Keskkonnaõigus › Muu keskkonnaõigus

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Tegemist on uue erandiga, sest üldreeglina algatatakse KMH paralleelselt tegevusloa taotluse menetlusse võtmisega. Erand eemaldas varem ad hoc töörühmas esile toodud peamise seadusandliku takistuse Eesti ja Soome menetluste ühildamisel. 3) Kuna kaebaja on tunneliprojektis arendaja, rikub menetluse algatamisest keeldumise otsus kaebaja subjektiivseid õigusi. Kaebajal on Eestis õigus vastavale menetlusele, kuivõrd KeHJS alusel on vastav norm kehtestatud, mis võimaldab uuringutega alustada enne tegevusloa menetlusse võtmist. Lisaks takistab Eestis menetluse algatamata jätmine ka menetluse jätkamist Soomes. Kaebaja emaettevõte Finest Bay Area Development Oy on Eesti ja Soome vahelise raudteetunneli arendaja Soomes. Hetkel seisabki menetlus seetõttu, et Eestis vastavat menetlust ei algatata. Kohustamiskaebuse esitamine aitab kaasa kaebaja õiguste kaitsmisele. 4) Kavandatava tegevuse realiseerimine eeldab hoonestusluba avalikus veekogus. Tegemist on KeHJS § 7 tähenduses tegevusloaga. Hoonestusloa väljastab TTJA. Olles, eelnevalt konsulteerinud asjaomaste asutustega, esitas kaebaja 28.04.2021 KeHJS § 261 lg 1 alusel vastustajale taotluse KMH algatamiseks enne tegevusloa menetluse algatamist. See taotlus tagastati kavandatava tegevuse perspektiivituse tõttu 13.08.2021 otsusega. Järelikult keeldus vastustaja uuringute ja konsultatsioonide alustamisest, mis endiselt ei võimalda KMH menetlusi Eestis ja Soomes ühildada. Oluline on siinjuures ka asjaolu, et nii Eestis kui ka Soomes ei anna ainuüksi KMH menetluse algatamine õiguslikku alust tunneli tegelikuks rajamiseks, st vastavate tegevuslubade saamiseks. 5) Vastustaja eksis, et KMH algatamine ei ole kohustuslik. (vt KMH direktiivi 2011/92 Lisa 11 ja KeHJS § 6 lg 1 p-de 14, 17, 171) Kui soovitakse kavandada KMH direktiivi Lisa 1 tähenduses piiriülese mõjuga olulist objekti, tuleb liikmesriigil mõjude hindamine algatada. Sama tuleneb Espoo konventsiooni artiklist 3. KMH direktiiv rakendub igale projektile, mille kavandamist on alustatud. Eesti-Soome merealuse tunneli puhul on tegemist ühe ja sama projektiga, mille menetlus on algatatud Soomes. KMH direktiivi 2011/922 preambula punkti 2 kohaselt tuleb keskkonnale avaldatavat mõju arvesse võtta kogu tehnilise kavandamise ja otsustamise võimalikult varajases etapis. Ka Riigikohtu praktika kinnitab, et arendusprojektide mõju tuleb hinnata võimalikult varajases etapis. Eesti peab koos Soomega osalema parima trassialternatiivi asukoha ja selle mõjude väljaselgitamise protsessis vaatamata sellele, et ametkondadel puudub hetkel arusaam sellest, millises menetluses tuleks projekti menetleda või kas tunneliprojekti eestvedaja peaks olema riik või erasektor. Kohtupraktika kohaselt kahjustab piiriüleste projektide puhul mõjude hindamata jätmine tõsiselt direktiivi eesmärki. 6) Uuringute alustamine KMH menetluses ei muutu õigusvastaseks põhjusel, et tulevikus ei ole välistatud riigi eriplaneeringu (edaspidi REP) algatamine Vabariigi Valitsuse poolt. KeHJS § 31 lg 1 kohaselt on KMH eesmärk anda tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle reaalsete alternatiivsete võimalustega kaasneva olulise keskkonnamõju kohta. KeHJS § 11 lg 6 kohaselt on menetlustes kogutud tulemusi võimalik arvesse võtta ka teiste projektide sisendina. Näiteks Saaremaa püsiühenduse rajamise võimalikkust on uuritud alates 2000. aastast. Samas, alles 2021. a algatas Vabariigi Valitsus Suure väina püsiühenduseks ja selle toimimiseks vajaliku taristu riigi eriplaneeringu ning KSH. Varasemad uuringud on otseselt sisendiks uue menetluse läbiviimisel. Ka meretuuleparkidega seonduvad juhtumid kinnitavad, et mõjude uurimine võimalikult varajases etapis ei ole asjatu. Eesti merealadel ei asu ühtegi meretuuleparki, kuigi nende mõjusid on KMH-de raames uuritud juba vähemalt kümme aastat.

Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 13. detsembri 2011 direktiiv 2011/92EL Teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta. – ELT L 26, 28.1.2012, lk 1–21. https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:02011L0092-20140515&rid=1

3(15)

7) Lisaks eksis vastustaja KeHJS-i § 261 lg 6 tõlgendamisel, et tegevus on perspektiivitu. Tegemist on ainsa alusega, millele tuginedes vastustaja saab keelduda. Perspektiivitus on absoluutne õigusvastasus, mis iseseisvalt välistab tegevuse realiseerimise võimalikkuse. Järelikult, kui tegevus ei ole perspektiivitu, siis tuleb alati eelistada menetluse algatamist. KMH algatamine on menetlustoiming, millele kohaldub haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 1. Kehtiva õiguse kohaselt ei ole Soome lahte ehitamine absoluutselt keelatud. Ka menetlus Soomes kinnitab, et projekt ei ole perspektiivitu ning uuringud ei ole nö ajaraiskamine. Sealjuures eksis vastustaja, et taotlus on perspektiivitu põhjusel, et puudub selgus riikidevahelises koostöös. Soome ja Eesti on kokku leppinud ühises koostöös tunneli osas, moodustatud on ad hoc komitee ja kokku lepitud on ka selles, et KMH menetlused tuleb ühildada, sealhulgas korraldades samaaegselt avalikke arutelusid (vastastikuse mõistmise memorandumi, edaspidi MoU, p. 2.6., p. 2.7. ja p 4.3). MoU-d ei sõlmitud avalikul rahastusel põhineva projekti elluviimiseks. Soome poolse avalikul rahastusel põhineva projekti puudumist on kinnitanud Soome Vabariigi Transpordi- ja Kommunikatsiooniministeeriumi direktor Sabina Lindström ning Soome valitsuse MoU sõlmimise otsuse ettevalmistuseks koostatud ametkondlikuks kasutamiseks mõeldud memorandum, mis välistas riigi osalemise tunneliprojekti kavandamisel, teostamisel või rahastamisel. Soome nägemusel MoU sõlmiti koostöö ja teadmiste vahetamise tõhustamiseks kaebaja projekti kontekstis ning MoU sõlmimise vajaduse tingisid raskused keskkonnamõju hindamise protsesside ühildamisel, mis oli tuvastatud ad hoc töögrupis. 8) Vastustaja jättis põhjendamatult arvestamata kaebaja vastuväited ka 21.10.2021 vaideotsusega. Isikul on õigus õiguspärasele ja õiglasele menetlusele, sealjuures tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega, mille hulka kuulub ka seaduslikkuse põhimõte ja võrdse kohtlemise põhimõte. Igal isikul on õigus, et tulenevalt hea halduse põhimõttest käsitleb haldusorgan sisuliselt esitatud taotlust, kui ei esine menetluse algatamisest keeldumise aluseid. Ka Riigikohus on selgitanud, et õigusnormile antav tõlgendus ei tohi muuta normi kasutuks (26.06.2018 otsus asjas nr 3-16-579, p 9). Kehtiv õigus näeb ette normi kohaldamise kaebaja probleemi lahendamiseks, kuid vastustaja on keeldunud selle rakendamisest ning muutnud selliselt normi kasutuks. Vastustaja väidab 21.01.2021 vaideotsuses, et kohustus algatada KMH menetlus puudub olukorras, kus põhimenetluse (hetkel hoonestusluba) algatamise otsuse saamine on perspektiivitu. See on ebaõige. Esiteks, KeHJS § 261 lg 1 sätestab, et kavandatava tegevuse keskkonnamõju võib arendaja hinnata esitatud KMH algatamise taotluse alusel enne tegevusloa taotluse esitamist. See tähendab, et vastustajale ei peagi olema veel selge, kas hoonestusloa väljastamine on võimalik. Arendaja eesmärk keskkonnamõju hindamisel enne tegevusloa taotlemist on saada piisav ja vajalik teave tegevusloa taotlemiseks. Teiseks, saab KeHJS § 261 lg 6 alusel taotluse tagastada enne põhimenetluse algatamist üksnes kavandatava tegevuse perspektiivituse tõttu. Seda tuleb sisustada läbi kavandatava tegevuse absoluutse õigusvastasuse, mitte läbi võimalike keeldumise aluste, mis võivad kohalduda projekti realiseerimiseks vajalikele haldusõiguslikele otsustustele. Järelikult on kehtiva õiguse kohaselt KMH algatamine kohustuslik vaatamata sellele, et kaebaja ei ole põhimenetluse jaoks taotlust esitanud. 9) Kohustus viia läbi KMH tuleb ka KMH direktiivist, millele on võimalik tugineda ka otse ning mh eraprojektide KMH puhul (direktiivi preambula p 2; art 1 lg 1). Mis puudutab vastustaja väidet, et KMH direktiivist ei tulene talle kohustust algatada KMH menetlus olukorras, kus põhimenetluse algatamise otsuse saamine on perspektiivitu, märgib kaebaja

4(15)

järgmist: Kavandatava tegevuse eripära seisneb selles, et tegemist on riikidevahelise projektiga. Euroopa Kohus on selgitanud, et piiriüleste projektide puhul teises liikmesriigis avalduvate mõjude hindamise väljajätmine või selle tegemata jätmine kahjustaks tõsiselt KMH direktiivi eesmärki. Direktiivi kasulik mõju saaks tõsiselt kahjustatud, kui liikmesriigi pädevad ametiasutused võiksid otsustada projekti keskkonnamõju hindamise üle, jättes teises liikmesriigis teostava projektiosa arvesse võtmata. Selleks, et viia läbi piiriülene KMH, on vaja teostada KMH kogu projektile tervikuna ning otsustamise võimalikult varajases etapis. Niisiis ei välista Euroopa Liidu õigus, sh Euroopa Kohtu praktika, KMH läbiviimist enne põhimenetluse algatamist ega sea KMH algatamist sõltuvusse põhimenetluse perspektiivist. KMH läbiviimine võimalikult varajases etapis, sh enne põhimenetlust, annab arendajale võimaluse võtta põhimenetluses taotluse esitamisel arvesse ka KMH järeldusi, muutes seeläbi põhimenetluse algatamise taotlust veelgi perspektiivikamaks. Antud juhul tuleb asuda seisukohale, et kuivõrd põhimenetlus Soomes on alanud ja tegemist on riikidevahelise projektiga, siis rakendub menetluse algatamise kohustus ka Eestis. Kaebajal on õigus nõuda KMH algatamist ka Euroopa Liidu õiguse alusel. Seda arvestades ei saa riik haldusorgani kaudu menetluse alustamata jätmist põhjendada asjaoluga, et põhimenetlust ei ole Eestis alustatud. Kui ka kohus leiab, et vastavad riigisisesed õigusaktid on Euroopa Liidu õigusega vastuolus, tuleb need vastavalt Euroopa Kohtu ja Riigikohtu praktikale jätta kohaldamata. KMH läbiviimise kohustus tuleneb ka Espoo konventsioonist. Menetluste ühildamine mõlemas riigis on vajalik ning selle klausliga allkirjastati ka 26.04.2021 MoU kahe riigi koostööks transpordisektoris. Järelikult on MoU kohaselt KMH algatamine tunneli projektile kohustuslik. 10) KeHJS § 261 lg 6 kohaselt oleks vastustaja saanud keelduda KMH algatamisest üksnes juhul, kui tegevus on perspektiivitu. Vastustaja asus taotluse tagastamise otsuses seisukohale: „Tutvunud esitatud taotluse ja asjaomaste asutuste seisukohtadega, asub TTJA seiskohale, et käesoleval hetkel on tegemist perspektiivitu tegevusega, kuivõrd vastava projekti asukoht on vaja valida läbi REP-i ja sellega kaasneva KSH läbiviimise ning KMH algatamine ei aitaks kaasa perspektiivse Tallinn-Helsingi tunneli projekti elluviimisele olukorras, kus puudub selgus riikidevahelises koostöös ja kavandatava raudteetunneli asukohas.“. Vastustaja eksis oluliselt KeHJS-i § 261 tõlgendamisel. KeHJS § 261 muudatusettepanekut sisaldava eelnõu seletuskirjas selgitatakse, et: „KeHJSi § 261 lõigete 3 ja 4 kohaselt esitab arendaja otsustajale kirjaliku soovi, mis sisaldab arendajale kogu teadaolevat teavet kavandatava tegevuse kohta. Seejärel algatab otsustaja 30 päeva jooksul KMH ning jätab KMH algatamata üksnes juhul, kui otsustajale teadaoleva teabe alusel on kavandatav tegevus ilmselgelt perspektiivitu (KeHJS-i § 261 lõige 6). Esmajärjekorras mõeldakse siin tegevusi, mis on õigusaktiga vastuolus. Eelnevat arvesse võttes on selge, et seaduseelnõu koostaja pidas perspektiivituse all silmas eeskätt tegevuse keskkonnamõju, sh selle asukohast tingitud asjaolusid, mis iseseisvalt välistaksid tegevuse realiseerimise võimalikkuse. Sellele tõlgendusele viitab ka KeM-i 25.06.2021 kiri nr 6-3/21/2710-2. KeM-i seisukohast võib järeldada, et olemasoleva (looduskeskkonda) puudutava teabe põhjal ei ole taotlus ilmselgelt perspektiivitu. Puudub vaidlus, et ühegi õigusakti kohaselt ei ole Soome lahte ehitamine absoluutselt keelatud. Absoluutset õigusvastasust ei saa tuletada asjaolust, et vette ehitamine eeldab erinevaid tegevuslube. Samuti ei ole ka spetsiifiliselt tunneli rajamine avalik-õiguslikku veekogusse kehtivate planeeringute kohaselt keelatud. Seda arvesse võttes ei saa KMH algatamise õiguslikuks aluseks olla ka viide VeeS § 221 lg 2 p-le 3. Tegemist on võimaliku täiendava haldusmenetlusega, mis on vajalik läbida kavandatava ehitise püstitamiseks.

5(15)

KeHJS-i § 261 tähenduses ei rakendugi KMH algatamisel tavapärane menetluskord. KeHJS § 261 muudatusettepanekut sisaldava eelnõu seletuskiri: „KeHJS-i § 261 puhul ei rakendu tavapärane KMH algatamise või algatamata jätmise menetluskord ning KeHJS-i § 11 lõiked ei kehti (välja arvatud lõiked 8, 10 ja 12, mida saab kasutada ka KeHJS-i § 261 puhul). Näiteks ei vaadata enam KeHJS-i 6. ja 61 . paragrahvi, kuna KMH algatatakse üksnes arendaja soovi alusel.”. Järelikult on võimalik uurida arendaja taotluse alusel tegevuse keskkonnamõjusid selles menetluses isegi juhul, kui teoreetiliselt ei ole isegi tegemist KeHJS § 6 tähenduses olulise mõjuga projektiga. See on täiendav argument, mis näitab, et perspektiivitust tuleb KeHJS § 261 tähenduses tõlgendada väga kitsalt, kuivõrd igal juhul peab arendajal olema tagatud õigus viia läbi uuringuid. 11) Samas ei ole taotluse menetlusse võtmise keeldumise aluseks umbmäärane poliitiline vastasseis, küsimused seoses riikidevahelise kokkuleppe tõlgendamise või ka vajadusega läbida tegevuse realiseerimiseks täiendavaid haldusmenetlusi. Kehtiv õigus näeb ette normi kohaldamist kaebaja probleemi lahendamiseks, kuid vastustaja on keeldunud selle rakendamisest ning muutnud selliselt normi kasutuks. Seisukoht riikidevahelise koostöö selguse puudumise kohta ei ole KeHJS-i § 261 lg 6 tähenduses projekti perspektiivitus. Eesti Vabariik ja Soome Vabariik on MoU artikli 3 lg-s 1 rõhutanud riikide juhtrolli olulisust projekti eestvedamisel. Eesti õigusest tulenevalt on järgmiseks sammuks riigi eriplaneeringu koostamine koos KSH-ga. Selle seisukoha puhul viitab vastustaja peaasjalikult majandusja kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) seisukohale. KeHJS § 261 kohaselt ei pea otsustaja enne KMH algatamist küsima teiste ametiasutuste ja ministeeriumite seisukohta. Seaduse kohaselt peab otsuse KMH kohta langetama vastustaja ise. Kolmandaks on kaebaja hinnangul koostöö tegemise alused enam kui selged. Vastustaja tugineb otsuses MKM-i seisukohale, mille kohaselt sõlmiti MoU üksnes riiklikul, mitte erarahastusel põhineva koostööprojekti elluviimiseks. Tegemist on paljasõnalise väitega, mis ei põhine ühelgi kaebajale avaldatud dokumendil. Samuti on tegemist vastuolulise väitega, kuivõrd Soome Vabariik sõlmis MoU selgelt Finest Bay projekti arendamiseks. Järelikult eksis MKM, et MoU sõlmiti riikliku projekti elluviimiseks. Tegemist on olulise kaalutlusveaga, mis mõjutab kogu MKM-i seisukoha kujunemist ning sellest tulenevalt ta tagastamise taotlust. Sealjuures asus vastustaja ka 21.10.2021 vaideotsuses MKM-i seisukoha osas arvamusele: “Olete muuhulgas leidnud, et valdkonna eest vastutav minister on asunud seisukohale, mis on vastuolus Soome ja Eesti vahel 26.04.2021 sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumiga. Kuivõrd nimetatud MoU allkirjastas valdkonna eest vastutav minister, siis on TTJA arvates kõige tõhusam, kui arutelu selle kõnealuse dokumendi sisu osas toimub vahetult vastava ministeeriumiga. Samuti ei ole hetkel selgelt jälgitav taotluse esitaja seisukoht, kuidas viidatud ministri võimalik valetõlgendus enda poolt allkirjastatud dokumendi sisu osas sai kaasa tuua puuduseid või vigu TTJA tegevuses taotluse tagastamisel.”. Tegemist on uurimispõhimõtte rikkumisega. Olukorras, kus vastustaja ise kaasas MKM-i menetlusse, oleks tulnud vastuolu lahendada. Riikide erinev arusaam projekti realiseerimisest ongi üks teemasid, millele KMH saab keskenduda. KMH menetluse kohustuslikuks osaks on avalikkusega konsulteerimine. Ka KMH menetluse tulemusel võidakse jõuda järeldusele, et tegevusloa keeldumise alused erinevad tulenevalt näiteks projekti keskkonnamõjudest. Samuti ei tähenda KMH menetlus iseenesest seda, et projekt tuleb ellu viia. Tegemist on lihtsalt menetlustoiminguga haldusmenetluses, mille eesmärgiks on kavandatava tegevuse mõjude uurimine. Vastustaja lähtus piiriülese koostöö hindamisel põhjendamatult MKM-i eksitavast seisukohast ning jättis oma kogumis hindamata riikidevahelist koostööd selgitavad asjad. KMH eesmärk on otsuse tegemise jaoks info kogumine. Kavandatava raudteetunneli asukohaga seonduv 6(15)

ebaselgus ei ole asjaolu, millest tulenevalt saaks väita, et projekt on perspektiivitu. Menetluse algatamiseks ei pea olema raudteetunneli asukoht veel selge. Lisaks on kaebaja taotluses eelvaliku tulemusena kaalumiseks pakkunud välja alternatiividena neli kavandatava raudteetunneli trassi, mis ühendavad Helsinki-Vantaa lennujaama Tallinna lennujaamaga. Tegemist on alternatiividega, mis lähtuvad Soomes juba ammu alustatud menetlus(te) tulemustest. 12) Kaebaja on teadlik, et vastustajal on õigus jätta KMH menetluses saadava info põhjal hoonestusloa menetlus algatamata, samuti võib käesoleva taotluse alusel kavandatav hoonestusloaga koormatav ala muutuda hoonestusloa menetlusse võtmise või ka REP menetluse käigus. Sealjuures reguleerib kehtiv õigus ka teistes menetlustes kogutud teabe kasutamist otsustusprotsessides. Keeruliste projektide puhul tuleks KMH algatada võimalikult varajases etapis. See tagab avalikkuse parema informeerituse ka olukorras, kus projekti realiseerimist võivad takistada muud asjaolud. Lisaks aitavad erarahastusel põhinevad uuringud kiirendada ka riigi jaoks väärtusliku info kogumist. Seega on antud juhul põhjendamatult keeldutud arendaja taotlusel uuringute teostamise jaoks vastava menetluse algatamisest, kuid paljude teiste projektide puhul on peetud seda võimalikuks. 13) KeHJS § 261 reguleerimisesemeks ei ole ehitusõigust või ka hoonestusõigust puudutavate küsimuste lahendamine. Teiseks ei ole käesoleval juhul ilmselge, et taotletava tegevuse aluseks on üksnes REP. Planeerimisseaduse (PlanS) § 27 lg 2 kohaselt tuleb REP koostada riigi territooriumi või selle osa kohta riigimaantee, avaliku raudtee /.../ ning nende toimimiseks vajalike ehitiste püstitamiseks, kui ehitis vastab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tingimustele. Kaebaja poolt taotletav projekt ei ole avalik raudtee, vaid eraraudtee. Seega ei ole REP-i algatamine kohustuslik, vaid Vabariigi Valitsuse kaalutlusotsus. Lisaks on eksitav RaMi seisukoht, et raudteetunnel eeldab REP-i menetlust ning kaebaja on esitanud taotluse nö valele haldusorganile ja vale menetluse algatamiseks. Kaebaja esitas 26.11.2019 RaM-ile taotluse REP-i algatamiseks. RaM valmistas ette eelnõu, millega keelduti menetluse algatamisest, viidates riikidevahelise MoU puudumisele ja lahtistele küsimustele REP-i taotlusele. Kaebaja võttis siiski taotluse tagasi enne lõpliku haldusakti tegemist osundades asjaolule, et REP taotluses vastamata jäänud küsimustele vastuste saamiseks tuleks läbi viia KMH ja viidates kavatsusele esitada KMH loaväliseks algatamiseks taotlus pärast MoU sõlmimist. Kuivõrd ametkondadel puudus selgus kas ja millises menetluses tuleks kavandatavat tegevust menetleda ning REP-i algatamiseks sooviti vastuseid küsimustele millele vastamiseks on vajalik läbi viia KMH, siis eelistas kaebaja olukorda, kus ta saaks KMH käigus saadava täiendava teabe või poliitilise olukorra muutumisel esitada taotluse vajadusel uuesti või otsida menetluslikult täiendavaid alternatiive. Järelikult ei saa RaM viidata REP-i koostamise kohustusele, kui sama projekti osas on varasemalt sisuliselt keeldutud vastava menetluse algatamisest. Samas ei ole KMH algatamine perspektiivitu ka olukorras, kus vastustaja teeb otsuse KMH algatamiseks ning hiljem selgub, et projekti oleks vaja siiski menetleda REP-i raames või Vabariigi Valitsus teeb otsuse raudteetunneli REP-i algatamiseks. Vabariigi Valitsus ei ole teinud sellekohast otsust ning kellelgi ei ole võimalik ennustada millise otsuse tänane või mõni tulevane Vabariigi Valitsus võib teha. Asjaolu, et tegemist võib olla REP projektiga, kinnitab seda, et info kogumist mastaapse riikidevahelise projekti kohta tuleks alustada võimalikult kiirelt. Samuti on REP-i menetluses võimalik kasutada ka varasemaid uuringuid. See kinnitab täiendavalt, et hoonestusloa KMH menetluse algatamine, sh uuringute teostamine, ei ole perspektiivitu.

KeHJS tähenduses tegevusloa andmise) menetluse algatamiseks. Kavandatava algatuse osas KMH menetlus eeldab, et riigi eriplaneeringuga on kindlaks määratud tunneli põhimõtteline asukoht, sh on läbitud keskkonnamõju strateegilise hindamine. Kehtivate normide järgi ei saa vastavate uuringute algatamist pidada praeguses faasis võimalikuks. 2) TTJA on välja selgitanud, et hoonestusloa menetluse algatamine ei ole ilma riigi eriplaneeringuta võimalik (taotluse tagastamine kui ainus valik). Kaebaja on teinud vaideotsuse põhjal järelduse, nagu oleks TTJA kasutanud kaalutlusõigust ning jätnud selle alusel KMH algatamata. Eeltoodu ei ole õige, sest TTJA tagastas taotluse KeHJS § 261 lg 6 alusel. Nimetatud sätte järgi oli KMH algatamiseks esitatud taotluse tagastamine perspektiivituse tõttu ainus võimalik õiguspärane lahendus. Isegi, kui tõlgendada KeHJS § 261 lg-t 6 selliselt, et see andis TTJA-le kaalutlusõiguse (mis sätte sõnastuse järgi puudub), langetas TTJA selle alusel ainsana võimaliku valiku. Kaebaja näib olevat enda seisukohtades läbivalt eeldanud, et TTJA hinnangul puudub soovitud arendustegevuse läbi viimisel KMH kohustus kui selline. TTJA rõhutab, et ei soovi vaielda küsimuse üle, kas taotlusega kavandatav algatus allub oma mõjult KMH kohustusele või mitte. Vastus sellele on jaatav tulenevalt KeHJS § 3 lg-st 1. 3) Praegusel juhul tuleb enne KMH-d läbida kohustuslikus korras keskkonnamõjude strateegiline hindamine (KSH), mis viiakse läbi koos vastava strateegilise dokumendi koostamisega. Vastav KSH kohustus riigi eriplaneeringu raames on KeHJS § 33 lg 1 p-s 2 sõnaselgelt sätestatud. Tulenevalt eeltoodust osundas TTJA 13.08.2021 kirjas taotleja tegevuse perspektiivitusele, sest riigi eriplaneering on hoonestusloa andmise üks kohustuslik eeldus (VeeS § 221 lg 2 p 3). Perspektiivitu on olukord, kus ei oleks sõltumata KMH läbiviimisest võimalik anda hoonestusluba. Praegu oleks tegu sellise situatsiooniga, sest valminud KMH ei oleks sellisel juhul sisendiks edasistele tegevustele hoonestusloa menetluses. Riigi eriplaneeringuta ei ole teada ka meretunneli kavandatav asukoht, mis omakorda on aluseks vastavas asukohas keskkonnamõjude hindamise läbiviimiseks. TTJA on taotluse tagastamisel seega osundanud riigi eriplaneeringu kohustusele kui sisulisele eeldustele, mille täitmisel on võimalik taotlus uuesti lahendada. 4) Kuigi taotluse tagastamine ei ole haldusakt on otsustaja andnud taotlust tagastades arendajale selge seisukoha, et edasine taotluses kirjeldatud arendustegevus oleks ebaseaduslik ning VeeSga vastuolus (kuna puuduva eriplaneeringu tõttu ei saa algatada hoonestusloa menetlust). Eeltoodu vastab KeHJS § 261 lg 6 seletuskirjas toodud normi eesmärgile, mida on ka kaebaja ise uurinud. Seega omab taotlus tõsiseid puudusi ning risk, et loataotluse ja vajaliku dokumentatsiooni ettevalmistamisega seotud kulud ei tasu ennast ära, on väga suur, kuid põhimõtteliselt on arendajal võimalik tulla sama tegevuse taotlusega ametlikus tegevusloa ja KMH etapis uuesti. 5) TTJA arvates ei anna KeHJS-e normide § 26 ja § 261 areng seaduses alust arvata, et KMH peaks olema Eestis võimalik läbi viia olukorras, kus põhimenetluse lõpuleviimine ei ole mingil põhjusel perspektiivne. KMH algatamise eelduseks KeHJS § 261 alusel on algusest peale olnud asjaolu, et seda tehakse kui tulevase põhimenetluses antava otsuse saamine on faktiliselt ja õiguslikult teostatav. Praegusel juhul pole veel isegi teada tunneli asukoht. Sama mõtet kannab KeHJS § 261 lg 6. Kirjeldatud tulemuse õigsust KeHJS § 261 lg 6 kohaldamisel kinnitavad ka koos nimetatud normiga seadusesse lisatud sama paragrahvi lõiked 5 ja 7. Seadusandaja on kehtiva KeHJS-i § 261 lg 5 seletuskirjas välja toonud, et KMH algatamise taotlemisel peab taotleja kõigepealt ise veenduma, et kavandatav tegevus vastaks planeeringutele. Kui vastuolu tuvastab menetleja, tagastab otsustaja taotluse KeHJS § 261 lg 6 alusel taotlejale. Lisaks on seadusandja kehtiva KeHJS § 261 lg 7 seletuskirjas rõhutanud, et normi eesmärk on luua selgus selles, et

8(15)

tegevusloata KMH läbiviimine ei asenda mh seaduses ette nähtud planeeringuid, mis on vajalikud kavandatavaks tegevuseks. Nimetatud sätte eesmärk on sätestada üheselt mõistetavalt, et lisaks KMH läbiviimisele on tegevuse eelduseks kõigi nõutavate planeeringute ja lubade olemasolu – näiteks juhul, kus ehitise ehitamiseks on nõutav riigi eriplaneeringu koostamine, et leida kavandatavale ehitisele sobivaim asukoht ja koostada detailne lahendus, kuid riigi eriplaneering on koostamata, ei anna KMH õigust soovitud tegevuseks. 6) TTJA on taotlejale 13.08.2021 kirjas ka sisulisest vaatenurgast lähtudes põhjendanud, miks on esmalt vajalik kehtestada riigi eriplaneering ja selle käigus koostada keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanne. Riigi eriplaneeringu põhieesmärgiks on tunnelile sobiva asukoha leidmine. Ilma meretunneli asukohta teadmata ei ole eesmärgipärane (kogu) PõhjaEesti rannikuala keskkonnamõju hindamise läbiviimine. Samuti ei ole käesoleval hetkel otstarbekas asuda KMH-d läbi viima teatud kindlas piirkonnas, kuivõrd planeerimisprotsessis võidakse jõuda teistsugusele lahendusele tunneli asukoha suhtes – sellisel juhul jookseks kogu hindamistulemus tühja. 7) Eeltoodu on vastavuses KMH läbiviimise eesmärgiga, mis nähtub KeHJS §-st 3 ja §-st 31. Praegusel juhul ei ole võimalik ilma riigi eriplaneeringut ja selle käigus keskkonnamõju strateegilist hindamist läbi viimata üldse väljastada tunnelile mingit tegevusluba (hoonestusluba ja ehitus- ning kasutusluba), mistõttu jääks KMH läbiviimise eesmärk täitmata. 8) Taotleja saab tõhusalt enda huve kaitsta läbi riigi eriplaneeringu. Riigi planeerimismenetluste läbiviija RaM-i 21.07.2021 kirjas nr 15-1/4098-3 selgitatakse, et Soome ja Eesti vahelise tunneli ja tehissaare puhul on tegemist olulise ruumilise mõjuga ehitisega, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik ja rahvusvaheline huvi, mida kinnitab ka Eesti ja Soome vahel ühiste kavatsuste protokolli sõlmimine 26.04.2021, mille art 3 lg 1 rõhutab riikide juhtrolli olulisust projekti eestvedamisel. Tulenevalt PlanS § 27 lg-st 1-3 peab selliste ehitiste rajamiseks koostama riigi eriplaneeringu. Selle koostamise esimeses etapis ehk asukohavaliku eelvaliku teostamisel leitakse ehitistele sobivaim asukoht ja viiakse läbi KSH. RaM on enda 21.07.2021 kirjas rõhutanud, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27.06.2001 direktiivist 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (KSH direktiiv) tuleneb, et KSH eesmärgiks on selgitada ja arvestada keskkonnamõju otsustusprotsessi varajases staadiumis, kui kavandatava tegevusega seotud põhimõttelised alternatiivid on veel otsustamiseks avatud ehk nn „raamistiku loomisel“ tulevikus kavandatavate keskkonnamõjuga projektide jaoks. Eeltoodut on toetanud Riigikohus otsuses asjas nr 3-16-1472 (p 22). Lisaks näeb koostamisel olev Eesti mereala planeering samuti ette, et püsiühendused (sh Tallinn-Helsingi raudteetunnel) kavandatakse Vabariigi Valitsuse otsusel eraldiseisvate täpsemate riigi tasandi planeeringutega. Naaberriigiga ühenduste korral toimub vastavate planeeringute koostamine valitsuste vaheliste kokkulepete alusel. Samaaegselt planeeringu koostamisega tuleb läbi viia ka asjakohaste mõjude hindamine, sh KSH. Planeeringuala peab hõlmama nii merd kui vajalikus ulatuses maismaad, et võimaldada konkreetsele objektile sobivaima asukohavaliku teostamist ja planeeringu elluviimist. Kokkuvõtvalt on TTJA algusest peale olnud seisukohal, et taotleja seisukohast lähtuvalt oleks keskkonnamõjude algatamisest tõhusam abinõu ning hetkel võimalik meede riigi eriplaneeringu taotlemine. Selle kehtestamise korral langeks ära hoonestusloa menetluse algatamise takistus VeeS § 221 lg 2 p 3 tähenduses. 9) Kuivõrd kaebaja on kaebuses välja toonud, et KMH algatamata jätmine ei võimalda tal läbi viia asjakohaseid uuringuid merealal vajaliku teabe hankimiseks, peab TTJA vajalikuks

9(15)

täiendavalt selgitada, et uuringute läbiviimist ning erineva geoloogilise jm teabe hankimist on kaebajal iseenesest võimalik teostada ka eraldiseisvalt ilma selleks eraldi KMH-d läbi viimata. 10) Soovitud kujul keskkonnamõjude hindamise menetluse algatamise kohustus ei tulene riikide vahelistest kokkulepetest ega ka Euroopa Liidu õigusaktidest. Kaebaja on välja toonud, et riigi kohustus algatada praegusel juhul KMH (sh ilma hoonestusloa saamise võimaluseta) tuleb nii riikidevahelistest kokkulepetest kui ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivist 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta. Samas ka nimetatud rahvusvahelistest kokkulepetest ega viidatud direktiivist (mis iseenesest ei ole otsekohalduv õigusakt) ei tulene TTJA-le teadaolevalt kohustust algatada KMH ka olukorras, kus nn põhimenetluses (hetkel hoonestusluba) algatamise otsuse saamine on perspektiivitu. Sellist põhimenetlusest eraldiseisvalt ja sõltumatut keskkonnamõjude hindamise menetluse algatamise nõuet ei tulene TTJA-le teadaolevalt ka taotluse esitaja poolt viidatud Eesti Vabariigi Valitsuse ja Soome Vabariigi Valitsuse vahelisest piiriülesest KMH kokkuleppest (RT II 2002, 16, 70). Õige on kaebuses toodu, et vaidlusalune kaebaja poolt planeeritav tunnel paikneb nii Soome Vabariigi ja Eesti Vabariigi territooriumil. Sellele vaatamata on Eesti Vabariigi territooriumile jääva tunneli osa KMH üle otsustamisel (sh algatamisel) määravaks Eesti õigusruum ning vaidlusaluses haldusmenetluses tuli otsustamisel lähtuda Eestis kehtivast õigusest. Kuigi Soomes on Soome riigi kehtiva õiguse kohaselt algatatud KMH hindamine, ei saa see asjaolu iseenesest veel olla aluseks, miks Eesti peab algatama sama projekti suhtes KMH oma territooriumi puudutavas osas. 11) On tõsi, et Soome ja Eesti sõlmisid 26.04.2021 MoU, mille Eesti poolelt allkirjastas majandus- ja taristuminister. MKM-i 25.06.2021 kirjas nr 1.10-17/2021/3340-2 selgitatakse, et MoU art 3 lg 1 rõhutab riikide juhtrolli olulisust projekti eestvedamisel ning seda ka juhul, kui projekti kaasatakse erakapital. Kaebaja muuhulgas leidnud, et valdkonna eest vastutav minister on asunud seisukohale, mis on vastuolus Soome ja Eesti vahel 26.04.2021 sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumiga. Kuivõrd nimetatud MoU sisustas Eesti Vabariigi nimel ja allkirjastas valdkonna eest vastutav minister, siis ei ole TTJA-l põhjust kahelda selles, et ta on andnud enda dokumendi sisu kohta tõest teavet. Samuti ei ole hetkel selgelt jälgitav taotluse esitaja seisukoht, kuidas viidatud ministri väidetav valetõlgendus tema enda poolt allkirjastatud dokumendi sisu osas sai kaasa tuua puuduseid või vigu TTJA tegevuses taotluse tagastamisel, sest vastavast riikidevahelisest kokkuleppest ei tulene kohustust viia KMH läbi ilma riigi eriplaneeringuta (sh nt viia kohustuslikus korras läbi KMH vaatamata vastuoludele kehtivate õigusnormidega). TTJA on seisukohal, et seoses KMH-ga on kõikide rahvusvahelistest kokkulepetest ja EL õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmist võimalik alustada läbi KSH menetluse, mis viiakse praegusel juhul läbi koos strateegiliseks dokumendiks oleva riigi eriplaneeringuga. Sellele järgneb hiljem võimalusel ja vajadusel KMH menetlus kui osa vastavast põhimenetlusest (praegusel juhul hoonestusloa menetlus). 12) Kavandataval kujul tunnelis kulgema hakkavat raudteed ei saa TTJA hinnangul pidada pelgalt eraraudteeks. TTJA on seisukohal, et algatamise aluseks võetav „avaliku raudtee“ mõiste ei saa olla sama kitsas, nagu see on raudteeseaduse (RaudtS) § 4 tähenduses, sest nii ei osutuks sisuliselt ükski rajatav raudtee riigieriplaneeringu aluseks olevaks raudteeks. See aga ei saanud olla seadusandja mõte. Nimelt on RaudtS § 4 lg 1 tähenduses raudtee kõigepealt „mitteavalik“ ning alles siis pärast vastava menetluse läbimist saab see „avaliku raudtee“ staatuse vastava taotluse alusel. Kirjeldatu ei saaks olla aluseks REP vajaduse üle otsustamisel, sest see ei saa olla kooskõlas PlanS § 27 lg-ga 1, mille järgi on riigi eriplaneeringu eesmärk

10(15)

sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneering koostatakse eelkõige maakonnaüleste huvide väljendamiseks riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi, jäätmemajanduse ning maavarade kaevandamise valdkonnas või eespool nimetatud huvide väljendamiseks avalikus veekogus ja majandusvööndis (PlanS § 27 lg 1 lause 2). Seda, et praegu on olemas suur riiklik huvi näitab mh ka Soome ja Eesti vahel 26.04.2021 kõrgel poliitilisel tasandil sõlmitud MoU olemasolu. Viimane näitab rajatava objekti mõju ja kaalukust ühiskonnas, mis on PlanS § 27 lg 1 ja lg 2 sisustamisel määrava tähtsusega. Seega tuleb PlanS § 27 lg 2 tähenduses mõistet „avalik raudtee“ käsitleda võrreldes RaudtS §-s 4 sätestatuga laiemalt, s.t välistatud on vaid need „eraraudteed“, mis oma mõjult ja riikliku planeerimise seisukohalt ei oma erilist kaalu (nt lõbustuspargi territooriumil pakutav lasteraudtee vms). 13) TTJA leiab kokkuvõtvalt, et (menetlus)toiming on õiguspärane. TTJA on uurinud hinnanud menetluse käigus andmeid ja esitatud seisukohti ning on tuvastanud asjaolu, et kõnesoleva tunneli rajamiseks KMH läbiviimiseks peab olema faktiliselt ja õiguslikult perspektiivne võimalus hoonestusloa menetluse algatamiseks. Sellega seoses on TTJA kindlaks teinud, et esmaselt on vajalik läbi viia vastav menetlus riigi eriplaneeringu kehtestamiseks, mille käigus tuleb koostada ka asjakohane KSH aruanne (eelkõige tuleb määratleda meretunneli perspektiivsed asukohad). Kuivõrd REP puudub, on valimata ka tunneli asukoht, mistõttu ei saaks praeguses etapis ka kavandatava tegevuse osas algatada VeeS § 221 lg 2 p 3 kohaselt hoonestusloa menetlust ning mistõttu ei saa omakoda ka läbi viia KMH-d. Taotlust tuli seega KeHJS § 261 lg 6 alusel tagastada.

KOHTU PÕHJENDUSED

11(15)

seisneb KeHJS § 261 lg 6 kohaldamises ehk eelkõige selles normis toodud „ilmselge perspektiivituse“ kui määratlemata õigusmõiste sisustamises.

ennast ära, on väga suur. /.../ KeHJS § 261 lg 5 nimetatud algatamise taotlus peab sisaldama nii infot kavandatava tegevuse kohta kui ka kogu teadaolevat infot eeldatavalt olulise keskkonnamõju kohta. /.../ Kehtiva KeHJS § 22 lg 5 p-i 3 kohaselt peab otsustaja kontrollima KMH aruande asjakohasust ja piisavust tegevusloa andmiseks. Selle sätte rakendamisel § 261 kontekstis võtab otsustaja aluseks olemasoleva info ning annab esialgse seisukoha temale hetkel kättesaadava ja teadaoleva info alusel. Kohus jagab seda kaebaja seisukohta, et KMH algatamine enne tegevusloa taotluse esitamist võimaldab saada vajalikku teavet tegevusloa taotluse esitamiseks ning selline eesmärk on ära nimetatud ka eelnõu seletuskirjas. Keskkonnamõju hindamise eesmärgid on toodud KeHJS §-s 31, s.o teabe kogumine kavandatava tegevuse ja alternatiividega kaasneva olulise keskkonnamõju kohta. Küll pole seletuskirjas toodud, et sellisel juhul võiks ära jätta kehtivas planeerimisseaduses kohustuslikuna ettenähtud planeeringu menetluse. Kohus ei nõustu kaebajaga selles, et KMH algatamise kohustus on TTJA-l pelgalt kaebaja sooviavaldusest tulenevalt, et kaebaja saaks asuda läbi KMH menetluse teavet koguma. Vastustaja on õigesti selgitanud, et mingite spetsiifiliste üksikuuringute tegemine, kui kaebaja seda vajalikuks peab, pole välistatud ka KMH mittealgatamisel. Normi (KeHJS § 261 lg 6) sõnastusest nähtuvalt pole haldusorganile antud kaalutlusõigust (HMS § 4 lg 1). Määratlema õigusmõiste sisustamine haldusorgani poolt on seevastu täiel määral kohtulikult kontrollitav.

13(15)

direktiivi põhjendusest 9, art 4 lg-st 3 ja art 5 lg-st 2 tuleneb nn reastamise põhimõte, st otsustusprotsessi kõrgemal tasandil tehtav hindamine peab andma raamistiku edasiste hindamiste jaoks ning jätma tulevaste menetluste raames hindamiseks küsimused, mida saab tõhusamalt hinnata otsustusprotsessi madalamal tasandil. Nn reastamise põhimõte ei tähenda, et KMH saaks asendada KSH-d või et KSH raames võiks jätta hindamata need mõjud, mille hindamine on just KSH ülesanne. KMH-l ja KSH-l on erinevad meetodid ja eesmärgid. Kui KMH puhul on üldjuhul keskseks küsimuseks, kuidas konkreetset arendustegevust teoks teha (vt KeHJS v.r § 2 lg 1), siis KSH eesmärk on mõjutada arendustegevuse alternatiivide valikut otsustusprotsessi varases staadiumis, kui on veel võimalik analüüsida erinevaid alternatiive ja seeläbi mõjutada strateegilisi valikuid. Ka sellest lähtuvalt ei saa põhjendamatuks pidada TTJA seisukohta, et tunneli asukoht tuleb leida läbi REP menetluse. TTJA on 13.08.2021 kirjas asjakohasele Riigikohtu lahendile ka viidanud.

14(15)

Kuna kohus vaatas kaebuse istungil läbi sisuliselt ning kaebaja põhinõue jääb rahuldamata, pole alust ka sellega seotud tühistamis- ja kohustamisnõude rahuldamiseks. Asja lahendamiseks menetlusosaliste ülejäänud väidete käsitlemine vajalik ei ole.

/allkirjastatud digitaalselt/

15(15)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.