3-20-2585/90 - Korrakaitse - Muu korrakaitse - Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium - lahend.ee

2.X, C ja Y esitasid 23.12.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse korraldusele nr 282 ning 22.09.2021 kaebuse korraldusele nr 305. Kaebajad taotlesid korralduse nr 282 p 82, p 9 ap 2, p 91 ap 11, p 10 ap 11, p 11 ap 4, p 13 ap 4, p 15 ap 4, p 16 ap 3, p 18 ap 4, p 19 ap 4 ja p 20 ap 11 õigusvastasuse tuvastamist ning korralduse nr 305 p 8 tühistamist. Ühtlasi palusid kaebajad tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta haldusasja lahendamisel kohaldamata NETS § 2 lg 2 (s.o uudse ohtliku nakkushaiguse määratlus) ja § 28 lg 8 (s.o säte, mis võimaldab uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks rakendada eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamise meetmeid). Korraldustega kehtestatud maskikandmise kohustus ei ole sobiv, vajalik ega mõõdukas abinõu sellega taotletavate eesmärkide saavutamiseks. Avalikes siseruumides (sh ühistranspordis) kehtiv üldine maskikandmise kohustus on nii formaalselt kui sisuliselt õigusvastane. Tegemist on meetmega, mille parlamentaarses demokraatias peaks kehtestama seadusandja. Maskikandmise kohustus on üldkorraldus, mis on suunatud kõikidele Eesti elanikele. Juba ainuüksi seepärast on kaebajate arvates maskikandmise kohustus formaalselt õigusvastane. PS-iga ei ole kooskõlas see, et niivõrd laiaulatuslikus valdkonnas on sisuliselt üldkohustuslike käitumisjuhiste kehtestamise õigus üle antud täidesaatvale võimule. Uudse ohtliku nakkushaiguse termini määratlus on NETS § 2 lg 2 p-des 1 ja 2 on liialt laialivalguv ning annab kogumis sama seaduse § 28 lg-tega 2 ja 6 valitsusele sisuliselt piiramatud tegutsemisvõimalused. Vaidlustatud korraldused on ka sisuliselt õigusvastased. Tervete inimeste puhul on maski kandmine isikuid kahjustav. Pikaajalisel maskikandmisel kogunevad maskidesse mikroobid, mis imbuvad lõpuks kopsudesse ja soodustavad kopsuvähi tekkimise võimalust. Maskikandmise kohustusega võib kaasneda oluline tervisekahju kuni potentsiaalse surmani välja. Maskikandmise kohustuse kahjulikkusest kõnelevad argumendid on väga kaalukad. Korralduste andmisel ei ole nendega vähimalgi määral arvestatud. Maskikandmise kohustust 2(9)

3-20-2585 kehtestavate korralduste põhjendustes pole selgitatud, miks ja millistele teaduslikele argumentidele tuginedes on maskide kandmisest tulenev kasu suurem nende kohustuslikkusest tulenevast kahjust. Maskikandmisega kaasneb ebamugavustunne. Samuti võib kaasneda peavalu ja hingamisraskused, näohaavandid. Lisaks põhjustab maskikandmine raskusi inimestega suhtlemisel. Covid-19 ei ole uudne haigus ja sellest tulenev väidetav risk on ülepaisutatud. Eestis ei ole üldine suremus 2020. a võrreldes eelmiste aastatega kasvanud. Järelikult ei ole alust kohaldada Covid-19 suhtes eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamise erakorralisi meetmeid (sh üldist maskikohustust). Covid-19 jaoks on olemas efektiivne ravi. Korraldustes pole põhjendatud, mille poolest on SARS-CoV-2 selline viirus, et selle puhul – erinevalt gripist – maski kandmine aitab. Seejuures pole ka maskikandmise kohustust kehtestavates korraldustes arusaadavalt selgitatud, millistele viroloogiaalastele teadusanalüütilistele uuringutele tugineb eeldus, et maskikandmise kohustus vähendab viiruse levikut. Maskid lasevad viiruseosakesi läbi, sest viiruseosakeste mõõtmed on sedavõrd väikesed. PCR-test ei ole sobiv meede selgitamaks välja, kui palju on populatsioonis viiruse edasiandmise võimekusega inimesi. PCR test võib anda liialt palju valepositiivseid tulemusi ja seepärast peaks kellegi nakkusohtlikkuse kinnitamise või ümberlükkamise eeldusena esinema vastav meditsiinitöötaja põhjendatud hinnang. Seega ei ole põhjendatud kehtestada maskikandmise kohustust lähtuvalt sellest, et positiivsete PCR-testide arv on suur. Maskikandmise kohustus ei ole õiguspärane ka põhjusel, et see on kehtestatud üldkohustusliku käitumisjuhisena. Maskikandmise otsus peab kujunema igaühel vabalt ja riigil pole pädevust sekkuda niivõrd isiklikku privaatsfääri. Kohustuslikud meetmed peavad olema tõenduspõhised ja hädavajalikud, et rahvatervise kavandatud eesmärke saavutada. Elanikkonna üleüldise näomaskide kandmisega see nii ei ole. Kohustuslikud meetmed peavad olema läbi kaalutud ja nad tuleb käiku lasta viimase abinõuna, kui ükski muu mittekohustuslik meede ei toimi. Sellist analüüsi ei ole läbi viidud.

3-20-2585 Maskikandmise kohustuse saab lugeda hõlmatuks ka NETS v.r § 28 lg 5 p-s 3 sätestatud liikumisvabaduse piiranguga. Olukord, mil teatud ruumidesse (nn avalikesse siseruumidesse) sisenemisel ja seal viibimise ajal tuleb inimestel kanda maski või katta nina või suu, on käsitatav liikumisvabaduse piiramise ühe (võrdlemisi leebe) variandina. Alates 01.06.2021 hakkas kehtima NETS § 28 lg 2 p 5, mis volitas Terviseametit ja lg-s 6 sätestatud juhul vastustajat kohustama isikuid järgima nakkusohutuse ettevaatusabinõusid. Seega kuigi ka pärast NETS §-i 28 muutmist ei ole maskikandmise kohustust kui üht nakkusohutuse tagamise meedet otsesõnu nimetatud, on see NETS § 28 lg 2 p-st 5 otseselt tuletatav. Ka nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse muutmise seaduse eelnõu 347 SE seletuskirjas on märgitud, et üheks nakkusohutuse ettevaatusabinõuks võivad olla maskid, visiirid jt isikukaitsevahendid. Seaduses sätestatud võimalus kohustada isikuid järgima nakkusohutuse ettevaatusabinõusid on maskikohustuse kehtestamiseks piisav seaduslik alus. Seega on nii korraldus 282 kui ka korraldus 305 formaalselt põhiseaduspärased. Korraldused nr 282 ja 305 ei ole õigusvastased ka põhjusel, et neil on väga lai adressaatide ring – kogu Eesti elanikkond. NETS § 28 lg 8 võimaldab rakendada eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ette nähtud nõudeid, meetmeid ja piiranguid ka uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ning neid meetmeid võib NETS § 28 lg-st 6 tulenevalt kehtestada ka vastustaja korraldusega. NETS § 2 lg 2 ei ole põhiseadusevastane. See sätestab, millistele tunnustele vastavat haigust tuleb lugeda uudseks ohtlikuks nakkushaiguseks. Seadused kehtestataksegi teatava abstraktsusastmega, sest ilmselgelt ei ole seadusandjal võimalik kõiki elulisi olukordi ette näha, mh seda, millised haigused võivad tulevikus tekkida ja kuidas elanikkonda ohustama hakata. Norm on koos selles viidatud NETS § 2 lg 1 p-ga 3 piisavalt selgelt määratletud, tuues välja, millistele tunnustele vastavat haigust saab lugeda uudseks ohtlikuks haiguseks. Samuti ei ole põhiseadusvastane NETS § 28 lg 8, mis annab vastustajale pädevuse rakendada uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks mh nõudeid, meetmeid ja piiranguid, mis on ette nähtud eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks. Vaidlusalused korraldused on haldusaktid ehk üldkorraldused haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2 mõttes. Seadusandja on andnud vastustajale õiguse kehtestada uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks meetmeid korraldusega. Seega on vastuvõetud korraldus kooskõlas seadusandja volitusnormiga. Üldkorralduse kehtivus peab olema piiratud kas isikuliselt, ruumiliselt või ajaliselt. Praegusel juhul on korralduste nr 282 ja 305 kehtivus piiratud ajaliselt, st piirangud on kehtestatud ajutiselt. Korralduse nr 282 p-st 22 ja korralduse nr 305 p-st 19 nähtuvalt hinnatakse meetmete ja piirangute vajalikkust hiljemalt iga 2 nädala tagant. Seda on vastustaja ka teinud, karmistades või leevendades meetmeid ja piiranguid olenevalt aktuaalsest olukorrast. Vaidlusalustes korraldustes, neid muutvates korraldustes ja nende seletuskirjades on selgitatud, et maskikandmise kohustus koos teiste piirangutega on kehtestatud eesmärgiga hoida ära või vähendada nakatumist SARS-CoV-2 viirusega ning seeläbi kaitsta inimeste elu ja tervist ning riigi ja tervishoiusüsteemi toimepidevust. Tegemist on PS-iga kooskõlas olevate kaalukate eesmärkiga. Vastustaja on teadusuuringutele tuginedes leidnud, et maski kandmine lisameetmena võimaldab tõkestada nakatumisi, sest viirus levib inimeselt inimesele mh õhu teel piisknakkuse kaudu ja maskidel on filtreerivad omadused. Lisaks on olulised ruumi täituvuse vähendamine, distantsi hoidmine, kinnise ruumi hea ventilatsioon, käte desinfitseerimine. Õige pole kaebajate seisukoht, et maskikandmise kohustuse kehtestamine ei ole sobiv meede. Seletuskirjadest nähtuvalt lähtus vastustaja Covid-19 nakatumist puudutavast teabest, Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) andmetest ning Haiguse Ennetamise ja Tõrje 4(9)

3-20-2585 Euroopa Keskuse (ECDC) hinnangutest. Tegemist on autoriteetsete rahvusvaheliste organisatsioonidega, kelle antud hinnangutest sai põhjendatult lähtuda. Korralduse nr 305 seletuskirjast nähtub, et teiste seas võeti arvesse ka näiteks USA-s tehtud teadusuuringut, mille kohaselt töökeskkonnas rakendatud maskikohustus vähendas nädalas haigus- ja surmajuhtude juurdekasvu vähemalt 10% võrra. Samuti leiti Kanada andmete põhjal, et kohustuslik maski kandmine vähendab nädalast juhtude arvu 20-22% võrra. Maski kandmise kohustuse kehtestamisel on tuginetud ka Teadusnõukoja ja Terviseameti soovitustele. Arvestades maski võimet filtreerida sissehingatavat ja väljahingatavat õhku, ei saa maski kandmist pidada kuidagi ebasobivaks meetmeks koosmõjus teiste asjakohaste meetmetega. Kaebajate esitatud tõenditest ei nähtu üheselt, et maskikohustus oleks eesmärgipäratu või inimeste tervisele ohtlik. Vastustaja on õigesti märkinud, et kõikide Covid-19 pandeemia lahendamise abinõude osas ei ole olemas sajaprotsendilist teaduslikku üksmeelt ja aja jooksul võidakse varasemaid arusaamu ümber lükata. Uudse koroonaviiruse teaduslik uurimine on kestev ja dünaamiline protsess. Seetõttu sõltub empiiriliselt kogutud teadmiste hulk väga palju konkreetsest ajahetkest. Pelgalt see, et kaebajate väiteid tõendavad (või võivad tõendada) ka mõned teadusuuringud, ei võimalda teha lõplikke järeldusi. Kohus ei saa anda hinnangut sellele, milliste teadlaste hinnang on õige. Samuti ei saa kohus sobiva meetme valimise kui kaalutlusotsuse tegemisel asuda vastustaja asemele ja hinnata, millistest teadusandmetest tuleks või millisest ei tohiks lähtuda. Ühtlasi ei saa kohus kehtestatud piirangute õiguspärasuse hindamisel kaaluda, kas mõne kaebajate viidatud teadusuuringu tulemus on „õigem“ kui uuringud või analüüsid, millest vastustaja kaalutlusotsus(t)e tegemisel lähtus. Kaebajad leiavad põhjendamatult, et maskikandmise kohustuse kehtestamine ei ole vajalik meede. Arvestades piirangu olemust, ei ole piirangu eesmärki võimalik saavutada sama tõhusalt mõne teise, ent isikut vähem koormava meetmega. Kohtule ei nähtu, et maskikandmisega võrreldes oleks olukordades, kus piisava vahemaa hoidmine pole võimalik ja kus piisav õhuvahetus võib olla takistatud (s.o mitmed siseruumid, sh ühistransport), veel vähemalt sama tõhusaid, kuid põhiõigusi vähemriivavaid meetmeid. Kohus möönab (mh kaebajate esitatud viiteid arvestades), et ka maski korrektse kandmisega ei ole võimalik nakatumist täielikult ära hoida, kuid see ei anna alust pidada seda mittevajalikuks. Tegemist ongi vaid ühe viiruse levikut takistava meetmega, mis toimib koosmõjus teistega. Kaebajad väidavad alusetult, et tegemist pole uudse ohtliku nakkushaigusega. Viirus on teadlastele veel tundmatu ja seda õpitakse alles tundma. See on korduvalt muteerunud ja käitunud erinevate tüve puhul erinevalt ja ette ennustamatult. Covid-viirus on seni teadaolevate andmete kohaselt väga nakkav. Seda näitavad erinevad statistikad üle maailma ja ka Eestis. Kohtul puudub põhjendatud alus selles statistikas või tehtud Covid-testide tulemustes kahelda. Viirus levik on toonud kaasa raskeid haigestumisi, põhjustanud tervisekahjustusi ja palju surmasid. Lisaks puudub sellele efektiivne kättesaadav ravi. Seda, et nakatumiste suur näitaja ei ole vaid välja mõeldud, näitab juba tervishoiusüsteemi ülekoormatus Covid-patsientidega. Tahaplaanile on jäänud tavapärane plaaniline ravi ja teiste haigete õigus ravile. Sellises olukorras oli vastustajal kohustus reageerida, mitte jääda ära ootama kahjulikke tagajärgi nii avalikele huvidele kui ka inimeste õigusele tervise ja elu kaitsmiseks. Seejuures oli vastustajal võimalus kaalutlusõiguse alusel valida, milliseid kaitsemeetmeid tarvitusele võtta. Võrdlus gripiga ei ole asjakohane, sest praegused teadusandmed ei kinnita, et nende ohtlikkus oleks samal tasemel. Uudse ja eriti ohtliku nakkushaiguse ohu tõrjumisel on põhjendatud lähtuda ettevaatuspõhimõttest, mille kohaselt tuleb uudse ja ohtliku nakkushaiguse ohtu kohaste meetmetega võimalikul suurel määral vähendada. Olukorras, kus teadusandmed viitavad, et maskikandmisest võib uudse ja ohtliku viiruse leviku takistamiseks kasu olla, saab seda pidada sobivaks meetmeks. Koosmõjus teiste viiruse levikut takistavate meetmetega võib ka maskikandmine vähemalt osaliselt nakatumiste arvu kiiret kasvu pärssida, seega saab seda meedet pidada vajalikuks. Praegusel juhul ei ole 5(9)

3-20-2585 alust väita, et maskikandmise kohustus oleks ilmselgelt mittevajalik (st et see ei aitaks ühelgi juhul soovitava eesmärgi saavutamisele kaasa ja samasugune eesmärk oleks saavutav isikute õigusi vähemkoormava meetmega). Piirangute mõõdukus tähendab nende proportsionaalsust kitsamas mõttes. Siinjuures tuleb hinnata, kas hüve, mille piirangu kehtestamine annab, on kaalukam hüvest, millest isik piirangu tõttu ilma jääb. Vastustaja on meetme rakendamisel, s.o maskikohustuse kehtestamisel, kaalunud nii sellega kaasnevaid piiranguid kui ka võimalikku hüve, mida selle rakendamine kaasa võib tuua (ennekõike viiruse leviku takistamine ja seega inimeste tervise säilimise tagamine). Vaidlustatud meetmete rakendamisel tegi vastustaja kaalutlusotsuse. Vastustaja kaalutlused maskikohustuse kehtestamisel ei ole olnud ilmselgelt meelevaldsed. Piirangute kehtestamist ei muuda ebaproportsionaalseks ka see, kui mõned (hilisemad) teadusandmed jõuavad/peaksid jõudma teistsugusele järeldusele. Maskikandmise kohustuse kehtestamist ei saa pidada väga intensiivseks põhiõigusse sekkumiseks. Maskikandmine aitab vähemalt osaliselt nakkusi ära hoida ning sel viisil takistada viiruse levikut ja inimeste haigestumist. Ühtlasi aitab see kaasa nii meditsiinisüsteemi toimepidevusele kui ka ühiskonna kui terviku toimimisele. Kaebajate väited maskide ohtlikkuse kohta ei ole piisavalt põhistatud. Kehtestatud piirangud ei kohusta isikuid pikka aega (sama) maski kandma. Pikaajalisel kandmisel väidetavalt paljunevate mikroobide tekitatud terviseriski vältimiseks on piisav maskide korrapärane vahetamine. Asja lahendamisel ei ole põhjendatud analüüsida üksikasjalikult iga kaebajate esitatud tõendit. Mitmed kaebajate argumendid ja sellega seotud tõendid ei oma vaidlustatud korralduste õiguspärasuse hindamisel tähtsust. Nt on asjakohatud kaebajate viited majandusprobleemidele, samuti kurtidele või psüühiliste probleemidega inimestele maskide kandmisega kaasneda võivate probleemide kohta. Kaebajate viidatud jäätmeprobleeme on võimalik vältida maske õigesti käideldes, sellekohast teavitustööd tehes ja inimesi nõuetekohasele käitumisele üles kutsudes. Viited Hitlerile, Itaalia fašistidele ja nn „karantiinikoonduslaagritele“ on kaebusi arvestades selgelt asjakohatud ja ülepingutatud ning vastavad väited ja tõendid tuleb jätta tähelepanuta. Ka kaebajate viited Weimari esimese astme kohtu 08.04.2021 määrusele 9 F 148/21 on asjakohatud. Nimetatud kohtumääruse on Jena Kõrgem Ringkonnakohus 14.05.2021 määrusega nr 1 UF 136/21 tühistanud (vt ka samas asjas tehtud Saksa Liidukohtu 03.11.2021 määrust nr XII ZB 289/21). Kohtu pädevuses ei ole samuti sekkuda teadustegevusse ja hinnata erinevate teadustööde aktsepteeritavust. Kohus peab asja lahendamisel lähtuma vaid representatiivsetest ja laiemalt tunnustatud teadustöödest ja teadlaste hinnangutest. Seda teavet vahendavad Teadusnõukoda ja rahvusvahelised pandeemiate ohjamisega teelevad tippkeskused (ECDC, CDC, WHO), kelle arvamustest on vastustaja praegusel juhul ka lähtunud. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-20-2585 võõrkeelseid allikaid ei võeta asja lahendamisel arvesse. Selline käitumine ei ole aus kaebajate suhtes. Maskikandmise kohustus on formaalselt põhiseadusvastane. Halduskohus ei ole vastanud kaebajate väitele seoses NETS-i liiga avara volitusnormiga. See võib kaasa tuua täitevvõimu omavoli. Maskikandmise kohustuse kehtestamisega on mindud vastuollu demokraatliku riigikorralduse aluspõhimõtetega, sest see eksib PS-st tulenevate parlamentaarse demokraatia põhimõtete vastu. Pelgalt tehnilistest raskustest tulenevad eesmärgid ei tohiks tingida olukorda, kus täitevvõimule antakse sisuliselt piiramatud volitused. Kohaldatud meede ei olnud sobiv. Halduskohtu otsus ei sisalda põhjendusi, miks ei allu Covid-viirus tavapärastele nn Farr’i seaduspärasustele. Põhjendatud ei ole väide, et maskikandmine vähendab nakatumist või et mask filtreerib sissehingatavat ja väljahingatavat õhku. Teadusnõukoda ja Terviseamet on suuresti täitevvõimu mõju all olevad asutused. Kaebajate poolt viidatud uuringud näitavad, et viiruse levik ei sõltu maskikandmise kohustusest ning Covid-viirus ei ole leviku muutuste poolest teistest viirustest erinev. Halduskohus ei ole nendele väidetele vastanud. Statistilistest andmetest nähtub, et maskikandmisel ei ole seost nakatumisnumbritega. Hulganisti arste ja isegi Terviseameti ametnikke on seisukohal, et maskikandmisega seonduvate teadusuuringute tulemused on suuresti vastuolulised. Nii on väitnud ka Teadusnõukoja juht olnud IL. Kohus pole vastanud kaebajate väitele, et viiruse osakesed on oluliselt väiksemad kui maskide filtreerimise võime. Euroopa standard EN14683:20191 käsitab üksnes maskide bakteriaalse filtratsiooni efektiivsust, jättes kõrvale nende vastupanuvõime viirustele ja seentele. Viiruseosakesed läbivad maski ilma tõkketa. Halduskohus oleks otsuse tegemisel pidanud arvesse võtma kaebaja poolt esitatud teadusandmeid. Ka teadusandmetele tugineva otsustamise korral on kohtutel pädevus asuda seisukohale, kas aluseks võetud teadusandmed on piisavalt tunnustatud. Maskikandmise kohustusega saavutatakse lihtsalt inimeste psühholoogilise allutamise efekt, sest teiste inimeste maskiga nägemine tuletab meelde kätepesu ja distantsi hoidmise olulisest. Meede ei olnud vajalik. Halduskohus pole põhjendanud, miks ei ole asjakohane jätta inimestele vabadus, kas panustada viiruse leviku tõkestamisesse vabatahtlikkuse alusel. Halduskohtu otsusest ega vaidlustatud korralduste seletuskirjadest ei nähtu, miks ei ole piisavalt mõjus vahend avaliku selgitustöö kaudu ühiskondliku diskussiooni kujundamine. Väide, et maskikandmine aitab kaasa nakatumise vähendamisele, ei ole maskikandmise kohustuse kehtestamiseks piisav argument, sest ka käte pesemine võib nakatuse ärahoidmisele kaasa aidata, kuid selle kohustuslikkust pole ette nähtud. Ka õiguskantsleri büroo nõunik MK on leidnud, et maskikandmine võiks jääda soovitusliku iseloomuga tegevuseks. Weimari esimese astme kohtu 08.04.2021 määruses ning prof IK eksperdiarvamuses on leitud, et kasutatud andmetel on piiratud teabeväärtus, kuna tulemused ei kajasta tegelikku elu, vaid põhinevad eeldustel. Meede ei olnud mõõdukas. Kohus pole põhjendanud oma seisukohta, et maskikandmise kohustus ei ole intensiivne sekkumine põhiõigustesse. Samas kahjustab maski kandmine tervist, tekitab probleeme suhtlemisel, raskendab hingamist ning on kasutamiseks ebamugav. Inimene ei saa maskikandmisest hoiduda, sest igapäevasteks tegevusteks tuleb igal juhul viibida ka avalikes siseruumides. Maskikandmise kohustus ei kohaldunud üksnes meelelahutuskeskkonnas või harvadel juhtudel. Hispaania uuring on asjakohane ka Eestis sõltumata sellest, et Hispaanias pidi maski kandma ka välitingimustes. Hispaanias teostatud uuringu käigus ilmnenud maskikandmise ohtlikkust sisustavad asjaolud viitavad kõnekalt sellele, et tegemist on ebaproportsionaalse meetmega. Vastustaja ei ole üldse kaalunud meetme vastu rääkivaid argumente.