Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
04.02.2022, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1826
Haldusasi
X, Y ja C kaebus Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23 ja 27.08.2020 vaideotsuse nr 31 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – X, Y ja C, esindajad advokaadid Margot Arnus ja Pilleriin Peedosk Vastustaja – Lääne-Nigula vald, esindaja vandeadvokaat Sandor Elias
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 04.05.2021 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Lääne-Nigula valla apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistung 10.01.2022
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Lääne-Nigula valla apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 04.05.2021 otsuse nr 3-20-1826 resolutsiooni p-d 1 ja
3.Teha uus otsus, millega jätta X, Y ja C kaebus rahuldamata.
4.Mõista X-lt, Y-lt ja C-lt igaühelt välja 15 eurot (s.o kokku 45 eurot) Lääne-Nigula valla apellatsioonimenetluse kulude katteks. Ülejäänud esimese ja teise kohtuastme menetluskulud jätta iga menetlusosalise enda kanda.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 07.03.2022 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-20-1826 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Lääne-Nigula Vallavolikogu korraldas 18.06.2020 otsusega nr 23 ümber Nõva Kooli tegevuse, muutis kooli tegutsemise vormi ja lõpetas III kooliastme tegevuse alates 2021/2022. õppeaastast. Korralduses ja selle seletuskirjas esitatud põhjendused on järgmised: 1) Kullamaa valla, Lääne-Nigula valla, Martna valla, Noarootsi valla ja Nõva valla ühinemislepingu (ühinemisleping) p 6.2.1 järgi võib valla põhikoolide võrgustikku muuta tingimusel, et laste arv väheneb ja muutub riiklik hariduse rahastamismudel, kui kooli pidamine muutub seetõttu kohalikule omavalitsusele ebaotstarbekaks. 2) Lääne-Nigula valla arengukava 2018–2026 (arengukava) ptk-s 1.5 sätestatud põhimõtete alusel nähti ette õpilaste minimaalsed arvud kooliastmete kaupa. Arengukava järgi pidi III kooliastmes, s.o 7–9. klassis, õppima vähemalt 12 õpilast. III kooliastme jätkamise otsuse langetamisel hinnatakse I ja II kooliastme õpilaste arvu. Haldusasjas nr 3-18-1084 sõlmitud kompromissi tulemusel allkirjastasid Lääne-Nigula Vallavalitsus, Nõva Osavallavalitsus, Nõva Kool ja MTÜ Nõva Koolikogukond 29.01.2019 hea tahte ja ühiste kavatsuste protokolli (hea tahte protokoll), mille kohaselt ei rakenda Lääne-Nigula Vallavalitsus III kooliastme õpilaste piirarvu 2019/2020. õppeaastast, kuid kaalub III kooliastme jätkamist uuesti 2020. a I kvartalis, arvestades õpilaste arvu dünaamikat. 3) Kuna 0–7-aastaste laste ning I ja II kooliastme õpilaste arv ei taga Nõva Koolis arengukavas toodud piirarvu täitumist ka tulevikus (prognoosi järgi on III kooliastmes õppijaid 2020/2021. õppeaastal 5, 2021/2022. õppeaastal 6 ja 2022/2023. õppeaastal 5), tuleb III kooliastme tegevus lõpetada. Õpilaste alternatiivne elukohajärgne kool otsustatakse vanemate tagasiside põhjal. 4) Enne eelnõu algatamist kuulati ära Nõva osavallakogu ja osavallavalitsus, Nõva Kooli hoolekogu, MTÜ Nõva Koolikogukond ja Nõva Kool. Nõva Kooli hoolekogu toetas III kooliastme säilitamist 2020/2021. õppeaastal, kuid toetust ei leidnud otsus säilitada III kooliaste püsivalt (29.11.2019 koosoleku protokoll nr 4). Nõva Kooli direktor viitas hoolekogu otsusele ja toetas III kooliastme säilitamist 2020/2021. õppeaastal (12.12.2019 kiri nr 30). MTÜ Nõva Koolikogukond soovis IIII kooliastme säilitamist ja taunis kooli puudutavate otsuste tegemist aasta kaupa (12.12.2019 kiri). Eelnõu algataja nõustub, et teadmatus takistab Nõva Kooli edasist arendamist, kuid on selge, et III kooliastme õpilaste arv ei vasta praegu ega ka lähitulevikus arengukavas kokkulepitule. 5) Pärast eelnõu algatamist kuulati ära Nõva Kooli hoolekogu ja õpilasesindus, samuti Nõval koolis ja lasteaias käivate laste vanemad ning nende elukohajärgsed kohalikud omavalitsused. Hoolekogu toetas eelnõud (17.02.2020 koosoleku protokoll nr 5). Õpilasesindus ei avaldanud seisukohta, kuid selle üks liige teatas, et ei toeta kooli muutmist 6-klassiliseks. Üks lapsevanem arutles vastuskirjas elukohajärgse kooli ja koolitranspordi teemal ja selgitas, et eelistaks oma
2(10)
3-20-1826 lapsele Harju-Risti kooli. Ühise arvamuse esitasid 8 lapsevanemat, kes esindasid 6 kooliõpilast ja ühte lasteaialast. Arvamuses leiti järgmist: põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 80 lg 3 järgi on kooli ümberkorraldamisega veel aega; Nõva Kooli teeninduspiirkonnas elavate laste arv on tõusuteel, mistõttu pole kindel, et 2021/2022. õppeaastal ei saavutata arengukavas seatud minimaalset õpilaste arvu; riigi rahastusmudel ei ole sedavõrd muutunud, et Nõva Kooli pidamine oleks muutunud kohalikule omavalitsusele ebaotstarbekaks. Lapsevanemad leidsid, et III kooliastme sulgemise otsus tuleb edasi lükata ja optimeerida kooli juhtimist. Lapsevanemad ei pidanud võimalikuks avaldada arvamust õpilastranspordi kohta. Eelnõu algataja ei pea õigeks otsuse langetamise edasilükkamist, sest teadmatus takistab kooli arengut. Otsuse vastuvõtmine piisavalt varakult loob õigusselguse ja annab kõigile võimaluse teha vajalikud ettevalmistused. Otsuse tegemisel ei ole määrav kooli rahastamise teema, vaid õpilaste arv. Prognoosid näitavad selgelt õpilaste arvu vähenemist. Praegu ei ole õige määrata Nõva Kooli lastele uut elukohajärgset kooli või korraldada koolitransporti – see tuleb otsustada 2021. a alguses pärast lapsevanemate veelkordset ärakuulamist.
2.Lääne-Nigula Vallavolikogu jättis 27.08.2020 otsusega nr 31 (vaideotsus) rahuldamata teiste hulgas X, Y ja C vaide. Vaideotsuse seletuskirjas märgiti täiendavalt järgmist: 1) Otsus on kooskõlas ühinemislepingu p-ga 6.2.1 ja arengukavaga. Ühinemislepingu p-s 6.2.1 toodud alused koolivõrgu ümberkujundamiseks on alternatiivsed. 2) Puudub reaalne võimalus, et Nõva Kooli III kooliastmes õppivate laste arv oleks 12. Vald maksab oma eelarvest riigi antavale toetusele lisaks 100 000 eurot, et tagada Nõva Kooli õpetajatele riiklik alampalk. See on teiste valla põhikoolidega võrreldes 2–7 korda suurem summa. Nõva Koolis on ühe õpetaja kohta 2 last, mis on valla keskmisest 3–4 korda vähem. Personalikulu ühe õpilase kohta on valla suurim. Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM) haldusjärelevalve tulemusel koostatud 26.06.2020 õiendi järgi ei vasta Nõva Kooli õppekava, tunniplaan ja tööplaan nõuetele, enamikul õpetajatest puudub nõutav kvalifikatsioon ning õpilaste arvu vähenemise tõttu ei ole kooli tegevus jätkusuutlik, sh hariduse kvaliteedi tagamise mõttes. Mõned puudused oleks põhimõtteliselt lahendatavad, kuid mõne kõrvaldamine on ebamõistlikult kulukas või praktiliselt võimatu (nt õpetajate kvalifikatsioon). 3) Vald peab tagama koolikohustuse täitmise ja võimaluse omandada põhikooli riiklikule õppekavale vastav põhiharidus ning selle kohustuse vald täidab. Otsus võeti vastu piisava ajavaruga ja see ei olnud õpilaste vanematele üllatuslik. Vald korraldab koolitranspordi. Õpilastele määratakse uus kool vanemate ärakuulamise järel ja nende eelistusi arvestades. Enne ei saa täpsemat transpordikorraldust paika panna, kuid üldjoontes jääks (kooli)transpordi ajakulu samasse suurusjärku olemasolevate õpilasliinidega ega ületaks seaduses ettenähtud piiranguid. 4) Kogukonna huvidega on arvestatud. Kuna Nõva Kool jätkab tegutsemist 6-klassilisena, jääb kool kogukonnakeskusena alles. Kooli hoone, sh raamatukogu jääb avalikku kasutusse. Nõva osavallakogu on pidanud oluliseks I ja II kooliastme ning lasteaia säilimist. Arvestada tuleb valla kui terviku huve nii koolivõrgu arendamise kui ka finantsmajanduslikus plaanis. Kuna Nõva Kooli ülalpidamine on ühe õpilase kohta vallas konkurentsitult kalleim, on ebaõiglane ja ebaproportsionaalne eelistada valla teistele hariduskulutustele ja -investeeringutele ühte kooli. Kooli väiksuse tõttu ei ole võimalik sulgeda III kooliastet n-ö järk-järgult. See oleks väga kulukas ja hariduse kvaliteedis tuleks siis teha veel rohkem järeleandmisi. 5) Asjakohased ei ole etteheited, et vald on püüdnud hoida õpilaste arvu Nõva Koolis kunstlikult madalana. MTÜ-ga Nõva Koolikogukond toimuv vaidlus õpilaskodu kasutamise üle ei puuduta praegust asja, kuid on ilmne, et neil puudub võimekus õpilaskodu pidada. Seetõttu 3(10)
3-20-1826 puudub alus arvata, et õpilaskodu käivitamise kaudu õnnestuks lapsi mujalt Nõva Kooli III kooliastmesse õppima saada. Nõva Kooli ei saa pidada üksnes ühe huvigrupi ebarealistlikuks osutunud soovidele tuginedes. Vald ei saa ise asutada erakooli ega Nõva Kooli erakooliks ümber kujundada vastavalt MTÜ Nõva Koolikogukond soovidele. 6) Ärakuulamispõhimõte ei tähenda, et kõik ettepanekud tuleb arvesse võtta. PGS järgi puudus kohustus ära kuulata iga üksik laps ja lapsevanem, vaid ära tuli kuulata nende esindusorganid ja ka nende arvamus ei olnud vallale siduv. Isegi kui vastab tõele, et Nõva Kooli hoolekogu koosseis on PGS-ga vastuolus ja selle koosolekuid pole nõuetekohaselt protokollitud, ei mõjutanud see ärakuulamist ega hääletamistulemusi. Hoolekogu sai otsuse eelnõu kohta arvamust avaldada kahel korral. Sama puudutab õpilasesindust. Vaide esitajatel oli samuti võimalik oma arvamust avaldada.
3.X, Y ja C esitasid Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi tühistada Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsus nr 23 ja 27.08.2020 vaideotsus nr 31. 1) Kaebajad on lasteaias ja Nõva Koolis õppivate laste vanemad. 2020/2021. õppeaastal õppisid X lapsed Lääne-Nigula vallas asuva Nõva Kooli 8. ja 3. klassis ning lasteaias, Y laps 4. klassis ja C laps 8. klassis. Vaidlustatud otsused mõjutavad kaebajate laste õigust omandada põhiharidus kodulähedases koolis. 2) Otsus nr 23 on formaalselt õigusvastane. See ei ole piisavalt motiveeritud ja kõiki olulisi asjaolusid ei ole arvesse võetud. Täiendavad kaalutlused (era- ja avalike huvide kaalumine, finantsmajanduslikud mõjud, koolitee pikkus ja korraldus, hariduse kvaliteet, kooli roll kohalikus elus) esitati vaideotsuses, kuid need ei muuda otsust nr 23 õiguspäraseks. Hoolekogu jäi sisuliselt ära kuulamata, sest hoolekogul ei olnud otsustamiseks piisavalt teavet. Rikutud on hoolekogu 17.02.2020 koosoleku protokollimise nõuet, sest sellest ei selgu häälte jaotus ja eriarvamuste sisu. Kuna kool ei taganud õpilasesinduse toimimist, siis on selle ärakuulamine formaalne. Õpilasesindusel ei olnud juurdepääsu vajalikule teabele. Otsuse nr 23 vastuvõtmisel ei võetud arvesse, et kolm Nõva osavallakogu liiget olid sellele vastu. Sisuliselt ei ole arvesse võetud ka Nõva Kooliga tihedalt seotud MTÜ Nõva Koolikogukond arvamust. 3) Otsuse nr 23 tegemisel ei ole kaalutud Nõva Kooli III kooliastme hariduse kvaliteeti. Vaideotsuse põhjendused ei ole asjakohased, sest HTM õiend on hilisem kui otsus nr 23 ja selles on viidatud eeskätt keskkondlikele teguritele, mille parandamine on vastustaja ja kooli pädevuses. Puuduste likvideerimisega tegeletakse. Õpilaste väikesest arvust hoolimata ei ole alust pidada koolihariduse kvaliteeti halvaks, arvestades põhikooli lõpetajate eksamihindeid ja edasiõppijate osakaalu. Puuduvad põhjendused, kuidas III kooliastme sulgemine üldiselt parandab koolis antava hariduse kvaliteeti ja kas lapsed saaksid teistes valla koolides parema hariduse. 4) Otsus nr 23 on vastuolus ühinemislepingu p-ga 6.2.1, mille kohaselt pidi valla põhikoolide võrk säilima vähemalt lepingu kehtivusaja lõpuni. Valla koolivõrgu ümberkujundamiseks oli kaks kumulatiivset eeldust: laste arvu vähesus ja riigi rahastamismudeli muutumine, mille tagajärjel muutub kooli pidamine ebaotstarbekaks. Juba ühinemislepingu sõlmimise ajal oli teada, et Nõva Koolis on teistest koolidest vähem lapsi, mistõttu pole alust käsitada seda eraldi koolivõrgu ümberkujundamise alusena. Kaebajatel on tekkinud ootus, et ühinemislepinguga arvestatakse vähemalt praeguse volikogu volituste lõppemiseni. 5) Otsuses on analüüsimata järgmised asjaolud: kas III kooliastme õpilastele on tagatud hariduse omandamise võimalus mõnes teises valla koolis; koolitee muutus ja mõjud ning transpordi korraldus; III kooliastme tegevuse järk-järgulise lõpetamise võimalikkus; III
4(10)
3-20-1826 kooliastme tegevuse lõpetamise mõju koolile tervikuna; alternatiivsete lahenduste võimalikkus (nt kooli juhtimise ühendamine mõne teise kooliga). 6) Otsuse tegemisel ei ole piisavalt kaalutud majanduslikku mõju. Kuna III kooliastme tegevuse lõpetamise järel on koolis veel vähem õpilasi, võib eeldada, et palgakulu ühe õpilase kohta kasvab, mitte ei kahane. Seega ei ole võimalik säästa 100 000 eurot vahendite arvelt, mis kuluvad lisaks riigipoolsele palgatoetusele õpetajate palgakulu katmiseks. 7) Õpilaste vähene arv III kooliastmes on osaliselt põhjustatud vastustaja tegevusest. Õpilaste arvu prognoosimisel on arvestatud ainult kooli vahetus läheduses elavate õpilastega, kuid ei ole arvesse võetud, et koolil on 6 õpilast mahutav õpilaskodu. MTÜ Nõva Koolikogukond on korduvalt taotlenud õpilaskodu ruumide enda kasutusse andmist, kuid vastustaja on keeldunud. Õpilaste vähesele arvule on aidanud kaasa kooli direktor, kes tunnistas hoolekogu 29.11.2019 koosolekul, et on keeldunud vähemalt 5 õpilaskodu kohast huvitatud õpilase kooli vastuvõtmisest.
4.Lääne-Nigula vald palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud haldusaktides avaldatud seisukohtade juurde.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 04.05.2021 otsusega kaebuse, tühistas Lääne-Nigula valla 18.06.2020 otsuse nr 23 ja 27.08.2020 vaideotsuse nr 31 ning mõistis vastustajalt kaebajate kasuks välja menetluskulud 4542 eurot (resolutsiooni p-d 1–2). 1) Kullamaa, Lääne-Nigula, Martna, Noarootsi ja Nõva vald sõlmisid 16.12.2016 ühinemislepingu, mis jõustus 22.12.2016 (RT IV, 29.12.2016, 103). Ühinemislepingu p-s 6.2.1 märgiti järgmist: „Õpilastele tagatakse võimalikult kodulähedane põhiharidus. Olemasolev põhikoolide võrk ja Kullamaa Keskkooli gümnaasiumiaste säilib vähemalt lepingu kehtivusaja lõpuni. Lepinguosalised nõustuvad keskkooliosaga seonduvate kulude katmise ja vajalike investeeringute tegemisega sõltumata sellest, milliseks kujuneb riigipoolne munitsipaalgümnaasiumide rahastamise mudel. Võimalikud muudatused valla põhikoolide võrgustikus saavad olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest, mille tagajärjel kooli pidamine kohalikule omavalitsusele muutub ebaotstarbekaks. Peetakse oluliseks Noarootsi Gümnaasiumi jätkamist riigigümnaasiumina ja koostööd üldhariduse osas.“ Ühinemisleping kehtib järgmiste korraliste kohalike omavalitsuste valimiste tulemuste väljakuulutamiseni (p 12.3). 2) Ühinemisleping on kompromiss erinevate osapoolte huvide vahel ja on vastustaja tegevuse aluseks. Ühinemisleping on ühendvalla volikogule täitmiseks kohustuslik vähemalt 2021. a kohalike omavalitsuste volikogude valimisteni. Valla arengukavas ei ole ühinemislepingus kokkulepitut järgitud. Arengukavas Nõva Kooli III kooliastme õpilaste piirmäära kehtestades on sisuliselt tehtud eelotsus III kooliastme tegevuse lõpetamise kohta. Sellega ei tagata õpilastele võimalikult kodulähedast põhiharidust (ühinemislepingu p 6.2.1 esimene lause), sest Noarootsi Kool on 32 km, Risti Põhikool 40 km ja Oru Kool 42 km kaugusel. Ühinemislepingu järgi on lubatud muudatused põhikoolide võrgustikus, lähtuvalt laste arvu vähesusest ja riigi poolse hariduse rahastamismudeli muutumisest. Sellist muutust tuleb hinnata võrreldes ühinemislepingu sõlmimise ajaga (16.12.2016), sest muidu oleks ühinemisleping sisutu. Mõistet „laste arvu vähesus“ ei ole arengukavas sisustatud. Ühinemislepingu sõlmimise ajal sai laste arvu vähesus kõne alla tulla eelkõige Nõva Kooli puhul ja pole kahtlust, et see oli ühinemislepingu osapooltele teada. Hoolimata laste arvust ei teinud Nõva vald enne ühinemislepingu sõlmimist Nõva Kooli III kooliastme sulgemise otsust. Arengukavas õpilaste arvule numbrilist piirmäära kehtestades eiras volikogu ühinemislepingu p 6.2.1 neljandas lauses sätestatud teist eeldust – riigi poolne rahastamismudeli muutmine. Tekstiosast „laste arvu 5(10)
3-20-1826 vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest“ tuleneb, et need tingimused peavad esinema üheaegselt (kasutatud on sidesõna „ja“), kuid volikogu lähtus vaid laste arvust. Riigi rahastusmudel on püsinud aastaid samasugusena, sh oli see samasugune arengukava vastuvõtmise ajal. Kuna arengukava ei ole ühinemislepinguga kooskõlas, on see õigusvastane. 3) Eeltoodust tulenevalt tulnuks vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel lähtuda ühinemislepingust, mitte arengukavast. Sellega on vastustaja teinud kaalutlusvea. Ühinemislepingul on õiguslik tähendus ja selle sisustamine on kohtu ülesanne. Kohtuistungil andis tunnistusi vastustaja ametnik (haridusnõunik), kes töötas ühinemislepingu sõlmimise ajal Martna valla vallasekretärina. Ta selgitas, et ühinemislepingu p 6.2.1 eeldab mõlema seal sätestatud tingimuse täidetust. Seega tuleb vaidlustatud haldusaktid tühistada. 4) Muud kaebuses esitatud väited ei annaks vaidlustatud haldusaktide tühistamiseks alust. Vaideotsuses on neile piisava põhjalikkusega vastatud. Täiendavalt tuleb märkida, et koolivõrgu ümberkorraldamise põhjused võivad olla erinevad. Oluline on hinnata, kas otsus puudutab kooli tervikuna (nt haldusasi nr 3-11-2982) või kooli ühte osa, sest nende otsuste mõju on erinev. Muu hulgas võib arvestada õpilaste arvu vähenemisega. Kui õpilasi ei ole üldse või ei ole piisavalt, pole tähtis, kui hea on õppekvaliteet ja kui palju raha sellega kokku hoitakse. Teise kooli õppima asumise, koolitranspordi jms küsimusi ei pea detailselt lahendama kooli sulgemise otsuses. Seetõttu ei saa praeguses asjas lähtuda Tartu Halduskohtu 07.03.2012 otsuse nr 3-11-2982 p-s 13 märgitud asjaoludest, mida Tartu Halduskohtu hinnangul tuli kooli sulgemise otsustamisel analüüsida (finantsmajanduslikud kaalutlused, koolitee pikkus ja korraldus, vähempiiravate meetmete olemasolu ja kasutusvõimalus, hariduse kvaliteet, kooli osa kohalikus küla- ja kultuurielus, haridusuuenduste seos haldusreformiga, vallaelanike arvamus). Kaebajate etteheited puudutavadki nimetatud teemasid. Kuna kaebajad tõid need teemad esile alles vaides, ei ole otsuse nr 23 vastuvõtmisel rikutud põhjendamiskohustust. Kohtumenetluses saab arvestada ka vaideotsuse põhjendustega. 5) Tõendid kinnitavad, et nii Nõva Kooli hoolekogu kui ka õpilasesindus olid otsuse eelnõu sisust ja põhjendustest teadlikud ning neil oli võimalik selle kohta arvamust avaldada. Nende arvamus ei olnud vastustajale otsuse vastuvõtmisel siduv. Seetõttu pole määravat tähtsust, kas hoolekogult arvamuse küsimisel rikuti menetlusnorme. Otsuse nr 23 põhjendus III kooliastme sulgemiseks – laste arvu vähesus – pidi olema III kooliastme õpilaste jaoks arusaadav. Tuleb ka arvestada, et Nõva Kooli sulgemise küsimus oli Nõva vallas juba pikalt teemaks olnud. Eraldi arvamuse esitas üks üliõpilasesinduse liige, kellele eelnõu oli saadetud. Seega pole usutav, et õpilasesindusel puudus arusaamine, mida otsuse eelnõu endast kujutas. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
6.Lääne-Nigula vald palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata ning menetluskulud kaebajate kanda. 1) Nõva Kooli III kooliaste suleti laste arvu vähesuse tõttu. Nõva Kooli 7.–9. klassis õpib lähiaastatel kokku 5–6 õpilast (sh vaid 2–3 neist elavad Lääne-Nigula vallas), kuid valla 2018. a-l vastuvõetud arengukava seab miinimumiks 12 õpilast. Valla arengukavas nimetatud 12 õpilast on isegi normist – 17 õpilast – väiksem. Nõva Kooli III kooliastme laste arv on alates 2016. a-l vastuvõetud valdade ühinemislepingu sõlmimisest järjepanu langenud ja kulu ühe õpilase kohta on Nõva kooli puhul valla koolidest konkurentsitult kõrgeim. Kohtupraktika kohaselt tuleb koolide ümberkorraldamisel järgida valla arengukava. See on kehtiv dokument ja kaebajad ei ole seda vaidlustanud. 2) Halduskohtu seisukoht, et ühinemislepingu kohaselt peaks põhikoolide võrgustikus muudatuste tegemiseks igal juhul muutuma ka riigi poolne rahastamismudel, on vastuolus 6(10)
3-20-1826 ringkonnakohtu 08.04.2021 määrusega (p 14), milles leiti, et ühinemislepingu kohaselt piisab põhikoolide võrgustikus muudatuste tegemiseks laste arvu vähesusest võrrelduna arengukavaga. Halduskohus leidis ka ekslikult, et laste arvu vähenemine peab olema võrreldes ühinemislepingu sõlmimise ajaga uus asjaolu, sest ühinemislepingust ei tulene sellist tingimust. Igal juhul õpilaste arv järjest väheneb ja seetõttu on Nõva Kooli III kooliastme pidamine aina enam ebaotstarbekas. See väljendub nii majandus- kui ka personalikuludes, millest viimast katab riigi poolne rahastus ca 1/3 ulatuses. Seega ei saa kooli pidamise ebaotstarbekaks muutumine väljenduda vaid riigi rahastamismudeli muutumises, nagu paistab arvavat halduskohus. Riigi rahastamismudel on püsinud aastaid samasugusena. Pole mingit alust arvata, et ühinemislepingus lepiti kokku koolivõrgu muutmise tingimuses, mis tegelikult muudatusi ei võimaldagi. Halduskohtu viidatud „võimalikult kodulähedane põhiharidus“ ei tähenda kohustust tagada kooli olemasolu n-ö iga lapse kodumaja kõrval, vaid see tuleb sisustada PGS § 7 lg-s 3 sätestatud koolijõudmise aja piirangu kaudu. See nõue on täidetud. Vastustaja poolset ühinemislepingu p 6.2.1 kolmanda lause tõlgendust toetab ka selle sõnastus („ja“ on selles lauses „nii kui ka“ tähenduses). Kohus tegi kohtuistungil ütlusi andnud haridusnõuniku öeldust vale järelduse. Lisaks on kaks kaebajat MTÜ Nõva Koolikogukond nimel allkirjastanud 2019. a-l heade kavatsuste protokolli, millega nad on nõustunud, et 2020. a I kvartalis kaalutakse III kooliastme jätkamist uuesti tulenevalt (üksnes) õpilaste arvu dünaamikast. Sinna vahele jäi aeg, et kõnealune MTÜ saaks proovida õpilaskodu pidamise kaudu viia õpilaste arvu vähemalt arengukavas ettenähtud piirarvuni. Seega seni on kaebajad mõistnud ühinemislepingut samamoodi kui vastustaja. Kuna kaebajad ei ole ühinemislepingu osapooled ja nad ei ole arengukava vaidlustanud, ei saa neil olla subjektiivset õigust nõuda nüüd ühinemislepingu teistsugust tõlgendamist. Isegi kui tõlgendada ühinemislepingut teisiti, on valla arengukava volikogus vastu võetud ühehäälselt ehk ületatud on kvalifitseeritud häälteenamuse nõue ühinemislepingu muutmiseks. 3) Vastustaja nõustub halduskohtu otsuse p-de 14–14.9 põhjendustega, mille kohaselt ei anna kaebajate ülejäänud väited alust kaebust rahuldada. Selles osas jääb vastustaja oma varasemate seisukohtade juurde. Vastustaja tagab pärast Nõva Kooli III kooliastme sulgemist kõigile Lääne-Nigula valla lastele koolikoha mõnes teises valla koolis. Nõva Kooli III kooliastme ülalpidamine on vastustaja jaoks väga kallis. Laste väikese arvu tõttu ei saa kindlustada õpetajatele täiskoormust, mis raskendab kvaliteetse hariduse andmist. Enamikul õpetajatest puudub nõutav kvalifikatsioon ja konkursid uute õpetajate leidmiseks on nurjunud. Halduskohtu otsuses välja pakutud tehnilised lahendused on praktikas väga raskesti teostatavad ning distantsõpe ei asenda kontaktõpet.
7.X, Y ja C palusid jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varasemate seisukohtade juurde. 1) Vaidlustatud haldusaktid on kaalutlusvigadega, sest vastustaja tõlgendas valesti ühinemislepingu p-i 6.2.1. Grammatilise, eesmärgipärase ega ka süstemaatilise tõlgenduse kaudu ei ole võimalik järeldada, et põhikoolide võrgu ümberkorraldamise alused on alternatiivsed. Laste arvu ja rahastamismudeli muutumist tuli hinnata võrdluses ühinemislepingu sõlmimise ajaga, sest muidu oleks p 6.2.1 kaks esimest lauset sisutud. Ühinemislepinguga lepiti kokku üldreegel, millest hälbimine on võimalik täiendavate eelduste korral. Laste vähene arv Nõva (osa)vallas oli pooltele teada juba ühinemislepingu sõlmimise ajal. Arengukava kehtestades on vastustaja ühinemislepingu sätteid eiranud. Arengukavast ei nähtu tahet ühinemislepingut muuta, vaid selle p 1.5 kordab p-i 6.2.1. Vastustaja väide, et kaebajad on ühinemislepingut varem tõlgendanud samamoodi kui vastustaja, on pahatahtlik. Kõnealune hea tahte protokoll ei selgitanud ega tõlgendanud ühinemislepingu p-i 6.2.1. Protokolli sõnastust mõjutas asjaolu, et haldusasi, milles raames kompromiss sõlmiti, oli seotud 7(10)
3-20-1826 õpilaskoduga ning riigi rahastamismudelil ei olnud selles kontekstis mingit tähtsust. Pealegi allkirjastasid kaebajad protokolli MTÜ Nõva Koolikogukond esindajatena, kuid praeguses asjas esitasid nad kaebuse enda nimel. Seega on halduskohus vaidlustatud haldusaktid õigesti tühistanud. Selles osas saab nõustuda halduskohtu otsuse põhjendustega. 2) Kaebajad ei nõustu kohtuotsuse p-ga 14. Vastustaja rikkus põhjendamiskohustust, sest majanduslikke kaalutlusi puudutavad väited on üldsõnalised ja tõendamata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
Apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.
9.PGS § 80 lg 1 ls 1 järgi korraldab kooli ümber ja lõpetab kooli tegevuse kooli pidaja, kuulates enne ära hoolekogu ja õpilasesinduse arvamuse. Kooli ümberkorraldamiseks loetakse ka põhikooli tegutsemise vormi muutmist selliselt, et lõpetatakse mõne kooliastme tegevus (PGS § 80 lg 2 p 5 koostoimes §-ga 2). Kuna PGS ega teised õigusaktid ei sätesta tingimusi, millal kooli pidaja võib kooli ümber korraldada, tuleb sellise otsuse tegemisel arvestada konkreetse juhtumi oluliste asjaoludega. Kooli pidajal on kooli ümberkorraldamisel avar kaalutlusruum (haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2; vt ka PGS eelnõu (Riigikogu XI koosseisu 412 SE) seletuskiri II lugemise juurde, lk 71).
10.Lääne-Nigula Vallavolikogu lähtus vaidlusaluse otsuse nr 23 tegemisel muu hulgas valdade ühinemislepingu (kaebuse lisa 12) p-st 6.2.1 ja valla arengukava (vastustaja 04.12.2020 vastuse lisa 1) ptk-st 1.5 ning pidas Nõva Kooli III kooliastme tegevuse lõpetamisel määravaks laste vähesust. Halduskohus leidis, et otsus nr 23 on õigusvastane ja tuleb tühistada vastuolu tõttu ühinemislepinguga. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga.
11.Ühinemislepingu p 6.2.1 neljas lause sätestab järgmist: „Võimalikud muudatused valla põhikoolide võrgustikus saavad olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest, mille tagajärjel kooli pidamine kohalikule omavalitsusele muutub ebaotstarbekaks.“
12.Reeglina on kõige selgem kasutada alternatiive väljendavaid lauseosi siduva sidesõnana „või“ ja lauseosi ühendava sidesõnana „ja“. Üldväidete korral on aga nende sidesõnade eristus sageli suhteline, olenedes sellest, kas asjale lähenetakse üldise või üksiku seisukohast.2 Ringkonnakohus jääb 08.04.2021 määruses (p 14) toodud seisukoha juurde, et ühinemislepingu p 6.2.1 neljanda lause eesmärgist tulenevalt on muudatuste tegemise üle otsustamise põhikriteeriumiks see, kas kooli pidamine on kohalikule omavalitsusele muutunud ebaotstarbekaks. Seejuures võib kooli pidamine olla muutunud ebaotstarbekaks nii liiga väikesest laste arvust kui ka riigi rahastamismudeli muutumisest tulenevalt, s.o tegemist on iseseisvate alustega põhikoolide võrgustiku ümberkorraldamiseks. Kaebajate ja halduskohtu eelistatud tõlgendus võiks viia ebamõistliku tulemuseni. Puudub vaidlus, et riigi rahastamismudel on püsinud aastaid samasugusena (vt ka HTM-i 26.02.2021 vastus kohtu nõudele) ja ühinemislepingu sõlmimise ajal ei olnud samuti põhjust arvata, et rahastamismudel muutuks ühinemislepingu kehtivusaja jooksul, s.o enne 2021. a kohaliku omavalitsuse volikogude valimiste tulemuste väljakuulutamist. Ringkonnakohus ei pea eluliselt usutavaks, et ühinemislepingus lepiti kokku koolivõrgu ümberkorraldamise võimalus pelgalt teoreetilisena,
Vt lähemalt M. Erelt jt, Eesti keele käsiraamat, 2020, lk-d 174, 451, 464–465, leitav: https://www.eki.ee/books/ekkr20/ekkr20.pdf, vt ka Eesti keele seletav sõnaraamat 2009, leitav: https://www.eki.ee/dict/ekss/index.cgi?Q=v%C3%B5i&F=M ja https://www.eki.ee/dict/ekss/index.cgi?Q=vja&F=M
8(10)
3-20-1826 arvestades, et riigi rahastamismudeli muudatust ei olnud ette näha. Lisaks on vastustaja pärast ühinemislepingu sõlmimist järjekindlalt sisustanud p 6.2.1 neljandat lauset nii, et see näeb ette alternatiivsed alused koolivõrgu ümberkorraldamiseks. Vastustaja arusaama p-st 6.2.1 kinnitab eeskätt Lääne-Nigula Vallavolikogus ühehäälselt vastu võetud valla arengukava (vt ptk-d 1.5 ja 3), aga ka Lääne-Nigula Vallavalitsuse 08.11.2019 memorandum (vastustaja 04.12.2020 vastuse lisa 6). Samuti mõistsid nt 29.01.2019 hea tahte protokolli (kaebuse lisa 1) osalised – Lääne-Nigula Vallavalitsus, Nõva Osavalla Valitsus, Nõva Kool ja MTÜ Nõva Koolikogukond –, et Nõva Kooli III kooliastme püsima jäämiseks oli määrav, et õpilaste arv ületaks valla arengukavas ettenähtud piirarvu ja kuna Nõva Kooli teeninduspiirkonda ei olnud piisavalt lapsi III kooliastmesse tulemas, oli ainuke võimalus kooli säilimiseks leida õpilasi teistest valdadest.
13.Vastustajaga saab nõustuda, et ühinemislepingu p 6.2.1 järgi ei pea laste arv olema ühinemislepingu sõlmimise ajaga võrreldes vähenenud, vaid see peab olema vähene. Laste arvu vähesust saab sisustada valla arengukavas ettenähtud piirarvu kaudu. Puudub vaidlus, et lähiaastate prognoosi järgi ei ole Nõva Kooli III kooliastmesse tulemas arengukavas miinimumnõudeks seatud 12 õpilast – otsuse nr 23 järgi oleks õpilaste arv lähiaastatel ainult 5– 6, sh vaid 2–3 neist Lääne-Nigula vallast (vt otsuse nr 23 seletuskiri ja vaideotsus). Samas viitavad otsuse nr 23 seletuskiri ja vaideotsus sellele, et ühinemislepingu sõlmimise ajaga võrreldes oligi õpilaste arv Nõva Kooli III kooliastmes järjest vähenenud. Seega puudub otsuse nr 23 vastuolu ühinemislepingu p-ga 6.2.1 ka siis, kui lähtuda kaebajate ja halduskohtu eelistatud tõlgendusest, et oluline on laste arvu vähenemine ja selle lähtepunktiks on ühinemislepingu sõlmimise aeg.
14.Ringkonnakohtu hinnangul on selge, et kui laste arv Nõva Kooli III kooliastmes oli otsuse nr 23 vastuvõtmise ajal arengukavas seatud piirarvuga võrreldes vähene, sh oli laste arv vähenenud ühinemislepingu sõlmimise ajaga võrreldes ja prognoosi järgi väheneks lähiaastatel veelgi, oli selle kooliastme pidamine kohaliku omavalitsuse jaoks järjest kulukam ka olukorras, kus riigi rahastamismudel ei muutu. See tuleneb eeskätt asjaolust, et mida vähem on Nõva Koolis õpilasi, seda suuremad on valla kanda jäävad majandamis- ja personalikulud ühe õpilase kohta, arvestades muu hulgas, et kvaliteetse hariduse andmiseks on põhikooli III kooliastmes vaja ka paari õpilase jaoks siiski nõutava kvalifikatsiooniga erinevate ainete õpetajaid3, kellele tuleb maksta vähemalt õigusaktides ettenähtud miinimumtasu, ja riigi rahastus katab vaid osa õpetajate personalikuludest. Vastustaja on vaideotsuses põhjendanud, sh viidetega valla 2020. a eelarve seletuskirjale, et Nõva Kooli ülalpidamise kulud ühe õpilase kohta on Lääne-Nigula vallas ülekaalukalt suurimad (vt vaideotsuse p-d 1.1.27, 2.24; vt ka viidatud seletuskiri vastustaja 04.12.2020 vastuse lisas 18). Kaebajad ei ole esitanud tõendeid, mis lükkaks vastustaja seisukohad ümber. Määravat tähtsust ei ole asjaolul, et Nõva Kooli III kooliastet ei ole suletud juba varem, kuigi õpilaste arv on olnud aastaid vähene. Kooli ümberkorraldamine ei ole ka vähese laste arvu korral kohustus, vaid kooli pidaja kaalutlusotsus.
15.Ühinemislepingu p 6.2.1 esimeses lauses on seatud eesmärgiks tagada õpilastele võimalikult kodulähedane põhiharidus ja teises lauses olemasoleva põhikoolide võrgu säilimine vähemalt lepingu kehtivusaja lõpuni. Ringkonnakohtu tõlgendus p 6.2.1 neljandas lauses ettenähtud võimalusest põhikooli võrgustiku ümberkorraldamiseks ei ole esimeses ja teises lauses toodud põhimõtetega vastuolus ega muuda neid sisutuks. Eesmärk tagada õpilastele võimalikult kodulähedane põhiharidus ei tähenda, et põhikool peaks paiknema igas asustusüksuses, kus elab mõni kooliealine laps. Ühinemislepingu p-i 6.2.1 tuleks mõista nii, et põhikoolivõrku ei tohi ümber korraldada kergekäeliselt ning igal juhul peab ümberkorraldamise tulemusel olema täidetud PGS § 7 lg-s 3 sätestatud tingimus, et vähemalt 80 protsendil Vt Vabariigi Valitsuse 06.01.2011 määrus nr 1 „Põhikooli riiklik õppekava“ § 15 lg 3 ja lisa 4, mille järgi tulevad III kooliastmes kohustuslike õppeainetena juurde geograafia, bioloogia, keemia ja füüsika.
9(10)
3-20-1826 õpilastest, kelle jaoks põhikool on elukohajärgne kool, ei tohi kooli jõudmiseks kuluda rohkem kui 60 minutit. Vastustaja on vaideotsuses analüüsinud koolibusside kavandatavaid marsruute, mis jäävad PGS § 7 lg-s 3 sätetatud ajalistesse piiridesse (vt p-d 1.1.28–1.1.32). Tuleb ka märkida, et vastustaja ei lõpetanud Nõva Kooli tegevust tervikuna ning I ja II kooliastmes säilib Nõva Kooli piirkonna noorematel lastel võimalus õppida kodule lähimas koolis.
16.Eelneva põhjal puudub alus järelduseks, et otsus nr 23 on vastuolus ühinemislepingu p 6.2.1 neljanda lausega.
17.Halduskohus leidis, et kaebajate ülejäänud väited ei annaks alust tühistada otsust nr 23 ja vaideotsust. Ringkonnakohus nõustub selles osas halduskohtu otsuse p-s 14 toodud põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et vastustajal ei ole õigusaktidest tulenevalt kohustust tegutseda aktiivselt selle nimel, et Nõva Kooli tuleks õppima lapsi teistest valdadest. Sellist kohustust ei võtnud vastustaja ka 29.01.2019 hea tahte protokolliga. Piirkonna hajaasustust arvestades oleks teiste valdade õpilastel ilmselt vaja õpilaskodu, kuid valla arengukava järgi asub valla õpilaskodu Noarootsi Kooli juures ja vastustajal puudus kohustus pidada täiendavat õpilaskodu ka Nõva Kooli juures. Kaebajad ei ole ära näidanud, et kavandatavad koolibusside marsruudid paneks kaebajate lapsed oluliselt ebasoodsamasse olukorda, võrreldes valla teiste lastega, kes sõidavad kooli ja koju koolibussiga. Nõva Kooli III kooliastme sulgemise otsuses ei olnud vaja määrata kaebajate lastele uut kooli, eriti kui kaebajad ei väljendanud vastustajale 21.02.2020 saadetud arvamuses (vastustaja 04.12.2020 vastuse lisa 15) ega ka vaides selles osas oma selgeid eelistusi, vaid vaidlesid põhimõtteliselt vastu III kooliastme sulgemisele. Kuna vaidlustatud haldusaktide õiguspärasust tuleb hinnata nende andmise aja faktiliste ja õiguslike asjaolude valguses (HKMS § 158 lg 2 ls 2), ei sõltu asja lahendamine kaebajate ringkonnakohtu istungil väljatoodud asjaoludest, mis on tekkinud hiljem. Nõva Kooli III kooliastme sulgemise faktilisi tagajärgi kaebajatele on ringkonnakohus hinnanud esialgse õiguskaitse määrustes.
18.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus Lääne-Nigula valla apellatsioonkaebuse, tühistab halduskohtu 04.05.2021 otsuse ja teeb uue otsuse, millega jätab X, Y ja C kaebuse rahuldamata.
19.Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks on menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine (HKMS § 109 lg 1). Välja mõistetakse üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6).
20.Kuna otsus tehakse kaebajate kahjuks, jäävad kaebajate menetluskulud nende endi kanda ning kaebajatelt tuleb välja mõista ka vastustaja vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Vastustaja vajalik menetluskulu on apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 45 eurot. Vastustaja õigusabikulude (halduskohtus 6930 eurot ja ringkonnakohtus 5670 eurot koos käibemaksuga) kaebajatelt väljamõistmiseks ei ole alust. Pikaaegse kohtupraktika järgi võib vastustaja kasutada halduskohtumenetluses välist õigusabi, kuid selle teenuse kulude kaebajatelt väljamõistmiseks peab kohtuasi väljuma vastustaja igapäevase põhitegevuse raamidest. Praegu ei ole tegemist sellise vaidlusega, sest kooli tegevuse ümberkorraldamine on vastustaja õigusaktidest tulenev ülesanne. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.