Majandushaldusõigus › Tegevusload ja registreerimine

3-19-1735

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 11.01.2021, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

2(16)

3-19-1735

3-19-1735 see, kui tegevusloa andmisel määratletakse isiku tegevuskoht põhjendamatult kitsalt, sest isikul ei ole õigust tegelda majandustegevusega väljaspool tegevusloal määratletud tegevuskoha piire. Kui kaebaja soovib alustada tervishoiuteenuse osutamist Tartus Teguri tn 37b tegevuskohas mõnes teises ruumis, toob see talle kaasa täiendava aja- ja rahakulu. Vastustaja 06.09.2019 otsus nr 6.4-4/19/28 on põhjendamata ja vastustajal puudus õiguslik alus enda 08.08.2019 otsuse muutmiseks. 08.08.2019 otsus oli õiguspärane, kuna teenuseosutaja tegevuskoht tuleb kanda tegevusloale ja tegevuslubade registrisse aadressi täpsusega. Tegevusloale kantud märkel tegevuskoha kohta on teenuseosutaja õiguste jaoks konstitutiivne, mitte informatiivne tähendus (tervishoiuteenuste korraldamise seaduse (TTKS) § 40 lg 3). Sama leidis Riigikohus oma otsustes nr 3-15-1445 ja 3-15-2937. Kui tervishoiuteenuse osutaja tegevuskoht on kantud tegevusloale ehitise aadressi täpsusega, siis selle piires toimuvad muudatused teenuste osutamisel kasutatavate ruumide osas ei too kaasa kohustust esitada taotlust tegevusloa muutmiseks või uue tegevusloa saamiseks (MSÜS § 30 lg 1). Kui tegevuskoht piiritletakse tegevusloal konkreetsete ruumidega, siis peaks teenuseosutaja juhul, kui ta soovib hakata osutama sama teenust samas tegevuskohas mõnes teises ruumis, esitama taotluse tegevusloa muutmiseks ja ootama ära selle lahendamise (seaduse järgi 60 päeva, kuid mis kaebaja kogemuse kohaselt kestab enam kui 5 kuud). Samuti tuleks tasuda riigilõiv 145 eurot iga tegevuskoha kohta. Viide haldusmenetluse seaduse (HMS) § 65 lg-le 2 ei ole asjakohane, sest 06.09.2019 otsusega ei muudetud 08.08.2019 otsust kaebaja kasuks, vaid kahjuks. Seega tulnuks lähtuda HMS § 66 lg-st 2. 06.09.2019 otsuses ei ole ühelegi HMS § 66 lg-s 2 sätestatud alusele viidatud ja ühtegi sellist alust ei esine. Otsuse muutmise aluseks ei saanud olla MSÜS § 32 lg 1, mis näeb ette tegevusloa kõrvaltingimuse muutmise, sest tegevuskoht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni. Samuti ei esine MSÜS § 32 lg-s 2 sätestatud alust tegevusloa muutmiseks. Kaebaja taotles 26.08.2019 tegevuslubade registri kande parandamist ning tegevusloale ja tegevuslubade registrisse kantud andmete kooskõlla viimist 08.08.2019 otsusega, mitte vastupidi. Tegevuskoht tuleb kanda tegevusloale ja tegevuslubade registrisse aadressi täpsusega. Tegevuskohana tuleb käsitada kinnisasja või äriruume, kus asub majandusüksus, mille kaudu isik tegutseb (nt tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 16, maksukorralduse seaduse § 9 lg 2). Tervise- ja tööministri 08.03.2019 määruse nr 21 „Tervishoiuteenuse osutamise tegevuslubade riikliku registri põhimäärus“ (määrus nr 21) § 7 lg 2 p 7 sätestab, et registrisse kantakse isiku tegevuskoha aadress. Õigusaktidest tulenevalt ei saa tervishoiuteenuse osutaja tegevuskohta täpsustada tegevusloa kõrvaltingimusena. Kõrvaltingimuseks saab MSÜS § 17 lg 3 järgi olla selline tingimus või kohustus, mis ei ole põhiregulatsioon, ja MSÜS § 17 lg 4 järgi saab kõrvaltingimusi tegevusloale lisada üksnes seaduses sätestatud juhul ja ulatuses. TTKS § 421 p 1 võimaldab lisada tegevusloale kõrvaltingimusena tervishoiuteenused, mille osutamiseks on tegevusluba välja antud, mitte konkretiseerida teenuseosutaja tegevuskohta. Seega on 06.09.2019 ja 20.01.2020 otsused õigusvastased. 06.09.2019 ja 20.01.2020 otsused on vastuolus vastustaja varasemate seisukohtade ja halduspraktikaga. Vastustaja väitis asjas nr 3-19-827 Tallinna Halduskohtule 07.06.2019 esitatud vastuses, et tegevuskoht kantakse tegevusloale aadressi täpsusega. Vastustaja ei ole teisele seisukohale asumist põhjendanud. Sellist halduspraktikat, et tegevuskoht märgitakse tegevusloal kabineti täpsusega, ei ole vastustaja rakendanud varem ega hiljem ühegi teise teenuseosutaja puhul. Vastustaja kohtleb tervishoiuteenuse osutajaid ebavõrdselt. 22.01.2020 otsuses on viidatud MSÜS § 37 lg 1 p-le 2, mille järgi tunnistatakse tegevusluba kehtetuks juhul, kui ettevõtja loobub majandustegevusest. 23.01.2020 otsuses on viidatud MSÜS § 34 lg-le 2, mis sätestab ettevõtja poolt majandustegevusest loobumise mõiste. Kaebaja 4(16)

3-19-1735 ei ole ämmaemandusabi ega ambulatoorse radioloogiateenuse osutamisest Teguri tn 37b tegevuskohas loobunud ega ole midagi avaldanud. Tegelikult tunnistas vastustaja kaebaja tegevusload nr L04536 ja L04535 kehtetuks seetõttu, et oli 20.01.2020 andnud kaebajale samadeks tegevusteks samas tegevuskohas välja uued tegevusload. Sellist tegevusloa kehtetuks tunnistamise alust seadusest ei tulene (vt MSÜS § 37). Olukord, kus kaebajale oli sama teenuse osutamiseks samas tegevuskohas antud kaks tegevusluba (ämmaemandusabi teenuse osutamiseks tegevusload nr L04536 ja L04690, ambulatoorse radioloogiateenuse osutamiseks tegevusload nr L04535 ja L04689), tekkis seetõttu, et vastustaja eiras kaebaja taotlust varasemate tegevuslubade muutmiseks ja otsustas selle asemel anda kaebajale uued tegevusload. Selleks puudus õiguslik alus. Ämmaemandusabi teenuse osutamisega seonduvalt teatas kaebaja 17.10.2019 taotluses, et kavatseb hakata seda teenust osutama Teguri tn 37b tegevuskohas ka kabinetis nr 5. Tegemist ei ole tegevusloa muutmise ega uue tegevusloa andmise alusega. Ambulatoorse radioloogiateenuse osutamisega seoses ei ole kaebaja esitanud vastustajale ühtegi taotlust ega teavitanud teda ühestki muudatusest. Seetõttu jääb uue tegevusloa andmine arusaamatuks. Kuna kaebajale oli eriarstiabiteenuste osutamiseks Teguri tn 37b tegevuskohas väljastatud tegevusluba nr L03885, siis oleks vastustaja pidanud muutma selle tegevusloa kõrvaltingimusi ja lisama lubatavate teenuste loetellu ambulatoorsed pediaatria- ja neuroloogiateenused. Kaebaja tegevuslubade omaalgatuslik kehtetuks tunnistamine ja nende asemel uute tegevuslubade andmine rikub kaebaja õigusi. Loakohustusega tegevusalal tegutsevale ettevõtjale peavad olema võimalikud muudatused tegevuslubade kehtivuses aegsasti ettenähtavad, sest ta peab esitama enda lepingupartneritele ja pädevatele järelevalveasutustele teavet kehtivate tegevuslubade kohta (nt hankemenetluses). Seega toob uue tegevusloa väljastamine kaasa täiendava aja- ja ressursikulu. Samuti peab kaebaja muutma kõiki tervishoiuteenuse osutamise kohta koostamisele kuuluvate aktide ja patsientidelt võetavate nõusolekute vorme, mida on kaebaja poolt osutatavate tervishoiuteenuste hulka arvestades üle

3-19-1735 Tervishoiuteenuse osutamise tegevusluba annab õiguse osutada tervishoiuteenuseid üksnes tegevusloas märgitud tegevuskohas (TTKS § 40 lg 3) ja ruumides, mida taotleja on tegevusloa taotlemisel näidanud (TTKS § 42 p 2, § 41 lg 2 p 8). Seega on tervishoiuteenuse osutamise tegevusluba seotud konkreetsete ruumidega. Kui kaebaja soovib hakata osutama teenust samas hoones mõnes teises ruumis, tuleb tal esitada vastustajale vastav taotlus. Ekslik on kaebaja arusaam, et kui tegevuskoht oleks kantud tema tegevusloale ehitise aadressi täpsusega, ei tooks selle piires toimuvad muudatused teenuste osutamisel kasutatavate ruumide osas kaasa kohustust esitada taotlus tegevusloa muutmiseks või uue tegevusloa saamiseks. MSÜS § 30 lg 4 ega eelnõu seletuskiri ei anna ettevõtjale õigust nõuda, et majandushaldusasutus kontrolliks uusi ruume, mida ettevõtja soovib kasutama hakata, kiiremini kui tegevusloa taotlemise puhul. Samuti ei anna MSÜS § 30 lg-s 1 toodud teate esitamine ettevõtjale õigust taotleda uut tegevusluba ilma riigilõivu tasumata. Ettevõtjal võib MSÜS § 30 lg-s 1 toodud teate esitamise järel olla vajalik mh uue tegevusloa taotlemine, kui tema plaanitav tegevus vastaks uuele tegevusloale. Samuti on ekslik kaebaja arusaam, et uute ruumide (st uue tegevuskoha) kasutuselevõtmine on käsitatav olemasoleva tegevusloa kontrolliesemega seotud asjaolude muutmisena. Uued ruumid, mida kaebaja alles soovib kasutusse võtta, ei kuulu olemasoleva tegevusloa kontrolliesemesse. Sõltumata sellest, kas teenuseosutaja esitab uute ruumide kasutuselevõtmise soovi teatena või taotlusena, on tal kohustus esitada vastustajale kõik tegevusloa taotlemisel vajalikud andmed ruumide, nende sisustuse jm kohta. Tervishoiuteenuse osutamise tegevusluba annab õiguse osutada teenuseid ainult neis ruumides, mida isik on tegevusloa taotlemisel näidanud ja mille nõuetele vastavuse on vastustaja kindlaks teinud. Seda nii juhul, kui tegevuskoht on tegevusloale märgitud kabineti täpsusega, kui ka juhul, kui tegevuskoht on märgitud ehitise aadressi täpsusega. Kaebajal ei ole võimalik kasutada uusi ruume teenuse osutamiseks enne, kui vastustaja on kontrollinud nende nõuetele vastavust ja väljastanud kaebajale tegevusloa. MSÜS § 32 lg 1 kohaselt saab tegevusloa muutmisena käsitada üksnes tegevusloa kõrvaltingimuse muutmist. Täiendavate ruumide kandmist tegevusloale kõrvaltingimusena TTKS ei võimalda. Seega ei ole võimalik uute ruumide kasutuselevõttu vormistada tegevusloa muudatusena. Tegevuskoht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni ja tegevuskoha muutmine (sh uute ruumide kasutuselevõtt, mõnest olemasolevast ruumis loobumine, kolimine sama hoone piires või uude hoonesse) on käsitatav põhiregulatsiooni muutmisena. Seega tuleb tegevuskoha muutmisel taotleda uus tegevusluba. Vastustaja ei kohtle tervishoiuteenuse osutajaid tegevuslubade andmisel ebavõrdselt. Kaebaja on ekslikult asunud seisukohale, et kabineti number ei ole osa aadressist ning ettevõtja tegevuskoht tuleb kanda tegevusloale ja tegevuslubade registrisse kinnisasja aadressi täpsusega. Sellist nõuet ükski õigusakt ei sätesta. Tegevuskoha võimalikult täpne määratlemine tegevusloal annab patsientidele võimaluse veenduda, kas teenuse osutajal on tegevusluba konkreetses tegevuskohas tegutsemiseks. Tegevuskoha täpne piiritlemine tegevusloal on eriti oluline juhtudel, kus samal aadressil tegutseb mitu erinevat tervishoiuteenuse osutajat või tervishoiuteenuse osutajale on ühele ja samale aadressile väljastatud mitu erinevat tegevusluba. Tegevuskoha märkimine tegevusloale ehitise aadressi täpsusega ei anna ettevõtjale eeliseid võrreldes ettevõtjaga, kelle tegevuskoht on märgitud tegevusloal kabineti täpsusega. Ettevõtjatel, kelle tegevuskoht on määratletud ehitise aadressi täpsusega, ei ole võimalik võtta teenuse osutamiseks kasutusse teisi samal aadressil asuvaid ruume ilma uut tegevusluba taotlemata ja riigilõivu tasumata. 22.01.2020 ja 23.01.2020 otsuste tühistamise nõue on alusetu. MSÜS § 37 lg 4 sätestab, et tegevusloa kehtetuks tunnistamisena käsitatakse ka tegevusloa põhiregulatsiooni muutmist. Põhiregulatsiooni muutmisel loetakse seega senise loa kehtivus lõppenuks ja tegevuse jätkamiseks tuleb anda uus luba asjakohaseid õigusnorme järgides (vt ka Riigikohtu otsus asjas 6(16)

3-19-1735 nr 3-15-1445, p 21). Seega tuleb olukorda, kus teenuse osutaja soovib lisaks olemasolevale ruumile võtta kasutusele täiendava ruumi (põhiregulatsiooni muutmine), käsitada olukorrana, kus teenuse osutaja loobub teenuse osutamisest ainult ühes ruumis ja soovib hakata teenust osutama ühe ruumi asemel kahes ruumis. Tegemist on loa mahu muutmisega. Ükski vastustaja otsus ei riku kaebaja õigusi ja nende näol on tegemist soodustavate haldusaktidega, mis annavad kaebajale täiendavaid õigusi. Kaebusest ei nähtu, kuidas oleks kaebaja olukord õiguslikus mõttes soodsam, kui vastustaja ei oleks vaidlusaluseid otsuseid teinud. Vastustaja on andnud kaebajale kõik õigused, mida kaebaja on vastustajalt taotlenud.

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

06.09.2019 ja 20.01.2020 otsused ja nende alusel kaebajale väljastatud tegevusload ei saa kaebaja õigusi, sh ettevõtlusvabadust rikkuda (HKMS § 44 lg 1). Tegemist on kaebajat soodustavate haldusaktidega, millega rahuldati kaebaja taotlused ja anti kaebajale tegevusload tema taotlustes näidatud ruumides tema soovitud tervishoiuteenuste osutamiseks. Seega on kaebaja saavutanud oma taotluste eesmärgid ja tema ettevõtlust ei ole takistatud. Kuna kaebaja ei kasuta tervishoiuteenuste osutamiseks kogu Teguri tn 37b hoonet, tal ei ole sellist õigust kunagi olnud ja ta ei ole sellist soovi kunagi avaldanud, siis ei saa vaidlusaluste otsustega ja nende alusel väljastatud tegevuslubadega kaebaja tegevuskoha piiritlemine konkreetsete ruumidega tema õigusi rikkuda. Kaebaja kasutab tervishoiuteenuste osutamiseks tegevuslubades välja toodud ruume. Seega kajastavad tegevusload ja nende aluseks olevad haldusaktid tegelikku olukorda. Kaebajal puudub õigus nõuda, et tema tegevuskoht määratletaks tegevusloal vaid hoone aadressiga. Isegi kui tegevuslubadel oleks kaebaja tegevuskoht välja toodud vaid hoone aadressiga (maakond, linn, tänav, maja number), puuduks kaebajal õigus kasutada tervishoiuteenuste osutamiseks muid selles hoones olevaid ruume. Olukorras, kus samas hoones osutavad tervishoiuteenuseid ka teised tervishoiuteenuse osutajad (SYNLAB Eesti OÜ), on tegevuskoha piiritlemine konkreetsete ruumidega patsientidele selguse tagamise huvides. Nimetatud otsused ei välista kaebaja õigust võtta soovi korral kasutusele uusi ruume tervishoiuteenuste osutamiseks. Selleks tuleb kaebajal esitada vastustajale uus tegevusloa taotlus. Seda menetlust ei saa vältida, kui märkida tegevusloale tegevuskoht hoone aadressi täpsusega. TsÜS § 16 järgi on isiku tegevuskoht tema püsiva ja kestva majandus- või kutsetegevuse koht. Eriarstiabi, õendusabi ja ämmaemandusabi teenuse osutaja tegevuskoha kohta ei ole TTKS-s eriregulatsiooni. TTKS § 91 lg 1 järgi on perearsti tegevuskoht koht, kus asuvad perearsti ruumid ning kus perearst osutab üldarstiabi. Eeltoodust saab järeldada, et perearsti tegevuskoht on piiritletud ruumidega, kus ta tervishoiuteenust osutab. Sellest tuleb analoogia korras lähtuda ka praegusel juhul. Tervishoiuteenuse osutaja peab tooma tegevusloa taotluses välja konkreetsed ruumid, kus ta kavatseb hakata tervishoiuteenuseid osutama (TTKS § 41 lg 2 p 8), ning vastustaja kontrollib enne tegevusloa andmist nende ruumide vastavust tervishoiuteenuse osutamiseks kehtestatud nõuetele. Tegevusloaga antakse luba osutada tervishoiuteenust vaid neis kontrollitud ruumides (MSÜS § 21 lg 1). Seega tuleb eriarstiabi, õendusabi ja ämmaemandusabi teenuse osutaja tegevuskohaks lugeda ruumid, kus ta neid tervishoiuteenuseid osutab. Need ruumid kuuluvad tegevusloa põhiregulatsiooni hulka (MSÜS § 17 lg 2). Tegemist ei ole tegevusloa kõrvaltingimusega (MSÜS § 17 lg 3, TTKS § 42 1). Järelikult ei ole õigusvastane, et vastustaja märkis kaebaja tegevusloas ja selle aluseks olevas haldusaktis kaebaja tegevuskohaks hoone aadressi koos kasutatavate kabinettidega. MSÜS § 37 lg 4 kolmas lause sätestab, et tegevusloa kehtetuks tunnistamisena käsitatakse ka tegevusloa põhiregulatsiooni muutmist. Riigikohus on 29.05.2018 otsustes asjades nr 3-157(16)

3-19-1735 1445 ja 3-15-2937 selgitanud, et tegevusloa põhiregulatsiooni muutmisel loetakse senise loa kehtivus lõppenuks ja tegevuse jätkamiseks tuleb anda uus luba asjakohaseid õigusnorme järgides. Kui kaebaja soovib võtta tervishoiuteenuste osutamiseks kasutusele uusi ruume, on tegemist tegevusloa põhiregulatsiooni muutmisega, mis toob kaasa olemasoleva tegevusloa kehtetuks tunnistamise ja uue tegevusloa väljastamise. Piirangud tervishoiuteenuse osutaja poolt kasutatavatele ruumidele on seatud seadusega avalikes huvides patsientide õiguste ja tervise kaitsmise eesmärgil. Tegemist on olulise avaliku huviga, mis õigustab ettevõtja tegevusele piirangute seadmist (MSÜS § 4 lg 2). Ka PS § 31 teine lause võimaldab ettevõtlusvabadust seadusega piirata. Olenemata sellest, kas vastustaja on märkinud kaebaja tegevusloale tegevuskohana hoone aadressi või selle koos kabinettide numbritega, ei või kaebaja kasutada tervishoiuteenuse osutamiseks selles hoones muid ruume kui neid, mida ta on tegevusloa taotluses näidanud ja mida vastustaja on tegevusloa andmise menetluses kontrollinud (MSÜS § 16 lg 4). Uute ruumide kasutada lubamine, olenemata sellest, kas tegemist on samas või teises hoones asuvate ruumidega, on uus haldusakt, sest reguleerib kaebaja õigust kasutada tervishoiuteenuse osutamiseks uusi ruume. Kuna tegemist on haldusaktiga, peab vastustaja viima enne selle andmist läbi haldusmenetluse (kontrollima taotluse ja ruumide nõuetele vastavust, koguma vajadusel täiendavalt teavet ja tõendeid) ja andma haldusakti välja kirjalikus vormis (HMS § 55 lg 1). Tervishoiuteenuse osutamise tegevusloa menetlemiseks nähakse TTKS § 41 lg-s 1 ette 60-päevane tähtaeg. Pikem tähtaeg on vastustajale ette nähtud põhjalikuma menetluse läbiviimiseks, mis on avalikes huvides ja peab kaitsma patsientide õigusi. Samuti ei saa tervishoiuteenuse osutamise tegevusluba anda vaikimisi, sest tervishoiuteenuse osutamise tegevusluba tuleb anda kõrvaltingimustega (MSÜS § 20 lg 4). Seega puudub alus väita, et kui tegevusloal piiritletakse tegevuskoht hoone aadressiga ja kaebaja esitaks uute ruumide kasutusse võtmise soovi korral MSÜS § 30 lg-s 1 nimetatud teate, toimuks uute ruumide kasutusele võtmine oluliselt kiiremas ja lihtsamas menetluses. Määruse nr 21 § 7 lg 2 p 7 järgi on registrisse kantavateks majandustegevuse üldandmeteks tegevuskoha aadress või teeninduspiirkond, tegevuskoha puudumise korral vastavasisuline teave. Tervishoiuteenuse osutaja tegevuskoha eripära arvestades võib nimetatud tegevuskoha aadress hõlmata ka teenuse osutamiseks kasutatava kabineti numbrit. Sama võib järeldada MSÜS analoogsest regulatsioonist (TTKS § 501 lg 7). MSÜS § 51 lg 1 p 1 järgi kantakse registrisse majandustegevuse üldandmed (sama TTKS § 501 lg 21 p 2). Majandustegevuse üldandmeteks on MSÜS § 52 lg 1 järgi sama seaduse §-s 15 nimetatud andmed. MSÜS § 15 lg 3 p-st 1 nähtuvalt tuleb tegevuskoha suhtes kehtiva majandustegevuse nõude korral ära näidata tegevuskoha aadress, piiritletud territooriumil tegutsemise korral tegevuspiirkond. Tervishoiuteenuste puhul kehtestatakse tegevuskohale eraldi majandustegevuse nõuded (nõuded kasutatavatele ruumidele). Seega tuleb viidatud normide järgi tervishoiuteenuse osutamise puhul näidata ära ka ruumid, kus lubatakse tervishoiuteenust osutada. Lisaks tuleb MSÜS § 51 lg 1 p 2 järgi kanda registrisse tegevusloa andmed. MSÜS § 53 lg 1 p 3 järgi kantakse registrisse iga tegevusloa kohta tegevusloa õiguslik alus ja põhiregulatsioon. Kuna tervishoiuteenuste osutamiseks kasutatavad ruumid kuuluvad tegevuskohana põhiregulatsiooni hulka, tuleb registris näidata ka nimetatud ruume. Asjaolu, et TTKS § 41 lg 1 annab vastustajale õiguse lahendada tegevusloa taotlus 60 päeva jooksul, ei tähenda, et vastustaja peab kindlasti menetluse läbiviimisega nii kaua viivitama. Menetluse kestus sõltub ka menetlusosalisest endast, tema taotluse selgusest, esitatud dokumentide põhjalikkusest, vastustaja järelepärimisele vastamise kiirusest, taotluse puuduste kõrvaldamise kiirusest (vt MSÜS § 20 lg 1 teine lause), taotluse mahust jms. MSÜS § 19 lg 8 järgi annab majandushaldusasutus ettevõtjale tegevusloa kohe, kui on tuvastatud tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate nõuete täitmine. Kui vastustaja peaks haldusmenetluse 8(16)

3-19-1735 läbiviimisega põhjendamatult venitama, on võimalik taotleda vastustajalt haldusmenetluse kiirendamist. Kui vastustaja peaks rikkuma menetluse läbiviimiseks ettenähtud tähtaega, on kaebajal õigus taotleda kohtult vastustaja kohustamist haldusakti andma (HKMS § 37 lg 2 p 2). Vaidlusaluseid haldusakte ei muuda õigusvastaseks ka asjaolu, et uue tegevusloa taotlemisel tuleb kaebajal tasuda riigilõivu (MSÜS § 19 lg 7). Vastustaja peab algatama kaebaja taotluse alusel uue haldusmenetluse, tegema uued kontrollitoimingud ja väljastama uue haldusakti. Seega toob kaebaja taotlus riigile kaasa täiendava töökoormuse, mida riigilõivu tasumine peaks vähemalt osaliselt hüvitama. Vastustaja halduspraktika tegevuslubadel tegevuskoha väljatoomisel on ebaühtlane. Seda näitavad mitmed kaebaja esitatud tegevuslubade väljatrükid ja seda on kinnitanud ka vastustaja ise. Samas ei riku selline ebaühtlane praktika kaebaja õigusi. Sarnaselt kaebajale ei ole ka teistel tervishoiuteenuse osutajatel õigust kasutada tervishoiuteenuse osutamiseks ruume, mida ei ole tegevusloa andmise menetluses kontrollitud, olenemata sellest, kui täpselt on neile väljastatud tegevusloal tegevuskoht määratletud. Kaebajal puudub õigus ebaõigele halduspraktikale viidates nõuda sellise praktika kohaldamist ka tema suhtes. Ei ole eluliselt usutav, et uue tegevusloa numbri teadaandmine lepingupartneritele või teistele haldusorganitele saaks tuua kaebaja jaoks kaasa olulise koormuse või tema majandustegevust ebamõistlikult takistada. Tehtavate muudatuste minimeerimiseks on võimalik kõik kavandatavad muudatused kokku koguda ja need koos esitada, selle asemel, et iga üksiku ruumi osas uut menetlust algatada. Rahuldamata jääb ka kaebus vastustaja 22.01.2020 ja 23.01.2020 otsuste tühistamiseks. MSÜS § 37 lg 4 kolmanda lause kohaselt käsitatakse tegevusloa põhiregulatsiooni muutmist tegevusloa kehtetuks tunnistamisena. 22.01.2020 otsusega tunnistati kehtetuks tegevusluba nr L04536, mis andis kaebajale õiguse iseseisva ämmaemandusabi teenuse osutamiseks Teguri tn 37b kabinettides nr 6 ja 7. Sama teenuse osutamiseks samades ruumides ja lisaks ruumis 5 sai kaebaja tegevusloa nr L04690 vastustaja 20.01.2020 otsusega nr 6.4-4/33. Seega oli uue tegevusloa andmise aluseks tegevuskoha muutumine – ruumi nr 5 lisandumine. 23.01.2020 otsusega tunnistati kehtetuks tegevusluba nr L04535, mis andis kaebajale õiguse radioloogiateenuse osutamiseks Teguri tn 37b kabinettides nr 3 ja 8. Sama teenuse osutamiseks samades ruumides sai kaebaja tegevusloa nr L04689 vastustaja 20.01.2020 otsusega nr 6.44/32. Sama otsusega anti kaebajale tegevusluba ka pediaatriateenuste osutamiseks samal aadressil ruumides nr 2b, 6 ja 7, neuroloogiateenuste osutamiseks samal aadressil ruumides nr 2b ja 16 ning protseduuriruumis nr 2a. Seega tõi uue tegevusloa andmise kaasa tegevuskoha muutumine – ruumide nr 2a, 2b, 6, 7 ja 16 lisandumine eriarstiabi teenuste osutamiseks. Uute tegevuslubade andmise tõttu tuli varasemad tegevusload kehtetuks tunnistada. Asjaolu, et vastustaja tõi tegevuslubade kehtetuks tunnistamise alusena välja majandustegevusest loobumise sätted, ei muuda neid haldusakte sisuliselt õigusvastaseks. Õige olnuks viidata MSÜS § 37 lg-le 4. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-19-1735 tegevuskohana tuleb käsitada kõiki ühe või ka mitme omavahel seotud ehitise piires asuvaid organisatoorselt seotud ruume, mida isik vastavate teenuste osutamisel kasutab, ning seda sõltumata sellest, kui mitme eriala teenuseid ta osutab. Seda käsitlust kinnitab määruse nr 21 § 7 lg 2 p 7. Halduskohus ei ole selgitanud, miks ta viidatud sätet asja lahendamisel ei arvesta. Vastustaja varasema järjepideva praktika järgi märgiti teenuseosutaja tegevuskoht tegevusloal alati ehitise aadressi täpsusega. Arusaamatuks jääb, miks oli varasem halduspraktika halduskohtu arvates ebaõige. Vastupidi, see on kehtiva õigusega kooskõlas. Vastustajal puudus 06.09.2019 otsuse andmiseks (s.o 08.08.2019 otsuse muutmiseks kaebaja tegevuskoha osas) õiguslik alus. Kohus on jätnud sellele küsimusele sisuliselt vastamata. Vastustaja tugines 06.09.2019 otsuse tegemisel üksnes HMS § 65 lg-le 2, mis ei saa olla asjakohane, kuna kaebaja tegevuskoha piiritlemist konkreetsete kabinettidega ei saa pidada haldusakti muutmiseks kaebaja kasuks. Asjakohane ei ole ka tuginemine kaebaja 26.08.2019 avaldusele, kuna kaebaja taotles selles tegevuslubade registrisse tehtud kande vastavusse viimist vastustaja 08.08.2020 otsusega MSÜS § 62 lg 2 ja § 63 lg 2 alusel, mitte vastupidi. Kaebaja ei nõustu seisukohaga, et tervishoiuteenuse osutaja poolt uute ruumide kasutusele võtmine (või olemasolevate ruumide kasutuse muutmine) eeldab igal juhul uue haldusakti andmist. Vastustaja ülesandeks on kontrollida eriarstiabiteenuse osutaja ruumide vastavust õigusaktidega kehtestatud nõuetele igal ajahetkel, mitte ainult siis, kui teenuseosutaja soovib kasutusele võtta uusi ruume (sama kehtib ka teenuseosutaja sisseseade, aparatuuri ja töötajate kontrollimise kohta). Kontroll toimub tegevuskoha kohapealse paikvaatluse teel, mille kohta koostatakse sellekohane akt (protokoll). Nimetatu ei erine oma sisult ega eesmärgilt oluliselt tegevusloa taotluse kontrollieseme vastavuse kontrollaktist, mille vastustaja koostab tegevusloa andmise menetluses – mõlemas fikseeritakse tegevuskoha ruumide suurus ja seisund, ruumides asuv sisseseade ja aparatuur ning eelnimetatute vastavus õigusaktides sätestatud nõuetele. Vastustaja on viinud selliseid paikvaatlusi läbi ka Tartus Teguri tn 37b asuvas kaebaja tegevuskohas. Uue ruumi kasutusele võtmisel samas tegevuskohas või ruumide kasutuse muutumisel tuleb vastustajal tuvastada üksnes see, kas uued ruumid ning nende sisseseade ja aparatuur vastavad õigusaktides sätestatud nõuetele. Tegemist on konkreetse faktilise asjaolu tuvastamisega, milleks ei ole vaja viia läbi eraldi haldusmenetlust. Vastustaja ja halduskohtu käsitluse järgi tuleks asuda seisukohale, et ka eriarstiabi osutaja töötajate koosseisu muutumisel peaks vastustaja andma igakordselt uue haldusakti (tegevusloa), sest tulenevalt TTKS § 42 p-st 2 on tegevusloa kontrolliesemeks ka töötajate koosseis. Seega juhul, kui eriarstiabi osutaja tegevuskoht kantakse tegevusloale ehitise aadressi täpsusega, siis selle piires toimuvad muudatused kasutatavate ruumide osas on käsitatavad tegevusloa kontrolliesemega seotud asjaolude muutmisena MSÜS § 30 lg 1 mõttes, mille kohta peab ettevõtja esitama majandustegevuse muutmise kavatsuse teate vähemalt 30 päeva enne kavandatavat muutmist. Seevastu juhul, kui eriarstiabi osutaja tegevuskoht piiritletakse tegevusloal konkreetsete ruumidega (nagu praegusel juhul), peaks teenuseosutaja juhul, kui ta soovib hakata osutama sama teenust samas tegevuskohas mõnes teises ruumis, esitama vastustajale taotluse tegevusloa muutmiseks (või uue tegevusloa taotluse) ning tasuma riigilõivu iga tegevuskoha kohta. Teenuseosutaja tegevuskoha piiritlemine tegevuskohal konkreetsete ruumidega rikub kaebaja õigusi. Kui vastustaja ja halduskohus peavad põhjendatuks ülalkirjeldatud halduspraktika rakendamist haiglavälise eriarstiabi osutajate suhtes, tuleks hakata samasugust halduspraktikat rakendama ka haiglate suhtes. Seniste tegevuslubade kehtetuks tunnistamine ja uute tegevuslubade andmine toob vaieldamatult kaebaja jaoks kaasa täiendava halduskoormuse ning aja- ja ressursikulu. Kaebaja ei ole soovinud sama eriala ja tegevuskoha kohta mitut tegevusluba. Kaebaja peab oma õigusi rikkuvaks õigusaktidest mittetuleneva halduspraktika rakendamist, mille kohaselt eeldab 10(16)

3-19-1735 konkreetse eriala teenuse osutamiseks kasutavate ruumide muutmine uue tegevusloa taotlemist ja saamist ning toob kaasa varasema tegevusloa kehtetuks tunnistamise. Kaebajal ei oleks vastuväiteid, kui varasemate tegevuslubade jõusse jäämisel tunnistatakse hilisemad vastustaja poolt kehtetuks.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-19-1735 Terviseamet jõuab pärast kontrollimist järeldusele, et uued ruumid tõepoolest ei vasta majandustegevuse nõuetele. Uued ruumid ei saa olla olnud varem väljaantud tegevusloa kontrolliesemeks, kuid pärast kontrollimist (kui selle tulemusel tunnistatakse ruumid nõuetekohasteks) saavad nad seda olla. Kui kontrolli tulemusel selgub, et ruumid ei vasta nõuetele ja tervishoiuteenuse osutaja plaanitud muudatustest ei loobu, saab Terviseamet teha tegevusloa omajale esmalt ettekirjutuse (MSÜS § 42 ja § 68 lg 1) ja võib ühtlasi teatud tingimustel peatada tema tegevusloa (MSÜS § 43 lg 1 p 1) ning kui ettekirjutust ei täideta, saab Terviseamet tunnistada tegevusloa kehtetuks (MSÜS § 37 lg 2 p 2). Uut tegevusluba oleks põhjust taotleda ja anda eelkõige siis, kui tegevusloale märgitud aadressil enam tervishoiuteenust ei osutata. Patsiendi jaoks ei oma tähtsust, mis kabinetis täpselt teenust osutatakse. Tegevusloa eesmärk ei ole vahendada patsiendile teavet isiku tegutsemiskoha kohta, vaid tagada, et teenuse osutamine on nõuetekohane. Teenuse osutamiseks kasutatavate ruumide muutmise korral on teenuse osutaja jaoks leebemad abinõud, kuidas tagada piisav kontroll kasutatavate ruumide nõuetekohasuse hindamiseks kui tegevusloa muutmine. Vastustaja viide Riigikohtu lahendi nr 3-15-1445 p-s 22 märgitud tegevusloa „mahule“ ei ole asjakohane, sest ühe või teise kabineti juurdevõtmine tegevusloas märgitud tegevuskohas ei ole samaväärne teises linnas haruapteegi avamisega. Ruumide muutmine, kui see hõlmab mõne ruumi täiendavat kasutuselevõttu, nende asendamist (sama hoone piires ümberkolimist) või ümberehituse tõttu ruumide arvu või numeratsiooni muutmist, ei ole sellise tähtsusega, mis õigustaks senise tegevusloa kehtetuks tunnistamist ja uue loa andmist.

3-19-1735 kabineti täpsusega. Lisaks tuleb tühistada Terviseameti 15.10.2019 vaideotsus nr 6.46/19/5698-2. Ülejäänud nõuete osas jääb kaebus rahuldamata. Tegevusluba nr L04535 (Terviseameti 06.09.2019 otsus nr 6.4-4/303) ja selle 23.01.2020 kehtetuks tunnistamise otsus (Terviseameti otsus nr 6.4-4/40) ning tegevusluba nr L04536, selle 06.09.2019 muutmise otsus (Terviseameti otsus nr 6.4-4/19/28) ning 22.01.2020 kehtetuks tunnistamise otsus (Terviseameti otsus nr 6.4-4/38)) on oma regulatiivse toime kaotanud ja nende tühistamine ega ka kohustamisnõude rahuldamine pole kaebaja õiguste kaitseks vajalik.

13(16)

3-19-1735 väljamõistetavate apellatsiooniastme menetluskulude suurust ning mõistab kaebaja kasuks välja 737,47 eurot (käibemaksuga). Kahe kohtuastme peale kokku tuleb seega vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 4022,97 eurot. Terviseameti võimalikud menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Kohtunik Maret Altnurme eriarvamus Tallinna Ringkonnakohtu 11. detsembri 2020. a otsusele haldusasjas nr 3-19-1735 1.Ma ei nõustu kohtukoosseisu enamuse arvamusega kohtuotsuse resolutsiooni ega põhjenduste osas. Arvan, et AS Medita Baltics apellatsioonkaebus oleks tulnud jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata ning menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda. Ma ei leia, et asjas vaidlustatud Terviseameti haldusaktid oleksid õigusvastased osas, kus AS Medita Baltics tegevuskoht määratleti kabineti täpsusega. Ükski õigusakt sellist tegevuskoha määratlust ei keela ega kohusta Terviseametit tegevuskohta määratlema üksnes aadressi ja hoone täpsusega. Möönan, et tegevuskoha määratlemine kabineti täpsusega võib olla ebaotstarbekas, kuid leian, et tegevuskoha määratlemise täpsusaste on Terviseameti kaalutlusotsus ning kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust (HKMS § 158 lg 3). 2.Tervise- ja tööministri 08.03.2019 määruse nr 21 „Tervishoiuteenuse osutamise tegevuslubade riikliku registri põhimäärus“ § 7 lg 2 p 7 kohaselt kantakse tervishoiuteenuse osutamise tegevuslubade riiklikusse registrisse tegevusloa omaja majandustegevuse üldandmetena tegevuskoha aadress või teeninduspiirkond, tegevuskoha puudumise korral vastavasisuline teave. Asjaolu, millise täpsusastmega kajastatakse teave tegevusloal ja registris (kas hoone või kabineti täpsusega), ei ole määrav ega saa tegevusloa omaja õigusi rikkuda, kui see teave vastab tegelikkusele. Vaidlus puudub selles, et tegevusluba annab õiguse osutada tervishoiuteenust vaid konkreetsetes ruumides, mida Terviseamet on enne loa andmist kontrollinud. Ühelgi tegevusloa taotlejal või omajal ei ole subjektiivset õigust nõuda määratleda tegevusloal tegevuskohana koht, kus tal tegelikkuses puudub õigus teenust osutada (kabinet vs terve hoone). Ka juhul, kui tegevusloa omaja tegevuskoht on tegevusloal ja registris fikseeritud üksnes tegevuskoha aadressiga hoone täpsusega, ei saa tegevusloa omaja osutada eriarstiabi suvaliselt terves hoones ega vahetada endale sobivalt kabinette, vaid võib konkreetset teenust osutada üksnes ruumides, mille sobivust, sisseseadet ja aparatuuri on Terviseamet kontrollinud ja konkreetseks tegevuseks seal loa andnud. 3.Vaidlus puudub selles, et eriarstiabi osutamiseks vajalik töötajate koosseis, ruumid, sisseseade ja aparatuur kuuluvad tegevusloa kontrolliesemesse (TTKS § 41 lg 2 p 8, § 42 p 2). See tähendab, et kui eriarstiabi osutaja soovib vahetada või täiendavalt kasutusele võtta kas sama hoone piires või teises hoones eriarstiabi osutamiseks ruume, peab Terviseamet ruumide sobivust, nende sisseseadet ja aparatuuri igakordselt kontrollima. Kaebaja seisukoht, et seda saaks teha MSÜS § 30 lg 1 alusel majandustegevuse muutmise kavatsuse teate esitamisega ja sellele järgneva riikliku järelevalve käigus, ei ole minu arvates õige. MSÜS § 17 lg 2 kohaselt 14(16)

3-19-1735 kuulub tegevuskoht tegevusloa põhiregulatsiooni. Vastavalt MSÜS § 37 lg-le 4 käsitatakse tegevusloa kehtetuks tunnistamisena ka tegevusloa põhiregulatsiooni muutmist. Kuna uute ruumide kasutuselevõtt või ruumikasutuse muudatus võib kaasa tuua mittevastavuse tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvatele majandustegevuse nõuetele ja toob seetõttu kaasa vajaduse kontrollida täiendavalt majandustegevuse nõudeid ning kujutab endast tegevusloa põhiregulatsiooni muutmist, tuleb sellisel juhul MSÜS § 30 lg 1 alusel esitatud teadet käsitada tegevusloa muutmise või uue tegevusloa andmise taotlusena (MSÜS § 30 lg 4), mis toob kaasa tegevusloa andmise menetluse, mitte riikliku järelevalve menetluse (vt ka Riigikohtu 29.05.2018 otsused nr 3-15-1445 p-d 20–22 ja nr 3-15-2937, p 20). Tegevusloa muutmine või uue tegevusloa andmine ei toimu riikliku järelevalve menetluse käigus (vt korrakaitseseaduse § 1 lg 8 p 1). Kuna uute ruumide kasutuselevõtmisel tuleb läbi viia kohapealne vaatlus ja kontrollida tingimuste täidetust, on põhjendatud ka täiendava riigilõivu tasumine. Taotlus tegevusloa muutmiseks või uue tegevusloa andmiseks tuleb esitada (ja tasuda riigilõiv) ka juhul, kui tegevusloal on tegevuskoht märgitud üksnes aadressi ja hoone täpsusega, kuid soovitakse hakata kasutama muid ruume, kui varem tegevusloa menetluses oli esitatud ja kontrollitud. Ma ei näe mingit mõistlikku sisulist põhjust, eristamaks neid isikuid, kes soovivad kolida teenuse osutamise teisele aadressile ja teise hoonesse (kohtukoosseisu enamuse arvates tuleb siis taotleda uus tegevusluba), neist isikutest, kes soovivad muuta ruumide kasutust sama aadressi ja hoone piires (kohtukoosseisu enamuse arvates ei ole uut tegevusluba või olemasoleva tegevusloa muutmist siis vaja taotleda). Nimetatud asukoha muudatuste puhul ei erine ka Terviseameti järelevalvemenetluse sisu ega maht (mõlemal juhul tuleb uued ruumid, sisseseade ja aparatuur uuesti üle kontrollida), mis õigustab täiendava riigilõivu tasumist ja on kooskõlas riigilõivu tasumise eesmärkidega (vt riigilõivu seaduse §-d 2 ja 3). Ükski õigusakt ei näe ette regulatsiooni, mille kohaselt hõlmab kord makstud riigilõiv ka kõik selle tegevusloaga seotud täiendavad (teadmata ajal ja arvul) kontrollivajadused. Suurenevat halduskoormust saab tegevusloa taotleja vähendada oma tegevuse pikemaajalisema etteplaneerimisega. 4.Õigusaktidest ei tulene, millise täpsusastmega peab tegevusloal ja registris olema määratletud tegevusloa omaja tegevuskoht. Seetõttu ei saa õigusvastaseks pidada seda, kui tegevuskoht on määratletud aadressi ja hoone täpsusega ega ka seda, kui tegevuskoht on määratletud kabinettide täpsusega. Õige on Terviseameti ja halduskohtu osutus, et olukorras, kus hoones asub ka teisi tervishoiuteenuse osutajaid (nagu see on Teguri tn 37b, Tartu aadressil), on kabineti täpsusega tegevuskoha määratlemine rohkem patsiendi huvides. Selline toimimisviis võib olla õigustatud ka juhtudel, kui tervishoiuteenuse osutaja puhul on esinenud kahtlusi, et ta osutab tervishoiuteenust ruumides, mis ei ole läbinud Terviseameti kontrolli (nagu see on kaebaja puhul olnud, dtl 260 jj). Seetõttu ei olnud ka õigusvastane muuta 06.09.2019 otsusega 08.08.2019 otsust, ehkki korrektne õiguslik alus selleks oleks olnud HMS § 64 lg-d 1 ja 2, mitte § 65 lg 2. Kuna tegevuskoha muudatuse tõttu muutub tegevuslubade põhiregulatsioon (sõltumata sellest, kas tegevuskoht on loal kirjas aadressi või kabineti täpsusega), oli MSÜS § 37 lg-st 4 (mitte MSÜS § 34 lg-st 2 ega 37 lg 1 p-st 2, nagu on ekslikult kirjas haldusaktides) tulenevalt korrektne tunnistada vana ruumikasutust lubavad tegevusload kehtetuks. Eksimine õigusliku aluse määratlemisel pole Terviseameti 06.09.2019 otsuse nr 6.4-4/19/28, 22.01.2020 otsuse nr 6.4-4/38 ega 23.01.2020 otsuse nr 6.4-4/40 tühistamise aluseks. 5.Kuna minu hinnangul on õiguspärased mõlemad tegevuskoha määratlused (nii aadress hoone täpsusega kui ka kabineti täpsusega), sest õigusaktid ei keela ega nõua ei üht ega teist varianti ning sellest ei sõltu ka tegevusloa omaja õiguste ja kohustuste sisu (ruumikasutuse muudatusel tuleb uus tegevusluba taotleda nagunii), on asjakohatud kaebaja viited Terviseameti varasemale halduspraktikale ja samuti haiglate tegevuslubadele. Tervishoiuteenused, mida võib konkreetsetes ruumis osutada, lisatakse tegevusloale kõrvaltingimusena (TTKS § 421 p 1). Seega ei ole vajalik uue teenuse lisandumisel, mida 15(16)

3-19-1735 soovitakse osutada olemasolevates tegevusloaga kaetud ruumides, taotleda uut tegevusluba, vaid need lisatakse olemasolevale loale kõrvaltingimustena. Tervishoiutöötajate vahetusega seonduv pole praeguse vaidluse ese.

Tühistatud osaliselt Riigikohtu 28.12.2021 otsusega

RESOLUTSIOON

16(16)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.