Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1265 18. aprill 2022 Eesistuja Nele Parrest, liikmed Julia Laffranque ja Heiki Loot AS Tartu Agro kaebus kohustada Maaeluministeeriumi väljastama advokaadibüroo koostatud õiguslikku hinnangut Kaebaja AS Tartu Agro, esindajad vandeadvokaadid Triinu Järviste ja Triin Kaurov Vastustaja Maaeluministeerium, esindaja Urmas Kruuse Kaasatud haldusorgan Andmekaitse Inspektsioon, esindaja Liisa Ojangu Tallinna Ringkonnakohtu 14. aprilli 2021. a otsus Maaeluministeeriumi kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 14. aprilli 2021. a otsuse resolutsioon muutmata. Täiendada ringkonnakohtu otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.
3.Mõista Maaeluministeeriumilt AS Tartu Agro kasuks välja kassatsiooniastme menetluskulud 1128 eurot. Ülejäänud osas jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Euroopa Komisjon leidis 24. jaanuari 2020. a otsuses nr SA.39182, et Maaeluministeerium on andnud AS-le Tartu Agro (kaebaja) ebaseaduslikku riigiabi, rentides kaebajale põllumajandusmaa hinnaga, mis on olnud alates 2000. aastast turuhinnast madalam. Otsuse kohaselt peab Eesti Vabariik AS-lt Tartu Agro siseturuga kokkusobimatu riigiabi tagasi nõudma. AS Tartu Agro vaidlustas Euroopa Komisjoni otsuse Euroopa Liidu Üldkohtus (T-150/20: Tartu Agro vs. Komisjon). Eesti Vabariik Euroopa Komisjoni otsust ei vaidlustanud.
2.AS Tartu Agro esitas 26. veebruaril 2020 Maaeluministeeriumile teabenõude, et ministeerium esitaks talle advokaadibüroo Derling Primus koostatud õigusliku hinnangu Euroopa Komisjoni
24.jaanuari 2020. a otsuse kohta.
3.Maaeluministeerium märkis 27. veebruari 2020. a e-kirjas, et õiguslikku hinnangut AS-le Tartu Agro esialgu ei saadeta, sest ministeeriumisisesed arutelud selle teema üle ei ole veel lõppenud.
4.Maaeluministeerium edastas 20. märtsil 2020 AS-le Tartu Agro otsuse kavandi, mille kohaselt nõuab Eesti Vabariik kaebajalt riigiabi tagasi.
3-20-1265
5.AS Tartu Agro esitas 26. märtsil 2020 Maaeluministeeriumile seisukoha 20. märtsi 2020. a otsuse kavandi kohta. Muu hulgas taotles kaebaja, et Maaeluministeerium edastaks kogu ministeeriumi ja Euroopa Komisjoni vahelise e-kirjavahetuse, kirjavahetuse Euroopa Komisjoni 24. jaanuari 2020. a otsuse täitmise kohta ning kõik selle otsuse jaoks tellitud õiguslikud arvamused (sh advokaadibüroo Derling Primus koostatud õigusliku hinnangu).
6.Maaeluministeerium edastas 26. märtsil 2020 kaebajale osa nõutud kirjavahetusest ning loetelu varem antud dokumentidest, samuti palus täpsustada taotletava teabe sisu. AS Tartu Agro kordas taotlust esitada õiguslikud arvamused. Maaeluministeerium vastas sama päeva e-kirjas, et küsib avaliku teabe seaduse (AvTS) § 38 lg-st 4 lähtudes õigusliku hinnangu väljastamiseks ministri otsust.
7.Maaeluministeerium tegi 27. märtsil 2020 AS-le Tartu Agro ebaseadusliku tagasinõudmise otsuse, mille viimane halduskohtus vaidlustas (kohtuasi nr 3-20-620).
riigiabi
8.31. märtsil 2020 andis vastustaja e-kirjas teada, et advokaadibüroo Derling Primus koostatud õigusliku hinnangu „piiranguid ei muudeta, see jääb AK“.
9.AS Tartu Agro esitas vaide Andmekaitse Inspektsioonile (AKI), taotledes Maaeluministeeriumile ettekirjutuse tegemist advokaadibüroo Derling Primus koostatud õigusliku hinnangu väljastamiseks.
10.AKI jättis vaideotsusega vaide rahuldamata. Ministeerium rikkus teabenõude täitmisest keeldumisel põhjendamise nõuet, jättes selgitamata, millisel õiguslikul alusel on soovitud teabele kehtestatud juurdepääsupiirangud ning miks ei ole võimalik teavet väljastada. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 2 alusel ei teinud AKI ministeeriumile ettekirjutust, sest ministeeriumi põhjendused on ära toodud AKI vaideotsuse kirjeldavas osas. Ministeeriumil ei olnud õigust kehtestada advokaadibüroo Derling Primus koostatud õiguslikule hinnangule juurdepääsupiirangut AvTS § 35 lg 1 p 17 alusel, kuid oli õigus tugineda AvTS § 35 lg 1 p-le 3, sest õigusliku hinnangu avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlemist.
11.AS Tartu Agro esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse kohustada Maaeluministeeriumi väljastama kaebajale advokaadibüroo Derling Primus koostatud õiguslik hinnang. Kaebuse põhjendused olid kokkuvõtvalt järgmised.
11.1.Välissuhtlemisseaduse (VäSS) § 1 lg 2 alusel ei peeta välissuhtlemiseks Eesti Vabariigi suhtlemist Euroopa Liiduga. Sõltumata sellest, kas tegemist oli välissuhtlusega või mitte, ei saaks õigusliku hinnangu väljastamine riigi välissuhtlemist kuidagi kahjustada. Euroopa Komisjoni kritiseerimist ei saa pidada välissuhtlemist kahjustavaks. Vastustaja ei ole Euroopa Komisjoni otsust vaidlustanud ega ühinenud Euroopa Üldkohtu menetlusega. Tegemist ei ole Eesti riigi seisukoha või sisedokumendiga.
11.2.Maaeluministeeriumil ei saa olla ärisaladust. Samuti ei saa õiguslik hinnang sisaldada advokaadibüroo Derling Primus ärisaladust. Vastustaja dokumendiregistris on AvTS § 35 lg 1 p 17 alusel seatud piirangu kehtestajana märgitud Advokaadibüroo Derling Primus OÜ. Juurdepääsupiirangut ei saa kehtestada eraõiguslik kolmas isik.
11.3.Õiguslik hinnang on analüüs, mida AvTS § 36 lg 1 p 8 keelab asutusesiseseks kasutamiseks tunnistada. Ka AvTS § 28 lg 1 p 18 kohustab analüüsid avalikustama.
2(8)
3-20-1265
11.4.Dokumendile AvTS § 35 lg 2 p 4 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamiseks peab vastustaja pidama tsiviilvaidlust, mida kaebaja ja vastustaja vahel ei ole. Ka ei ole seda alust märgitud juurdepääsupiirangu alusena dokumendiregistris. Asjakohane ei ole argument, et tsiviilvaidlus ei ole välistatud. Vastustaja peaks põhjendama, kuidas kahjustab dokumendi avalikustamine tema huve.
12.Tallinna Halduskohus rahuldas 29. septembri 2020. a otsusega kaebuse ja kohustas Maaeluministeeriumi väljastama AS-le Tartu Agro advokaadibüroo Derling Primus koostatud õigusliku hinnangu. Halduskohtu põhjendused olid kokkuvõtvalt järgmised.
12.1.Kohtupraktikas on leitud, et avalikule teabele juurdepääsu võimaldamine on AvTS-ga ette nähtud mitte üksnes avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle, vaid ka igaühele juurdepääsu ja igaühe õiguste, vabaduste ja kohustuste täitmise võimaldamiseks. Teabenõude täitmisest keeldumine saab avaliku teabe puhul olla vaid erandlik, mistõttu peavad isikule avaliku teabe väljastamisest keeldumiseks esinema kaalukad põhjendused.
12.2.Ei saa välistada, et Euroopa Liiduga suhtlemine on välissuhtlemine AvTS § 35 lg 1 p 3 mõttes. VäSS seletuskirja 365 SE I kohaselt ei käsitata küll pärast Eesti liitumist Euroopa Liiduga viimasega suhtlemist välissuhtlemisena, kuid VäSS kehtestab mõned erandid, st ka praegu ei ole Euroopa Liiduga suhtlemine täielikult VäSS kohaldamisalast väljas. Õigusliku hinnangu väljastamine kaebajale ei saa välissuhtlemist kahjustada. Välissuhtlemist võib kahjustada riigi enda halvustav seisukoht Euroopa Komisjoni suhtes. Praegusel juhul on tegemist Maaeluministeeriumi tellitud õigusliku analüüsiga Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamise perspektiivide kohta. Sellise analüüsi tegemist saab pidada igati tavapäraseks.
12.3.Vastustajal ei olnud AvTS § 35 lg 2 p 4 alusel võimalik kaebajale õigusliku hinnangu väljastamisest keelduda. AvTS § 35 lg 2 p 4 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamiseks peab eksisteerima konkreetne tsiviilkohtumenetlus. Õige pole vastustaja väide, et tsiviilkohtumenetlus vältab kogu nõude aegumise tähtaja ka ilma kohtusse pöördumiseta.
12.4.Õiguslikule hinnangule võimaldas juurdepääsupiirangu seada ainult AvTS § 35 lg 1 p 17. See aga ei tähenda, et vastustaja on õiguspäraselt keeldunud kaebajale õigusliku hinnangu väljastamisest. Vastustaja ei ole AvTS § 38 lg 4 alusel teabe väljastamisest keeldumisel kaalunud, kuidas kaitseb ainus õiguspärane juurdepääsupiirang riigi huvisid. Kaebajale tema enda ärisaladuse avalikustamine ei saa mingil viisil riigi huve kahjustada. Kuivõrd muudel alustel ei olnud vaidlusaluse õigusliku hinnangu asutusesiseseks kasutamiseks olevaks teabeks tunnistamine õiguspärane, ei saa AvTS § 38 lg 4 kohaldamisel arvestada ka muude riigi huvidega, mis ei ole seotud juurdepääsupiirangu eesmärgiga.
13.Maaeluministeerium esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja jätta kaebuse rahuldamata.
14.Tallinna Ringkonnakohus jättis 14. aprilli 2021. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuse põhjendustega ega korranud neid. Vastuseks apellatsioonkaebusele märkis ringkonnakohus järgmist.
14.1.Vastustaja märgib apellatsioonkaebuses õigesti, et ta ei keeldunud kaebajale teabe avaldamisest AvTS § 35 lg 1 p 17 alusel. Samas ei ole halduskohtu otsuse analüüs selle sätte kohaldamise kohta asjakohatu, sest kohus rahuldas kohustamiskaebuse ning pidi seetõttu peatuma kõikidel alustel, millele juurdepääsupiirangu seadmisel tugineti.
3(8)
3-20-1265
14.2.Nõustuda tuleb halduskohtu ja AKI-ga, et õiguslikku hinnangut ei saanud tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks AvTS § 35 lg 2 p 4 alusel, sest tegemist polnud „tsiviilkohtumenetluses riigi kui menetlusosalise huvisid kahjustada võiva teabega“. Kuna normis on sõnaselgelt viidatud tsiviilkohtumenetlusele, ei saa seda laiendada teistele kohtumenetluse liikidele. Seega pole tähtis, et kaebaja on halduskohtus vaidlustanud maaeluministri otsuse ebaseadusliku riigiabi tagasinõudmise kohta. Kuigi kaebaja ja riigi vahel võib millalgi tekkida vaidlus rendilepingu tingimuste või lõpetamise üle, ei saa väita, et vaid hüpoteetilise võimaluse tõttu on täidetud AvTS § 35 lg 2 p 4 kohaldamise eeldused. Riigi kui menetlusosalise huvide kahjustamise oht peab olema põhistatud. Tutvudes vaidluse all oleva õigusliku hinnanguga, ei ole äratuntav, et selle kaebajale kättesaadavaks tegemine halvendaks riigi positsiooni tulevikus tekkida võivas tsiviilkohtuvaidluses.
14.3.Advokaadibüroo hinnang ei väljenda mingilgi viisil Eesti riigi seisukohti ega ole ühelegi isikule siduv. Asjaolu, et riik on tellinud õigusasjatundjalt Euroopa Komisjoni otsuse analüüsi, ei ole seostatav riigi tegevusega, sh välissuhtlusega. Euroopa Komisjoni otsus, mida analüüsitakse, on avalikustatud Euroopa Komisjoni kodulehel. Õigusliku hinnangu koostamisel ei ole tuginetud materjalidele, mis pole avalikult kättesaadavad. Seega ei saa see sisaldada teavet, mis pole juba avalik. Lisandväärtuseks on üksnes ühe advokaadibüroo selle teabe põhjal antud hinnangud. Eesti riik pole komisjoni otsust vaidlustanud ega õiguslikku hinnangut Euroopa Kohtule esitanud. Seega ei saa tegemist olla ka kohtumenetluse dokumendi avalikustamisega.
14.4.AKI on vaideotsuses pidanud põhjendatuks vastustaja seisukohta, et riigi välissuhtlemist kahjustab asjaolu, et riik ei pidanud vajalikuks komisjoni otsust vaidlustada, kuid edastab enda tellitud analüüsi kaebajale, kes on komisjoni otsuse vaidlustanud. Eeltoodu pole AvTS § 35 lg 1 p 3 kohaldamiseks piisav. Vastustaja keeldus teabe avaldamisest 31. märtsil 2020, selleks ajaks oli Euroopa Liidu Üldkohtule kaebuse esitamise tähtaeg möödunud. Riik oli asunud komisjoni otsust täitma ning edastanud kaebajale otsuse ebaseadusliku riigiabi tagasinõudmise kohta. Pole põhjust väita, et õigusliku hinnangu kaebajale edastamisel oleks Eesti Vabariik olnud Euroopa Liidule ebalojaalne.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
15.Maaeluministeerium palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.
15.1.Käesoleva kohtuasja lahendamisel tuleks üldseaduseks oleva avaliku teabe seaduse asemel lähtuda eriseaduseks olevast advokatuuriseadusest ja kohtumenetluse seadustest.
15.2.Vaidlusalune õiguslik hinnang on dokument, mille riik tellis õigusteenust osutavalt advokaadilt eesmärgiga välja selgitada riigi seisukohalt Euroopa Komisjoni vastu kohtuasja algatamise vajadus ja perspektiiv. Selles kirjeldatakse üksikasjalikult konkreetse vaidlusega seotud faktilisi asjaolusid ja antakse riigi positsioonist lähtuvaid õiguslikke hinnanguid. Riik küll ei vaidlustanud Euroopa Komisjoni otsust, kuid seda tegi kaebaja ja riik on kohtuasjaga endiselt seotud. Kuigi formaalselt ei kuulu õiguslik hinnang kohtutoimiku materjalide hulka, on selles sisalduv teave sisuliselt kohtutoimiku materjal. Selles dokumendis oleva teabe kasutamise eesmärk on konkreetne õigusvaidlus.
15.3.Ametiseisundist tulenevalt ei ole advokaadid käsitatavad igaühena, kelle teabele juurdepääsu võimalusi reguleerib avaliku teabe seadus. Advokaadi pädevuse sätestab ammendavalt advokatuuriseadus (AdvS, vt AdvS § 41 lg 1 p 4). Konkureeriva advokaadibüroo hinnangu 4(8)
3-20-1265 väljanõudmise eesmärk ei ole tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabe avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Teabenõude eesmärk on kasutada konkureeriva advokaadibüroo kujundatud õiguslikku hinnangut ära õigusteenuse osutamisel oma kliendi huvides ja minna mööda advokatuuriseadusest.
15.4.Juurdepääsu vaidlusaluses õiguslikus hinnangus olevale teabele reguleerivad kohtumenetluse normid (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §-d 88 ja 89). Olukorras, kus riik on sattunud õigusvaidlusesse või on äratuntav, et see peatselt algab või võib alata, peab riik analüüsima vaidlusega seotud asjaolusid, võimalikke arenguid ja erinevaid lahenduskäike. Avalike vahendite väärkasutuse või vahendite alusetu eraldamise korral on riigil kohustus need tagasi nõuda ja selle ülesande tõhusaks täitmiseks peab riigil olema võimalus kujundada oma positsiooni kuni selle avalikustamiseni kohtumenetluses ilma vastaspoole ligipääsuta seisukoha kujunemisprotsessi. Kui riik ei saa rahulikult oma positsiooni kujundada, siis see kahjustab selgelt avalikku huvi ja toob kaasa otsese rahalise kahju maksumaksjale. Ringkonnakohtu otsus on vastuolus õigusriigi põhimõttest tuleneva poolte võrdsuse ja võistlevuse põhimõttega. Kohtumenetluses riigi võimalike õiguslike kaalutluste teadmine annab teisele poolele põhjendamatu eelise. Kohtud on jätnud analüüsimata ja võtmata selge seisukoha riigi kui menetlusosalise huvide kahjustumise võimalikkuse kohta halduskohtumenetluses. Nii ulatuslikku õigust sisuliselt osa saada vastaspoole seisukohtade kujundamise protsessist ei võimalda AvTS ega kohtumenetluse seadustikud.
15.5.Ringkonnakohus on ebaõigesti tuvastanud, et õigusliku hinnangu avalikustamine ei kahjustaks riigi välissuhtlemist. Riigi välissuhtlemist kahjustab see, kui riik tellib õigusteenuse osutajalt vaidlustamise otsustamiseks vajaliku hinnangu ja teeb selle tasuta kättesaadavaks isikule, kes otsustas Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustada. Selline tegevus jätaks otsuse kaudse vaidlustamise mulje. Hoolitsedes selle eest, et kohtuvaidluses osaleja saaks riigilt tasuta kõik vaidluses Euroopa Komisjoni vastu kasuks tulla võivad argumendid, ehk asudes eraisiku ja Euroopa Liidu institutsiooni vahelises vaidluses põhimõtteliselt kõigi vahenditega toetama oma riigi eraisikut, on raske näha riigi lojaalsust Euroopa Liidu suhtes ning riiki kui usaldusväärset partnerit läbirääkimistel Euroopa Liidu institutsiooniga.
16.AS Tartu Agro palub vastuses kassatsioonkaebusele jätta see rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Kaebaja seisukohad on järgmised.
16.1.Õigusanalüüsis sisalduv teave ei ole kohtutoimiku materjal. Menetlusega seotud teabeks saab nimetada kohtule esitatud dokumente. Seadusandja on avaliku teabe seaduses konkreetselt piiritlenud olukorrad, millal on kohtumenetlus piisav, et võimaldada dokumendi avalikustamisest keeldumist. Avaliku teabe seadus ei võimalda dokumendi avalikustamisest keelduda abstraktselt igas olukorras, kus mingi suvaline kohtumenetlus võib kaudselt puudutada riigi huve või kus riik on andnud enda arvamuse. Seadusandja on teinud selge valiku võimaldada avalikustamisest keeldumist üksnes tsiviilkohtumenetluse korral. Tsiviilkohtumenetluse ja halduskohtumenetluse erinev kohtlemine juurdepääsupiirangute kehtestamise kontekstis on õigustatud ja eesmärgipärane. Isikute õiguste kaitse täidesaatva võimu eest on halduskohtumenetluse põhiülesanne (HKMS § 2 lg 1). Sel eesmärgil peavadki avalik-õiguslikes suhetes kehtima läbipaistvuse ja avalikkuse põhimõtted, st eraisik peab üldjuhul saama ligipääsu tema huve puudutavatele dokumentidele ja teabele.
16.2.Advokatuuriseadus ei piira eraldi advokaadi koostatud õigusarvamuse avalikustamist. Advokatuuriseadus ei loo Maaeluministeeriumile alust keelduda õigusarvamuse väljastamisest, kui selleks puudub võimalus avaliku teabe seaduse järgi. Advokaadi klient ei ole info avalikustamisel piiratud advokaadi kutse-eetiliste nõuetega. Ei advokatuuriseadus ega ükski advokatuuri reeglistik ei
5(8)
3-20-1265 reguleeri seda, millistel juhtudel on advokaadi klient (kes on ühtlasi teabevaldaja avaliku teabe seaduse mõttes) õigustatud või kohustatud teabe avaldama või avaldamata jätma.
16.3.Õiguslik hinnang on nagu iga teine õigusanalüüs, mis tuleb avalikustada (AvTS § 28 lg 1 p 18, § 36 lg 1 p 8). Riigil ei ole põhimõttelist õigust hoida salajas talle ebasoodsaid hinnanguid. Materjalidest nähtuvalt oli vastustajal teabenõude esitamise hetkel pooleli haldusmenetlus riigiabi tagasinõudmiseks, mistõttu pidi vastustaja igal juhul teabenõude täitma ka haldusmenetluse seaduse alusel.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
17.Kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid ringkonnakohtu otsuse põhjendusi tuleb täiendada käesoleva otsuse põhjendustega (HKMS § 230 lg 5 p 6).
18.Kolleegium leiab, et Maaeluministeeriumil tuli kaebaja teabenõudele vastamisel lähtuda avaliku teabe seadusest (I) ja vastustaja on õigusvastaselt keeldunud teabenõuet täitmast (II). I
19.Avaliku teabe seadus on üldseadus, mida tuleb avaliku teabe seaduse mõttes teabevaldajal üldjuhul alati (v.a erinormi olemasolul (AvTS § 2 lg 2 p 4, vt nt Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-90-14, p 10 ja 3-3-1-39-15, p 13)) kohaldada tema valduses oleva avaliku teabe seaduses sätestatud avaliku teabe tunnustele vastava teabe avalikustamise korra ja juurdepääsupiirangute aluste suhtes. Seda sõltumata asjaolust, millises menetluses ja kelle poolt sama teavet võidakse veel kasutada. Ka käesoleval juhul kohaldub vaidlusalusele teabele (advokaadibüroolt tellitud õiguslikule hinnangule) juurdepääsu osas avaliku teabe seadus.
20.Kolleegium ei nõustu Maaeluministeeriumiga, et kaebaja esitatud teabenõudele vastamisel tuleb juhinduda kohtumenetluse normidest. Käesoleva haldusasja materjalidest ei nähtu, et teabenõudega soovitavat teavet oleks vastustaja või kaebaja esitanud kohtumenetluses oma seisukohtade ja väidete tõendamiseks ning see moodustaks osa olemasolevast kohtutoimikust (erandiks on käesolev kohtuasi). Isegi kui Maaeluministeerium teabevaldajana oleks esitanud dokumendi kohtule, mis saab osaks kohtutoimikust, ei tähendaks see, et Maaeluministeeriumile teabenõude esitamisel avaliku teabe seaduses sätestatu ei kohaldu. Avalikuks teabeks avaliku teabe seaduse mõttes jääb ka selline avalik teave, mille teabevaldaja esitab kohtule ja mis seeläbi muutub osaks kohtutoimikust, kuid mida teabevaldaja jätkuvalt valdab. Kui teabevaldaja saab sellises olukorras teabenõude, tuleb see lahendada avaliku teabe seaduses sätestatud menetluskorda ja juurdepääsupiirangu aluseid järgides (vt nt AvTS § 35 lg 1 p-d 1 ja 11). Kohtumenetluse normide kohaldamine eeldaks, et taotletakse teavet kohtult kui teabevaldajalt (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-19-2069/19, p 8). Kaebaja on teabenõude esitanud ministeeriumile, mitte kohtule. Kui sama teavet nõutakse kohtult, lähtub kohus toimiku materjalide avaldamisel talle kehtivatest juurdepääsupiirangutest (HKMS § 88 lg 2, § 79 lg 1 p 1, § 89 lg 5).
21.Eeltoodud tõdemusega sarnane järeldus – avaliku teabe seaduse kohaldumist ei välista teabe muutumine kohtutoimiku osaks – kehtib ka olukorras, kui avaliku teabe tunnustele vastav teave on osaks haldusmenetluse toimikust. Jättes kõrvale haldusmenetluse menetlusosalise ulatuslikuma juurdepääsuõiguse tulenevalt tema haldusmenetluses kaalul olevatest materiaalsetest õigustest, tuleb teabevaldajal ka menetlusvälise igaühe (vt HMS § 37) haldusmenetluse toimikule juurdepääsu üle otsustamisel lähtuda avaliku teabe seaduses sätestatust. Sõltuvalt sellest, kas tegu on käimasoleva 6(8)
3-20-1265 (vt nt AvTS § 35 lg 1 p 2, lg 2 p 2) või lõppenud haldusmenetlusega (vt nt AvTS § 35 lg 1 p-d 7, 8, 11–17), on seadusandja avaliku teabe seaduses asjakohased juurdepääsupiirangute alused loonud. Vastustaja ei ole käesoleva menetluse käigus viidanud, et vaidlusalune õiguslik hinnang oleks olnud riigiabi tagasinõudmise haldusmenetluse toimiku osa (vt ka eest p 15.2) ning et kui see isegi oli nii, siis et ministeerium oleks kaalunud, kas juurdepääsupiirangu kasuks rääkivad huvid on kaalukamad kui kaebaja kui haldusmenetluse menetlusosalise õigused ja huvid. Lisaks, 31. märtsil 2020, kui vastustaja lõplikult otsustas, et juurdepääsupiirang jääb kehtima, ei olnud tal igal juhul võimalik tugineda käimasoleva haldusmenetluse kaitseks loodud piirangualustele avaliku teabe seaduses.
22.Maaeluministeeriumile teabenõude esitamisel ei esindanud advokaat mitte iseennast kutseala esindajana, vaid kaebajat ning ministeeriumile oli see teada. Seega ei ole praegusel juhul tähtsust AdvS § 41 lg 1 p-s 4 sätestatud dokumentide saamise õiguse ning avaliku teabe seaduses ette nähtud igaühe juurdepääsuõiguse ja -piirangute omavahelisel suhtel. II
23.Ükski vastustaja esitatud põhjendustest avaliku teabe seaduses sätestatud juurdepääsupiirangu kehtestamise õiguslikest alustest ei ole praegusel juhul kohaldatav.
24.Teabevaldaja keeldub teabenõude täitmisest, kui taotletava teabe suhtes kehtivad juurdepääsupiirangud ja teabenõudjal ei ole taotletavale teabele juurdepääsuõigust (AvTS § 23 lg 1 p 1). Vastustaja on tuginenud teabenõude täitmisest keeldumisel AvTS § 35 lg-tes 1 ja 2 sätestatud erinevatele alustele. Sealjuures tuleb tähele panna, et AvTS § 35 lg-s 1 sätestatud aluste esinemisel ei kohaldu juurdepääsupiirang vahetult seaduse alusel, vaid juurdepääsupiirangu kehtestamine tuleb asutuse juhil otsustada, kusjuures selle lisamine pärast teabenõude esitamist ja enne lahendamist võib olla ka lubatav (AvTS § 34 lg 2; Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-19-2069/19, p-d 13 ja 15).
25.Käesolevas haldusasjas kohtule esitatud õiguslikul hinnangul pole märget, kas ja millisel õiguslikul alusel see on tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. Kaebuse esitamisele eelnenud kirjavahetusest nähtub, et minister on õigusliku hinnangu tunnistanud asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks, kuid selle aluse kohta on ministeeriumi seisukohad üldsõnalised (vt käesoleva otsuse p 8). Kolleegium on selgitanud, et ka teabenõude täitmisest keeldumise põhjendamisel ei tohi õigusliku ja faktilise aluse otsimine kanduda ulatuslikus mahus üle kohtumenetlusse (Riigikohtu otsus nr 3-19-2069/36, p 12).
26.Kassatsioonis tugineb Maaeluministeerium jätkuvalt sellele, et õigusliku hinnangu avalikustamine kahjustaks riigi välissuhtlemist (AvTS § 35 lg 1 p 3) ja lisaks asetaks see halduskohtumenetluses riigi kui menetlusosalise põhjendamatult ebavõrdsesse olukorda. Nendel põhjendustel ei saa Maaeluministeerium teabenõude täitmisest keelduda.
27.Sõltumata sellest, kas Euroopa Komisjoniga suhtlust saab pidada välissuhtluseks AvTS § 35 lg 1 p 3 ja VäSS § 1 lg 2 tähenduses, nõustub kolleegium põhjendusi kordamata kohtutega, et vaidlusaluse teabe avalikuks tulek ei kahjustaks riigi välissuhtlemist (HKMS § 231 lg 6).
28.Ka AvTS § 35 lg 2 p 4 ei kohaldu. Sättes on mõeldud eeskätt käimasolevat või peagi algavat konkreetset tsiviilkohtumenetlust ning sätet ei ole võimalik tõlgendada selliselt, et see lubab asutuse juhil tunnistada teabe asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks ka mistahes võimaliku hüpoteetilise tulevase kohtuvaidluse korral. Ministeerium ei väida, et ta on menetlusosaline tsiviilkohtumenetluses, mille puhul õigusliku hinnangu avalikuks tulek võiks tema huvisid kahjustada. 7(8)
3-20-1265 Riik on menetlusosaline halduskohtuasjas, milles vaieldakse ebaseadusliku riigiabi tagasinõudmise õiguspärasuse üle (vt käesoleva otsuse p 7). Avaliku teabe seadus lähtub põhimõttest, et avaliku teabe avalikkus on reegel ja teabenõude täitmisest keeldumine erand, mistõttu tuleb erandeid tõlgendada kitsendavalt (vt ka nt AvTS § 38 juurdepääs asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabele, sh lõikes 2 sätestatud kohustus tagada osaline juurdepääs piiranguga katmata osale). Õiguslikule hinnangule saab juurdepääsu piirata AvTS § 35 alusel ning seda üksnes niivõrd, kuivõrd see on vajalik sätte eesmärkide täitmiseks (nt võimaluse korral piirata juurdepääsu osaliselt). Seadusandja on AvTS § 35 lg 2 p 4 loomisega selge sõnaga otsustanud kaitsta riigi kui menetlusosalise huvisid ainult tsiviilkohtumenetluses. Sellest tulenevalt ei saa AvTS § 35 lg 2 p 4 tõlgendada selliselt, et see kohaldub ka halduskohtumenetluse puhul.
29.Kolleegium nõustub, et riigi kohustus avalikustada advokaadibüroolt tellitud õiguslik hinnang võib riivata halduskohtumenetluse poolte võrdsuse põhimõtet (HKMS § 2 lg 6) ning pärssida riigi välise nõustamise kasutamist. Kui riik soovib selle vältimiseks kehtestada aluse keelduda juurdepääsu andmisest väljastpoolt asutust tellitud õiguslikele hinnangutele (vrd AvTS § 35 lg 2 p 3), siis tuleb seadusandjal vastav erand luua (vt ka Ametlikele dokumentidele juurdepääsu Euroopa Nõukogu konventsiooni art 3 lg-d 1 ja 2). Näiteks Euroopa Liidu õiguses on erinevalt avaliku teabe seadusest osal juhtudel keelatud juurdepääs Euroopa Liidu institutsioonide dokumentidele, mille avalikustamine võiks kahjustada ka õigusnõustamist (vt ja vrd nt Euroopa Kohtu seisukohti asjakohaste õigusaktide analüüsimisel C‐576/19 P: Intercept Pharma ja Intercept Pharmaceuticals vs. EMA, C-342/19 P: De Masi ja Varoufakis vs. EKP).
30.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse rahuldamise tõttu kannab menetluskulud Maaeluministeerium. Ringkonnakohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulude katteks 1128 eurot. Riigikohtus taotleb AS Tartu Agro, et tema kasuks mõistetaks välja kassatsioonimenetlusega seotud õigusabikulud 3008 eurot 40 senti. Kolleegiumi pikaajalise praktika kohaselt ei saa põhjendatud menetluskulud kõrgemas kohtuastmes olla üldjuhul suuremad kui eelmises kohtuastmes, sest kõrgema astme kohtu menetluses kulub õigusabi osutajal asjaga tegelemiseks eeldatavasti vähem aega (nt Riigikohtu otsus nr 3-15-2232/93, p 14.3). Selles asjas ei esine erandlikke asjaolusid, mis õigustaksid apellatsiooniastmes kantud kuludest suuremaid õigusabikulusid kassatsiooniastmes. Eelnevast tulenevalt ei saa kassatsiooniastmes kantud õigusabikuludest välja mõista rohkem kui 1128 eurot (koos käibemaksuga). (allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.