Päästame Eesti Metsad MTÜ kaebus Keskkonnaameti keelamiseks registreerida metsateatised, mille puhul metsaraiete mõju Natura 2000 võrgustiku ala osas ei ole asjakohaselt hinnatud
Menetlusosalised
Kaebaja – Päästame Eesti Metsad MTÜ esindajad v.adv Indrek Kukk ja adv Liis Hääl Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja v.adv Sandor Elias Kaasatud haldusorgan – Euroopa Komisjon Kaasatud haldusorgan – Keskkonnaministeerium
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 30.12.2024 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Kaebaja määruskaebus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse Päästame Eesti Metsad MTÜ määruskaebus haldusasjas nr 3-22-1389 tehtud Tallinna Halduskohtu 30.12.2024 määrusele.
4.Rahuldada Päästame Eesti Metsad MTÜ määruskaebus. Tühistada haldusasjas nr 3-22-1389 tehtud Tallinna Halduskohtu 30.12.2024 määrus ning saata Päästame Eesti Metsad MTÜ kaebus menetluse jätkamiseks tagasi Tallinna Halduskohtule.
3-22-1389
SELGITUSED
Jõustumisel avaldatakse kohtumäärus tervikuna selleks ettenähtud kohas arvutivõrgus (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 175 lg 1). Menetlusosaline võib määruse vaidlustamiseks esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 155 lg 5, § 235).
ASJAOLUD, HALDUSKOHTU MÄÄRUS JA MÄÄRUSKAEBUS
1.Kaebaja esitas 28.06.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus sisuliselt keelata Keskkonnaametil riigi omandis oleval maal toimuvat raiet käsitlevate metsateatiste registreerimine, kui raiete mõju Natura 2000 võrgustiku alale ei ole asjakohaselt hinnatud.
2.Tallinna Halduskohus jättis 03.01.2023 määrusega kaebuse läbi vaatamata, leides et kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus. Tallinna Ringkonnakohus jättis 09.03.2023 määrusega halduskohtu eelviidatud määruse muutmata. Riigikohus tühistas 31.01.2024 määrusega halduskohtu ja ringkonnakohtu eelviidatud määrused, sedastades samas, et kaebaja nõue on kaebuse läbivaatamiseks liialt üldine, ent see on puudus, mis kaebajal on võimalik kõrvaldada. Riigikohus märkis osutatud määruses eelkõige, et „kaebaja peab tähistama konkreetse geograafilise ala, kus paiknevad metsad, mille raiumine tema hinnangul tuleks välistada. Metsad võib kaebaja tähistada näiteks katastriüksuste loetlemise või ka piisavalt täpse kaardimaterjali abil“ (p 9) ning et „[k]ui kaebaja hinnangul annavad samad asjaolud paljude või kõigi vaidlusaluste metsade puhul põhjust arvata, et vastustaja annab õigusvastase raieloa [...], ei pea kaebaja oma kaebeõiguse, samuti raieloa õigusvastasuse põhjendamiseks esitama väiteid eraldi iga metsa kohta, vaid väited võib esitada ka üldistatult ja grupeeritult, sidudes põhjendused siiski konkreetsete metsadega“.
3.Tallinna Halduskohus nõudis 21.02.2024 määrusega (dtl 668), et kaebaja täpsustaks kaebuse nõudeid vastavalt Riigikohtu 31.01.2024 määruses toodud juhistele. Seepeale esitas kaebaja 05.04.2024 täpsustatud kaebuse (dtl 678), milles palus keelata Keskkonnaametil metsateatiste registreerimine raiete teostamiseks Natura 2000 võrgustikku kuuluvale 441-le kaebuses loetletud alale jäävatel Eesti Vabariigi omandis olevatel kinnistutel, kui a) objektiivse teabe põhjal ei ole välistatud, et metsaraiega Natura 2000 võrgustiku alal võib kaasneda eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile ja b) raie teostamine ei ole seotud Natura 2000 võrgustiku ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik ning c) läbi on viimata loodusdirektiivi 1 art 6 lõikele 3 vastav asjakohane hindamine. Kaebaja selgitas täpsustatud kaebuse põhjendustes, et peab vajalikuks raielubade andmise2 keelamist järgmistele tunnustele vastavatel aladel: esiteks aladel, kus kaitse-eesmärgiks on loodusdirektiivi I lisas nimetatud metsaelupaigatüüpide kaitse (Akategooria alad), teiseks aladel, mis hõlmavad metsaelupaigana klassifitseerimata, kuid potentsiaalselt kõrge kaitseväärtusega metsi (B-kategooria alad), kolmandaks aladel, mille kaitse-eesmärgiks ei ole rangelt metsaelupaigatüübi kaitse, kuid kus raie mõjutab tõenäoliselt ala määratud kaitse-eesmärke (C-kategooria alad) ning neljandaks aladel, mille kaitseeesmärgid hõlmavad magevee-elupaikade kaitset (D-kategooria alad).
1
Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta. 2
Siin ja edaspidi on loetavuse hõlbustamiseks kasutatud raiet käsitleva metsateatise registreerimise tähistamiseks mõistet „raieloa andmine“.
2(9)
3-22-1389
4.Tallinna Halduskohus jättis 30.12.2024 määrusega kaebuse läbi vaatamata, viidates HKMS § 151 lõikele 1 ja § 121 lg 1 punktile 2 ning leides, et kaebaja ei ole kõrvaldanud kaebuses esinevaid puudusi, millele osutas Riigikohus 31.01.2024 määruses, kuna ka täpsustatud kaebuses sõnastatud nõue on liiga abstraktne, et kontrollida kaebeõigust. Halduskohtu määruse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
4.1.Riigikohtu 31.01.2024 määrusest tulenevalt pidi kaebaja piisavalt täpselt tähistama konkreetse geograafilise ala, kus paiknevad metsad, mille raiumine tema hinnangul tuleks välistada. Täpsustatud kaebuses on kaebaja loetlenud Natura alad, nende rahvusvahelise koodi ning koordinaadid. Koordinaadid on vigased ega lange kokku keskkonnaportaalis kajastuva vastava Natura ala keskpunkti koordinaatidega. Kaebuse eesmärk on aga selgelt raiete keelamine kaebuses loetletud Natura aladel, mitte üksnes vastavale koordinaadipunktile vastaval katastriüksusel. Seega ei ole kaebaja piiritlenud vaidluse eset katastriüksuse tunnuste ega vastava kaardimaterjali abil, nagu soovitas Riigikohus 31.01.2024 määruses.
4.2.Kaebuse täpsustuses esitatud Natura alade mahukas loetelu ei ole piisavalt täpne kaebuse eseme piiritlemine, kuivõrd jätkuvalt on ebaselge, milliseid konkreetseid metsasid kaebuse ese hõlmab. Kaebuse täpsustuses loetletud alad ei koosne ainult metsadest. Nagu ka esialgse kaebuse puhul, ei ole täpsustatud kaebuse ebamäärasuse tõttu võimalik kontrollida kaebeõigust, ennekõike keelamiskaebuse esitamisel kehtivat täiendavat tingimust, mille kohaselt peab olema põhjust arvata, et vastustaja annab kaebaja õigusi rikkuva haldusakti. Kuna metsateatises märgitakse maaüksuse asukoha andmed, siis on sellised andmed vaja määratleda ka raieloa andmise keelamisele suunatud keelamiskaebuses. Pelgalt Natura alade loetelu koos sellele alale jääva ühe punkti koordinaatidega ei anna piisavalt selgust, millisel maaüksusel või geograafilisel alal oleva metsaga seotud metsateatiste registreerimise keelamist kaebaja kohtult taotleb.
4.3.Kuigi metsateatisi on võimalik vaidlustada liitkaebuse esitamisega, tuleb vaidlusalused haldusaktid grupeerida. Ühes kaebuses ei või ka sama vastustaja vastu esitada nõudeid, mis ei ole omavahelt seotud. Kuna siinsel juhul ei ole kaebaja piisavalt piiritlenud vaidluse eset, puudub võimalus hinnata ka liitkaebuse lubatavust, st esitatud nõuete piisavat seotust omavahel. Piisavalt konkreetseks grupeerimiseks ei saa lugeda alade jagamist A-, B-, C- ja D-kategooria aladeks, kuna nimetatud gruppides ei ole piiritletud metsasid maaüksuse asukoha andmetega ega seostatud konkreetse metsa geograafilise alaga.
5.Kaebaja esitas 14.01.2025 Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, paludes tühistada halduskohtu määrus ja saata kaebus tagasi halduskohtule menetluse jätkamiseks teises koosseisus. Samuti palub kaebaja vastustajalt välja nõuda vastustaja 03.10.2024 kirjas nr 2-6/24/297-3 (dtl 968) viidatud Natura hindamisel kasutusel olevad protseduurireeglid ja asutusesisesed juhendid. Lisaks palub kaebaja vaadata määruskaebus läbi kohtuistungil. Määruskaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
5.1.Täpsustatud kaebus on kooskõlas Riigikohtu 31.01.2024 määruses antud suunistega, kuna selles on loetletud konkreetsed Natura 2000 alad, mille asukohad on üheselt tuvastatavad. Kaebaja ei pidanud üles loetlema konkreetseid katastriüksusi. See olnuks põhjendamatu ka kaebuse eesmärgi seisukohast, kuna eesmärgiks on välistada ilma asjakohase hindamise läbiviimiseta metsaraie Natura 2000 aladel, kus saab eeldada, et raiel on ala kaitse-eesmärkidele ebasoodne mõju. Täpsustatud kaebuses loetletud Natura 2000 alad on üheselt tuvastatavad. Koordinaatide mittevastavus tuleneb sellest, et Maa- ja Ruumiamet kasutab geodeetilisi koordinaate, Euroopa Keskkonnaagentuur aga ristkoordinaate. Kaebaja ei pidanud kaebuse eseme piiritlemiseks tähistama neid geograafilisi alasid, kus paiknevad üksnes metsad, sest kui teataval alal metsa ei ole või kui 3(9)
3-22-1389 seda ei ole metsana arvele võetud, siis ei saa seal toimuvaks raieks ka raieluba anda. Nõue, et kaebaja piiritleks iga täpsustatud kaebuses nimetatud Natura 2000 ala piires n-ö metsaosa, oleks kaebaja jaoks ebamõistlikult koormav. Põhjendamatu on ka nõuda, et kaebaja esitaks keelamiskaebuses samad andmed, mis tuleks esitada metsateatistes.
5.2.Kaebaja on täpsustatud kaebuses metsateatised piisavalt grupeerinud, esitades kaebuse täpsustuses põhjendused alade grupeerimise kohta ning lisanud detailse tabeli, kus on esile toodud konkreetne ala, selle asukoha andmed ja ala kuulumine konkreetsesse kategooriasse. Kaebaja ei pea maaüksuse asukoha andmeid katastriüksuse täpsusega märkima, kuna ta taotleb raielubade andmise keelamist konkreetsete Natura alade suhtes tervikuna. Nende alade hulk või nendega hõlmatud maa-ala suurus ei saa olla aluseks kaebuse läbi vaatamata jätmisel.
5.3.Keelamiskaebus on HKMS § 45 lg 1 kohaselt lubatav, kuna kaebajal on põhjust arvata, et vastustaja annab keelamisnõude esemeks olevad raieload ilma asjakohast Natura hindamist (vähemalt eelhindamist) läbi viimata. Vastustaja 03.10.2024 kirjast ilmneb, et sisuliselt jätkab vastustaja metsateatiste registreerimist loodusdirektiivi art 6 lõikes 3 toodud hindamist läbi viimata – ajavahemikul 01.03.2024–01.10.2024 on Natura 2000 võrgustiku aladele registreeritud 2772 metsateatist ja mitte ühelgi juhul ei ole läbi viidud täishindamist, eelhinnang on antud neist 483 puhul. Eelhinnang tulnuks anda kõigi metsateatiste osas.
5.4.Keelamiskaebus ei ole suunatud metsaraie lauskeelustamisele nimetatud aladel, vaid ettevaatuspõhimõtte järgimisele vastustaja poolt, s.o sellele, et vastustaja ei annaks raielube Natura 2000 aladel, kui välistatud ei ole olulise ebasoodsa mõju avaldumine Natura 2000 alale. Raieloa andmine kaebuses nimetatud aladel ilma loodusdirektiivi art 6 lõikega 3 kooskõlas olevat asjakohast hindamist läbi viimata on õigusvastane. Põhimõtteliselt väär on vastustaja lähenemisviis, mille kohaselt ei viida ka eelhindamist läbi, kui ilma selletagi on ilmselge, et oluline ebasoodne mõju Natura 2000 alale puudub. Eelhindamisel tulebki hinnata, kas ebasoodsa mõju saab objektiivse teabe alusel välistada ning kui see nii ei ole, tuleb läbi viia täishindamine. Eelhindamisest ei või loobuda üksnes projekti mahu alusel, näiteks teatavate raieliikide puhul, kuna ka väikesemahulised raied võivad kahjustada ala kaitse-eesmärke.
5.5.Halduskohtu määrus on üllatuslik ning vastuolus õiglase kohtumenetluse põhimõttega, kuna halduskohtu menetlustoimingud jätsid mulje kaebuse sisulise läbivaatamise ettevalmistamisest. Halduskohus ei ole pärast täpsustatud kaebuse esitamist kordagi osundanud sellele, et kaebuse menetlemist võiks takistada puudused, millele on esmakordselt osutatud vaidlustatud kohtumääruses. Vajadusel oleks halduskohus pidanud kaebuse käiguta jätma.
5.6.Hoolimata kaebaja 06.11.2024 avalduses esitatud taotlusest jättis halduskohus lubamatult kogumata asjas tähtsust omavad olulised tõendid ehk Keskkonnaameti 03.10.2024 kirjas nr 2-6/24/297-3 viidatud Natura 2000 aladel hindamisel kasutusel olevad protseduurireeglid ja asutusesisesed juhendid. Kaebaja soovib nende tõenditega tõendada, et vastustaja rikub süsteemselt loodusdirektiivi art 6 lg 3 nõudeid. Halduskohtu selline menetlusõiguslik rikkumine on võimalik kõrvaldada ringkonnakohtus.
5.7.Asja õigeks lahendamiseks on vaja küsida eelotsust Euroopa Kohtult, kuna vaidlus puudutab Århusi konventsiooni ja Euroopa Liidu toimimise lepingu sätete, aga ka loodusdirektiivi tõlgendamist.
5.8.Määruskaebuse rahuldamisel tuleks kaebus saata halduskohtule menetluse jätkamiseks uues kohtukoosseisus, et tagada asja arutamine mõistliku aja jooksul.
4(9)
3-22-1389
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 155 lg 5). Määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52−54 ja 205 toodud nõuetele määral, et see on võimalik läbi vaadata. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Määruskaebus on võimalik lahendada ilma teistelt menetlusosalistelt seisukohta küsimata. Ringkonnakohus vaatab määruskaebuse läbi kirjalikus menetluses (HKMS § 210 lg 4), kuna erilisi asjaolusid, mis tingiksid vajaduse määruskaebuse arutamiseks kohtuistungil, ei esine.
7.Määruskaebuse lahendamiseks ei ole vaja koguda täiendavaid tõendeid. Seetõttu tuleb rahuldamata jätta määruskaebuse esitaja taotlus nõuda vastustajalt välja viimase 03.10.2024 kirjas osutatud Natura hindamisel (sh eelhindamisel) kasutusel olevad protseduurireeglid ja asutusesisesed juhendid. Need dokumendid võivad olla asjassepuutuvad kaebuse sisulisel läbivaatamisel, ent otsustuse nende väljanõudmise kohta saab teha kaebust sisuliselt läbi vaatama asuv halduskohus.
8.Ringkonnakohus ei näe vajadust pöörduda määruskaebuse lahendamiseks eelotsuse taotlusega Euroopa Kohtu poole. Määruskaebuse lahendamise seisukohast on kesksel kohal küsimus, kas kaebaja täpsustatud kaebus vastab HKMS nõuetele määral, mis võimaldab selle läbi vaatamist. Sellele küsimusele vastamiseks ei ole vaja tõlgendada ega kohaldada liidu õigust, vaid üksnes riigisiseseid kohtumenetluse norme.
9.Määruskaebus tuleb rahuldada. Täpsustatud kaebuse nõuet saab kaebaja eesmärki silmas pidades tõlgendada nii, et see on kooskõlas siinses asjas tehtud Riigikohtu 31.01.2024 määruses sõnastatud suunistega. Kaebaja esitatud keelamisnõue on piisavalt selge ja täpne, et selle kohta on eelduslikult võimalik teha üheselt mõistetava resolutsiooniga kohtuotsus, millega kaebus rahuldatakse osaliselt või täielikult või jäetakse rahuldamata. Kui halduskohus peab õigeks seada kohtuotsusega kitsama ulatusega keelu, kui see, mida kaebaja soovib, on võimalik keelu täpne ulatus kohtuotsuse resolutsioonis määratleda, väljumata kaebuse eseme piiridest. Samas tuleneb kaebuse eseme abstraktsest määratlemisest, et halduskohus ei pea kaebuse lahendamiseks üksikasjalikult kindlaks tegema katastriüksuste või kõlvikute kaupa kõiki kaebuse nõudes loetletud loodusaladele jäävaid metsasid ja nende täpseid asukohti ega neist igaühe puhul eraldi hindama, kas kaebusega taotletav keeld seada või mitte. Teisisõnu, kui halduskohus leiab, et kaebuse nõudes sõnastatud üldiste tunnuste alusel keelu seadmine ei ole põhjendatud (olgugi, et selline keeld võib olla põhjendatud mõne konkreetse kaebuses nimetatud alale jääva metsa puhul), on võimalik keelamisnõue rahuldamata jätta, mis ei takista kaebajal edaspidi vajadusel vaidlustada konkreetset raieluba. Seetõttu tuleb halduskohtu määrus tühistada ja saata kaebus menetluse jätkamiseks tagasi halduskohtule. Põhjendamatu on siiski kaebaja soov saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks teises koosseisus, kuna ringkonnakohtule ei nähtu, et koosseisu vahetamine võiks kiirendada kaebuse läbivaatamist.
10.Siinse kaebuse esitamisel on kaebaja eesmärk vältida kaebuses loetletud Natura 2000 aladel paiknevatel riigi omandis olevatel maatükkidel asuva metsa raielubade andmist ilma, et loodusdirektiivi art 6 lõikega 3 ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 3 lg 1 punktiga 2 kooskõlas oleva hindamise tulemusena oleks leidnud tuvastamist lubamatu ebasoodsa mõju puudumine Natura 2000 võrgustiku kaitse-eesmärgile. Oma nõude sõnastamisel on kaebaja üheselt mõistetavalt juhindunud loodusdirektiivi ja KeHJS eelviidatud sätete sõnastusest. Kaebaja keskne argument on, et Natura 2000 võrgustikku kuuluval alal raie lubamiseks tuleb tingimata läbi viia vähemalt Natura eelhindamine, välja arvatud juhul kui raie on otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või selleks 5(9)
3-22-1389 otseselt vajalik. Seejuures tõdeb kaebaja, et eelhindamise käigus võidakse jõuda järeldusele, et objektiivse teabe põhjal on välistatud, et raie avaldaks olulist ebasoodsat mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ent selline järeldus peab olema põhjendatud ja põhjendused dokumenteeritud. Samuti väidab kaebaja, viidates eelkõige vastustaja 23.08.2024 menetlusdokumendis antud selgitustele, et praktikas ei koosta vastustaja Natura 2000 aladel raielubade andmisel alati isegi sellist dokumenteeritud põhjendusi sisaldavat eelhinnangut. Siinses asjas tehtud 31.01.2024 määruse punktis 15 tõdes Riigikohus, et raielubade hilisem vaidlustamine ei ole iseäranis tõhus õiguste kaitse viis.
11.Eelmises punktis esile toodust järeldub ringkonnakohtu hinnangul, et teostamaks keskkonnaorganisatsioonina avalikes huvides tõhusalt kaebeõigust selleks, et takistada raiega kaasnevat ebasoodsat mõju Natura 2000 võrgustiku kaitseväärtustele, on kaebajal põhimõtteliselt õigus keelamiskaebuse esitamiseks. HKMS § 45 lõikes 1 sätestatud keelamiskaebuse eeldused on täidetud, sh eeldus, et „peab olema põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti, mis rikub kaebaja õigusi“. Kaebaja on kaebuse lubatavuse jaatamiseks piisavalt põhjendanud oma argumenti, et Keskkonnaameti senine praktika otsustuste tegemisel selle kohta, kas Natura 2000 alal raieloa andmiseks loodusdirektiivi art 6 lõikes 3 nimetatud hindamist (sh eelhindamist) läbi viia, ei ole kooskõlas selle sätte eesmärgiga ja on seega õigusvastane. Vastustaja 23.08.2024 selgitusest (vt selle kohta halduskohtu määruse punkt 14) saab järeldada, et teatavatel juhtudel viiakse Natura 2000 aladel raieloa andmisele eelnevalt läbi Natura (eel)hindamine, ent seda ei tehta, kui ilma selletagi on vastustajale selge, et oluline ebasoodne mõju Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidele puudub. Juhul kui õige on kaebaja seisukoht, et sellise ebasoodsa mõju puudumise tuvastamine saab õiguspäraselt toimuda üksnes Natura eelhindamise käigus, tuleb tõdeda, et sellise eelhindamise läbi viimata jätmine toob kaasa õigusvastase raieloa andmise. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 30 lg 2 kohaselt tuleb keskkonnakaitselisel eesmärgil kehtestatud positiivse õiguse normi rikkumise korral eeldada keskkonnakaitselisel eesmärgil selle normi järgimist nõudva keskkonnaorganisatsiooni õiguste rikkumist. Niisiis on kaebaja nõuetekohaselt põhjendanud, miks on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti (raieloa), mis rikub kaebaja kui keskkonnaorganisatsiooni õigusi. Seda, et raieloa hilisem vaidlustamine ei ole nende õiguste kaitseks tõhus, tõdes Riigikohus ka siinses asjas 31.01.2024 tehtud määruses.
12.Ringkonnakohus leiab, et täpsustatud kaebus on kooskõlas Riigikohtu 31.01.2024 määruses antud suunisega, mille kohaselt peab kaebaja „tähistama konkreetse geograafilise ala, kus paiknevad metsad, mille raiumine tema hinnangul tuleks välistada“. Kaebaja on nende metsadena piiritlenud kõik kaebuses loetletud Natura 2000 aladel (kokku 441 alal) asuvad riigimetsad. Asjaomased Natura 2000 alad on kaebaja määratlenud nime ja ala rahvusvahelise koodi kaudu. Nende alade täpsed piirid on selgelt määratletud nende alade Natura 2000 võrgustikku arvamisel ning need on lihtsasti tuvastatavad Maa- ja Ruumiameti veebilehel olevalt looduskaitse ja Natura 2000 alade kaardirakenduselt. Ringkonnakohus nõustub kaebaja seisukohaga, et kaebuse eesmärki silmas pidades ei ole kaebuses vajalik määratleda asjaomaste metsade paiknemist Riigikohtu 31.01.2024 määruses näitena toodud katastriüksuste loetlemise teel. Metsade määratlemine metsadena, mis jäävad kaebuses selgelt nimetatud Natura 2000 alade koosseisu, on piisav, kuna seeläbi on üheselt võimalik tuvastada, milliste metsade raielube on kaebaja silmas pidanud.
13.Ebaoluline on seejuures, millist geograafilist punkti tähistavad kaebuses nimetatud Natura 2000 alade kirjeldusse lisatud koordinaadid. Sellega seoses on halduskohus õigesti sedastanud, et kaebaja eesmärk ei ole takistada ilma Natura 2000 (eel)hinnangut koostamata raielubade andmist üksnes konkreetsetele koordinaatidele vastavas asukohas (punktis), vaid kogu asjaomasel Natura 2000 alal.
6(9)
3-22-1389
14.Ringkonnakohus ei nõustu ka halduskohtu määruse punktis 22 esitatud seisukohaga, et kaebuse ese ei ole piisavalt määratletud, kuna kaebuses loetletud Natura 2000 alad hõlmavad lisaks metsaga kaetud aladele ka muid alasid, sh veealasid. Sellega seoses on kaebaja õigesti täheldanud, et kuna raie teostamine ning selle eelduseks raieloa andmine on põhimõtteliselt võimalik üksnes metsana käsitatavatel aladel, siis ei ole niikuinii võimalik vastustajal anda raieluba raie teostamiseks kusagil mujal, kui metsas. Ei saa välistada, et halduskohus võib asja lahendamise käigus pidada vajalikuks maa-alade täpsemat piiritlemist, kuid see võimalus ei takista kaebuse menetlusse võtmist.
15.Kuna kaebaja nõuab esitatud keelamiskaebusega sisuliselt seda, et kõigis vastavatele Natura 2000 aladele jäävates metsades eelneks raielubade andmisele kas Natura eelhinnang, kus järeldatakse, et raie oluline ebasoodne mõju on välistatud, või mõjusid käsitlev n-ö Natura täishindamine, siis ei ole kaebuse lahendamise seisukohast tegelikult oluline, kas või kui suures ulatuses on vastavad Natura 2000 alad kaetud metsaga. Halduskohus saab kaebuse alusel võtta seisukoha, kas pelgalt asjaolust, et raieloa esemeks olev mistahes mets paikneb mõne kaebuses nimetatud Natura 2000 ala piires, tuleneb, et raieloa andmine ilma Natura täishindamise läbi viimise vajalikkust välistava eelhindamise tulemuseta või ilma Natura täishindamiseta on lubamatu. Jaatava vastuse korral rahuldab kohus kaebuse, keelates konkreetsel Natura 2000 alal (näiteks Tuhala loodusalal) metsateatiste registreerimise ilma vastavaid hindamisi läbi viimata. Jõudes seevastu järeldusele, et pelgalt metsa paiknemine Natura 2000 alal ei tingi Natura hindamise (sh kõigepealt eelhindamise) läbiviimist, jätab halduskohus keelamiskaebuse rahuldamata ega asu üksikasjalikult uurima, kas ühe või teise kaebuses osutatud Natura 2000 ala sees võib siiski olla mõni metsatükk, kus raieloa andmine sellist hindamist eeldab. Teisisõnu saab halduskohus sedalaadi üldistatud tunnustele vastavate haldusaktide andmise keelamiseks esitatud kaebuse läbi vaadata põhimõttel „kõik või mitte midagi“.
16.Eelkirjeldatud lähenemisviis, mille kohaselt piisab sellest, et kaebaja on asjaomased metsad määratlenud selliselt, et tegemist on metsadega (metsaseaduse tähenduses), mis asuvad kaebuses loetletud Natura 2000 ala piirides, ei lähe kaebuse eesmärki silmas pidades ringkonnakohtu hinnangul vastuollu ka Riigikohtu 31.01.2024 määruse punktis 12 tehtud tähelepanekuga, et kaebaja võib oma väited „esitada ka üldistatult ja grupeeritult, sidudes põhjendused siiski konkreetsete metsadega“. Ringkonnakohtule ei näi, et üksikasjalikumalt metsade määratlemine (nt katastriüksuste või lausa kõlvikute kaupa) annaks kaebuse eesmärki silmas pidades tegelikult mingit täiendavat väärtust, millest võiks sõltuda kaebuse menetlusse võtmine. Kaebaja ei soovi, et kohus seaks vastustajale iga konkreetse metsatüki spetsiifikat arvesse võtvaid kohustusi või keelde, vaid sõnastaks keelavas kohtuotsuses üldise põhimõtte, mida vastustajal tuleb edaspidi teatud piiritletud alal (kaebuses loetlenud Natura 2000 alad) jäävates metsades raielubade andmisel järgida. Sellistes keskkonnaasjades, nagu siinsel juhul, on sellise põhimõttelist laadi keelamisnõude esitamine kooskõlas HKMS § 45 lõikes 1 sätestatud kaebeõiguse piirangute ning KeÜS § 30 lõikes 2 sätestatud keskkonnaorganisatsiooni kaebeõiguse eesmärkidega.
17.Keelamiskaebuse esitamine ei eelda tingimata, et kaebaja määratleks haldusakti, mille andmise keelamist ta soovib, sellise detailsusastmega, nagu see, millele peaks vastama konkreetne haldusakt ise. Õige on kaebaja seisukoht, et siinses keelamiskaebuses ei ole vaja piiritleda metsateatisi, mille registreerimise keelamist kaebaja soovib, sedavõrd konkreetselt, nagu on halduskohus leidnud vaidlustatud kohtumääruse punktis 23 ehk näidata ära konkreetse maaüksuse andmed, olgugi et need andmed tuleks kajastada metsateatises. Kaebuselt sellise detailsusastme nõudmine oleks ebaotstarbekas ning üksnes suurendaks kaebaja ja teiste menetlusosaliste, aga ka kohtu töökoormust, ilma et sellest kaebuse eesmärgi saavutamise seisukohast mistahes kasu oleks. Iseenesest ei oleks kaebajal võimatu loetleda 7(9)
3-22-1389 kaebuses üles kõik seal osutatud 441 Natura 2000 alale jäävad metsaga kaetud riigile kuuluvad katastriüksused või lausa kõlvikud. See oleks aeganõudev ja kulukas ning tarbetu olukorras, kus kaebaja tegelikult on algusest peale soovinud saavutada n-ö põhimõttelist keeldu anda Natura 2000 aladel raielubasid ilma Natura (eel)hindamist läbi viimata.
18.Halduskohus on mõistagi õigesti osutanud sellele, et ka keelamiskaebuse kohta tehtava kohtuotsuse resolutsioon peab olema selge ja üheselt mõistetav. Kuna resolutsiooniga lahendab kohus kaebaja nõuded, seab eeltoodu tingimused ka nõude sõnastamisele. Samas ei pea halduskohus kaebuse tagastamise või läbi vaatamata jätmise otsustamisel rangelt juhinduma nõude sõnastusest, vaid saab seda tõlgendada kaebuse eesmärgist lähtudes. Vajadusel saab halduskohus teha ettepaneku kaebuse nõuet muuta. Siinsel juhul andis halduskohus 21.02.2024 määruses kaebajale korralduse täpsustada kaebuse nõudeid lähtudes Riigikohtu 31.01.2024 määruses toodud juhistest. Halduskohtu vaidlustatud määruse punkti 20 viimasest lausest nähtub, et halduskohus mõistis kaebaja eesmärki õigesti. Leides, et kaebuse sisulise põhjendatuse korral ei oleks kohtuotsuse resolutsioonis võimalik sõnastada keeldu nii, nagu see on sõnastatud kaebaja täpsustatud kaebuses, oleks halduskohus pidanud tegema ettepaneku nõude täpsustamiseks, vajadusel pidades ettevalmistava ja eelmenetluse ülesannete täitmiseks kohtuistungi. Isegi kui tõdeda, et kaebaja nõude sõnastusele vastav keeld ei oleks piisavalt täpne ja selge (nt Riigikohtu 31.01.2024 määruse punktis 11 osutatud põhjusel, et sel juhul jääks kohtuotsuse seadusjõu piirid sõltuma mõistete „ebasoodne mõju“, „välistamine“, „vajalikkus Natura alade kaitseks“ edasisest sisustamisest), oleks mõeldav tõlgendada kaebaja nõuet eesmärgipäraselt ehk nõudena keelata vastustajal kaebuses loetletud Natura 2000 aladel jäävates riigimetsades raielubade andmine ilma, et eelnevalt oleks läbi viidud nõuetekohane Natura (eel)hindamine või põhjendatud raieloa andmisel, kuidas on raie otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või selleks otseselt vajalik. Umbes sellise resolutsiooniga keelava kohtuotsuse tegemisel oleks hiljem lihtne tuvastada, kas keeldu on rikutud või mitte, kuna kontrollida tuleks pelgalt seda, kas metsateatise esemeks olev mets kuulub kohtuotsuses nimetatud Natura 2000 ala koosseisu ning kas vastav hindamine (eelhindamine või ebasoodsat mõju välistava eelhinnangu puudumise korral täishindamine) on formaalselt läbi viidud. Kui viimast on tehtud, ei oleks tegemist sellise keelu vastu eksimusega. Seejuures ei tuleks ega olekski võimalik sellise keelava kohtuotsuse täitmise kontrollimisel asuda kontrollima, kas vastav (eel)hinnang oli sisuliselt piisav. Keelu rikkumisega oleks tegemist vaid siis, kui kohtuotsuse kohaselt nõutav hindamine oleks sootuks tegemata. Sellega seoses tuleb ka tähele panna, et keelamiskaebuse kohta tehtav kohtuostus erineb näiteks tühistamiskaebuse kohta tehtavast kohtuotsusest selle poolest, et viimane neist võtab tühistatud haldusaktilt vahetult õigusjõu, samas kui keelamiskaebuse kohta tehtud kohtuotsuses sõnastatud keeldu rikkudes antud haldusakt on küll õigusvastane, ent mitte tühine. (allkirjastatud digitaalselt)
Kohtunik Janar Jäätma eriarvamus Tallinna Ringkonnakohtu 29.10.2024. a määrusele haldusasjas nr 3-22-1389 Olen teisel seisukohal kui koosseisu enamus küsimuses, kas kaebaja on 05.04.2024 esitatud kaebuses sõnastanud kaebuse nõude piisavalt täpselt selleks, et halduskohus saaks keelamiskaebust menetleda.
8(9)
3-22-1389 Halduskohtumenetluses määravad vaidluse eseme kindlaks kaebuse nõue ja kaebuse alus (HKMS § 41 lg 1 esimene lause). Kaebuse aluseks on põhiliste asjaolude kogum, millega seoses nõue esitatakse (HKMS § 41 lg 2). Kohus ei tohi teha otsust nõude ega aluse kohta, mida ei ole kaebuses esitatud, ega ületada nõude piire (HKMS § 41 lg 2). Vaidluse ese seondub kohtuotsuse resolutsiooniga, milles peab olema selgelt ja ühemõtteliselt lahendatud kaebuse nõue, sh peab resolutsioon olema arusaadav ja täidetav (HKMS § 162 lg-d 1 ja 4). Keelamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti ehk metsateatise, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti hilisemal vaidlustamisel (HKMS § 45 lg 1 ja riigivastutuse seaduse § 5 lg 1). Nõustun halduskohtuga, et kaebaja ei kõrvaldanud kaebuse puudusi, millele viitas Riigikohus 31.01.2024 määruses. Riigikohtu 31.01.2024 määrusest tuleneb selge suunis, et kaebuse ese peab geograafilises plaanis olema määratletud täpselt. Üldjuhul lubatakse metsaraie metsateatise alusel. Metsateatisel esitatakse maaüksuse asukoha andmed (s.o maakond, vald/linn, kinnistu number ja nimetus; riigimetsas metskonna nimi) (metsaseadus § 41 lg 6 ja keskkonnaministri 11.08.2017 määrus nr 28 „Metsateatisel esitatavate andmete loetelu ning metsateatise esitamise, menetlemise ja registreerimise kord ning tähtajad“ § 1 lg 1 p 2). Keelamiskaebuses esitatud keelamisnõue peab olema suunatud konkreetses asukohtas metsateatise registreerimise keelamisele. Maaüksuse asukoha andmed on vajalikud selleks, et kontrollida, kas keelamisnõude rahuldamise materiaalsed eeldused on täidetud. Sellisel juhul saab halduskohus teha kohtuotsuses resolutsiooni, mis on arusaadav ja täidetav. Kui vaidlusaluses asukohas ei ole raieküpset metsa (nt uued istutatud puud on viis aastat vanad ja mets saab raieküpseks alles 85 aasta pärast), siis ei ole keelamiskaebuse rahuldamiseks alust (s.o ei esine olukorda, kus oleks põhjust arvata, et haldusorgan annaks (lähimas tulevikus) haldusakti). Kohus ei saa otsuse resolutsioonis anda abstraktse sisuga õigustloovaid üldakte, mille järgimist või järgimata jätmist tuleks hakata kontrollima uues kohtumenetluses (põhiseaduse § 87 p 6, § 94 lg 2 ja § 146 esimene lause). Raielubade hilisema vaidlustamise ebaefektiivsus ja keskkonnaorganisatsiooni kaebeõiguse eripära ei õigusta üldise tunnuse alusel määratletud haldusakti andmise keelamisele suunatud keelamiskaebuse esitamist. Riigikohus on määruse p-s 14 andnud antud olukorra tarvis otstarbeka suunise: menetlusosaliste ja kohtu ressursse säästvam, sh kiirem on sellel eesmärgil algatada nt mõned pilootvaidlused tüüpjuhtumitel, mille lahendamisel võib eeldada, et vastustaja asub edaspidi järgima kohtu seisukohti. Kui kaebajad ei soovinud kohtu asemel ise suurt tööd ära teha, siis oleksid nad saanud algatada pilootvaidluse
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.