AS Tartu Agro kaebus kohustada Maaeluministeeriumi väljastama AS-le Tartu Agro Advokaadibüroo Derling Primus poolt koostatud õiguslik hinnang
Menetlusosalised
Kaebaja – AS Tartu Agro, volitatud esindajad vandeadvokaadid Triinu Järviste ja Triin Kaurov Vastustaja – Maaeluministeerium Kaasatud haldusorgan – Andmekaitse Inspektsioon
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada AS Tartu Agro kaebus ja kohustada Maaeluministeeriumi väljastama ASle Tartu Agro Advokaadibüroo Derling Primus poolt koostatud õiguslik hinnang.
2.Mõista Maaeluministeeriumilt AS Tartu Agro kasuks välja menetluskulud summas 2865 eurot. Ülejäänud osas jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.10.2020 (HKMS § 181 lg 1). Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).
1.AS Tartu Agro esitas 26.02.2020 Maaeluministeeriumile teabenõude, et talle esitataks Advokaadibüroo Derling Primus poolt koostatud õiguslik hinnang (õiguslik hinnang) seoses Euroopa Komisjoni otsusega väidetava riigiabi kohta AS-le Tartu Agro.
2.Maaeluministeerium teatas 27.02.2020 e-kirjas, et nende otsus on, et õiguslikku hinnangut AS-le Tartu Agro vähemalt esialgu edasi ei saadeta, kuna Maaeluministeeriumi majasisesed arutlused ei ole selle teemaga seoses veel lõpuni jõudnud.
3.AS Tartu Agro esitas 26.03.2020 Maaeluministeeriumile taotluse edastada talle kogu Maaeluministeeriumi ja Euroopa Komisjoni vaheline e-kirjavahetus ja kirjavahetus seoses
3-20-1265 Euroopa Komisjoni otsuse SA.39182 täitmisega ja kõik õigusarvamused, Maaeluministeerium on seoses komisjoni otsusega tellinud, sh õigusliku hinnang.
mida
4.26.03.2020 edastas Maaeluministeerium AS-le Tartu Agro osa nõutud kirjavahetusest ning loetelu varem antud dokumentidest, samuti palus täpsustada taotletava teabe sisu. Ühtegi õigusarvamust, sh õiguslikku hinnangut, AS-le Tartu Agro ei edastatud, mistõttu AS Tartu Agro kordas oma vastavasisulist taotlust.
5.Maaeluministeerium 26.03.2020 vastas e-kirjas, et küsib õigusliku hinnangu väljastamiseks ministri otsust. 31.03.2020 teatas Maaeluministeerium e-kirjas, et õigusliku hinnangu „piiranguid ei muudeta, see jääb AK“.
6.AS Tartu Agro esitas 15.04.2020 Maaeluministeeriumi õigusliku hinnangu väljastamisest keeldumise peale vaide Andmekaitse Inspektsioonile (AKI) ja taotles ettekirjutuse tegemist õigusliku hinnangu väljastamiseks.
7.AKI tegi 05.06.2020 vaideotsuse avaliku teabe asjas nr 2.1-3/20/1354, millega jättis vaide rahuldamata. Vaideotsuse kohaselt rikkus vastustaja teabenõude täitmisest keeldumisel teabenõuetele vastamise nõudeid, jättes selgitamata, mille alusel on soovitud teabele kehtestatud juurdepääsupiirangud ja miks ei ole teavet võimalik väljastada, ent HMS § 5 lg-st 2 tulenevalt ei teinud AKI vastustajale ettekirjutust vastata teabenõudele korrektselt ning viidata keeldumise alusele ja põhjendada keeldumist, kuna vastavad põhjendused on toodud vaideotsuses. AKI hinnangul ei olnud vastustajal õigust kehtestada õiguslikule hinnangule juurdepääsupiirangut avaliku teabe seaduse (AvTS) § 35 lg 1 punkti 17 alusel, ent oli õigus see kehtestada AvTS § 35 lg 1 punkti 3 alusel, kuna õigusliku hinnangu avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlemist.
8.AS Tartu Agro esitas 01.07.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada AKI 05.06.2020 vaideotsuse avaliku teabe asjas nr 2.1-3/20/1354, tuvastada Maaeluministeeriumi 26.03.2020 ja 31.03.2020 teabenõudest keeldumiste õigusvastasus ja kohustada Maaeluministeeriumi väljastama AS-le Tartu Agro Advokaadibüroo Derling Primus poolt koostatud õiguslik hinnang.
9.Tallinna Halduskohus võttis 03.07.2020 määrusega kaebuse menetlusse ning tunnistas vastustajateks Maaeluministeeriumi ja AKI.
10.AKI esitas 06.07.2020 kohtule seisukoha, milles leidis, et on ebaõigesti vastustajaks määratud.
11.Tallinna Halduskohus eemaldas 23.07.2020 määrusega haldusasja menetlusest vastustajana AKI ning kaasas ta menetlusse kaasatud haldusorganiga. Ühtlasi tõlgendas kohus kaebust nii, et kohtumenetluses on AS Tartu Agro kaebus Maaeluministeeriumi vastu nõudes kohustada Maaeluministeeriumi väljastama kaebajale Advokaadibüroo Derling Primus poolt koostatud õiguslik hinnang.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
12.Kaebaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Riigiasutustel tuleb avalikustada teavet selleks, et isikud saaksid teostada kontrolli avalike asutuste tegevuste üle. Teabenõudja ei pea põhjendama, miks ta avalikku teavet soovib. Antud juhul ei esine ühtegi alust juurdepääsupiirangu seadmiseks. 2) AvTS § 35 lg 1 p 3 alusel teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamiseks peab teave kahjustama välissuhtlemist, mida praegusel juhul ei toimu. Välissuhtlemisseaduse (VäSS) § 3 p 1 kohaselt on välissuhtlemine pädevate välissuhtlemisasutuste suhtlemine välisriikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. VäSS § 1 lg 2 alusel ei peeta välissuhtlemiseks Eesti Vabariigi suhtlemist Euroopa Liiduga, mistõttu on praegusel juhul AvTS § 35 lg 1 p 3
3-20-1265 kohaldamine välistatud. Isegi kui välissuhtlemise mõistet peaks defineerima teisiti kui VäSSis, ei saaks õigusliku hinnangu väljastamine kaebajale Eesti riigi välissuhtlemist kahjustada. Euroopa Komisjoni otsuse kritiseerimist ei saa pidada välissuhtlemist kahjustavaks. Õigusliku hinnangu avalikustamine ei saa ka kuidagi mõjutada Euroopa Komisjoni poolt tehtavat otsust. 3) Vastustaja pole Euroopa Komisjoni otsust vaidlustanud ega ka ühinenud Euroopa Üldkohtu menetlusega. Kuigi vastustaja väidab, et tal on see võimalus, siis pelgalt sellisest võimalusest lähtuvalt dokumendile juurdepääsu piiramine ei ole õigustatud. Dokumendi asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise alus peaks tulema Eesti riigisisesest õigusest. 4) Jääb arusaamatuks, kuidas õigusliku hinnangu avalikustamine saab kahjustada Eesti Vabariigi välissuhtlemist, kui ainuke käimasolev menetlus on riigisisene halduskohtumenetlus, mis algas pärast õigusliku hinnangu väljaandmisest keeldumist. Samuti ei ole lubatud halduskohtumenetluse dokumendile kehtestada juurdepääsupiirangut AvTS § 35 lg 2 p 4 alusel. 5) Välissuhtlemist saavad mõjutada otseselt dokumendid, millest nähtub välissuhtlemine, või nende projektid. Õigusliku hinnangu näol on tegemist vaid alusdokumendiga, millele võib vastustaja välissuhtlemist pidades toetuda. Tegemist on advokaadibüroo õigusliku arvamusega, mitte Eesti riigi seisukoha või sisedokumentidega. 6) Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse (EÜ) nr 1049/2001 art 4 lg 2 kohustab piirama juurdepääsu Euroopa Liidu institutsioonide dokumentidele. Õiguslik hinnang ei ole selline dokument. Samuti on vastustaja viidanud asjakohatult Euroopa Liidu Üldkohtu kodukorra artiklile 38, mis näeb ette, et kolmandad isikud ei või tutvuda kohtuasja toimikuga, kuna õigusliku hinnangu näol ei ole tegemist kohtutoimiku dokumendiga. 7) AvTS-is sätestatud avalikule teabele juurdepääsu võimaldamise piiranguid tuleks tõlgendada kitsendavalt ning juurdepääsupiirangute kehtestamise õiguslikke aluseid, olgu need praktikas juurdunud või mitte, ei tohiks sisustada meelevaldselt. 8) Vastustajal ei saa üldjuhul olla ärisaladust. Samuti ei sisalda õiguslik hinnang ka Advokaadibüroo Derling Primus ärisaladust. Vastustaja dokumendiregistris on AvTS § 35 lg 1 p 17 alusel seatud piirangu kehtestaja Advokaadibüroo Derling Primus OÜ. Juurdepääsupiirangu saab kehtestada ainult teabevaldaja, mitte eraõiguslik kolmas isik. Kaebaja möönab, et tema ärisaladuse kaitseks võib olla õigustatud õigusliku hinnangu asutusesiseks kasutamiseks tunnistamine, ent ei ole õigustatud õigusliku hinnangu temale väljastamisest keeldumine. Ärisaladus on ikkagi selle isiku määrata, kelle ärisaladusega on tegemist ning temale võib igal juhul tema ärisaladust sisaldavat teavet avaldada. 9) Õiguslik hinnang on analüüs, mida on keelatud AvTS § 36 lg 1 p 8 kohaselt asutusesiseseks kasutamiseks tunnistada. Ei nähtu, kuidas võiks õigusliku hinnangu avalikustamine ohustada riigikaitset või riiklikku julgeolekut. Lisaks tuleneb selliste analüüside avalikustamise kohustus ka AvTS § 28 lg 1 p-st 18. 10) Dokumendile AvTS § 35 lg 2 p 4 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamiseks peab vastustaja pidama tsiviilvaidlust, mida kaebaja ja vastustaja vahel praegu ei ole. Ka ei ole vastavat alust märgitud õigusliku hinnangu juurdepääsupiirangu alusena vastustaja dokumendiregistris. Argument, et tsiviilvaidlus ei ole välistatud, ei ole samuti asjakohane, kuna sellisel juhul võiks sisuliselt iga teabe AvTS § 35 lg 2 p 4 alusel asutusesiseseks kasutamiseks tunnistada kuni vastavasisuliste nõuete aegumistähtaja lõpuni, mis ilmselgelt ei täidaks seaduse eesmärki. AvTS § 35 lg 2 p 4 alusel peab vastustaja põhjendama, kuidas kahjustab dokumendi avalikustamine vastustaja huve, mitte õiguslikku positsiooni menetluses, mida isegi ei toimu. Riigi soov varjata enda ebaseaduslikku tegevust ei saa olla aluseks juurdepääsupiirangu kehtestamiseks.
3-20-1265 11) Euroopa Liidu põhiõiguste harta ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni eesmärgiks on tunnistada ja austada inimõigusi, mitte tagada kaitset riikidele või haldusorganitele. 12) Õigusabi osutatakse spetsiifiliselt ühele kliendile suunatuna, mistõttu ei ole vastustajale antud õigusnõu samaaegselt ka tasuta õigusabiks kaebajale. Erinevate advokaadibüroode poolt koostatud õigusanalüüsid avalikustatakse üldises korras asutuste kodulehtedel ning on kõigile kättesaadavad. Advokaadibüroo Derling Primus on õigusliku hinnangu eest tasu saanud ning ministeerium võib seda kasutada vastavalt oma vajadustele ja edastada, kellele soovib. Lisaks ei ole asjaolu, et asutuse arvates võiks teatud õigusliku analüüsi näol olla tegemist tasuta õigusabi andmisega, juurdepääsupiirangu kehtestamise aluseks. Kaebaja esindajat ei saa samastada kaebajaga. Kaebaja esindaja esindab õigusliku hinnangu väljanõudmisel oma kliendi huve. 13) Asjaolu, et dokument on läbi käinud valitsuskabineti nõupidamiselt, ei ole aluseks dokumendi asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamiseks. See, et e-kabineti infosüsteemist nähtub, et õiguslikule hinnangule on kehtestatud juurdepääsupiirang, ei tähenda, et sellele ka tegelikult on õiguspäraselt juurdepääsupiirang kehtestatud. Samuti on vastustaja esialgne teabevaldaja ning kui teine asutus on sätestanud teabele juurdepääsupiirangu endale kohalduvatel alustel, ei tähenda, et see kohalduks automaatselt ka vastustajale. 14) Vastustaja ei ole põhjendanud, kuidas kahjustaks õigusliku hinnangu väljastamine kaebajale riigi huve. AvTS § 38 lg 4 kohaselt võib asutuse juht otsustada asutusväliste isikute juurdepääsu võimaldamise asutussiseseks tunnistatud teabele, kui see ei kahjusta riigi või omavalitsusüksuse huve. Sellest keeldumine on sisuliselt keeldumine AvTS § 23 mõttes. Seega pidi vastustaja põhjendama, miks asutusvälisele isikule asutussiseseks kasutamiseks mõeldud teavet ei avalikustata ning kuidas avalikustamine kahjustab riigi huve. 15) Vastustaja ei ole analüüsinud, kas tal on võimalus väljastada õiguslik hinnang kaebajale osaliselt. 16) Tõsiasi, et konkreetne avalik teave huvitab ainult piiratud hulka isikuid, ei muuda teavet mitteavalikuks teabeks.
13.Maaeluministeerium leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel. 1) See, et AvTS määratleb avaliku teabe mõiste väga laialt, ei tähenda, et kogu avaliku sektori valduses olev teave peab olema avalikkusele kättesaadav ning et seda võiks igal juhul välja nõuda. Antud juhul ei ole asjakohane rääkida igaühe õigusest saada avalike ülesannete täitmise kohta teavet, kuivõrd tegemist on kaebajale antud ebaseadusliku riigiabi tagasinõudmist puudutava Euroopa Komisjoni otsuse kohta antud õigusliku hinnanguga, mille vastu ei ole üldsusel huvi. Tegemist on kitsalt kaebaja huviga saada ligipääs kohtuasja vastaspoole poolt tellitud õiguslikule hinnangule. Õiguslik hinnang on koostatud faktiliste asjaolude põhjal, mis peavad kaebajale vähemalt sama hästi teada olema kui vastustajale. Teadmata on kaebajale üksnes konkureeriva advokaadibüroo antud hinnang neile asjaoludele. Kaebaja teabenõude eesmärk on kasutada konkureeriva advokaadibüroo kujundatud õiguslikku hinnangut ära oma kliendi huvides. Sellele viitab ka asjaolu, et kaebaja ei ole välja toonud, millised on need ülekaalukad üldised huvid, mis põhjendaksid selle teabe avaldamist. 2) Kaebaja ei ole konkretiseerinud, millist ebaseaduslikku tegevust ta vastustajale ette heidab. Riigil puudub igasugune soov varjata teavet, mis puudutab kaebajale ebaseadusliku riigiabi andmist. Advokaadibürooga sõlmitud kliendilepingus ei ole ette nähtud õigusliku hinnangu tasuta kättesaadavaks tegemist kolmandatele isikutele. Pigem võib käsitleda advokaadibüroo tegevust vastaspoole advokaadibüroo õigusarvamuse väljanõudmisel teise advokaadibüroo ees põhjendamatu konkurentsieelise või riigilt õigusabi saamisena.
3-20-1265 3) VäSS § 1 lg 2 sätestab, et VäSS-ga ei reguleerita Eesti Vabariigi suhtlemist Euroopa Liiduga, välja arvatud juhul, kui VäSS-is ei ole sätestatud teisiti. Õiguslikule hinnangule juurdepääsupiirangu kehtestamisel lähtuti halduspraktikast, et nii Euroopa Liidu Kohtu menetluste kui ka Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetluste puhul kehtestatakse menetlusega seotud dokumentidele juurdepääsupiirang AvTS § 35 lg 1 p 3 alusel. Kuna ebaseadusliku riigiabi kindlakstegemise menetluse puhul on tegemist paljuski läbirääkimiste protsessiga, võib sellekohase teabe avalikustamine ajal, mil menetlus kestab, kahjustada menetluse edasist käiku. Ka Euroopa Komisjon ei pea avalikustama ametlikke kirju ja põhjendatud arvamusi, sest see ei aitaks kaasa vaidluse kohtuvälisele lahendamisele. Kui selline avalikustamine võib kahjustada juba kohtuvälist vaidlust, siis kohtuvaidluse puhul on riigi kui menetlusosalise huvide kahjustamine vältimatu. 4) Kuna Euroopa Liidu institutsioonid lähtuvad üldjuhul sellest, et nii kohtumenetluste kui ka muude uurimismenetlustega seotud dokumentide ennatlik avalikuks tegemine kahjustab nende menetluste läbiviimist, siis kahjustaks Eestis nende valimatu avalikustamine selgelt Eesti riigi suhtlemist Euroopa Liidu institutsioonidega. Seda eelkõige põhjusel, et hinnang sisaldab hinnangut Euroopa Komisjoni otsusele, mida Eesti riik ei vaidlustanud ja asus täitma. 5) AvTS § 35 lg 1 p 17 alusel kehtestati juurdepääsupiirang kaebaja ärisaladuse kaitseks. 6) Seadusest ei tulene keeldu analüüsile piirangu kehtestamiseks, kui selleks on õiguslik alus. AvTS § 35 lg 2 p-st 4 ja seletuskirjast nähtub, et teabevaldajale on jäetud suur kaalutlusruum otsustamaks, kas teabele on vaja juurdepääsu piirata. Tsiviilkohtumenetluses riigi võimalike õiguslike vastuväidete teadmine annab teisele poolele eelise ning võib kahjustada riigi huve. Tsiviilkohtumenetlus hõlmab kõiki neid toiminguid, kus riik valmistab enda osalemist ette, osaleb või täidab jõustunud osalahendit. Tsiviilkohtumenetluses kohtuasja ettevalmistamine võib toimuda kogu nõude aegumise tähtaja või kohtumenetluse vältel. Õiguslik hinnang puudutab käimasolevaid ja peatselt algavaid menetlusi, mis on seotud Euroopa Komisjoni 24.01.2020 otsusega SA. 39182 (CR). Õiguslik hinnang telliti selleks, et saada ka asutuseväline hinnang, kui otstarbekas on Eesti Vabariigil komisjoni otsust vaidlustada, ning milline oleks komisjoni otsuse vaidlustamise perspektiiv ja komisjoni otsuse vaidlustamata jätmise tagajärjed. Vastustaja otsust ei vaidlustanud, kuid seda tegi kaebaja. 7) Maaeluminister tegi 27.03.2020 AS Tartu Agro käest ebaseadusliku riigiabi tagasinõudmise otsuse, mille peale viimane esitas 06.04.2020 kaebuse Tallinna Halduskohtule ning menetlus selles haldusasjas kestab. Lisaks peab vastustaja Euroopa Komisjoni otsusest tulenevalt muutma või lõpetama kaebajaga sõlmitud rendilepingu ning on äärmiselt tõenäoline, et kaebaja selle tegevuse vaidlustab. 8) Õiguslikus hinnangus väljendatud seisukohad on aktuaalsed ning nende avalikustamine kahjustaks riigi huve, sest need puudutavad riigi õiguskaitsevahendite kasutamise võimalusi ning riske. Ka riigi osalemisel kohtumenetluses tuleb kohaldada poolte võrdsuse põhimõtet ja seetõttu on riigi protsessuaalne seisund kohtumenetluses eraisiku omaga sarnane. Ei ole kahtlust, et õigusliku hinnangu avalikustamine asetab riigi teise poolega võrreldes oluliselt ebasoodsamasse olukorda nii halduskohtumenetluses kui ka AS-iga Tartu Agro sõlmitud rendilepinguga seotud läbirääkimistel. Tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte on Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõte, mis peab olema tagatud ka vaidluse pooleks olevale riigile ning on tagatud ka Eesti õiguses. Õiguslik hinnang sisaldab hinnangut kõigi asjaolude kohta, mida teine pool saab oma positsiooni kujundamisel ära kasutada. Nii ulatuslikku õigust osa saada vastaspoole seisukohtade kujundamise protsessist ei võimalda menetlusosalisele ei AvTS ega kohtumenetluse seadustikud. 9) AvTS § 38 lg 4 annab võimaluse, kuid ei kohusta teabevaldajat piiranguga teavet väljastama. Eeltoodud säte ei näe ka ette kohustust põhjendada piiranguga teabe väljastamata jätmist.
3-20-1265 Maaeluministeerium on põhjendused sellest, kuidas kahjustaks õigusliku hinnangu väljastamine riigi huve, esitanud vaidemenetluses ja kohtumenetluses. Pärast korduva teabenõude saamist leidis vastustaja, et teave, mille avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlemist, kahjustaks avalikuks tuleku korral ka riigi huve; samuti, et õiguslik hinnang sisaldab terviklikku positsiooni ja seisukohti, mistõttu ei ole võimalik dokumendist eraldada juurdepääsupiiranguga teavet. Isikul ei ole subjektiivset õigust AvTS § 38 lg 4 alusel nõuda teabe väljastamist.
14.AKI hinnangul tuleb kaebus jätta rahuldamata. 1) Õiguslikule analüüsile kehtib juurdepääsupiirang AvTS § 35 lg 1 p 3 alusel. VäSS ei reguleeri välissuhtlust AvTS kontekstis. AvTS § 35 lg 1 p 3 kontekstis võib välissuhtlemine toimuda ka Euroopa Liidu ning selle organite, institutsioonide ja asutustega ning ka teiste Euroopa Liidu liikmesriikidega. Selle suhtlemise käigus võidakse vahetada ka dokumente, mis on juurdepääsupiiranguga ning mis ei peaks olema kättesaadavad kõigile. Ka Euroopa Komisjoniga suhtluse käigus võidakse vahetada dokumente, mis on juurdepääsupiiranguga ning mida tuleb AvTS korras kaitsta, kuna selliste dokumentide avalikuks tulek võib teatavates olukordades kahjustada Euroopa Komisjoniga suhtlust. 2) Asutused tellivad pidevalt õiguslikke analüüse ning need ei ole jäänud asutusesiseseks kasutamiseks, kuid need analüüsid on eeldatavasti pigem mõeldud mõne üldisema probleemi või valdkonna analüüsiks, mitte konkreetse ettevõttega seotud juhtumi osas seisukoha kujundamiseks. AvTS § 35 lg 1 p 3 juurdepääsupiirangu alusena on põhjendatud vähemalt kuni Euroopa Kohtus algatatud vaidluse lõppemiseni. Selle kohtumenetluse järgselt on võimalik vastustajal hinnata, kas ning mil määral on võimalik õiguslik hinnang avalikustada. 3) Ministeerium on tellinud advokaadibüroolt õigusliku analüüsi, mida kaebaja eeldatavasti sooviks kasutada enda otsuste tegemisel ning käimasolevates või tulevastes kohtumenetlustes. Sel juhul puuduks kaebajal vajadus samal teemal ise õiguslik analüüs koostada või tellida, mistõttu faktiliselt toimuks siin riigi poolt õigusabi võimaldamine. Mööname, et vastustaja on oma seisukohtades jätnud mulje, et justkui kaebaja esindaja, mitte kaebaja ise, soovib õiguslikku hinnangut kasutada oma kliendi huvides. Samas oleks mõlemal juhul lõpptulemus sama – kaebaja või teda esindav advokaadibüroo saaks kasutada õiguslikku hinnangut kaebajaga seotud kohtumenetlustes ning puuduks vajadus koostada eraldi samasisuline analüüs. 4) AvTS § 38 lg 4 annab teabevaldajale võimaluse hinnata, kas ta annab kolmandale osapoolele juurdepääsupiiranguga teavet. Tegemist ei ole kohustusega teavet välja anda. See säte ei näe teabevaldajatele ka ette, et nad peavad põhjendama, miks jäetakse juurdepääsupiiranguga teave väljastamata ehk kuidas teabe väljastamine kahjustab riigi või omavalitsusüksuse huve. AvTS § 23 lg 3 kehtib sama paragrahvi lõigete 1 ja 2 kohta, mitte AvTS § 38 lõike 4 kohta. 5) AKI asus vaideotsuses seisukohale, et sellise teabe avalikuks tulek, sh edastamine kaebajale, võib tõepoolest kahjustada riigi välissuhtlemist, kuna hinnang sisaldab läbivalt ka hinnangut Euroopa Komisjoni poolt tehtud otsusele, mida Eesti riik ei vaidlustanud ja asus täitma, kuid mille kaebaja on vaidlustanud Euroopa Kohtus. Mööname, et oleksime saanud vaideotsuses paremini välja tuua, et soovitud dokumendi väljastamine ei ole AvTS § 38 lg 2 järgi võimalik, sest soovitud dokument sisaldab läbivalt ka juurdepääsupiirangulist teavet. Samas on väär kaebaja seisukoht, justkui AKI ei oleks selles osas seisukohta võtnud. 6) AvTS § 14 lg 2 järgi on teatavatel juhtudel teabevaldajal õigus küsida teabenõudjalt, miks ta soovib konkreetset teavet saada. Seetõttu ei ole täiel määral õige kaebaja seisukoht, et avaliku teabe nõudja ei pea põhjendama, miks ta avalikku teavet soovib. 7) AKI ei võtnud vaideotsuses eraldi seisukohta AvTS § 35 lg 2 p-st 2 tuleneva juurdepääsupiirangu aluse sobivuse osas.
3-20-1265
KOHTU PÕHJENDUSED
15.Vastustaja on leidnud, et üldsusel ei ole huvi õigusliku hinnangu vastu ning heitnud kaebajale ette, et viimane ei ole välja toonud ülekaalukaid huvisid, mis põhjendaksid teabe avaldamist. Kohtupraktikas on leitud, et avalikule teabele juurdepääsu võimaldamine on AvTSga ette nähtud mitte üksnes avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle – mis seondub eelkõige üldsuse kontrolliga –, vaid ka igaühele juurdepääsu võimaldamiseks ja igaühe õiguste, vabaduste ja kohustuste täitmise võimaldamiseks. Avatud ühiskonna ning demokraatliku õigusriigi põhimõtetest tuleneb ka iga üksiku inimese õigus saada avalike ülesannete täitmise kohta teavet, et hinnata nende ülesannete täitmise õiguspärasust, iseäranis juhul, kui selline teave võib omada tähtsust konkreetse isiku jaoks (Tallinna Ringkonnakohtu 18.12.2019 otsus 3-19-743, p 17). Niisiis ei õigusta asjaolu, et tegemist pole laiemat avalikkust huvitava teabega, selle väljastamisest keeldumist. Kaebaja ei pidanud ka põhjendama ülekaalukaid huvisid, et tal oleks õigus teavet saada. Teabenõude täitmisest keeldumine saab avaliku teabe puhul olla vaid erandlik, mistõttu peavad isikule avaliku teabe väljastamisest keeldumiseks esinema kaalukad põhjendused ning avaliku teabe väljastamisest keeldumisel ei ole asjakohane väide, et kaebajale on analüüsi aluseks olevad asjaolud teada.
16.Kaebaja hinnangul tuleb AvTS § 35 lg 1 p-s 3 nimetatud välissuhtlemise sisustamisel lähtuda välissuhtlemisseadusest (VäSS). Kuivõrd VäSS § 1 lg 2 alusel ei peeta välissuhtlemiseks Eesti Vabariigi suhtlemist Euroopa Liiduga, leiab kaebaja, et õiguslikule hinnangule juurdepääsupiirangu kehtestamine AvTS § 35 lg 1 p 3 alusel ei ole võimalik. VäSS seletuskirja 365 SE I kohaselt ei käsitleta pärast Eesti liitumist Euroopa Liiduga viimasega suhtlemist välissuhtlemisena. Samas kehtestab VäSS ka mõned erandid, mil Euroopa Liiduga suhtlemisel VäSS kohaldub. Arvestades, et AvTS § 35 lg 1 p 3 kehtestati ajal, mil välissuhtlemisee all mõisteti VäSS-is ka suhtlust Euroopa Liiduga, ning ka praegu ei ole Euroopa Liiduga suhtlemine täielikult VäSS-i kohaldamisalast väljas, ei saa kohtu hinnangul AvTS § 35 lg 1 p 3 sisustamisel Euroopa Liiduga suhtlemist välissuhtlemisest välistada. Niisiis on põhjendatud välissuhtlemise mõistet AvTS-is kaebaja tõlgendusest laiemalt tõlgendada, sest ka Euroopa Liidu institutsioonidega seonduvad dokumendid võivad vajada juurdepääsupiiranguid, et mitte kahjustada riigi huve suhetes Euroopa Liiduga. Kuna vaidlusalune õiguslik hinnang puudutab Euroopa Komisjoni otsust, võib olla tegemist välissuhtlemist puudutava dokumendiga.
17.Samas nõustub kohus kaebajaga, et õigusliku hinnangu väljastamine kaebajale ei saa välissuhtlemist kahjustada. Kohtu hinnangul võiks välissuhtlemist kahjustada riigi enda halvustav seisukoht Euroopa Komisjoni suhtes. Käesoleval juhul on tegemist Maaeluministeeriumi tellitud õigusliku analüüsiga Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamise perspektiivide osas. Sellise analüüsi tegemist saab pidada igati tavapäraseks. Seejuures ei ole vastustaja Euroopa Komisjoni otsust Euroopa Üldkohtus vaidlustanud ega ka ühinenud Euroopa Üldkohtu menetlusega. Ka ei sisaldu analüüsis vastustaja enda lõplikud seisukohad. Isegi kui omistada õigusliku hinnangu seisukohad vastustajale, ei saa neid pidada välissuhtlemist kahjustatavateks. Vastasel juhul peaks igat Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamist pidama riigi välissuhtlemist kahjustavaks, kuigi tegemist on tavapärase õiguskaitsevahendiga, mille kasutamist ei saa riigile ette heita. Seega ei ole õiguslikule hinnangule AvTS § 35 lg 1 p 3 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamise eeldused täidetud ning sellel alusel teabe väljastamisest keeldumine oli õigusvastane.
18.Vastustaja on dokumendi väljastamisest keeldumise põhjendamisel vaide- ja kohtumenetluses tuginenud ka AvTS § 35 lg 2 p-le 4, mis sätestab, et riigi- või kohaliku omavalitsuse asutuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku juht võib asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada tsiviilkohtumenetluses riigi kui menetlusosalise
3-20-1265 huvisid kahjustada võiva teabe kuni kohtulahendi tegemiseni. Seejuures ei ole vastustaja aga nimetatud alusel õiguslikule hinnangule juurdepääsupiirangut kehtestanud. See, et haldusorgan on jätnud asjakohase õigusliku aluse märkimata, ei tähenda tingimata, et keeldumine oli õigusvastane, kui asjakohane regulatsioon on olemas (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 20.09.2007 otsus nr 3-3-1-33-07, p 16). Niisiis käsitleb kohus ka seda, kas vastustajal oli õigus kaebaja teabenõude täitmisest keelduda AvTS § 35 lg 2 p 4 tõttu. Kohus nõustub vastustajaga, et AvTS § 35 lg 2 p 4 annab haldusorganile kaalutlusõiguse juurdepääsupiirangu kehtestamiseks. Samas tuleneb AvTS eelnõu seletuskirjast 462 SE I, et teabevaldajal on võimalus kehtestada täiendavalt juurdepääsupiiranguid AvTS § 35 lg-s 2 ammendavalt sätestatud juhtudel. AvTs § 35 lg 2 p 4 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamiseks peab niisiis eksisteerima just tsiviilkohtumenetlus. Kohus ei nõustu vastustajaga, et tsiviilkohtumenetlus vältab kogu nõude aegumise tähtaja ka ilma kohtusse pöördumiseta. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 1 kohaselt vaadatakse tsiviilkohtumenetluses läbi tsiviilasi, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. Tsiviilasi on eraõigussuhtest tulenev kohtuasi. Seega on tsiviilkohtumenetluseks vajalik kohtusse pöördumine. Käesoleval juhul ei ole kaebaja ja vastustaja omavahel seotud ühegi tsiviilkohtumenetlusega. Ka see, et vastustaja peab tõenäoliseks tulevikus kaebaja poolt TsMS-is toodud alustel rendilepingu muutmise või lõpetamise vaidlustamist, ei ole käsitatav tsiviilkohtumenetlusena. Seega ei olnud vastustajal AvTS § 35 lg 2 p 4 alusel võimalik kaebajale õigusliku hinnangu väljastamisest keelduda.
19.Samuti ei saa vastustaja dokumendi väljastamisest keelduda, tuginedes Euroopa Liidu põhiõiguste hartas ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis sätestatud poolte võrdsuse põhimõttele, kuivõrd need õigusaktid ei ole suunatud haldusorganite õiguste kaitsele, vaid haldusorganid peavad neis sätestatud õigusi isikutele tagama. Paratamatult on haldusorganil oma õiguste kaitseks avaliku teabe valdajana teistsugused võimalused kui AvTSst tulenevaid kohustusi mitteomaval isikul. Potentsiaalse kohtumenetluse hirmus ei saa vastustaja keelduda avaliku teabe väljastamisest, kuna see pärsiks avalikkuse järelevalvet haldusorgani tegevuse üle.
20.Kohtu hinnangul ei saa vaidlusaluse õigusliku hinnangu kaebajale väljastamist võrdsustada põhjendamatu konkurentsieelise või riigilt õigusabi saamisega. Vastustaja on selgitanud, et õiguslik hinnang telliti selleks, et saada ka asutuseväline hinnang selle kohta, kui otstarbekas on Eesti Vabariigil Euroopa Komisjoni otsus vaidlustada ning milline oleks otsuse vaidlustamise perspektiiv ja otsuse vaidlustamata jätmise tagajärjed. Järelikult on õiguslik hinnang koostatud vastustaja seisukohast ja vajadustest lähtudes. Asjaolu, et õiguslikus hinnangus esitatud seisukohad võivad potentsiaalselt ka kaebajale praegustes või tulevastes menetlustes kasulikud olla, ei ole võrdsustatav tasuta riigi õigusabi andmisega. Lisaks nõustub kohus AKI-ga, et vastustajal ei ole advokaadibürooga sõlmitud kliendilepingust tulenevat keeldu õiguslikku hinnangut kolmandatele isikutele avaldada.
21.Asjas ei oma tähtsust, kas seadusandja eesmärgiks oli käesolevas kohtuasjas vaidluse all oleva teabe väljastamise võimaldamine või mitte, kuivõrd pelgalt sellest ei saa tuletada võimalust teavet mitte väljastada. AvTS ei võimalda eelseisva kohtuasja ootuses teavet asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada. Teabe väljastamisest saab teabevaldaja keelduda ainult AvTS-ist tuleneva loa olemasolul.
22.Niisiis leiab kohus kokkuvõttes, et ainus õiguslik alus, mis võimaldas vastustajal õiguslikule hinnangule juurdepääsupiirangu seada, oli AvTS § 35 lg 1 p 17. See aga ei tähenda, et vastustaja on õiguspäraselt keeldunud kaebajale õigusliku hinnangu väljastamisest. Nimelt reguleerib AvTS § 38 juurdepääsu andmist üksnes asutusesiseseks tunnistatud teabele. AvTS § 38 lg 4 kohaselt võib asutuse juht otsustada asutuseväliste isikute juurdepääsu võimaldamise asutusesiseseks tunnistatud teabele, kui see ei kahjusta riigi või omavalitsusüksuse huve. Seega on tegemist kaalutlusotsusega, mida tuleb igal juhul põhjendada, olenemata sellest, kas säte
3-20-1265 selleks eraldi kohustab või mitte. Kuivõrd vastustaja on vastavad kaalutlused vähemalt lõpuks vaide- ja kohtumenetlustes esitanud, saab kohus järeldada, et AvTS § 38 lg 4 alusel teabe väljastamisest keeldumisel ei ole vastustaja kaalunud, kuidas kohtu hinnangul ainus õiguspärane juurdepääsupiirang – teabe asutuse siseseks kasutamiseks tunnistamine ärisaladuse kaitseks – riigi huvisid kaitseb. Kohus peab ilmselgeks, et kaebajale tema enda ärisaladuse avalikustamine ei saa mingil viisil riigi huve kahjustada. Kuivõrd muudel alustel vaidlusaluse õigusliku hinnangu asutusesiseseks kasutamiseks olevaks teabeks tunnistamine ei olnud õiguspärane, ei saa AvTS § 38 lg 4 kohaldamisel arvestada ka muude riigi huvidega, mis ei ole seotud juurdepääsupiirangu eesmärgiga. Seega oli vastustajal eelnevast tulenevalt võimalik kaebaja teabenõue ainult rahuldada ning ta jättis kaebajale õigusliku hinnangu õigusvastaselt väljastamata.
23.Kokkuvõttes leiab kohus, et kaebus tuleb rahuldada ja kohustada Maaeluministeeriumi väljastama AS-le Tartu Agro Advokaadibüroo Derling Primus poolt koostatud õiguslik hinnang.
24.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuivõrd kohus rahuldab kaebuse, tuleb kaebajate põhjendatud ja vajalikud menetluskulud vastustajalt välja mõista (HKMS § 109 lg 6).
25.Kaebaja esitas 04.09.2020 taotluse menetluskulude väljamõistmiseks summas 4146 eurot. Sellest on õigusteenuse osutamise kulu 25,3 tunni eest 4131 eurot (käibemaksuga) ning kaebuselt tasutud riigilõiv 15 eurot. AKI hinnangul sisaldavad kaebaja menetluskulud ka vaidemenetluses kantud kulusid, mille hüvitamine kohtumenetluses ei ole võimalik. Ka peab AKI asja keerukust arvestades õigusteenuse ajakulu ebakohaseks.
26.Kohus nõustub AKI-ga, et kaebaja ei saa kohtumenetluses nõuda vaidemenetluses kantud kulude 844,8 euro hüvitamist. Ka peab kohus asja mahtu ja keerukust ning varasemat vaidemenetlust arvestades kaebuse koostamisele kulunud aega mõnevõrra ülepaisutatuks. Kohtu hinnangul on kaebaja põhjendatud ja vajalikud menetluskulud kokku 2865 eurot. Selles osas tuleb kaebaja menetluskulud vastustajalt välja mõista. Ülejäänud osas jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.