Tartu Ringkonnakohus Tiina Pappel, Einar Vene ja Tanel Saar 12. september 2017, Tartu 3-16-1247
Haldusasi
MTÜ Karlova Selts kaebus Tartu linna kohustamiseks vaadata läbi 19. mail 2016 esitatud vaie Tartu Linnavolikogu
14.aprilli 2016. a otsusele nr 324 „Päeva 1, Tähe 8, Tähe 10 ja Pargi 15 kruntide detailplaneeringu kehtestamine“.
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 30. jaanuari 2017. a otsus MTÜ Karlova Selts apellatsioonkaebus Kirjalikus menetluses Kaebaja/apellant MTÜ Karlova Selts Vastustaja Tartu linn
RESOLUTSIOON
Jätta MTÜ Karlova Selts apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu
30.jaanuari 2017. a otsuse resolutsioon muutmata, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 12. oktoober 2017.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tartu Linnavolikogu 14. aprilli 2016. a otsusega nr 324 „Päeva 1, Tähe 8, Tähe 10 ja Pargi 15 kruntide detailplaneeringu kehtestamine“ kehtestati nimetatud kruntide detailplaneering. Planeeringuala pindalaga ligi 1,7 hektarit asub Kesklinna linnaosas Karlova miljööväärtusega hoonestusalal.
19. mail 2016 esitas MTÜ Karlova Selts Tartu Linnavolikogule vaide Tartu Linnavolikogu
14.aprilli 2016. a otsusele nr 324. Tartu Linnavolikogu 25. mai 2016. a otsusega nr 9-3.2/09024 tagastati vaie haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lg 1 p 1 alusel kaebajal vaide esitamise õiguse puudumise tõttu. Otsuse kohaselt puudub MTÜ-l Karlova Selts põhikirjaline keskkonnakaitse eesmärk ning keskkonnakaitset edendav tegevus keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) mõistes ning kaebaja ei ole keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 mõistes.
3.22. juunil 2016 esitas MTÜ Karlova Selts Tartu Halduskohtule kaebuse nõudega kohustada Tartu linna kaebaja 19. mai 2016. a vaide läbivaatamiseks.
4.6. juuli 2016. a määruses selgitas kohus kaebajale, et halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 45 lg 4 järgi ei ole vaideotsuse iseseisev vaidlustamine üldjuhul lubatud ning kaebaja eesmärgi saavutamiseks võib olla kohane vaidlustada Tartu Linnavolikogu 14. aprilli 2016. a otsust nr 324. 20. juuli 2016. a menetlusdokumendis leidis MTÜ Karlova Selts, et tal on õigus vaidlustada tagastamine iseseisvalt, planeeringu kehtestamise otsust vaidlustamata ning esitatud kaebus on eesmärgipärane ja kooskõlas kaebaja huvide ning tegeliku tahtega.
5.Kaebuse kohaselt on MTÜ Karlova Selts aktiivselt osalenud Päeva 1, Tähe 8, Tähe 10 ja Pargi 15 kruntide detailplaneeringu menetluses ning ei nõustu Tartu Linnavolikogu 14. aprilli 2016. a detailplaneeringu kehtestamise otsusega. Kaebaja hinnangul on tal õigus nimetatud otsuse vaidlustamiseks vaidemenetluses ja vastavalt õigus, et vaie lahendataks sisuliselt. MTÜ Karlova Selts on keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 tähenduses, tema põhikirjaline eesmärk on keskkonnakaitse ja ta täidab põhikirjalist eesmärki ka faktiliselt, omades aktiivseid liikmeid, kes on piisavalt võimekad panustama ajalist ja muud vajalikku ressurssi, et linnaosa elanike ja looduskeskkonna huvisid kaitsta. Vaide õigusvastane tagastamine rikub kaebaja õigusi vaidemenetlusele. Vaidemenetlus on efektiivne viis kaebaja õiguste kaitseks, kuna vaidemenetluses saab hinnata vaidlustatud otsust ka otstarbekuse aspektist. Lisaks on vaidlusel pretsedendina oluline tähendus ka tulevase halduspraktika seisukohalt.
6.Vastuses kaebusele vaidles Tartu linn kaebusele vastu ja palus jätta selle rahuldamata. Vastustaja hinnangul tuleb keskkonnakaitse edendamise all mõista eelkõige looduskeskkonna, mitte linnakeskkonna kaitset. MTÜ Karlova Selts ei ole valitsusväline keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 mõistes, mistõttu ei saa ka esitada vaiet detailplaneeringu peale esinedes keskkonnaorganisatsioonina.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
7.Tartu Halduskohtu 31. jaanuari 2017. a otsusega jäeti MTÜ Karlova Selts kaebus rahuldamata.
8.Otsuse põhjenduste kohaselt on MTÜ Karlova Selts põhikirja järgi avalikes huvides tegutsev mittetulundusühing, mille eesmärk on edendada Karlova linnaosa elukeskkonda, aidata säilitada miljööväärtust ja parandada elanike piirkondlikku identiteeti. Põhikirjaliseks eesmärgiks on linnaosade arengu, tuleviku, elukeskkonna, heakorra, samuti sotsiaalse, kultuurilise ning tehnilise infrastruktuuri küsimuste lahendamine. Vastavalt KeÜS § 31 lg 1 p-le 1 on valitsusväline keskkonnaorganisatsioon sama seaduse tähenduses mittetulundusühing ja sihtasutus, kelle põhikirjaline eesmärk on keskkonnakaitse ning kes oma tegevusega edendab keskkonnakaitset. Kohtu arvates puudutab kaebaja põhikirjaline tegevus Karlova linnaosa elukeskkonda, selle arendamist ja miljööväärtuse säilitamist, heakorda, tehnilist infrastruktuuri, sotsiaalset arengut ja kulutuuri, mistõttu MTÜ Karlova Selts ei ole valitsusväline keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 mõistes. Kuigi MTÜ Karlova Selts on osalenud planeeringumenetluses oma piirkonna inimeste heaolu ja tervise kaitse huvides ning on korraldanud linnaosas ka muid keskkonnakaitselisi tegevusi nagu talgute korraldamine Karlova linnaosa ja Emajõe-äärse ala puhastamiseks, ei muuda see kaebajat veel keskkonnaorganisatsiooniks. Tulenevalt Aarhusi konventsiooni artiklist 9 ja KeÜS §-st 31 keskkonnakaitse edendamise all mõistetakse looduskeskkonna-, mitte linnakeskkonnakaitset, mistõttu ei laiene kaebajale vaide esitamise õigus. Planeeringuala ei ole kunagi olnud haljasala ega munitsipaalpark, vaid seal on hoonestamata erakinnistud.
9.Kohtu hinnangul ei ole pretsedendi loomise soov piisav põhjus selleks, et kohustada vastustajat
14.aprilli 2016. a otsust nr 324 vaidemenetluses läbi vaatama. Samuti ei anna selleks alust kaebaja soov mitte loobuda oma õigusest lisakaitset pakkuvale vaidemenetlusele. Vaidemenetlus on küll kohtumenetlusest lihtsam, kiirem ja odavam, kuid antud juhul, kus kaebaja on vaidlustanud kohtus vaide tagastamist ja soovib vaide saata uueks läbivaatamiseks, võib lõpptulemusena põhiasja menetlus venida tavapärasest pikemaks või ei osutu üldse võimalikuks ja tekitada ka täiendavaid menetluskulusid.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
10.MTÜ Karlova Selts esitas apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.
11.Apellatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt on halduskohus eksinud KeÜS §-de 30 ja 31 kohaldamisel, eelkõige leides, et keskkonnakaitse ei hõlma linnades asuva keskkonna kaitset ja, et planeering ei puuduta kaebaja kaitstavat "keskkonda" KeÜS tähenduses. Aarhusi konventsioonis ega sellel tuginevates Eesti õigusaktides pole defineeritud „keskkonna“ ega „keskkonnakaitse“ mõistet. Samas on selge, et vastavate normide puhul pole eesmärgiks olnud kohelda erinevalt keskkonda linnades (asulates) ja väljaspool linnu (asulaid). On ilmselge, et olukorras, kus suur osa Eesti elanikkonnast veedab valdava osa oma ajast just linnakeskkonnas, on linnakeskkonna kaitse inimeste tervise ja heaolu tagamiseks isegi olulisem kui nn puhas looduskaitse väljaspool linnu. Selge on ka, et vaidlusalune planeering puudutab MTÜ Karlova Selts kaitstavat keskkonda. Ühelt poolt on tegemist loodusliku rohealaga, millest suur osa kavatsetakse ehitustegevuse käigus asendada ehitatud tehiskeskkonnaga. Teiselt poolt on tegemist planeeringuga, mis suurendab piirkonnas autoliiklust ja seeläbi mõjutab piirkonna mürataset ja õhusaastet.
12.Õigus vaidemenetlusele on iseseisvaks avalik-õiguslikuks subjektiivseks õiguseks, mille tagamine on haldusorganite ja kohtute ülesandeks. Sisuline vaidlus detailplaneeringu õiguspärasuse üle oleks halduskohtus koormavam kui vaidemenetluses. Seetõttu on vaidlusel ka oluline pretsedendiväärtus – kui anda KeÜS §-dele 30 ja 31 vaide esitamise õiguse osas sedavõrd kitsendav tõlgendus, nagu seda on teinud vastustaja ja halduskohus, on tagajärjeks keskkonnaotsuste vaidlustamise võimaluste oluline piiramine. KeÜS § 30 lg 2 kohaselt on vaidemenetlus seatud kohtumenetlusega võrdväärseks õiguskaitsevahendiks ning selle sätte sisustamisel tuleb silmas pidada Aarhusi konventsiooni eesmärki – tagada avalikkuse esindajate laialdane juurdepääs õigusemõistmisele.
13.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb Tartu linn apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata. Keskkonnakaitse edendamise all mõistetakse KeÜS-s eelkõige looduskeskkonna (metsad, niidud, veekogud jne), mitte linnakeskkonna kaitset selle traditsioonilises mõttes. Käesoleval juhul tuleb keskkonda piiritleda vaidluseseme ja kaebuse pinnalt. Tehiskeskkonnast peaks olema hõlmatud selle looduslähedasemad osad, nagu linnapargid ja puiesteed, kuid mitte miljööväärtus laiemas tähenduses. Käesoleval juhul püüab kaebaja nõuda läbi kohaliku omavalitsuse ja planeerimismenetluse eraomanikult väga suure maa-ala eraldamist, mis ei ole ametlik park ega roheala, apellandi ürituste läbiviimiseks või nagu kaebaja väidab, siis teadmata hulga linnaelanikele seal kelgutamise võimaldamiseks ja koertega jalutamiseks. Keskkonnaühenduse peamisteks kriteeriumiteks tuleb pidada keskkonnakaitselise eesmärgi deklareerimist ja eesmärgile vastavat tegevust, samuti vaidlusküsimuse seotust eesmärgiga. Apellant on käsitlenud enda rolli erinevates ehitus- ja planeerimismenetlustes osaledes erinevalt. Valitsusvälise keskkonnaorganisatsioonina, mis ei ole apellandi põhikirjaline tegevus, käsitleb apellant end esmakordselt. Filmiõhtute või linnaosa päevade korraldamine, nagu apellant on oma tegevusena põhikirjas kokkuvõtvalt ka välja toonud, ei ole käsitletav valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni tegevusena, vaid pigem vabaaja ürituste korraldamisena.
Apellant väidab, et olles valitsusväline keskkonnaorganisatsioon (mida ta ei ole), oleks tal õigus vaidlustada kõiki Karlova asumis plaanitavaid planeerimis- ja ehitusmenetlusi seetõttu, et see on elukeskkonna osa. Vastustaja sellega ei nõustu. Kaebeõiguse eelduseks on ka olulise puutumuse nõue. Riigikohus on puutumuse mõistet täpsustanud ning leidnud, et olulise puutumuse esinemiseks peab olema täidetud kolm tingimust: vastava tegevuse oluline ja reaalne mõju isiku kaitstavatele põhjendatud huvidele; põhjuslik seos tegevuse ja tagajärje vahel; ning tagajärje saabumise piisav tõenäosus. Olulise puutumuse tingimused on apellandi puhul täitmata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks.
15.Apellatsioonimenetluses on MTÜ Karlova Selts jätkuvalt seisukohal, et tema 19. mail 2016 Tartu Linnavolikogu 14. aprilli 2016. a otsusele nr 326 esitatud vaie tagastati õigusvastaselt ning tal on kohtus kaitstav subjektiivne õigus, et vastustaja lahendaks vaide sisuliselt.
16.Vastavalt HKMS § 45 lg-le 4 võib vaideotsuse peale ilma vaide esemeks oleva haldusakti või toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja õigusi, sõltumata vaide esemest. Sama kehtib muu kohtueelse menetluse käigus tehtud otsuse vaidlustamisel. Kaebaja käsitluse kohaselt võib selliseks õiguseks, mis rikub kaebaja õigusi sõltumata vaide esemest, olla ka õigus vaidemenetlusele, täpsemalt õigus sellele, et vaideorgan lahendaks esitatud vaide sisuliselt. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu.
17.Õiguse vaidemenetlusele tunnistamine põhivaidluse esemest lahus seisva subjektiivse õigusena, mille saab maksma panna kohustamiskaebuse esitamise kaudu halduskohtumenetluses, oleks otseses vastuolus HKMS § 45 lg-s 4 sätestatud kaebeõiguse piiranguga. Kaebaja tõlgendusega nõustumisel kaotaks piirang mõtte, kuna isik saab pöörduda kaebusega kohtusse, vaidlustades vaide kohta tehtud otsustust kõigis olukordades, kus tema hinnangul vaideorgan on rikkunud isiku õigust vaidemenetlusele. Vastupidiselt normis sätestatule oleks üldjuhul võimalik vaide kohta tehtud otsustuste iseseisev vaidlustamine kaebuse esitamisega kohtule, kaebuse nõude seos põhiasjaga aga ei oleks nõutav. Seega kaebaja pakutud tõlgendus annaks võimaluse iseseisvateks kohtuvaidluseks, mille esemeks on kontroll menetlusreeglite rakendamise üle vaide lahendamisel. Sellise vaidluse lahendamine kohtus võib järgnevalt tingida vaidemenetluse jätkumise põhiasjas ning seega oluliselt pikendada põhiasjas lõpliku lahenduseni jõudmiseks kuluvat aega. Seetõttu erinevalt kaebajast leiab ringkonnakohus, et vaideorgani sundimine vaide lahendamiseks või uueks lahendamiseks kohtuotsusega tehtava ettekirjutuse kaudu, ei teeni ka menetlusökonoomia eesmärki. Teisalt, juhul, kui kaebus vaideorgani kohustamiseks jääb rahuldamata, siis ilmselgelt on kohtulahendi tegemise ajaks möödunud põhiasjas kohtule kaebuse esitamise 30-päevane tähtaeg ning isik saab oma õigusi põhiasjas kaitsta üksnes juhul, kui kohus ennistab kaebetähtaja. Kaebetähtaja ennistamisel peab kohus hindama, kas konkreetsed asjaolud on tähtaja möödalaskmisel käsitatavad mõjuva põhjusena. Seega ei saa tähtaja ennistamisele ette kindel olla ning vastavalt on reaalne oht, et vaidemenetluse iseseisev ebaõnnestunud vaidlustamine toob kaasa kaebeõiguse minetamise ka põhisasjas. Seega võib kaebaja käsitlus tingida kohtuliku kaitse võimaluste olulise ahenemise.
18.Riigikohus on samuti leidnud, et õigus vaides esitatud nõude sisuliseks lahendamiseks ei ole kohtus kaitstav, märkides 27. mai 2013. a otsuses asjas nr 3-3-1-16-13 (p 35): „Kuivõrd kaebajal oli võimalus vaidlustada vastustaja /.../ otsuseid kohtus, siis ei saa ka vaideotsuses otsuse nr /.../
peale esitatud vaide lahendamata jätmine tema õigusi vaidemenetluse esemest sõltumatult rikkuda ja kohtud jätsid põhjendatult kaebuse vaideotsuse tühistamiseks rahuldamata.“ Viidatud asjas esitati kaebus halduskohtule enne 1. jaanuari 2012, s.o enne halduskohtumenetluse seadustiku kehtiva redaktsiooni jõustumist. Riigikohtu seisukoht tugineb HMS § 87 lg 2 p-le 3, mis vaidlusalusel ajal sätestas samuti õiguse pöörduda vaideotsuse vaidlustamiseks kohtusse kui isiku õigusi on rikutud vaidemenetluse esemest sõltumatult. Kuna säte on selles osas samasisuline kehtiva HKMS § 45 lg-ga 4, siis peab ringkonnakohus tsiteeritud seisukohta kohaldatavaks ka käesolevas asjas.
19.Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seisukohal, et MTÜ-l Karlova Selts puudub kaebeõigus Tartu Linnavolikogu 25. mai 2016. a vaide tagastamise otsuse nr 9-3.2/09024 iseseisvaks vaidlustamiseks halduskohtumenetluses ning vastustaja kohustamiseks vaie sisuliselt läbi vaadata. Kaebeõiguse puudumise tõttu ei ole käesolevas asjas esitatud kaebuse rahuldamine võimalik. Kaebeõiguse jaatamist vastuolus HKMS § 45 lg-ga 4 ei tingi ka kaebaja väited vaidluse nn pretsendiväärtusest ega kartus, et kaebajale ebasoodsa lahendi tegemine vähendaks oluliselt vaidemenetluse tähendust ja jätaks kaebaja ilma vaidluse lahendamise kiiremast ja odavamast viisist, mille käigus on erinevalt kohtumenetlusest võimalik ka otsustuse otstarbekuse ümberhindamine. Detailplaneeringu kehtestaja on ühtlasi ka planeeringu kehtestamise otsusele esitatud vaide lahendajaks. Planeeringumenetluse olemusest tulenevalt on asjast huvitatud isiku seisukohad ja vastuväited esitatud juba menetluse kestel ja vastavalt planeeringu kehtestamisel ka juba arvesse võetud, mistõttu on vähetõenäoline, et vaide lahendamisel haldusorgan samadel asjaoludel teistsuguse otsuse teeb. Olulise vea saab haldusorgan omal algatusel parandada ka juhul, kui veast teavitatakse näiteks märgukirjaga. Õigus otsuse vaidlustamiseks kaebuse esitamisega halduskohtumenetluses on PlanS §-st 141 tulenevalt aga igaühel. Isegi juhul, kui isiku vaie on õigusvastaselt jäetud lahendamata, ei võta see otsustus eraldiseisvalt isikult võimalust otsuse õiguspärasuse kontrollimiseks kohtu poole pöörduda ega takista isiku juurdepääsu õigusemõistmisele. Seetõttu käesoleva asja lahendamisel ei ole määravat tähendust sellel, kas kaebaja on valitsusväline keskkonnaorganisatsioon KeüS § 31 tähenduses.
20.Praeguses menetlusstaadiumis ei ole põhjendatud ka kaebaja suunamine kaebuse muutmisele, kuna halduskohus on kaebajale selgitanud, et kohane õiguskaitsevahend on planeeringu kehtestamise otsuse tühistamise nõue, kuid MTÜ Karlova Selts 20. juuli 2016. a menetlusdokumendis keeldus kaebuse muutmisest, kinnitades, et kaebus vastab kaebaja tegelikule tahtele.
21.Halduskohus on seega lõppastmes õigesti kaebuse rahuldamata jätnud, kuid muuta tuleb otsuse põhjendusi. MTÜ Karlova Selts apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.
22.Ringkonnakohus osutab siinjuures, et käesolevas asjas kaebuse esitamisega ei peatunud põhiasjas tühistamiskaebuse esitamise tähtaeg. Kuna kaebetähtaeg on möödunud, siis juhul, kui MTÜ Karlova Selts soovib vaidlustada kohtus planeeringu kehtestamise otsuse, tuleb ühes kaebusega esitada kaebetähtaja ennistamise taotlus, selgitades tähtaja möödalaskmise põhjusi, muu hulgas ka seda, miks tühistamiskaebust ei esitatud vaatamata Tartu Halduskohtu 6. juuli 2016. a määruses ja 30. jaanuari 2017. a otsuses antud selgitustele.
23.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole esitanud kohtule taotlust menetluskulude väljamõistmiseks kaebajalt ega menetluskulude nimekirja. Seetõttu tulenevalt HKMS § 109 lg 1 kolmandast lausest vastustaja kasuks menetluskulusid välja ei mõisteta. Tiina Pappel allkirjastatud digitaalselt
Einar Vene allkirjastatud digitaalselt
Tanel Saar allkirjastatud digitaalselt
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.