RK, IK ja KM kaebus Lääne-Nigula Vallavolikogu 18. juuni 2020 otsuse nr 23 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – RK, IK ja KM, esindajad adv Margot Maksing ja adv Pilleriin Peedosk Vastustaja – Lääne-Nigula vald, esindaja v.adv Sandor Elias
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 12. märtsi 2021. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Lääne-Nigula valla määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada Lääne-Nigula valla määruskaebus.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 12. märtsi 2021. a määrus haldusasjas nr 3-20-1826. Teha asjas uus määrus, millega jätta RK, IK ja KM esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsusega nr 23 muudeti Nõva Kooli tegutsemise vormi ja lõpetati kooli III kooliastme tegevus alates 2021/2022. õppeaastast. Ümberkorraldamisega seonduvate toimingute ja õigusaktide muudatused pandi Lääne-Nigula Vallavalitsuse korraldada. Otsuse kohaselt saavad vastavalt Kullamaa valla, Lääne-Nigula valla, Martna valla, Noarootsi valla ja Nõva valla ühinemislepingu p-le 6.2.1 võimalikud muudatused valla põhikoolide võrgustikus olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest, mille tagajärjel muutub kooli pidamine kohalikule omavalitsusele ebaotstarbekaks. Lääne-Nigula valla arengukava 2018–2026 ptk-s 1.5 sätestati põhimõtted, mille alusel sätestati õpilaste kriitilised arvud kooliastmete kaupa. III kooliastme (7.–9. klass)
3-20-1826 puhul seati arengukavas eesmärgiks, et III kooliastmes peaks õppima vähemalt 12 õpilast. III kooliastme jätkamise otsuse langetamisel hinnatakse I ja II kooliastme õpilaste arvu. 29.01.2019 kohtuliku kompromissina sõlmitud Lääne-Nigula Vallavalitsuse, Nõva Osavallavalitsuse, Nõva Kooli ja MTÜ Nõva Koolikogukond vahelise hea tahte ja ühiste kavatsuste protokolli kohaselt deklareeris Lääne-Nigula Vallavalitsus, et ei rakenda III kooliastme õpilaste piirarvu 2019/2020. õppeaastast, uuesti tuli III kooliastme jätkamist kaaluda 2020. a I kvartalis, arvestades vahepealset õpilaste arvu dünaamikat ning kuulates ära osapoolte arvamuse. Õpilaste arvu dünaamika näitab, et Nõva Koolis ei ole tagatud arengukavas sätestatud III kooliastme õpilaste piirarv 12 õpilast ja 0–7 aastaste laste arv ning I ja II kooliastme õpilaste arv ei taga selle piirarvu täitumist ka tulevikus.
2.KS, RK, EK, IK, KM ja SS esitasid otsuse peale vaide, mille Lääne-Nigula Vallavolikogu jättis 27.08.2020 vaideotsusega nr 31 rahuldamata.
3.RK, IK ja KM esitasid 28.09.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23 tühistamiseks ning 26.02.2020 esialgse õiguskaitse taotluse vaidlustatud otsuse kehtivuse või alternatiivselt täitmise peatamiseks kuni haldusasjas menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni. Kaebajad leidsid, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel muutub nende õiguste kaitse kohtuotsusega sisuliselt võimatuks või vähemalt äärmiselt keeruliseks. Haldusakti kehtivuse peatamata jätmisel on tõenäoline, et vastustaja jätkab Nõva Kooli ümberkorraldamisega seotud toimingute tegemist ja tegevuste elluviimist kohtumenetluse ajal. Tõenäosust suurendab asjaolu, et nii otsuse p 2 kui ka põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 80 lg 3 kohaselt peab vastustaja hiljemalt viis kuud enne ümberkorralduse jõustumist erinevaid osapooli, sh Nõva Kooli õpetajaid, õpilasi ja nende vanemaid, kooli sulgemisest teavitama. Nimetatud tähtaeg on saabumas hiljemalt kuu aja jooksul, s.o märtsi lõpus. Tõenäoliselt ei jõuta praeguses asjas jõustunud kohtulahendini enne uue kooliaasta algust või vähemalt enne vallavalitsuse poolt kooli ümberkorraldamisega seonduvate toimingute tegemisega alustamist. Kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Vastustaja on otsuses teinud kaalukaid vormistamis-, põhjendamis- ja kaalumisvigu, mis võivad viia kaebuse rahuldamiseni. Otsus on nii formaalselt kui materiaalselt õigusvastane. Vastustaja on rikkunud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg-st 1 tulenevat põhjendamiskohustust. Vastustaja ei ole otsuse tegemisel viinud läbi nõuetekohast ärakuulamist ega arvestanud puudutatud isikute seisukohtadega. Samuti on jäetud arvestamata asjas tähtsust omavate asjaoludega. Kooli ümberkorraldamise või selle tegevuse lõpetamise korral peab õpilaste paiknemist ja uue koolitee pikkust analüüsima enne otsuse tegemist, mitte alles vaidemenetluses. Vastustaja ei ole kaalunud Nõva Kooli III kooliastme hariduse kvaliteeti. Otsuse vastuvõtmiseks puudus piisav poolthäälte enamus. Vastustaja ei ole otsuses ega selle lisades analüüsinud, millised on Nõva Kooli teeninduspiirkonnas täna elavate õpilaste ja lähiaastatel kooli minevate laste alternatiivid edaspidi III kooliastme hariduse saamiseks, kui Nõva Kooli III kooliaste sulgetakse. Nõva osavalda tuleb lapsi järjest juurde. See tähendab, et lähiaastatel kooli minevate laste arv suureneb, mitte ei vähene. Vastustaja ei ole otsuses isegi kaalunud lahendusi seoses koolikohustuslike laste transpordi korraldusega haridusasutusse ja tagasi olukorras, kus koolitee osutub pikemaks kui 3 km. Ka ei ole vastustaja kaalunud piisavalt otsuse majanduslikku mõju. Otsuse kehtivuse peatamine ei riku puudutatud isikute õigusi ega avalikku huvi. Otsus mõjutab aga otseselt ja oluliselt Nõva Koolis õppivate laste õigust ja võimalust omandada põhiharidus kodulähedases koolis. Praeguse olukorra säilitamine ei ole avalikest huvidest lähtuvalt koormavam kui kavandatud ümberkorralduse läbiviimine ja otsuse võimaliku tühistamise korral endise olukorra taastamine. Praeguses asjas esineb pöördumatu tagajärje tekkimise oht 2(10)
3-20-1826 üksnes kaebajatele ja teistele Nõva Kooli III kooliastme praegustele ja tulevastele õpilastele ning nende vanematele. Suletud kooliastet ei pruugi enam olla võimalik avada põhjusel, et õpilased õpivad selleks ajaks muus koolis ega soovi järjekordset keskkonnavahetust. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel puuduks Nõva Kooli III kooliastme praegustel ja tulevastel õpilastel võimalus jätkata 2021/2022. õppeaastal hariduse omandamist kodulähedases koolis.
Lääne-Nigula vald palus jätta esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
Vaidlustatud otsus on formaalselt ja materiaalselt õiguspärane. Kaebus on perspektiivitu. Isegi kui kohus ei pea praeguses menetlusetapis kaebust ilmselgelt perspektiivituks, tuleb kaebuse eduväljavaateid kaaluda ka vastustajale ja menetlusvälistele isikutele tekkiva kahju suhtes. Kooli ümberkorraldamine lähtub avalikust huvist. Eesmärgiks on koolivõrgu optimeerimine, mis võimaldab nt kulusid kokku hoida ja tagada kvaliteetsemat haridust. Koolis ei ole tagatud kvaliteetne õpe (Haridus- ja Teadusministeeriumi haldusjärelevalve õiend). Avalik huvi kaalub üles kaebajate huvid: neile tagatakse koolikoht ja nõuetekohane transport teise kooli. Kui avalik huvi on ülekaalus, ei ole kaebajatel õigust nõuda, et õpe Nõva Kooli III kooliastmes jätkub. Kooli III kooliastmele kulutatav raha tuleb teiste vastustaja poolt ülalpeetavate koolide arvelt. Küsimus on, kas lapsed on võrdsed või on kaebajatel õigus nõuda endale privileege (sisuliselt individuaalõpe), mida teistel pole. Otsuse peatamine tähendab, et kooli III kooliastme jätkamiseks tuleb vastustajal leida järgmisest õppeaastast peaaegu kõik uued õpetajad. Isegi kui uued ajutised õpetajad leitakse, ei ole õppe kvaliteet tagatud. See võib tähendada koolitusloa kehtetuks tunnistamist (PGS § 64 lg 1 p 1). I ja II kooliaste säilivad. Kui kohus ei rahulda taotlust, aga rahuldab kaebuse, tuleb III kooliastme taasavamiseks teha täpselt sama: leida õpetajad. Seega on III kooliastme sulgemine vajadusel tagasipööratav.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 12.03.2021 määrusega esialgse õiguskaitse taotluse ja peatas Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23 kehtivuse kuni haldusasjas tehtava kohtulahendi jõustumiseni. Kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus. Esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamata jätmise korral saaks vastustaja teha kohtu menetluse ajal toiminguid, mis võivad pöördumatult mõjutada kaebajate (lapsevanemad ja lapsed, kelle huve nad esindavad PS § 37 lg 1 mõttes) huve. Kaebajate esmaseks huviks on, et nende lapsed saavad põhihariduse elukohalähedases koolis. Seda huvi rikub vastustaja otsus. Vastustaja ei ole esialgse õiguskaitse vajadusele vastu vaielnud. Kaebus võib kohtule hetkel teadaolevate faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel olla edukas. Lõpliku seisukoha kujundab kohus pärast istungil täiendavalt tuvastatut. Eduväljavaade põhineb Kullamaa valla, Lääne-Nigula valla, Martna valla, Noarootsi valla ja Nõva valla ühinemislepingul, milles vastustaja sõnastas hariduse valdkonna põhimõtted ja lähtekohad. Täpsemalt on ühinemislepingu (p 6.2.1) sõnastus: „Õpilastele tagatakse võimalikult kodulähedane põhiharidus. Olemasolev põhikoolide võrk ja Kullamaa Keskkooli gümnaasiumiaste säilib vähemalt lepingu kehtivusaja lõpuni. Võimalikud muudatused valla põhikoolide võrgustikus saavad olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest, mille tagajärjel kooli pidamine kohalikule omavalitsusele muutub ebaotstarbekaks.“ Nende lausete süstemaatilise tõlgenduse kohaselt lähtutakse põhiharidust andvate koolide puhul esmaselt kodulähedusest. Seda reeglit võib erandkorras eirata ja olemasolevat põhikoolide võrgustikku muuta laste väikse arvu ja riigi rahastusmudeli
3(10)
3-20-1826 muutumise tõttu. Vastustaja kinnitas 10.03.2021 vastuses (p 2.5) kohtunõudele, et riigipoolse hariduse rahastamise mudel ei ole muutunud. Tegemist on olulise asjaoluga HMS § 4 lg 2 mõttes, mille järgimise kohustuse võttis vastustaja endale ühinemislepinguga ja mida ta on kohustatud järgima kuni kohaliku omavalitsuse volikogude valimisteni (p 12.3). Valimised toimuvad 2021. a sügisel. Järelikult oli vastustaja kohustatud seda olulist asjaolu arvestama otsuse tegemisel. Hetkel kogutud tõendite valguses tundub kohtule, et vastustaja ei ole järginud endale võetud õiguslikku kohustust. See võib tähendada kaalutlusviga, mis on kaebuse rahuldamise aluseks. Sel juhul ei oma tähendust ei vastustaja avar kaalutlusruum ega arengukava. Ühinemisleping andis endise Nõva valla elanikele teadmise, millega tuleb ühendvalla volikogul haridusküsimustes arvestada kuni 2021. a sügiseni. Avalikuks huviks on kvaliteetne põhiharidus. Vastustaja kui koolipidaja ülesanne on selle eesmärgi nimel tegutseda. Põhivaidluse käigus tuleb hindamisele, mida vastustaja on seni teinud selle eesmärgi saavutamiseks ja millised võimalused tal selleks on. Kohus hindab seejuures Haridus- ja Teadusministeeriumi õiendit. Avalikuks huviks on vastustaja kulutused põhiharidusele. On loogiline, et väikses koolis on kulu ühe õpilase kohta suurem kui suuremas koolis. Sellest ei saa aga teha tõsikindlat järeldust, et teiste vastustaja ülalpeetavate koolide laste huvid saavad seetõttu kahju. Vastustaja ei ole esialgse õiguskaitse taotluse vastuses (p 1.10) oma mõtet jälgitavalt selgitanud. Ka seda küsimust hindab kohus põhivaidluse puhul. Seetõttu ei anna üldsõnalised väited avaliku huvi kohta alust öelda, et avalik huvi on ülekaalus kaebajate õiguste suhtes. Kaebajate huviks on, et nende elukorraldus III kooliastme sulgemise tõttu ei muutuks. Kaebajate ja nende laste puhul on konkreetsed huvid, et lapsed ei peaks veetma märkimisväärset osa päevast transpordis või nad ei peaks asuma elama mõne teise kooli õpilaskodus. Tervikuna võtab selle kokku mõiste kodulähedane põhiharidus. Tegemist on olulise subjektiivse õigusega, mida vastustaja lubas tagada ühinemislepingus. Sobivaks esialgse õiguskaitse abinõuks on peatada otsuse kehtivus (HKMS § 251 lg 1 p 1) kuni haldusasjas tehtava kohtulahendi jõustumiseni.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Lääne-Nigula vald palub 25.03.2021 määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ja teha asjas uus määrus, millega jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Vaidlustatud otsuse põhikaalutluseks oli laste arvu vähesus – kui Lääne-Nigula valla kehtiva arengukava p 1.5 seab III kooliastme õpilaste arvu piiriks vähemalt 12 õpilast, mis on niigi normist (17) väiksem, siis otsuse kohaselt on III kooliastme õpilaste arv perspektiivis 5–6 õpilast (sh vaid 2–3 Lääne-Nigula vallast). Nõva Kooli III kooliastme ülalpidamine on nii väiksese arvu õpilaste juures Lääne-Nigula vallas kalleim, sh peab omavalitsus igal aastal tasuma ca 100 000 eurot õpetajate personalikulusid, mis jääb riigipoolsest rahastusest puudu. Haridus- ja Teadusministeerium on samuti leidnud, et kuna Nõva Koolis on nii vähe lapsi, ei saa kindlustada õpetajatele täiskoormust, mistõttu on kvaliteetse hariduse tagamine raskendatud ning kool ei ole jätkusuutlik. Enamikul õpetajatel puudub nõutav kvalifikatsioon ning ka konkursid kvalifikatsiooniga õpetajate leidmiseks nurjusid. Vaidlus puudub, et riigipoolne rahastamismudel ei ole muutunud. Küll jääb arusaamatuks, kuidas on kohus jõudnud seisukohale, et ühinemislepingu p 6.2.1 seab riigipoolse rahastamismudeli muutumise põhikoolide võrgustiku muutmise kohustuslikuks eelduseks. 4(10)
3-20-1826 Viidatud punkti tuleb tõlgendada selliselt, et muudatused põhikoolide võrgustikus võivad tuleneda nii laste arvu vähesusest kui ka riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest. Nii on seda tõlgendanud ka vastustaja vaideotsuses. Selline tõlgendus on eesmärgipärane. Riigipoolse hariduse rahastamise mudel on püsinud juba aastaid samasugune. Asjaolu, et põhikooli võrgustiku muudatused on primaarselt ja olenemata riigipoolsest rahastusest tingitud eelkõige õpilaste arvust, tuleneb ka arengukavast, mille ptk-s 1.5 on välja toodud III kooliastme õpilaste piirarv 12 õpilast. Kaebajad on ka ise ühinemislepingut nii tõlgendanud. Kolmest kaebajast kaks on MTÜ Nõva Koolikogukond nimel allkirjastanud protokolli, millest nähtub poolte ühine arusaam et MTÜ Nõva Koolikogukond soovib pidada õpilaskodu, et suurendada Nõva Kooli õpilaste arvu vähemalt arengukava piirarvuni. Seetõttu lepiti kokku, et 2019/2020. õppeaasta algus jääb n-ö katseajaks, kas MTÜ-l õnnestub õpilaskodu pidada ning õpilaste arv suureneb arengukavas sätestatud piirini või mitte. 2020. a I kvartalis tekkis vastustajal uuesti õigus III kooliastme jätkamist kaaluda ehk juba 2020/2021. õppeaastast saanuks III kooliastme piirarvu mittetäitumisel sulgeda (PGS § 80 lg 3). Isegi kui ühinemislepingut tõlgendada teisiti, ei saa ühinemislepingust kaebajatele mingeid subjektiivseid õigusi tuleneda. Kohtupraktika kohaselt on koolikorralduses kohustuslik järgida omavalitsuse arengukava. Isegi kui ühinemisleping saaks kaebajatele mingeid subjektiivseid õigusi tekitada, ei saa kaebajad olukorras, kus nad on protokollis ise nõustunud, et vastustaja võib üksnes õpilaste arvu pinnal III kooliastme jätkamist või sulgemist otsustada juba 2020. a I kvartalis (ehk teoorias juba 2020/2021. õppeaastast) nüüd väita, et neil on subjektiivne õigus nõuda otsuse mittetegemist. Kohus on vääralt kaalunud poolte huve. Kohus on asunud üllatuslikult seisukohale, et kui vastustaja teeb kulutusi Nõva Koolile, siis need ei tulegi millegi muu arvelt ehk ei tekita kellelegi kahju. Samuti on kohus tuginenud kodulähedasele põhiharidusele. Otsusega ei piirata kaebajate juurdepääsu haridusele PS § 37 lg 1 mõttes. Lastele tagatakse jätkuvalt koolikoht nagu PGS § 10 lg 1 seda ette näeb, seda ka III kooliastmes. Tagatakse ka nõuetekohane koolitransport. Nõva Kooli enamike õpetajate kvalifikatsioon ei vasta nõuetele ning kvalifikatsiooniga õpetajaid ei leitud ka konkursi järel ning seetõttu on kooskõlas PGS § 74 lg-ga 7 õpetajatega vaid 1-aastased tähtajalised töölepingud. Suurtest linnadest kaugel asuvasse väikesesse kooli õpetajaid leida on sisuliselt võimatu. Esialgse õiguskaitse rakendamisel tuleks III kooliastme jätkamiseks vastustajal leida järgmisest õppeaastast pea kõik uued õpetajad. Arvestades 2020. a suve konkursi luhtumist, on oodatav tulemus tõenäoliselt sama. Isegi kui uued ajutised õpetajad leitakse, ei ole õppe kvaliteet tagatud ja see võib tähendada koolitusloa kehtetuks tunnistamist (PGS § 64 lg 1 p 1). Esialgse õiguskaitse kohaldamine kahjustaks ebamõistlikult teiste laste ja avalikkuse huve. Lääne-Nigula vald lisab riigipoolsele õpetajate palgatoetusele üle 100 000 euro, mis on ühe lapse kohta vallas konkurentsitult suurim. See raha tuleb teiste valla laste hariduse arvelt.
7.RK, IK ja KM paluvad 05.04.2021 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Vastustaja on 18.06.2020 otsuses teinud kaalukaid põhjendamis- ja kaalumisvigu, mis võivad viia kaebuse rahuldamiseni ja olla otsuse tühistamise aluseks. Kaebajatel ja vastustajal on erinev arusaam sellest, kuidas tuleks mõista ühinemislepingu p-s 6.2.1 sätestatut. See ei anna aga alust pidada kaebust ilmselgelt perspektiivituks. Ühinemislepingu p-s 6.2.1 toodud eeldused on kumulatiivsed. Vastustajal ei olnud õigust lähtuda 18.06.2020 otsuse tegemisel üksnes laste arvu vähesusest. Kuna riigipoolne hariduse rahastamismudel ei ole muutunud, ei olnud täidetud ühinemislepingu p-st 6.2.1 tulenevad tingimused põhikoolide võrgus muudatuste tegemiseks. 5(10)
3-20-1826 Perspektiivi hindamisel ei oma eraldiseisvat tähtsust asjaolu, et vastustaja pidi otsuse tegemisel järgima Lääne-Nigula valla kehtivat arengukava. Arengukava ptk 1.5 esimene lause viitab samuti ühinemislepingu p 6.2.1 neljandale lausele. Seega oleneb 18.06.2020 otsuse kooskõla arengukava ptk-s 1.5 sätestatuga just sellest, kuidas tuleb ühinemislepingu p-i 6.2.1 tõlgendada. Nõva Koolis on alati olnud teistest piirkonna koolidest vähem lapsi ja see oli teada ühinemislepingu sõlmimisel. Seega on mõistlik järeldada, et ühinemislepingu p 6.2.1 neljandas lauses nimetatud tingimused peavad esinema samaaegselt. Vastasel juhul oleks p 6.2.1 esimene ja teine lause kodulähedase põhihariduse tagamise ning põhikoolide võrgu säilitamise kohta sisutühjad. Hea tahte ja ühiste kavatsuste protokoll on sõlmitud MTÜ Nõva Koolikogukonna ja LääneNigula Vallavalitsuse vahelise õpilaskodu pidamist puudutava vaidluse tulemusel, mitte kaebajate ja vastustaja vahel. Hea tahte protokollis deklareeris vastustaja üksnes seda, et ei rakenda III kooliastme õpilaste piirarvu 2019/2020. õppeaastast. Hea tahte protokoll on sõnastatud suunitlusega laste arvule, kuna õpilaskodu vaidlus oli muu hulgas seotud just õpilaste arvu küsimusega. Riigipoolse rahastamismudeli käsitlemata jätmine hea tahte protokollis on loogiline ega oma mingisugust täiendavat tähtsust. Kohtupraktika kohaselt on maakoolide ümberkorraldamisel ja õpilaste üleviimisel suurematesse koolidesse „oluline puutumus indiviidi põhiõiguslikult tagatud õigusega haridusele“ (Tartu Halduskohtu otsus nr 3-11-2982, p 13). Kuna tegemist oli kohaliku omavalitsuse tegevusega, mis riivab kaebajate põhiõigusi, tuli menetlusnõuete järgimisele pöörata kõrgendatud tähelepanu ning teostada põhjalik kaalumine. Vastustaja ei ole nõutud kaalumist teostanud. Vastustaja on muu hulgas jätnud analüüsimata finantsmajanduslikud kaalutlused, transpordi küsimuse, hariduse kvaliteeti puudutava ning laste ja lastevanemate põhiõiguste riive proportsionaalsuse. Vastustaja ei ole kaalunud alternatiivseid lahendusi (järkjärguline sulgemine või kooli juhtimise ühendamine mõne teise kooliga) hoolimata sellest, et ärakuulamise käigus vastavad ettepanekud tehti. Vastustaja on otsuse teinud tuginedes üksnes laste arvu vähesusele, jättes muud olulised asjaolud kaalumata. Vastustaja mõttekäik, et Nõva Kooli III kooliastme sulgemata jätmine kahjustab ebamõistlikult teiste laste ja avalikkuse huve, on sisutühi. Antud juhul ei ole selge, kui palju raha vastustaja Nõva Kooli III kooliastme sulgemisega tegelikult säästaks (sh on vastustaja jätnud selle 18.06.2020 otsuses analüüsimata). Seega ei ole võimalik hinnata, kas ja kui palju oleks vastustajal võimalik Nõva Kooli III kooliastme sulgemise tulemusel parandada teistele lastele antavat hariduse kvaliteeti. Selleks summaks ei saa olla 100 000 eurot, mida vastustaja peab Nõva Kooli personalikulude jaoks juurde maksma. Nõva Kooli jäävad alles I ja II kooliaste. Osad õpetajad õpetavad nii I, II kui ka III kooliastmes. Seega vähenevad III kooliastme sulgemisel personalikulud üksnes osaliselt. Lisaks ei ole vastustaja arvestanud ümberkorralduse tõttu tekkivate täiendavate kuludega, nt transpordikuluga või nende koolide kulude suurenemisega, kuhu lisanduvad uued õpilased (sh õppevahendid, halduskulud, personalikulud). Sellist ebamäärast kaalutlust ei saa pidada olulisemaks kaebajatele tekkivatest konkreetsetest ja pöördumatutest tagajärgedest. Suletud kooliastet ei pruugi enam olla võimalik avada põhjusel, et õpilased õpivad selleks hetkeks muus koolis ega soovi järjekordset keskkonnavahetust. Arvesse tuleb võtta ka seda, et III kooliastme sulgemise tõttu võivad Nõva Koolis käimise lõpetada ka madalamate kooliastmete õpilased. On ebatõenäoline, et vaidlus laheneb enne uue õppeaasta algust. Esialgse õiguskaitse tühistamisel ja kaebuse rahuldamisel tuleb vastustajal leida puuduolevad õpetajad õppeaasta sees. 6(10)
3-20-1826
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Esialgset õiguskaitset kohaldab kohus juhul, kui HKMS § 251 lg 1 p-des 1–5 sätestatud mõne abinõu rakendamine aitab ära hoida selliste kahjulike tagajärgede saabumise käimasoleva kohtumenetluse ajal, mille hilisem kõrvaldamine pärast kaebuse võimalikku rahuldamist oleks võimatu või oluliselt raskendatud (HKMS § 249 lg 1). Esialgse õiguskaitse määruse tegemisel arvestab kohus ka avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3). Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne. Esialgse õiguskaitse vajaduse vältimatuteks eeltingimusteks on subjektiivse õiguse olemasolu, mida esialgse õiguskaitsega soovitakse kaitsta, ning oht selle õiguse kahjustamiseks juba kohtumenetluse ajal (Riigikohtu 22.09.2014 määrus nr 3-3-1-59-14, p 12).
9.Koolivõrgu ümberkorraldamisel ja tegevuse lõpetamisel on kohalikul omavalitsusel avar kaalutlusruum ning PS § 37 lg-d 2 ja 3 ei anna lapsevanematele õigust nõuda konkreetse kooli(astme) püsimajäämist või keelata munitsipaalkooli tegevuse lõpetamist. Siiski tuleneb viidatud sättest lapsevanematele subjektiivne õigus nõuda, et laste haridust puudutavad avaliku sektori kaalutlusotsused oleks tehtud õiguspäraselt ja vältides kaalutlusvigu. Kohalik omavalitsus peab kooliastme sulgemisel kaaluma erinevaid huve ja otsuse mõju. Kaebajad saavad tugineda oma õiguste kaitsel ka põhiõigusele heale haldusele (PS § 14). Kaebajate subjektiivsed õigused võivad olla rikutud, kui selgub, et Lääne-Nigula Vallavolikogu otsuse nr 23 alusel Nõva Kooli ümberkorraldamine toimus õigusvastaselt ja menetlusnorme rikkudes. Eelneva põhjal leiab ringkonnakohus, et lapsevanematel on subjektiivne õigus, mida esialgse õiguskaitsega kaitsta.
10.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga selles, et esialgse õiguskaitse vajadust HKMS § 249 lg 3 tähenduses tuleb jaatada RK ja KM osas, kelle lapsed käivad hetkel Nõva Kooli 8. klassis ja peaksid 2021/2022. õppeaastal jätkama õpinguid 9. klassis. Esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamata jätmine võib neile kaasa tuua pöördumatud või hiljem raskesti kõrvaldatavad tagajärjed. Vaidlustatud Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23 kohaselt tuleb muuta Nõva Kooli tegutsemise vormi ja lõpetada kooli III kooliastme tegevus alates 2021/2022. õppeaastast. On tõenäoline, et praeguses asjas ei jõuta jõustunud kohtulahendini enne uue kooliaasta algust. Kaebuse rahuldamise ja 18.06.2020 otsuse tühistamise korral oleks Nõva Kooli III kooliastme tegevus selleks ajaks juba lõpetatud ning tegevuse jätkamiseks tuleks III kooliaste uuesti avada. Kord suletud kooliastet ei pruugi olla enam võimalik avada juba seetõttu, et õpilased õpivad selleks ajaks mõnes muus koolis, samuti on I ja II kooliastmes rakendust mitteleidvad õpetajad endale selleks ajaks uue töökoha leidnud. Tõenäosus, et laste õppima asumisel teise kooli jätkavad nad Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23 tühistamisel õpinguid Nõva Koolis, on väike. Kui lahkuma sunnitud õpetajad leiavad uue töökoha teises koolis, siis ei ole samuti tõenäoline nende naasmine Nõva Kooli.
11.Erinevalt halduskohtust on ringkonnakohus seisukohal, et esialgse õiguskaitse vajadus puudub IK osas, kelle laps läheb kaebusest nähtuvalt sügisel 5. klassi ja saab õpinguid jätkata Nõva Koolis. Seetõttu on täitmata eeldus kahjulike tagajärgede saabumise ohust käimasoleva kohtmenetluse ajal.
12.Kohtupraktika kohaselt välistab esialgse õiguskaitse vajaduse korral esialgse õiguskaitse kohaldamise kaebuse ilmne perspektiivitus (Riigikohtu 09.02.2006 määrus nr 3-3-1-10-06, p 9; 14.12.2004 määrus nr 3-3-1-85-04) või kolmandate isikute ja avalikkuse ülekaalukas huvi. Vastanduvate huvide kaalumisel tuleb lähtuda konkreetse juhtumi asjaoludest. 7(10)
3-20-1826
13.Ringkonnakohtu hinnangul ei saa esitatud kaebust praeguses menetlusstaadiumis pidada ilmselgelt perspektiivituks. Kaebuses tõstatatud küsimusi seonduvalt Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuse nr 23 formaalse ja materiaalse õiguspärasusega saab hinnata kaebuse sisulise läbivaatamise käigus. Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks märkida järgnevat.
14.Ringkonnakohus ei jaga kaebajate ja halduskohtu poolt ühinemislepingu p-le 6.2.1 antud tõlgendust, mille kohaselt peab valla põhikoolide võrgustikus muudatuste tegemiseks esinema üheaegselt kaks eeldust: laste arvu vähesus ja riigipoolse rahastamismudeli muutumine. Ühinemislepingu p 6.2.1 viimane lause sätestab järgmist: „Võimalikud muudatused valla põhikoolide võrgustikus saavad olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest, mille tagajärjel kooli pidamine kohalikule omavalitsusele muutub ebaotstarbekaks“. Lause sõnastuse eesmärgist järeldub, et muudatuste tegemise üle otsustamise põhikriteeriumiks on see, kas kooli pidamine on kohalikule omavalitsusele muutunud ebaotstarbekaks. Seejuures võib kooli pidamine olla muutunud ebaotstarbekaks tulenevalt nii liiga väikesest laste arvust kui ka riigi poolt rahastamismudeli muutumisest. Tegemist on iseseisvate alustega põhikoolide võrgustiku ümberkorraldamiseks. Vastupidine tõlgendus on eesmärgipäratu. Seega võimaldab ühinemislepingu p 6.2.1 viimane lause põhikoolide võrku ümber kujundada ka üksnes tulenevalt laste arvu vähesusest, kui see toob kaasa kooli pidamise ebaotstarbekuse. Sellele alusele on tuginetud ka vaidlustatud LääneNigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsuses nr 23. Vaidlust ei saa olla selles, et Nõva Kooli III kooliastmes õpib vähem lapsi kui kehtiva Lääne-Nigula valla arengukava (2018–2016) piirarv (12 last) ette näeb. Otsuse seletuskirja kohaselt õpib Nõo Kooli III kooliastmes 2021/2022. õppeaastal 6 õpilast (sh 3 kohalikku last) ning 2022/2023. õppeaastal 5 õpilast (sh 2 kohalikku last).
15.Kaebajad on 18.06.2020 otsuse nr 23 õigusvastasust põhjendades viidanud muu hulgas asjaolule, et vastutaja ei ole otsuses analüüsinud, kas Nõva Kooli III kooliastme sulgemisel jääb õpilaste koolitee mõistlikkuse piiridesse. Kaebajate väitel kujuneb laste koolitee suure tõenäosusega ebamõistlikult pikaks, sest kõige lähemal asuvad koolid (Risti Kool ja Noarootsi Kool) jäävad laste elukohtadest 22–55 km kaugusele.
16.Ringkonnakohus leiab, et esitatud väide oleks põhjendatud juhul, kui laste kooli jõudmiseks kulub rohkem aega, kui põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses (PGS) sätestatud ajapiir ette näeb. Nimelt sätestab PGS § 7 lg 3, et vähemalt 80% õpilastest, kelle jaoks põhikool on elukohajärgne kool, ei tohi kooli jõudmiseks kuluda rohkem kui 60 minutit. Juhul, kui koolitee pikkus on kaebajate väidetud 22–55 km, on tõenäoline, et kooli jõudmiseks kulub alla 60 minuti ning seda ka vastustaja tagatud transpordi korral koolibussiga. Seda on vastustaja kinnitanud ka 18.11.2020 Nõva Kooli lapsevanematele edastatud kirjas (kaebuse vastuse lisa 23), milles küsiti arvamust elukohajärgse kooli määramise ja koolitranspordi korralduse kohta alates 2021/2022. õppeaastast. Kirjas märgiti, et alates 2020/2021. õppeaastast pannakse käiku koolibuss, mis toimetab Nõva piirkonna lapsed Noarootsi Kooli ja õhtul tagasi. Samuti kirjeldati koolibussi marsruuti ning kinnitati, et antud marsruudil on tagatud kõigi õpilaste kooli jõudmine 60 minutiga (bussimarsruut ca 40 minutit). Vastuses kaebusele on vastustaja lisaks välja toonud, et Nõvalt Harju-Ristile toimib juba täna ühiskondlik transport (peatus.ee andmetel teekond 25– 27 minutit) tööpäeva hommikul, lõunal ja õhtul. Ringkonnakohus viitab ka asja materjalide juurde esitatud Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri 26.06.2020 käskkirjaga nr 1.13/20/151 kinnitatud Nõva Kooli haldusjärelevalve õiendile (kaebuse lisa 4), millest nähtuvalt on 7. klassil reedeti ja 9. klassil esmaspäeviti kaheksa tundi, millest on vabad 2–3 tundi; vabad tunnid on ka teiste klasside tunniplaanis. Seega võib kooli vahetamise korral laps jõuda kaugemast koolist (eeldades, et selles kooli nn vabu tunde ei ole) reaalselt koju ka varem kui Nõva Koolis käies. Ringkonnakohtu hinnangul puudub esitatud andmete alusel praeguses 8(10)
3-20-1826 menetlusstaadiumis põhjus kahelda selles, et laste koolitee jääb seaduses sätestatud ajapiiridesse.
17.Kuna kaebajatel esineb esialgse õiguskaitse vajadus ning kaebust ei saa pidada ilmselgelt perspektiivituks, tuleb kaaluda vastanduvaid huvisid.
18.Avalikuks huviks on kvaliteetse põhihariduse tagamine. Ülalviidatud Haridus- ja Teadusministeeriumi koostatud Nõva Kooli haldusjärelevalve õiendist nähtuvalt tuvastati haldusjärelevalve käigus kooli töös erinevaid puudusi. Nii selgus, et Nõva Kooli II ja III kooliastme õppekava ja kooli tunniplaan ei vasta põhikooli riiklikule õppekavale – mitmeid õppekavas ettenähtud õppeaineid ei õpetata ettenähtud mahus, mistõttu ei ole õpilastele tagatud õppekava täitmine. Samuti ei vasta nõuetele üldtööplaan. 14-st pedagoogilisest töötajast on nõuetele vastav kvalifikatsioon vaid kuuel pedagoogil. Õiendis sisaldunud ettekirjutuse täitmiseks korraldatud avalik konkurss kvalifitseeritud õpetajate leidmiseks ebaõnnestus, mistõttu tuli õpetajatega sõlmida tähtajalised töölepingud (PGS § 74 lg 7). Haridus- ja Teadusministeeriumi hinnangul ei ole kvalifitseeritud õpetajate osakaal õppe kvaliteedi tagamiseks piisav ning Nõva Kooli õpilaste arvu dünaamika vähenemise tõttu jätkusuutlik. Väikese õpilaste arvu tõttu on raske õpetajatele täiskoormust pakkuda, mis omakorda tingib olukorra, kus ei suudeta head õppe kvaliteeti tagada. Seda kinnitavad ka kooli tulemusnäitajad. Seega tuleks esialgse õiguskaitse kohaldamisel III kooliastme jätkamiseks vastustajal leida järgmisest õppeaastast pea kõik uued õpetajad, kuna kvalifikatsiooni puudumise tõttu on nende töölepingud 1-aastase tähtajaga. Arvestades konkursi luhtumist 2020. a suvel, võib tulemus olla samasugune, sest suurtest linnadest eemal asuvasse väiksesse kooli õpetajate leidmine on raskendatud. Kui ka uued ajutised õpetajad leitakse, on õppe kvaliteet küsitav.
19.Avalikuks huviks on ka vastustaja ratsionaalsed kulutused haridusele. Oma PS § 37 lg-st 2 tulenevate kohustuste täitmisel peab kohalik omavalitsus lisaks rahvastiku arvu muutustele silmas pidama ka tema käsutuses olevat (piiratud) ressurssi. Vastustaja on rahvastikuregistri andmetele tuginedes kinnitanud, et laste arv on langustrendis. Laste arvu vähenedes suureneb kooli ülalpidamiskulu lapse kohta, mis tuleb teiste laste ja hariduskulutuste arvelt. Vastustaja on 08.11.2019 memos (kaebuse vastuse lisa 6) ja vaideotsuse seletuskirjas selgitanud, et väike õpilaste arv ja üldhariduse rahastamismudel tingib selle, et Lääne-Nigula vald lisab riigipoolsele õpetajate palgatoetusele üle 100 000 euro, mis on tunduvalt suurem teiste valla põhikoolide palgakulu lisast (ca 15 000–61 000 eurot). Samuti on vastustaja 10.03.2021 vastuses esialgse õiguskaitse taotlusele selgitanud, et 2020. a vallaeelarve kohaselt oli personalikulu Nõva Kooli ühe õpilase kohta 11 402 eurot, teistes valla koolides samas keskmiselt 3000–4000 eurot. Teistest valla koolidest on Nõva Koolis suuremad ka majandamiskulud ühe õpilase kohta. Nõva Koolis on ühe õpetaja kohta 2 last, vallas keskmiselt 7,3 last.
20.Vastanduvaid huve kaaludes tuleb arvesse võtta, et PS § 37 lg-st 3 tulenev lapsevanema õigus otsustada oma laste hariduse valiku üle ei hõlma õigust nõuda hariduse andmise jätkamist konkreetses koolis. Vaidlustatud otsusega ei piirata kaebajate juurdepääsu haridusele PS § 37 lg 1 mõttes. PGS § 10 lg-st 1 tulenevalt peab vald koolikohustuslikule isikule, kelle elukoht asub selle valla haldusterritooriumil, võimaldama omandada põhihariduse. Vaidlust ei ole selles, et õpilastele tagatakse jätkuvalt koolikoht, nagu PGS § 10 lg 1 seda ette näeb. Samuti on vastustaja kinnitanud nõuetekohase koolitranspordi tagamist.
21.Eelnimetatud asjaolusid silmas pidades kaalub avalik huvi viia ellu vastuvõetud LääneNigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsus üles koolikeskkonna vahetumisest ja koolitee muutusest tingitud võimalikud ebameeldivused lastele ja nende vanematele.
9(10)
3-20-1826
22.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus määruskaebuse ja tühistab halduskohtu 12.03.2021 määruse ning teeb asjas uue määruse, millega jätab kaebajate esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.