Aktsiaseltsi Generaator kaebus Keskkonnaameti 30.06.2021 korralduse nr DM-111486-23 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Keskkonnaameti 25.08.2021 käskkirja nr 1-1/21/162 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Aktsiaselts Generaator; esindajad v-adv Allar Jõks ja v-adv Britta Retel Vastustaja – Keskkonnaamet; esindaja Hanna Maria Kokla Kaasatud haldusorgan – Muinsuskaitseamet; esindajad Külli Siim ja Aivi Lintnermann
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 17.05.2023 kohtuotsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Aktsiaseltsi Generaator apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 17.10.2024
RESOLUTSIOON
Rahuldada aktsiaseltsi Generaator apellatsioonkaebus osaliselt ning tühistada haldusasjas nr 3-21-2176 tehtud Tallinna Halduskohtu 17.05.2023 otsuse resolutsiooni punkt 1 osas, milles halduskohus jättis rahuldamata aktsiaseltsi Generaator nõude tuvastada Keskkonnaameti 30.06.2021 korralduse nr DM-111486-23 õigusvastasus, ja selle kohtuotsuse resolutsiooni punkt 2.
Teha tühistatud osas uus otsus, millega tuvastada Keskkonnaameti 30.06.2021 korralduse nr DM-111486-23 õigusvastasus.
Jätta apellatsioonkaebus muus osas rahuldamata.
3-21-2176
Mõista Keskkonnaametilt aktsiaseltsi Generaator kasuks välja haldus- ja ringkonnakohtus kantud menetluskulu kokku 15 000 eurot. Muus osas jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 06.01.2025 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD, MENETLUSE KÄIK JA HALDUSKOHTU OTSUS
1.Kaebaja esitas 09.09.2020 tähtajatu keskkonnaloa taotluse Kunda jõe paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks elektrienergia tootmiseks Kunda I paisul ning tahkete ainete uputamiseks Kunda jõkke kruvikalapääsu ja kruviturbiini rajamise eesmärgil.
2.Keskkonnaamet (KeA) keeldus 30.06.2021 korraldusega nr DM-111486-23 (vaidlustatud korraldus) kaebajale keskkonnaloa andmisest. Vaidlustatud korralduses on esitatud kokkuvõttes järgmised põhjendused.
2.1.Kunda jõgi on n-ö lõhejõgi, kus ei ole veerežiimi muutmine looduskaitseseaduse (LKS) § 51 lg 1 kohaselt lubatud, kaebaja kavandatav projekt kätkeb endas aga veerežiimi olulist muutmist nii võrreldes vaidlustatud otsuse tegemise aja olukorraga (kus hüdroelektrijaam ei ole 14 aastat töös olnud) kui ka olukorraga, mis valitses LKS § 51 lg 1 jõustumise ajal (10.05.2004). Kaebaja soovib veetaset tõsta küll üksnes tasemeni, mis oli 01.01.2004, ent vahepealse aja jooksul on paisu amortiseerumise tõttu veetase langenud ja olukord muutunud jõeelustiku jaoks soodsamaks. Veetaseme tõstmisel toimuks paranenud olukorra lubamatu taashalvendamine.
2.2.Ihtüoloog Rein Järvekülje arvamuse põhjal ei ole olemasoleva teabe kohaselt kaebaja kavandatav kruvikalapääs sobilik lahenduse kalade liikuvuse tagamiseks lõhejõgedel. Vastupidist ei kinnita kaebaja taotluses viidatud uuringud ning seda eeskätt järgmistel põhjustel: a) uuringutes käsitletud kruvipääsud on rajatud Kunda jõega võrreldes palju väiksema vooluhulgaga jõgedele; b) puudub teave siirdekalade eduka massilise rände kohta kruvikalapääsudes ja kruviturbiinides; c) uuringud ei luba järeldada, et Kunda jõkke kuderändel sisenevad 70-130 pikkused lõhed ja 50-80 cm pikkused forellid võiksid vabatahtlikult ja arvukalt hakata kasutama kruvikalapääse; d) uuringud kinnitavad arvestatavat rändeviivitust; e) uuringutest saab vähe teavet allarände kohta, samuti võib kalu hirmutada mürareostus; f) 2(15)
3-21-2176 kruviturbiini läbimine võib põhjustada kaladele vigastusi, mille ohtu tuleb uuringutes tuvastatuga võrreldes pidada suuremaks, kuna kaebaja kavandatav turbiin on uuringutes käsitletutega võrreldes 2 korda suurema veetasemete vahega ja pikem; g) puudub selgus, kuidas käituvad kruviturbiin ja kruvikalapääs miinuskraadidega.
2.3.Kunda I pais asub Kunda jõe hoiualal, mis kuulub Natura 2000 võrgustikku Sirtsi loodusala koosseisus. Loodusala kaitse-eesmärk on muu hulgas kaitsta elupaigatüüpi jõed ja ojad ning liikidena hinki, harilikku võldast, jõesilmu, lõhet ja paksukojalist jõekarpi. Eelviidatud elupaigatüübi ega liikide seisund Sirtsi loodusalal ei ole soodne. Sirtsi loodusala suurt potentsiaali arvestades on alal oluline panus elupaigatüübi jõed ja ojad ning eelnimetatud liikide üleriigilise soodsa seisundi saavutamisse. Kaitsekorralduskava kohaselt on võldase, jõesilmu ja lõhe, samuti elupaigatüübi jõed ja ojad kaitse-eesmärkide saavutamise oluliseks kaitsemeetmeks Kunda jõel kalade rändeteede efektiivne avamine ja muu hulgas Kunda I paisutuse likvideerimine.
2.4.KeA-l on piisav teave otsustamaks ilma selleks keskkonnamõju hindamist algatamata, et kaebaja kavandatav tegevus on perspektiivitu, sest tegevusel on oluline keskkonnamõju, mida ei saa vältida ega leevendada, ja tegevuseks ei saa veeluba anda.
2.5.Puudub kaalukas põhjus, mille tõttu peaks kaebaja kalade läbipääsu nõude täitmisest vabastama veeseaduse (VeeS) § 174 lg 4 alusel. Loodusdirektiivi 1 art 6 lõikes 4 ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimise seaduse (KeHJS) § 29 lõigetes 3 ja 4 sellise erandi tegemiseks sätestatud eeldused ei ole täidetud. Kavandatav tegevus ei ole alternatiivsete lahenduste puudumisel vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel. Puudub avalik huvi taastuvenergia tootmiseks Kunda hüdroelektrijaamas. Alternatiivideks on taastuvenergia tootmine muudes asukohtades, samuti põlevkivi baasil elektrienergia tootmine. Kunda I paisul toodetav elektrienergia suurusjärk oleks 0,1-0,2% kogu Eesti taastuvast energiast. Puudub ülekaalukas avalik huvi seoses kultuurimälestise säilimisega. Kunda hüdroelektrijaama hoone, tamm ja algne turbiin koos ülekandemehhanismiga on tunnistatud kultuurimälestiseks ja Muinsuskaitseamet on küll pidanud Kunda I paisu lõhkumist või paisutuse likvideerimist muinsuskaitselistel eesmärkidel võimatuks, ent Kunda jõe paisutuse likvideerimisel on võimalik ühildada nii muinsuskaitselised kui ka keskkonnakaitselised huvid.
3.25.08.2021 käskkirjaga nr 1-1/21/162 tagastas KeA kaebaja vaide vaide esitamise tähtaja möödalaskmise tõttu.
4.Kaebaja esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, taotledes vaidlustatud korralduse ja vaide tagastamise otsuse tühistamist. Tartu Halduskohus andis kaebuse kohtualluvuse järgi üle Tallinna Halduskohtule. Tallinna Halduskohus luges 28.04.2022 määrusega kaebuse tähtaegseks. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 10.02.2023 määrusega halduskohtu eelviidatud määruse osaliselt ning lõpetas kaebetähtaja rikkumise tõttu menetluse vaidlustatud korralduse tühistamise nõude osas, rahuldades samas kaebaja taotluse täiendada kaebust vaidlustatud korralduse õigusvastasuse tuvastamise nõudega. Kaebaja põhjendas kaebust kokkuvõttes järgmiste argumentidega.
4.1.KeA tegi olulise kaalutlusvea, kuna lähtus ekslikult eeldusest, et kaitsekorralduskava kohaselt tuleb pais likvideerida. Asjassepuutuv Sirtsi loodusala kaitsekorralduskava 2016–2025 ei keela hüdroelektrienergia tootmise alustamist. Natura mõju hindamisel tuleb selgitada välja see, kas tegevusega kaasneb jõe kui elupaiga või hoiualal kaitstavate liikide seisundi halvenemine võrreldes Natura ala moodustamise hetkega. Vastustaja on vaidlustatud korralduses käsitlenud taotletavat tegevust ekslikult uue tegevusena. Euroopa Liidu õigusest ei tule kohustust taastada täielikult olukord, mis valitses vanade paisude asukohas enne nende
Nõukogu 21.05.1992. aasta direktiiv looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta.
3(15)
3-21-2176 rajamist. Elupaiga ja liikide seisundi paranemise tagab kalapääsu rajamine. Vastustaja pidi arvestama, et Natura alaks määramise hetkel töötas Kunda hüdroelektrijaam toona kehtinud vee erikasutusloa alusel.
4.2.KeA leidis ekslikult, et välistatud on Natura erandi kohaldamine loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 ja KeHJS § 29 lg 4 tähenduses. Vastustaja seisukoht, et hüdroelektrienergiat ei pea tootma, sest piirkonnas juba toodetakse elektrienergiat põlevkivist, ei ole kooskõlas Riigikohtu otsuse nr 3-17-1739 punktis 33 sedastatuga.
4.3.KeA leidis vääralt, et kavandatava tegevuse lubamiseks puudub avalik huvi, kuna Baltimaade vanima hüdroelektrijaama taaskäivitamine on avalikes huvides, taastuvenergia arendamine aitab vältida üha süvenevat energiakriisi. Natura erandi rakendamine on õigustatud ka muinsuskaitselistel põhjustel.
5.Vastustaja vaidles kaebusele vastu, jäädes vaidlustatud korralduses esitatud seisukohtade juurde ning esitades kokkuvõttes järgmised põhjendused.
5.1.Kavandatav tegevus ei ole jätkuv tegevus, kuna alates varasema veeloa kehtivuse lõppemisest 04.10.2007 on paisutamine Kunda I paisul olnud ebaseaduslik.
5.2.Lõhejõele ehitatud paisul peab paisu omanik või valdaja tagama kalade läbipääsu nii paisust üles- kui ka allavoolu (VeeS § 174 lg 3). KeA võib seda kohustust leevendada kaaluka põhjuse olemasolul, milliseid käesoleval juhul esi esine, kuna kavandatav tegevus ei ole vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel ning tegevusele leidub alternatiive. Kaebaja taotlus oli perspektiivitu kaebaja kavatsuste realiseerumise ja Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärkide ning veemajanduskava eesmärkide saavutamise ühildamatuse tõttu. Paisutamise ja hüdroenergia kasutamise korral on välistatud Natura 2000 võrgustikku kuuluva Sirtsi loodusala kaitse-eesmärkide saavutamine. Loodusala kaitse-eesmärkide saavutamiseks ei ole muud võimalust kui Kunda I paisul paisutuse likvideerimine, et tagada kaitsealustele liikidele vaba pääs paisust üles- ja allavoolu ning taastada paisjärve alla jäänud elupaigad. Kaebaja kavandatav kruvikalapääs ei leevendaks nimetatud negatiivseid mõjusid.
5.3.KeA ei saa anda luba tegevuseks, mille puhul ei ole kaitse-eesmärkide saavutamine võimalik. Natura 2000 võrgustikku esitamise hetkel ei olnud Sirtsi loodusalal esineva elupaigatüübi jõed ja ojad ega ka kaitse-eesmärgiks nimetatud liikide seisund soodne. Loodusala kaitse-eesmärgiks ei ole mitte ainult ebasoodsa mõju vältimine (ehk seisundi säilitamine), vaid ka ala seisundi parandamine. Vahepeal on paisu amortiseerumise tõttu veetase langenud, ning olukord muutunud jõeelustiku jaoks soodsamaks, samas kui taotletava tegevusega kaasneks Natura 2000 võrgustiku ala seisundi halvendamine.
5.4.KeA ei eksinud Natura erandi kohaldamisel, kuna vaidlustatud korralduses on põhjalikult analüüsitud Natura erandi rakendamise võimalikkust ja leitud, et vastavad tingimused ei olnud täidetud, sest tegevusele on alternatiive ja puudub ülekaalukas avalik huvi.
6.Kultuuriministeerium kaasatud haldusorganina leidis, et kaebus on põhjendatud, kuna vaidlustatud korralduse andmisel ei ole nõuetekohaselt kaalutud eelkõige VeeS § 174 lg 4 rakendamise võimalikkust ning jäetud arvesse võtmata, et mälestiseks tunnistatud objektide parima säilimise tagaks see, kui Kunda hüdroelektrijaam oleks kasutuses oma algses funktsioonis. Vee erikasutus Kunda I paisul tagab mälestiseks oleva paisu säilimise ja sellele sobiva kultuuriväärtusliku keskkonna (sh paisjärve). Avalikuks huviks, millega KeA pidi Vees § 174 lõikes 4 nimetatud erandi tegemise üle otsustamisel arvestama, on ka muinsuskaitseline huvi säilitada kultuuriväärtus sellele omases keskkonnas.
4(15)
3-21-2176
7.Tallinna Halduskohus jättis 17.05.2023 otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohtu põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
7.1.Vaidluse lahendamise seisukohast on asjassepuutuvad Riigikohtu seisukohad haldusasjas 3-16-478, mis puudutas kaebaja varasema taotluse rahuldamata jätmist. Riigikohus sedastas selles otsuses, et KeA võis eelmisel korral, st 2016. aastal keelduda kaebajale Kunda I paisul jõe paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks vajaliku veeloa andmisest, kuna Kunda_3 veekogumi seisund oli just paisutamise tõttu kesine ning saavutamata oli veemajanduskavas sõnastatud eesmärk saavutada jõe hea seisund. Kunda jõe hea seisund saavutamise tähtaega küll uue veemajanduskavaga pikendati kuni 2021. aastani, ent see eesmärk on senini saavutamata. Samamoodi nagu haldusasjas 3-16-478, ei ole kaebaja ka siinsel juhul ümber lükanud KeA seisukohti, mis puudutasid hüdroenergia kasutamise negatiivset mõju kaitstavatele kalaliikidele ja elupaigatüübile ning ala terviklikkusele.
7.2.Keskkonnamõju hindamist ei olnud vaja läbi viia, vaid KeA pidi hindama uusi tõendeid (kruvikalapääsu lahendus ja selle toimimine), mida KeA ka tegi.
7.3.Kuna viimane veeluba jõe paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks kehtis kuni 04.10.2007, siis on kaebaja taotlus käsitletav kavandatava, mitte jätkuva tegevusena.
7.4.KeA leidis vaidlustatud korralduses õigesti, et arvestada tuleb vahepeal muutunud olukorda, mitte lähtuda Natura ala moodustamise aegsest olukorrast, eeskätt juhul, kui olukord on vahepeal muutunud soodsamaks. KeA on vaidlustatud korralduses Maa-ameti kaardirakenduse andmetele viidates põhjendatult esile toonud, et veetase Kunda I paisul on langenud võrreldes taotletava normaalpaisutustasemega ning seega on olukord muutunud kalade jaoks soodsamaks, elektrienergia tootmise taaskäivitamisel oleks negatiivne mõju veerežiimile. KeA on õigesti tuginenud LKS § 51 lõikele 1, mis keelab lõhejõgedel olemasolevate paisude rekonstrueerimine ulatuses, mis tõstab veetaset, uute paisude rajamine ning veekogu loodusliku sängi ja veerežiimi muutmise.
7.5.KeA ei saanud piirduda üksnes selle tuvastamisega, kas taotletava tegevusega kaasneb jõe kui elupaiga või kaitstavate liikide seisundi halvendamine võrreldes Natura ala moodustamise hetkega, vaid LKS §-st 70 ning loodusdirektiivi art 3 punktist 1 tulenevalt ja Natura 2000 võrgustiku terviklikkuse saavutamise vajadusest lähtudes pidi võtma ka meetmeid eksisteeriva ebasoodsa olukorra parandamiseks.
7.6.Kaitsekorralduskavas on võldase, jõesilmu ja lõhe kaitse-eesmärkide saavutamise parimaks meetmeks peetud paisude likvideerimist. Jõgede ja ojade elupaigatüübi puhul on negatiivsete mõjuteguritena esile toodud siirdekalade rändeteede ja teiste kalade vaba liikumise tõkestamine paisudega, samuti hüdroenergia tootmine viisil, millega kaasneb pidev oht vooluhulga kõikumiseks ning settereostuseks. Kui paisjärvealuseid elupaiku ei taastata ja rändeteid efektiivselt ei avata, ei ole võimalik saavutada Kunda jõe hoiuala ja Sirtsi loodusala kaitse-eesmärki ehk kaitstava elupaigatüübi ja liikide soodsat seisundit.
7.7.Ida-Eesti vesikonna veemajanduskava kohaselt mõjutab Kunda I pais vooluveekogumit Kunda Jaama tn sillast suudmeni (Kunda_3), mis on tugevasti muudetud veekogum. Veekogumite seisundiinfo alusel on veekogumi seisund 2019. aasta koondhinnangu alusel hinnatud halvaks. 2017. aastal oli veekogumi koondseisund hinnatud kesiseks, seega on veekogumi seisund halvenenud. Vooluveekogumi Kunda_3 hea seisund tuli saavutada 2021. aastaks. KeA keeldus veeloa andmisest põhjendatult, sest kavandatav tegevus seab ohtu veekaitse eesmärkide saavutamise.
7.8.KeA on piisavalt põhjendanud seisukohta, et olemasoleva teabe kohaselt ei ole kruvikalapääs sobilikuks lahenduseks kalade läbipääsu tagamiseks lõhejõgedel, mida kinnitab eelkõige Ökokonsult OÜ ja IB Urmas Nugin OÜ aruandes „Kruvikalapääsude efektiivsuse ja selektiivsuse eksperthinnang Eesti tingimustes“ (2018) esitatud R. Järveküje kokkuvõte 5(15)
3-21-2176 olemasolevas teaduskirjandusest. Kaebaja tugineb Austria ja Saksamaa näidetele, kus kruvikalapääse on rajatud ka Natura ala jõgedele ning on esitanud asjatundja Christian Mitterlehneri arvamuse kruvikalatõstuki REHART/Strasser toimivusest. See arvamus ei tugine aga kohalikke olusid arvesse võtvale ekspertiisile, vaid Saksamaalt ja Austriast saadud kogemustele, millised olud ei ole üks-üheselt ülekantavad, nagu on toonud välja R. Järvekülg eespool nimetatud hinnangus. Asjas esitatud tõendite pinnalt ei teki veendumust, et elupaiga ja liikide seisundi paranemise tagab kruvikalapääsu rajamine. Piisavaks argumendiks ei saa lugeda ka seda, et kruvikalapääsu rajamine leevendaks mõnevõrra praegust olukorda, kus Kunda I pais on kaladele läbimatuks rändetõkkeks.
7.9.VeeS § 174 lg 4 sätestatud erandi kaalumiseks tuli teha läbi nn Natura erandi hindamine vastavalt loodusdirektiivi art 6 lõikele 4 ning KeHJS § 29 lõigetele 3 ja 4. Natura erandi kohaldamiseks peavad olema täidetud kõik tingimused kumulatiivselt. KeA on õigesti leidnud, et Natura erandi tegemise eeldused ei ole täidetud. Elektriga varustamiseks on teised võimalused olemas ja hüdroenergia kasutamine Kunda I paisul ei ole hädavajalik ja asendamatu. Kunda I paisul toodetav elektrienergia hulk on riigi tasandil vähetähtis ja pole andmeid, et see oleks tähtis kohalik tasandil. Ehkki ka väikese võimsusega taastuvenergia tootmine panustab energiajulgeolekusse ning aitab kaasa kliimaeesmärkide saavutamisele, on siiski võimalikud alternatiivid, mis ei mõjuta negatiivselt Natura ala. Alternatiive tuleb hinnata riigi tasandil, mitte aga üksiku ettevõtja tasandil.
7.10.Nagu ka Riigikohus otsuses nr 3-16-478 tõdes, ei ole hüdroenergia tootmine muinsuskaitseliste eesmärkide saavutamiseks hädavajalik.
7.11.Kaebaja viidatud nõukogu 22.12.2022 määrus (EL) 2022/2577, millega kehtestatakse raamistik taastuvenergia kasutuselevõetu kiirendamiseks, ei ole asjassepuutuv, kuna selle määruse art 2 lõike 1 kohaselt ei kuulnud see kohaldamisele vaidlustatud korralduse suhtes.
7.12.Kuna Tallinna Ringkonnakohus tuvastas 10.02.2023 määrusega, et kaebaja vaidlustas KeA 30.06.2021 korralduse nr DM-111486-23 mittetähtaegselt ning ei ennistanud kaebetähtaega, on õiguspärane KeA 25.08.2021 käskkiri nr 1-1/21/162, millega KeA tagastas kaebaja vaide põhjusel, et vaie oli esitatud tähtaega ületades.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Kaebaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsuse tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
8.1.Halduskohus on tuginenud suuresti Riigikohtu otsuses nr 3-16-478 võetud seisukohtadele, ent jätnud arvestamata, et asjaolud, materiaalõigus ja ka Riigikohtu seisukohad on muutunud. Esiteks hõlmab 09.09.2020 veeloa taotluses kirjeldatud tegevus haldusasjas nr 3-16-478 käsitletuga võrreldes teist liiki turbiini kasutamist ning paisule kruvikalatõstuki rajamist, millega avatakse vee-elustikule võimalus liikuda üles- ja allavoolu. Teiseks hakkas praegu VeeS § 174 lg 4 sätetatule sarnane erandi tegemise võimalus esmakordselt kehtima 01.07.2016 ehk haldusasjas ehk 3-16-478 vaidluse all olnud KeA otsuse tegemisel sellist võimalust ei olnud. Kolmandaks on Riigikohus otsuses nr 3-17-1739 selgitanud, et muinsuskaitse kaalutlustel võib esineda piisav avalik huvi tegevuse lubamiseks Natura alal. Muu hulgas märkis Riigikohus, et olemasoleva paisu puhul ei ole tegevuse muutmisena käsitletav olukord, kus seadusest tulenevalt on vajalik kalapääsu rajamine. Seda arvesse võttes ei saa asuda seisukohale, et kaebaja kavandatav tegevus on negatiivse mõjuga põhjusel, et kaebaja soovib kalapääsu rajada. Samuti ei käsitlenud Riigikohus otsuses nr 3-16-478 rekonstrueerimise lubatavust LKS § 51 tähenduses, samas kui hilisemas lahendis nr 3-17-2565 on Riigikohus selgitanud, et see säte ei keela ajalooliste paisude säilitamist ega rekonstrueerimist. 6(15)
3-21-2176
8.2.Nõukogu 21.12.2022 määrus ja Vabariigi Valitsuse 03.06.2022 korraldus nr 163 kinnitavad, et taastuvenergia tootmine on ülekaalukas avalik huvi, mille puhul on võimalik Natura erandit kaaluda ajaloolistel paisudel.
8.3.Kavandatava (uue) tegevusena KeHJS § 29 lg 3 tähenduses saab käsitada üksnes hüdroelektrienergia tootmise taasalustamist, paisutamine ei ole siinsel juhul KeHJS § 29 lg 3 tähenduses uus tegevus. Uue tegevusena ei ole käsitatav ka kalapääsu rajamine.
8.4.KeA oleks pidanud algatama keskkonnamõju hindamise, et hinnata mõjusid, mis kaasnevad kompleksse kruvikalapääsu rajamisega ja sellest tuleneva hüdroelektrienergia tootmisega. Mõju hindamise raames oleks tulnud analüüsida kavandatava tegevuse mõju võrreldes Natura ala määratlemisehetkega, mil Kunda hüdroelektrijaam töötas. Euroopa Kohtu ja Riigikohtu praktika kohaselt tuleb Natura alal selgitada välja, kas tegevusega kaasneb jõe kui elupaiga või hoiualal kaitstavate liikide seisundi halvenemine võrreldes Natura ala moodustamise hetkega. Ka loodusdirektiivi artikkel 3 ei näe ette, et igal juhul tuleks taastada kunagine olukord. KeHJS § 29 lg 2 tähenduses ebasoodsa mõju tõlgendamisel oleks halduskohus igal juhul pidanud arvestama seda, et kaitsekorralduskava ei nõua paisu lammutamist.
8.5.Halduskohtu järeldus, et kruvikalapääs Kunda_3 veekogumi olukorda ei paranda, ei põhine tõenditel. Kalapääsu rajamine võimaldab likvideerida veekogu seisundit halvendava teguri, milleks on Kunda jõe takistatus Kunda I paisu tõttu. Ka haldusasjas nr 3-16-478 tehtud otsuses leidis Riigikohus, et veemajanduskava kohaselt on oluliseks meetmeks kalade rändetee avamine, ent sellest otsusest ei tulene, et hüdroelektrienergia tootmise lubamine ja paisutamise jätkamine oleks otseselt vastuolus veepoliitika raamdirektiivi ja veemajanduskavaga. Seetõttu oli KeA-l uue tehnilise lahenduse käsitlemisel kohustus uurida, kas see võimaldab veekogumi seisundit parandada.
8.6.Ükski uuring ei kinnita KeA seisukohta, et kruvikalapääs tekitab kalade vigastamise ohu. Rändeviivitus on võimalik, nagu mistahes muu kalapääsu puhul, ent see ei tähenda, et kruvikalapääs ei vastaks VeeS § 174 lõike 3 ja LKS § 51 lõikele 2, st et see ei parandaks kudemisvõimalusi. Antud juhul muutub olukord positiivsemaks, sest igal juhul kaasneb kudemisvõimaluste paranemine, kui tõkestatus kaob. Kaebaja väiteid toetab C. Mitterlehneri ekspertarvamus. Õige ei ole halduskohtu seisukoht, et selles arvamuses esitatud seisukohad ei ole Eesti oludele üle kantavad põhjusel, et see tugineb välisriikides tehtud uuringutele. Ka eespool nimetatud R. Järvekülje seisukohad tuginevad välismaa allikatele. Samuti jättis halduskohus põhjendamatult tähelepanuta, et Eestisse, Viira paisule on juba rajatud kruviturbiin, mille toimivus on tõendatud. C. Mitterlehneri ekspertarvamus kinnitab eelkõige järgnevat: a) kombineerituna hüdroelektrienergiakruviga on kruvikalatõstuk parim tehniline lahendus saavutamaks tõkestusrajatiste läbimine jõgedes, kus kalad rändavad nii üles- kui ka allavoolu; b) välja on töötatud spetsiaalne lahendus selleks, et võimaldada tõstuki kasutamist ka väheujuvate või põhjas elutsevate liikide poolt; c) kruvikalatõstuki näol tegemist on terviklikult toimiva kalarände abivahendiga ning kõik liigid kõigis arengustaadiumites suudavad tõusu läbida ja kõigil või peaaegu kõigil sagedamini esinevatesse liikidesse kuuluvatel isenditel on see võimalik, kruvikalatõstuki kaudu saavad üles liikuda ka põhjas elavad liigid nagu hink ja võldas, sellise pääsu suudab läbida ka ojasilm, lõhe tõus kruvikalatõstuki kaudu näib realistlik; d) hüdroenergiakruvi kaudu alla liikuvatel kaladel ei tuvastatud vigastusi ega kahjustusi ning kruviturbiinides, mis töötavad pöörlemiskiirusega 20—30 rpm kalade suremus üldjuhul puudub või on marginaalne. Ka R. Järvekülg ei ole asunud seisukohale, et kruvikalapääs on Eesti oludes ebasobiv lahendus. Kruvikalatõstuki tõhususele konkreetselt Kunda I paisul on viidatud ka Muinsuskaitseameti 15.11.2018 seisukohas.
8.7.Välismaised rakendusuuringud kinnitavad, et projekteerida on võimalik kruvikalapääs, mis on töökindel ja tagab kalade läbipääsu ehk sellest tulenevalt elupaigatüübi ja kaitsealuste 7(15)
3-21-2176 liikide seisund paraneb. Kalapääsu rajamisel ei kao ära kaitsealuste liikide elupaigad, vaid tagatakse kalade liikumine paisust nii üles- kui ka allavoolu. KeA oleks pidanud hindama tegevuse negatiivset mõju, mitte pikaajaliste eesmärkide saavutamise võimalikkust.
8.8.Natura erandi tegemisega seoses on halduskohus jätnud põhjendamatult arvesse võtmata menetlusse kaasatud Muinsuskaitseameti seisukoha et just vee erikasutus Kunda I paisul tagab mälestiseks oleva paisu säilimise ja sellele sobiva kultuuriväärtusliku keskkonna. Eestis on võetud muinsuskaitse alla ainult kolm hüdroelektrijaama koos paisuga, kusjuures Linnamäe paisul andis Vabariigi Valitsus nõusoleku Jägala jõe paisutamiseks, viitades seejuures ka Kunda I paisule. Sarnaselt Linnamäe hüdroelektrijaamaga, samuti Hellenurme paisuga, tuleb ka Kunda hüdroelektrijaama käsitada väga erilise ja väärtusliku objektina.
8.9.Halduskohus välistas põhjendamatult nõukogu 22.12.2022 määruse 2022/2577/EL asjassepuutuvuse, kuna hoolimata ajalisest kohaldamisalast on see asjassepuutuv ülekaaluka avaliku huvi sisustamisel.
8.10.Leides, et Natura erandi tegemine ei ole lubatud, kuna ei ole täidetud alternatiivsete lahenduste puudumise eeldus, on halduskohus tähelepanuta jätnud, et alternatiivsete lahenduste käsitlemisel tuleb lähtuda kavandatava tegevuse eesmärgist. Halduskohus oleks pidanud kohtuasjas nr 3-17-1739 võetud Riigikohtu seisukoha valguses mõistma, et sarnaselt Hellenurme paisule on ka Kunda hüdroelektrijaam ainulaadne ning Eesti jaoks ülimalt väärtuslik kultuuripärand, mida tuleb kaitsta, samuti ei ole kaebaja eesmärk toota elektrit antud asukohas muul viisil.
8.11.Halduskohus on valesti tõlgendanud LKS §-i 51 – LKS ei reguleeri ehitise ehitamist, kasutamist ja korrashoidu. Veetasemeks, mida tõsta ei tohi, ei ole juhuslikel asjaoludel tekkinud tase, vaid paisutuse normaaltase LKS § 51 lg 1 jõustumise hetkel. Veeloa taotluses on märgitud veetase, mis on ajalooliste andmete alusel olnud paisutustasemeks ning see on isegi ca 45 cm madalam, kui oli veetase LKS § 51 lg 1 jõustumise hetkel. Ebaõige on KeA ja halduskohtu seisukoht, et veetaseme alanemise tõttu on olukord muutunud kalade jaoks soodsamaks.
9.Vastustaja vaidleb apellatsioonkaebusele vastu, nõustudes halduskohtu seisukohtadega ning märkides kokkuvõttes järgmist.
9.1.Ka 09.09.2020 esitatud veeloa taotluses näidatud lahenduse korral jätkuvad ja kaasnevad needsamad paistuse ja hüdroenergia kasutamisega seotud negatiivsed mõjutused (kalade läbipääs ei ole kruvikalapääsuga tagatud, veerežiimi muutmine toimub), millele osutas Riigikohus kohtuotsuses nr 3-16-478. KeA on vaidlusaluse korralduse punktis 3.2.1.1.1 selgitanud, et kavandatava lahenduse puhul muudetakse veerežiimi, see on aga LKS § 51 lg 1 kohaselt lubamatu.
9.2.Küsimuses, kas tegemist on uue või jätkuva tegevusega, on keskne tähtsus sellel, kas taotlejal on kehtiv veeluba või mitte. Kuna kaebajal kehtivat veeluba ei ole, on tegemist uue tegevusega.
9.3.KeA kaalus vaidlustatud korralduses avalikku huvi, ent leidis, et ülekaalukat avalikku huvi Natura erandi tegemiseks ei esine.
9.4.Halduskohus on õigesti tõlgendanud KeHJS §-i 29. Taotletaval tegevusel on Natura ala kaitse-eesmärkidele negatiivne mõju, samuti tuleb ebasoodsa mõju hindamisel lähtuda vahepeal paranenud seisundist. Taotletav tegevus ei ole ühitatav kaitse-eesmärkidega, võttes arvesse, et Sirtsi loodusala kaitsekorralduskava kohaselt on kõige suuremaks negatiivseks mõjuteguriks paisud ja hüdroelektrienergia kasutamine elektrienergia tootmiseks Kunda jõel. Samuti on IdaEesti veemajanduskavas seatud eesmärgiks veekogumi Kunda_3 hea seisundi saavutamine ning selleks vajaliku meetmeks on kalade rändetingimuste parandamine. Sirtsi loodusala kaitse8(15)
3-21-2176 eesmärgiks oleva elupaigatüübi jõed ja ojad ning kaitsealuste liikide elupaikade terviklikkus ei ole tagatud paisude ja paisutamise tõttu.
9.5.KeA ei nõustu kaebaja väitega, et kavandataval tegevusel positiivne või neutraalne mõju kaitse-eesmärkidele. Olukord on vahepeal paranenud, sest hüdroelektrijaam ei ole töötanud ligi 14 aastat, mille tulemusena veetaset ei kõigutata ega juhita vett paisust sadu meetreid allavoolu hüdroelektrijaama väljavoolukanali kaudu ning praegu liigub kogu jõevesi üle paisukeha ülevoolu ja läbi osaliselt avatud põhjalasu, vahetult paisu alla. Kuigi kaitsekorralduskava ei nõua tingimata paisu likvideerimist, siis näeb see kaitsealuste liikide kaitse parimaks meetmeks just paisude likvideerimise.
9.6.Kruvikalapääs ei ole sobiv vahend kalade läbipääsu tagamiseks, arvestades eelkõige seda, et Kunda jõgi on suure vooluhulgaga, seal toimub massiline ränne, Kunda jões rändavad kalad on suured ning puudub uuring, mis lubaks järeldada, et Eesti rannikujõgedesse (sealhulgas Kunda jõkke) kuderändel sisenevad lõhed ja meriforellid võiksid vabatahtlikult ja arvukalt hakata kasutama kruvikalapääse, mille trumlisse nad vaevu sisse mahuvad. Kruvikalapääs põhjustab rändeviivitust, puudub teave allarände efektiivsuse kohta ja kaasneb mürareostus. Kaebaja osutatud uuringutes vaadeldud kruvikalapääsud ja -turbiinid ei ole võrreldavad Kunda I paisule kavandatavatega, mis on ca 2 korda suurema veetasemete vahega ja pikem. C. Mitterlehneri eksperdiarvamus tugineb Austriast ja Saksamaalt saadud kogemustele, mis ei ole Eesti oludesse üks-ühele üle kantavad. Kuigi R. Järvekülje ekspertarvamuses on kasutatud väliskirjandust, siis on tema arvamuses välja toodud Eesti olude ja välismaa uuringutes käsitletud kalapääsude olude erinevused, samuti on R. Järvekülg väljendanud kahtlust välismaa uuringutes tehtud järelduste kohta.
9.7.KeA ei ole lähtunud sellest, et Eestis pole võimalik ühtki kalapääsu rajada, vaid läbivalt selgitanud, et kruvikalapääsu lahendus ei sobi just Kunda I paisule, arvestades konkreetset jõge ja paisutuse kõrgust. KeA on hinnanud taotletava tegevuse negatiivset mõju vastavalt KeHJS § 29 lg 1 punktile 1 ja lõikele 2 ning loodusdirektiivi art 6 lõikele 3.
9.8.Kaebaja kavandab lisaks kruviturbiini ja -kalapääsu käitamisele ka kasutusele võtta hüdroelektrijaama, mille väljavoolukanali taastamisel juhitakse osa jõeveest paisust mitusada meetrit allavoolu. Mitmete seadmete abil vooluhulga reguleerimist ning jõevee hulga vähendamist paisu all ei saa pidada jõelõigu looduslähedaseks veerežiimiks.
9.9.Halduskohus leidis õigesti, et Natura erandi tegemise eeldused on täitmata. Muinsuskaitseameti hinnangul võib vee erikasutus olla parim lahendus mälestise seisukohast, ent see ei ole ainus lahendus, kuidas kultuurimälestis säiliks. Kultuurimälestise parim võimalik säilitamise viis ei kaalu üles Natura ala kaitse-eesmärkide saavutamata jätmise ohtu.
9.10.Kaebaja võrdlus Linnamäe paisuga ei ole kohane juba põhjusel, et viimasel on olnud katkematult veeluba.
9.11.Nõukogu 22.12.2022 määrus 2022/2577/EL ei ole käesolevas asjas ülekaaluka avaliku huvi sisustamisel asjassepuutuv. Lisaks tuleneb sellest määrusest, et ülekaaluka avaliku huviga ei ole tegemist, kui taotletaval projektil on keskkonnale suur kahjulik mõju, mida ei saa leevendada või kompenseerida. Halduskohus on tegevuse alternatiive õigesti hinnanud.
9.12.Halduskohus on LKS § 51 lõiget 1 õigesti kohaldanud. Taotletav tegevus muudaks veerežiimi – kavandatava tegevuse käigus muutuvad paisu parameetrid, sest paisu veetase ja paisust allavoolu juhitav vooluhulk on otseses seoses turbiinide juurdevoolukanali, kruvikalapääsu ja –turbiini ning paisu varjade ning põhjaluugi avatusega. Taotletava tegevusega kaasneks olukorra taashalvendamine. Vaidlusaluse korralduse andmise hetkel, kui hüdroelektrijaam ei olnud töötanud ligi 14 aastat, liikus kogu jõevesi üle paisukeha ülevoolu ja läbi osaliselt avatud põhjalasu. Hüdroelektrijaama väljavoolukanali taastamisel ja käitamisel juhitakse osa jõeveest paisust mitusada meetrit allavoolu, mistõttu muudab tegevus oluliselt 9(15)
3-21-2176 veerežiimi paisust allavoolu ning voolu erisus tekitab rännakul olevates kalades segadust ja rändeviivitust.
10.Muinsuskaitseamet jääb halduskohtus esitatud seisukohale, leides, et just vee erikasutus Kunda I paisul tagab mälestiseks oleva paisu säilimise ja sellele sobiva kultuuriväärtusliku keskkonna. Kunda jõe paisutuse likvideerimisel ei ole muinsuskaitsealased ja keskkonnakaitselised huvid maksimaalselt ühildatud ning vaidlusaluse korralduse andmisel on jäetud sisuliselt põhjendamata, miks ei ole muinsuskaitselist huvi kui avalikku huvi piisavalt kaalukaks peetud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Halduskohtu otsus tuleb tühistada osas, milles halduskohus jättis rahuldamata vaidlustatud korralduse õigusvastasuse tuvastamise nõude. Ringkonnakohus teeb selles osas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse. Osas, mis puudutab KeA 25.08.221 käskkirja nr 1-1/21/162 tühistamise nõuet, jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus muudab ka menetluskulude jaotust.
12.Poolte vahel ei ole vaidlust järgmises: a) Kunda I pais (tamm) on rajatud 19. sajandi lõpus ning hüdroelektrijaam töötas kuni 2007. aastani, mil lõppes nii jõe paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks vajaliku keskkonnaloa kehtivus; b) hoolimata mõningasest amortiseerumisest ja sellest tingitud veetaseme langusest paisu taga olevas paisjärves toimus faktiliselt jõe paisutamine veeloa taotluse esitamise ajal ning toimub ka praegu; c) Kunda I pais asub 2005. aastal kaitse alla võetud Kunda jõe hoiualal ning kuulub Sirtsi loodusala koosseisus Natura 2000 alade võrgustikku eesmärgiga kaitsta elupaigatüüpi jõed ja ojad ning järgmisi kalaliike – harilik võldas, harilik hink, lõhe ja paksuseinaline jõekarp; d) Kunda I pais oli taotluse esitamise ajal ja on ka praegu Kunda jõel kaitsealuste kalaliikide rändel ületamatuks taksituseks; e) hüdroelektrijaama hoone ja tamm on kultuuriministri 04.09.2008 käskkirjaga tunnistatud kultuurimälestiseks ning 19.09.2019 väljastatud muinsuskaitse eritingimustes on sätestatud, et Kunda I paisu lõhkumine või paisutuse likvideerimine ei ole lubatud.
13.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et kaebajale veeloa andmine avaldaks Natura 2000 võrgustikku kuuluva ala terviklikkusele negatiivset mõju ega võimaldaks saavutada kaitse-eesmärki, milleks on kaitsealuse elupaigatüübi ja kaitsealuste liikide soodne seisund. Halduskohus on eelkõige kaitsekorralduskavale ning R. Järvekülje asjatundja arvamusele osutades veenvalt põhjendanud, et kõnealuse soodsa seisundi tagamine eeldab paisutuse likvideerimist, kuna ühelgi muul teadaoleval viisil, sealhulgas kaebaja taotluses nimetatud kruvikalapääsu ka kruviturbiini abil ei ole tõenäoliselt võimalik tagada eelkõige kaitsealuste liikide hulka kuuluva lõhe pääsemist Kunda I paisust ülesvoolu asuvatesse kudemis- ja elupaikadesse. Küll aga leiab ringkonnakohus, et vastustaja on teinud olulise kaalutlusvea hinnangu andmisel VeeS § 174 lg 4 kohaldamise võimalikkusele seoses kaaluka avaliku muinsuskaitsehuviga.
14.Nimelt on vaidlustatud otsuse põhimotiiviks see, et Natura 2000 kaitse-eesmärkide saavutamine eeldab Kunda I paisul paisutuse likvideerimist. Olukorras aga, kus asjaomase paisutuse põhjustab faktiliselt muinsuskaitse all olev Kunda hüdroelektrijaama tamm, ei võinud vastustaja VeeS § 174 lg 4 kohaldamise kaalumisel piirduda vaidlustatud korralduses esitatud üldiste kaalutlustega loodus- ja muinsuskaitsehuvide vahelise tasakaalu leidmise võimalikkuse kohta, vaid oleks pidanud selgelt määratlema, kas või millised reaalsed võimalused on muinsuskaitseseadusest tulenevate kohustuste täitmiseks nii, et paisutus samas likvideeritakse. Selliste realistlike alternatiivide olemasolu vaidlustatud korraldusest ei nähtu. Alternatiivide puudumise tuvastamisel oleks vastustaja pidanud taotlema Vabariigi Valitsuselt nõusolekut 10(15)
3-21-2176 Natura-erandi tegemiseks vastavalt KeHJS § 29 lõikele 3. Keeldudes vaidlustatud veeloa andmisest eesmärgiga tagada paisutuse likvideerimine ja jättes samas välja selgitamata, kas või kuidas on see likvideerimine paisutust põhjustava ehitise (tammi) mälestise staatust ja sellega seonduvat kaitserežiimi arvestades üldse võimalik, on KeA sisuliselt jätnud välja selgitamata otsuse tegemise seisukohast olulise asjaolu ehk selle, kas veeloa andmata jätmisest hoolimata oleks taotletava eesmärgi saavutamine realistlik. Ringkonnakohus jagab kaebaja muret, mis puudutab tema jäämist n-ö kahe ametkonna vastandlike nõudmiste vahele, olukorras, kus veeloa andmisest keeldumisega kaasneb tõenäoliselt paisutuse likvideerimise kohustus ning samas on kaebajal muinsuskaitseseadusest tulenev sõnaselge kohustus säilitada olemasoleval kujul paisutust põhjustav tamm ja seda mitte rikkuda. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole siinses olukorras mõeldav erinevate asjaomaste otsuste tegemine üksteise järel ning kaebaja jätmine õiguskindlusetusse olukorda teadmata ajaks. Küsimus Kunda I paisu edasisest saatusest tuleb terviklikult lahendada erinevate ametiasutuste, eelkõige KeA ja Muinsuskaitseameti koostöös, kasutades vajadusel Vabariigi Valitsuse seaduses ette nähtud organitülide lahendamise mehhanismi.
15.Ringkonnakohus nõustub esmalt halduskohtu järeldusega, et vastustaja pidi kaebaja taotluse esemeks olevat tegevust käsitama uue tegevusena, mitte aga enne ala Naturavõrgustikku hõlmamist loa saanud jätkuva tegevusena. Mitte üksnes hüdroenergia kasutamine elektrienergia tootmiseks, vaid ka jõe paisutamine on loakohustuslik tegevus. Kuna alates 2007. aastast pole kaebajal ega kellelgi teisel olnud luba ei paisutamiseks ega hüdroenergia kasutamiseks Kunda I paisul, ei ole neid tegevusi võimalik käsitada varem lubatud tegevuse jätkamisena (vt selle kohta Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-17-2565, punkt 14). Siinkohal on oluline, et erinevalt kaebaja viidatud kohtuasjast nr 3-17-1739, ei olnud kaebajal siinse taotluse esitamise ajal mistahes veeluba, samas kui eelviidatud kohtuasjas käsitletud Hellenurme paisu käitajal oli uue veeloa taotluse esitamise ajal kehtiv luba Elva jõe paisutamiseks. Viimati viidatud kohtuotsuses märkis Riigikohus samas, et erinevalt Elva jõe paisutamisest ei saa ühtse jätkuva tegevusena käsitada Hellenurme paisul hüdroenergia kasutamist, kuna sellekohaseks tegevuseks taotluse esitamise ajal kehtinud vee erikasutusluba õigust ei andnud. See, et pärast Kunda jõe paisutamiseks õigust andva varasema loa kehtivuse lõppemist paisutust faktiliselt ei likvideeritud, ei anna alust järelduseks, et uue taotluse esitamise ajal, st 2020. aastal oleks paisutamise näol olnud tegemist jätkuva tegevusega. Seega ei saa nõustuda kaebaja seisukohaga, et KeA on veeloa andmisest keeldumisel lähtunud lubamatult looduskaitselistest eesmärkidest, mis määratleti pärast tegevusega alustamist. Kaebaja osutatud varasem kohtupraktika puudutab olukordi, kus jätkuva tegevuse jaoks oli luba antud enne ala Natura 2000 võrgustikku arvamist ning kus sestpeale ei olnud vastav tegevus muutunud loa kehtivuse lõppemisest vms põhjusest tingituna õigusvastaseks. Siinsel juhul on olukord teistsugune.
16.Eeltoodu tõttu ei pidanud KeA piirduma pelgalt selle hindamisega, kas kaebaja taotletud loa andmine halvendab jõe kui elupaiga ja kaitsealuste liikide seisundit võrreldes Natura ala moodustamise ajaga, vaid võis ja pidi hindama seda, kas või mil määral oleks loa andmine ühitatav nende veel saavutamata eesmärkide saavutamisega. KeA on siinkohal õigesti osutanud sellele, et kõnealused kaitse-eesmärgid ei piirdu pelgalt teatava olukorra säilitamise ja halvenemise vältimisega, vaid seisnevad ka positiivsete sammude astumises soodsas seisundis mitte olevate liikide ja elupaikade soodsa seisundi saavutamisele tulevikus. Seejuures ei ole poolte vahel vaidlust selles, et ei elupaigatüübi jõed ja ojad ega kaitstavate kalaliikide – eelkõige lõhe, jõesilmu ja võldase – seisund Sirtsi loodusalal ei olnud soodne ei selle ala Natura 2000 võrgustikku arvamise ajal ega olnud seda ka vaidlustatud korralduse tegemise ajal. Asjaomases kaitsekorralduskavas on aga kõnealuse elupaigatüübi ja liikide kaitse-eesmärgiks seatud just nende soodne seisund. Kaitstavate elupaigatüüpide ja liikide soodsa seisundi ja alade terviklikkuse tagamine tähendab muu hulgas vajadust vältida uusi tegevusi, mis sellele eesmärgile vastu töötavad. Siinsel juhul on Kunda jõe paisutamine Kunda I paisul selliseks 11(15)
3-21-2176 tegevuseks. Olukorras, kus kaebaja taotluse läbi vaatamise ajal oli jõe paisutamine kehtiva keskkonnaloa puudumise tõttu õigusvastane, ei pidanud KeA kaitse-eesmärkide saavutamise seisukohast võrdlema üksnes olukorda, mis valitses loata faktilise paisutamise tagajärjel, olukorraga, mis oleks valitsenud kaebaja projekti ellu viimise korral, vaid võis põhimõtteliselt arvesse võtta ka paisutuse likvideerimise võimalust.
17.Halduskohus on tõendeid nõuetekohaselt hinnates põhjendatult nõustunud KeA-ga selles, et puuduvad veenvad tõendid, mille pinnalt saaks järeldada, et kaebaja taotluses osutatud kruvikalapääsu rajamine tagaks kaitsealustele liikidele piisava liikumisvõimaluse Kunda jões selliselt, et oleks võimalik saavutada nende liikide ja elupaigatüübi soodne seisund. Kaitsekorralduskavast nähtuvalt on sellise soodsa seisundi eelduseks asjaomaste liikide takistusteta liikumisvõimalused üles- ja allvoolu. Vastustaja on põhjendatult osutanud asjaolule, et ükski teadusuuring ei veena selles, et kaebaja kirjeldatud kruvikalapääs oleks sobiv siirdekalade massrände korral, samuti sellele, et kaebaja viidatud uuringutes on Kunda jões elavate lõhede suurusele vastavate kaladega tehtud väga vähe katseid ning nende tulemused ei ole veenvad selles, et nende puhul asjaomane kruvikalapääs tõhusalt toimima hakkaks. Olles lähtunud R. Järvekülje arvamuses esitatud seisukohtadest, ei ole halduskohus ega vastustaja tõendeid ühekülgselt hinnanud, võttes arvesse, et R. Järvekülje seisukohad põhinevad olemasolevate teadusuuringute läbi töötamisel ning kaebaja argumendid ja tema viidatud C. Mitterlehneri arvamuses esitatud seisukohad ei lükka ümber R. Järvekülje avaldatud kahtlusi kruvikalapääsu tõhususe osas. Olukorras, kus autoriteetne asjatundja on mujal avaldatud uuringute tulemusi analüüsides asunud seisukohale, et teatava tehnilise lahenduse tõhusus teatava keskkonna-eesmärgi saavutamisel ei ole veenvalt tõendatud, võib KeA otsustajana sellisest seisukohast lähtuda vähemalt seni, kuni tal pole mõnd selgelt kaalukamat tõendit, mis sellise kahtluse hajutab. Ringkonnakohus nõustub, et vähemalt lõhe rändetee avamise seisukohast Kunda jõel ei pidanud KeA ega halduskohus C. Mitterlehneri järeldusi kruvikalapääsu tõhususe osas lugema veenvateks. Sellises ebakindlas olukorras ei pidanud vastustaja selge teadusliku tõenduseta efektiivsusega lahenduse tõhususele lootma jäädes võtma seisukohta, et see lahendus tagab kõigile kaitsealustele liikidele vajaliku rändetee ning võimaldab seeläbi saavutada nii nende liikide kui kaitstava elupaigatüübi soodsa seisundi.
18.Eelnevaga seoses tuleb silmas pidada, et juhul kui hiljem ilmneks, et kruvikalapääs kalade tõhusat liikumist ei taga, põlistaks selle lahenduse tõhususe eeldusel antud veeluba ebasoodsa olukorra pikaks ajaks. Kavale või projektile võib anda loa direktiivi art 6 lg 3 tähenduses vaid tingimusel, et pädev asutus on pärast kõigi kava või projekti aspektide väljaselgitamist ning parimate teadussaavutustega arvestades kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele püsivat negatiivset mõju. Nii on see juhul, kui teaduslikust seisukohast ei ole mingisugust põhjendatud kahtlust sellise mõju puudumise osas (Euroopa Kohtu 11.04.2013 otsus nr C-258/11 p 40 ja seal viidatud lahendid). Siinsel juhul see nii ei olnud. On tõendamata, et planeeritav kalapääs aitaks kaasa kaitstavate liikide ja nende elupaigatüübi seisundi parandamisele ning mittetoimiva kalapääsu rajamisel puuduks kaitstavate liikide ja nende elupaigatüübi seisundile püsiv negatiivne mõju. Kui lubada eesmärgitu kalapääsu rajamine, lükkab see elupaigatüübi seisundi parandamisele suunatud lahenduse saavutamise teadmata ajaks edasi, millega kaasneb pikaajaline negatiivne mõju (vt selle kohta ka Tallinna Ringkonnakohtu 28.02.2024 otsus haldusasjas 3-21-2290, punkt 18).
19.Ringkonnakohus leiab, et vastustaja on eksinud VeeS § 174 lg 4 kohaldamise võimalikkuse kaalumisel. Nimetatud sätte kohaselt võib KeA sama paragrahvi lõikes 3 sätestatud lõhejõel kalade läbipääsu kohustuse täitmist veeloaga leevendada või paisu omaniku nimetatud kohustusest vabastada, arvestades kaaluka põhjuse olemasolu. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja vastustaja seisukohaga, et Natura 2000 ala puhul tuleb eelviidatud sätte kohaldamisel juhinduda loodusdirektiivi art 6 lõikest 4 ja KeHJS § 29 lõigetest 3 ja 4. Teisisõnu võib hoolimata kavandatava tegevuse eeldatavalt ebasoodsast mõjust Natura 2000 võrgustiku 12(15)
3-21-2176 alale anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul tegevusloa, kui see tegevus on alternatiivsete lahenduste puudumisel siiski vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel.
20.Eelviidatud avalikkuse jaoks esmatähtsaks põhjuseks võib iseenesest olla kultuuriväärtuse kaitse (vt selle kohta Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-17-1739, punkt 32). Erandi tegemise esmaseks eelduseks on seejuures alternatiivsete lahenduste puudumine. Tõdedes, et alternatiivsed lahendused on olemas, saab otsustaja erandi tegemise edasisest kaalumisest keelduda, näiudates ära, et tegemist on reaalsete alternatiividega. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole vastustaja siinsel juhul aga kultuuriväärtuse (mälestise) kaitse seisukohast alternatiivseid võimalusi sisuliselt hinnanud, vaid piirdunud lubamatult üldsõnalise tõdemusega loodus- ja muinsuskaitsehuvide vahelise tasakaalu leidmise võimalikkuse kohta.
21.Vaidlustatud otsusest ei selgu, mida näeb vastustaja konkreetse lahendusena selleks, et ühelt poolt tagada paisutuse likvideerimine (mille vajadus on vaidlustatud otsuse kohaselt veeloa andmisest keeldumise keskseks põhjuseks) ning teisalt säilitada ja kaitsta seaduse alusel ja kehtiva haldusaktiga mälestiseks tunnistatud hüdroelektrijaama paisu (tammi). Ringkonnakohtu hinnangul ei saa selles kontekstis asjassepuutuvaks pidada KeA argumente, millega viimane seab sisuliselt kahtluse alla Kunda hüdroelektrijaama ehitiste kultuuriväärtuslikkuse (nt vaidlustatud korralduse lk 28 esile toodud asjaolud, et mälestist on korduvalt muudetud, selle algupärased hooneosad ja detailid ei ole säilinud), kuna mälestise kaitse alla võtmise eelduste tuvastamine ning selle muinsuskaitse alla võtmise või kaitse lõpetamise otsustamine ei ole KeA pädevuses. Asjaolust, et KeA pädevuses on keskkonnaloa andmise otsustamisel ka muude huvide, sh avaliku muinsuskaitsehuvi kaalumine, ei tulene KeA-le siiski võimalust objekti mälestise staatust lõpetada ega selle staatusega seotud kohustuste sisu ja mahtu muuta. Samamoodi ei saa asjakohaseks pidada viiteid sellele, et KeA-d ei kaasatud mälestiseks tunnistamise menetlusse ega sellele, et mälestiseks tunnistamine toimus 2008. aastal ehk oluliselt hiljem mälestise asukohaks oleva ala arvamisest Natura 2000 võrgustikku. Need asjaolud ei võimalda alternatiivsetest lahendustest rääkides mööda vaadata tõsiasjast, et Kunda hüdroelektrijaama tammi näol on tegemist mälestisega, mille senisel kujul säilitamise kohustus tuleneb seadusest ning KeA ei saa seda omapoolse otsusega mistahes viisil mõjutada.
22.KeA on vaidlustatud korralduse lk 29 teises lõigus viidanud MuKS § 40 lõikes 1 sätestatud võimalusele teisaldada kinnismälestis või selle osa teise sobivasse asukohta. Mis tahes sisulist analüüsi, mis lubaks asuda seisukohale, et tegemist on reaalse alternatiiviga, ei ole vaidlustatud korralduses esitatud. Samuti on vastustaja viidanud samas RETROUT projekti raames hinnatud erinevatele lahendusvariantidele. Sellega seoses tuleb aga tõdeda, et vaidlustatud korralduse joonealuses märkuses nr 62 osundatud dokumendis on Kunda hüdroelektrijaama paisu (dokumendis nimetatud kui Kunda alumine pais) puhul kirjeldatud kolme lahendust: esiteks tehiskärestiku loomist paisu vasakule kaldale, teiseks paisu keha lammutamist ning kolmandaks kõigi paisu osade lammutamist. Seejuures on osutatud dokumendis esimese variandi kohta märgitud, et see on „ilmselt liiga kallis“ ning teised kaks hõlmavad arusaadavalt mälestise osalist lammutamist, mis on MuKS kohaselt lubamatu. Niisiis ei ole vastustaja kirjeldanud ühtki reaalselt alternatiivi, mis võimaldaks tagada mälestise puutumatuse ning samal ajal paisutuse likvideerimise.
23.Ringkonnakohus leiab, sellises olukorras nagu siinsel juhul, kus looduskaitselistest kaalutlustest lähtudes likvideerimist vajava paisutuse põhjuseks on mälestiseks tunnistatud ehitis, oleks vastustaja saanud asuda seisukohale, et VeeS § 174 lg 4 kohaldamine ei ole võimalik siis, kui ta oleks suutnud veenvalt kirjeldada mõnda reaalset ning vastustaja päevusse jäävate otsuste alusel teostatavat alternatiivset lahendust tammi senisesse asukohta jäämisele. Tõdedes aga, et selline alternatiivne lahendus puudub, oleks vastustaja pidanud pöörduma Natura-erandi tegemiseks nõusoleku andmise otsustamiseks Vabariigi Valitsuse poole (KeHJS § 13(15)
3-21-2176 29 lg 3). Nõusoleku andmisest keeldumisel oleks erandi tegemine olnud välistatud, samas kui Vabariigi Valitsuse nõusoleku andmisel oleks vastustaja võinud loa anda, kui selleks on täidetud seaduses sätestatud tingimused (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 06.11.2024 otsus haldusasjas 322-1463 (jõustumata), punkt 17). Just Vabariigi Valitsusel oleks valdkondade ülese ja täitevvõimu juhtiva haldusorganina parim asjaomane teadmine avalikkuse jaoks esmatähtsatest ja erakordselt tungivatest huvidest. Muu hulgas oleks Vabariigi Valitsusel asjaomase nõusoleku andmise üle otsustamise raames või sellega samaaegselt võimalik Vabariigi Valitsuse seaduses sätestatud valitsusasutuste üle teostatava järelevalve- ja organitülide lahendamise pädevust teostades otsustada, kumb kahe erineva valitsusasutuse esindatavatest avalikest huvidest prevaleerima peab.
24.Jättes eelkirjeldatud olukorras Vabariigi Valitsuselt KeHJS § 29 lg 3 alusel nõusoleku (kooskõlastuse) küsimata, ei kaalunud vastustaja nõuetekohaselt VeeS § 174 lõikes 4 sätestatud erandi tegemise võimalust. Kuivõrd kaebaja taotles sellise erandi kohaldamist ning Kunda hüdroelektrijaama tammile laienevate muinsuskaitseliste kitsenduste ja kohustuste tõttu võib paistuse likvideerimine osutuda õiguslikult võimatuks, on erandi tegemise nõuetekohane kaalumata jätmine oluline viga, mis võis kaasa tuua asja vale lahendamise. Seetõttu on vaidlustatud korraldus õigusvastane.
25.Ringkonnakohus ei nõustu ka halduskohtu ja vastustaja seisukohaga, et vaidlusalune tegevus oleks vastuolus LKS § 51 lõikega 1, mille kohaselt on lõhejõgedel keelatud olemasolevate paisude rekonstrueerimise ulatuses, mis tõstab veetaset, uute paisude rajamine ning veekogu loodusliku sängi ja veerežiimi muutmine. Kaebaja on sellega seoses põhjendatult osutanud Riigikohtu otsusele haldusasjas nr 3-17-2565, kus Riigikohus selgitas, et nimetatud säte ei keela ajaloolise paisu rekonstrueerimist, kusjuures selles sättes osutatud veetasemeks, mida tõsta ei tohi, on paisutuse normaaltase LKS § 51 lg 1 jõustumise hetkel. Ringkonnakohtu hinnangul tuleb eeltoodud kohtupraktikast tulenevalt ka veerežiimi muutumisena käsitada muutusi võrreldes LKS § 51 lg 1 jõustumise aegse veerežiimiga. Seejuures andis Riigikohus LKS § 51 lõikele 1 eelviidatud tõlgenduse vaidluses, kus – sarnaselt siinsega – ei olnud kehtivat veeluba vee paisutamiseks (vt osundatud kohtuotsuse p. 14). Seetõttu ei saa nõustuda halduskohtu otsuse punktis 16 esitatud põhjendusega, et vastuolu LKS § 51 lõikega 1 tuleneb siinsel juhul sellest, et paisu puitvarjade hävimise ja põhjalasu läbi laskmise tõttu on veetase paisjärves hüdroelektrijaama töötamise aegsega võrreldes langenud.
26.Vääramatut vajadust kaebajale taotletud loa andmisest keeldumiseks ei tulene ka VeeS §-s 32 sätestatud kohustusest tagada Kunda jõe kui pinnaveekogumi hea seisund. Poolte vahel ei ole vaidlust küll selles, et jõe seisund ei ole hea, ent nagu Riigikohus haldusasjas nr 3-16-478 tehtud kohtuotsuse punktis 25 VeeS varasema redaktsiooni asjassepuutuvaid sätteid analüüsides selgitas, ei ole tegemist absoluutse keeldumise alusega.
27.Kaebaja on taotlenud ka KeA 25.08.2021 käskkirja 1-1-/21/162 tühistamist. Nimetatud käskkirjaga tagastati kaebaja vaie vaidlustatud otsuse peale vaide esitamise tähtaja rikkumise tõttu. Siinses haldusasjas 10.02.2023 kohtumääruses leidis Tallinna Ringkonnakohus, et kaebaja esitas vaide hilinenult ning vaide tagastamine oli seega õiguspärane. Seega leidis halduskohus õigesti, et 25.08.2021 käskkiri nr 1-1/21/162 on õiguspärane ja selle tühistamise nõue tuleb rahuldamata jätta. Kuigi kaebaja on apelleerinud halduskohtu otsuse tervikuna, ei ole ta apellatsioonkaebuses esitanud sisulisi vastuväiteid 25.08.2021 käskkirja tühistamise nõude rahuldamata jätmisele.
28.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Sama paragrahvi lõikest 2 tuleneb, et kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. HKMS § 109 lõikes 4 on sätestatud, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Kaebaja esitas 14(15)
3-21-2176 28.04.2023 Tallinna Halduskohtule taotluse mõista välja 12 307,10 eurot, millest kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv moodustas 15 eurot, pangakulu 0,1 eurot ning ülejäänu oli õigusabikulu, mille mahuks kokku 54,1 advokaadi töötundi. Õigusabikulu kandmine on tõendatud advokaadibüroo arvetega. Ringkonnakohtu menetluses esitas kaebaja taotluse mõista välja menetluskulu 8401,50+2030=10431,50 eurot. See kulu hõlmab apellatsioonkaebuselt tasutud 20 euro suurust riigilõivu ja ülejäänud osas õigusabikulu, mis vastab kokku 33,4+2,5+7=42,9 advokaaditöötunnile. Apellatsioonkaebus ja kaebus kuuluvad rahuldamisele osaliselt. Esialgses kaebuses taotles kaebaja vaidlusaluse otsuse ja vaide tagastamise otsuse tühistamist, ent ringkonnakohtu 10.02.2023 määrusega lõpetati vaidlustatud korralduse tühistamise nõude osas menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu ja rahuldati samas kaebaja taotlus kaebuse täiendamiseks vaidlustatud otsuse õigusvastasuse tuvastamise nõudega. Sisulised argumendid, millele tugines kaebaja algses tühistamisnõudes ja menetlusse võetud tuvastamisnõudes on seejuures samad. Selles kontekstis saab lugeda, et kaebus ja apellatsioonkaebus on rahuldatud osas, milles kaebaja vaidlustas vaidlustatud korraldust ja jäetud rahuldamata osas, milles kaebaja vaidlustas vaide tagastamise otsuse. Pidades silmas vaide tagastamise otsuse vaidlustamisel esitatud argumentide mahtu, saab lugeda, et kaebus on rahuldatud 90% ulatuses. Kaebaja menetluskulud koosnevad riigilõivust ja õigusabikuludest. Lõivukulu on vajalik ja põhjendatud. Õigusabikulu on põhjendatud osaliselt. Esiteks ei ole õigusabikulu põhjendatud osas, milles see seondub halduskohtule esitatud kaebuses vaidlustatud korralduse kaebetähtaega puudutava argumentatsiooni koostamise ning tühistamisnõude kaebetähtaega puudutavale määruskaebusele vastamisega, kuna kõnealust kaebetähtaega puudutav vaidlus lahendati kokkuvõttes kaebaja kahjuks. Juhindudes HKMS § 109 lõikest 6 ning võttes arvesse vaidluse keerukust ja dokumentaalset mahukust, ei ole põhjendatud ka ülejäänud õigusabikulude välja mõistmine taotletud ulatuses. Võttes arvesse eeltoodut, sh kaebuse ja apellatsioonkaebuse osalist rahuldamist, peab ringkonnakohus kokkuvõttes põhjendatuks mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 15 000 eurot, mis hõlmab ka 90% ulatuses tasutud riigilõivusid. (allkirjastatud digitaalselt)
Tühistatud osaliselt Riigikohtu 26.02.2026 otsusega
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Rahuldada vastustaja kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 6. detsembri 2024. a otsuse resolutiivosa punktid 1, 2 ja 4.
3.Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 17. mai 2023. a otsus. Muuta selle põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Jätta menetluskulud poolte kanda.
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.