muutmine ei ole võimalik.
14.Määruskaebuses on õigesti märgitud, et viidatud õigusnormidest tulenevalt ei piisa kaebuse eesmärgi saavutamiseks ainuüksi Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korralduse nr 5 tühistamisest, vaid kohus peab täiendavalt hindama KKA 22.12.2015 kirjas nr HLS 144/15/22235-4 sisalduva nõusoleku andmisest keeldumise õigusvastasust (vt ka K. Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, Tallinn, 2013, lk 119). Siduv kooskõlastus on eelhaldusaktile sarnanev menetlustoiming, mis on vaidlustatav nii enne lõpliku haldusakti andmist eraldiseisvalt (HKMS § 45 lg 3, samuti nt Riigikohtu 21.09.2011 otsus nr 3-3-1-5-11, p 18; 16.01.2014 määrus nr 3-3-1-4-13, p 19; Tartu Ringkonnakohtu 31.10.2014 otsus nr 3-13-711; 28.05.2013 otsus nr 3-12-74, p 11; 17.04.2012 otsus nr 3-11382, p 13) kui ka pärast seda koos haldusmenetluse lõpptulemusena antud haldusakti vaidlustamisega. Lõpliku haldusakti väljaandmisest ei tulene, et kaebajal poleks koos sellega enam võimalik vaidlustada sama haldusmenetluse raames teise haldusorgani poolt antud ja asja lõplikult lahendava haldusorgani jaoks siduvat negatiivset kooskõlastust. Alternatiivselt võiks olla asjakohane taotlus kohustada KKA-d andma nõusolek projekteerimistingimuste väljastamiseks või otsustada nimetatud küsimus uuesti. Sellisel juhul hõlmaks kohustamisnõue ka KKA varasema keeldumise õigusvastasuse tuvastamise nõuet. Halduskohtu 31.05.2016 ja 08.07.2016 määrustest ei nähtu siiski, et kohus oleks sellise nõude KKA vastu menetlusse võtnud.
15.Eelneva põhjal tuleb JS määruskaebus rahuldada ja Tallinna Halduskohtu 08.07.2016 määruse resolutsiooni p 1 tühistada. Kuivõrd ringkonnakohtu määruse tagajärjel jääb menetlusse ka KKA 22.12.2015 kirja nr HLS 14-4/15/22235-4 õigusvastasuse tuvastamise nõue, on Kihelkonna valla kõrval haldusasjas jätkuvalt vastustajaks ka Keskkonnaamet. (allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Maret Altnurme
Villem Lapimaa
Virgo Saarmets
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.