Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-16-1603 17. oktoober 2019 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld Väinamere Liinid OÜ kaebus Rohuküla-Heltermaa ja KuivastuVirtsu parvlaevaliinide vedaja leidmise riigihankes tekitatud kahju hüvitamiseks Väinamere Liinid OÜ, esindaja vandeadvokaat Indrek Kukk Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, esindaja Riina Aasa Tallinna Ringkonnakohtu 28. novembri 2018. a otsus Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 28. novembri 2018. a otsus.
3.Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 5. mai 2017. a otsus. Muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Jätta ringkonnakohtus ja Riigikohtus kantud menetluskulud kaebaja kanda.
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium tegi 23. septembril 2014 Väinamere Liinid OÜ-le ja TS Laevad OÜ-le pakkumuse esitamise ettepaneku väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluses vedaja leidmiseks Rohuküla-Heltermaa ja Kuivastu-Virtsu parvlaevaliinidel. Pakkumused esitasid Väinamere Liinid OÜ ning ühispakkujad TS Laevad OÜ ja OÜ TS Shipping.
2.Majandus- ja taristuminister kvalifitseeris 3. oktoobri 2014. a käskkirjaga mõlemad pakkumused, tunnistas need 13. oktoobri 2014. a käskkirjaga vastavaks ning ühispakkujate pakkumuse edukaks. Väinamere Liinid OÜ vaidlustused ja kaebused nende käskkirjade tühistamiseks jäid rahuldamata (haldusasjad nr 3-14-52754, nr 3-14-52874 ja nr 3-3-1-50-15). Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium sõlmis 11. detsembril 2014 ühispakkujatega avaliku teenindamise lepingu.
3.Väinamere Liinid OÜ esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) kahju hüvitamise taotluse, milles palus riigihangete seaduse kuni 31. augustini 2017 kehtinud redaktsiooni
3-16-1603 (RHS v.r) § 117 lg 3 alusel mõista Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumilt välja varalise kahju hüvitise 23 940 096 eurot 36 senti. Taotluse kohaselt tekitas ministeerium hankijana kaebajale kahju järgmise tegevusega: keelatud riigiabi andmine ja seeläbi ühispakkujate soosimine, erapooliku hankekomisjoni moodustamine ja ühispakkujate abistamine komisjoni liikmete poolt, ühispakkujaid eelistavate hanketingimuste kehtestamine, olulise finantstoe pakkumine ühispakkujale vastustaja ja AS Tallinna Sadam poolt, ühispakkujate pakkumuse tagasi lükkamata jätmine, Euroopa Komisjoni nõusoleku küsimata jätmine, ühispakkujate hankemenetlusest kõrvaldamata jätmine, ühispakkujate kvalifikatsiooni puudulik kontrollimine ja tühiste projekteerimis- ja ehituslepingute arvestamine.
4.VAKO jättis 8. juuli 2016. a otsusega nr 12.2-9/16956 Väinamere Liinid OÜ kahju hüvitamise taotluse rahuldamata.
5.Väinamere Liinid OÜ esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse VAKO otsuse tühistamiseks ja parvlaevaliinide vedaja riigihankes varalise kahju 23 940 096 eurot 36 senti hüvitamiseks RHS v.r § 117 lg 3 alusel, viidates VAKO-le esitatud taotluses kajastatud vastustaja tegevusele. Kaebuse põhjendused olid järgmised. a) Ühispakkujad olid vastustaja kontrolli all. Seetõttu oli pakkumuste hindamine ilmselgelt õigusvastane ja konkurentsireeglitega vastuolus (RHS v.r § 3 p-d 1-5, § 38 lg 2 p 4, Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 107 lg 1). Riigiabi andmine ei ole lubatud ka riigi äriühingutele. Riigiabi luba pole Euroopa Komisjonilt küsitud (direktiivi 2006/111/EÜ põhjendused 5 ja 12, art 2 p „b“, ELTL art 108 lg 3, konkurentsiseaduse § 301 lg 21). Ühispakkujatele anti õigusvastaselt riigiabi, kuna AS Tallinna Sadam andis neile võimaluse kasutada hankelepingu täitmise tagamiseks riigi raha 5 miljonit eurot, sõlmis nende eest eelkokkulepped laevaehitajatega ja maksis pakkumuse tagatise 50 000 eurot. Laevade ehitust finantseeris AS Tallinna Sadam. Samuti tegi AS Tallinna Sadam väljavõtmata dividendide arvelt sissemakse ühispakkujate osakapitali. b) Vastustaja 1. novembri 2013. a käskkirjaga moodustatud komisjon abistas vastustaja kulul OÜ-d TS Shipping laevade hanke korraldamisel. Seda tuleb käsitada riigiabina. Osa selle komisjoni liikmetest osales ka vaidlusaluse riigihanke komisjoni töös. Seega polnud komisjon erapooletu. Vastustaja edastas äriühingule kaebaja pakkumust puudutavat konfidentsiaalset informatsiooni. Seega tegid vastustaja ja ühispakkujad pakkumuse esitamiseks koostööd. Vastustaja kehtestas hanketingimused, mis soosisid ühispakkujaid. Hindamisel andis vastustaja põhjendamatu eelisseisundi ühispakkujate laevadele. Ebamõistlik tingimus oli see, et laevade väljaostmine ei olnud riigi poolt garanteeritud. Kaebaja oli sunnitud lähtuma teistsugustest riskidest kui ühispakkujad. c) Vastustaja jättis kontrollimata, kas ühispakkujatel õnnestub tähtaegselt laevad soetada, kuigi pidi olema teadlik, et see ei ole võimalik. Laevad ei saanudki 1. oktoobriks 2016 valmis. Laevu soetades rikuti riigihangete seadust. See andis ühispakkujatele eelise. Ilma keelatud riigiabita ei oleks ühispakkujad saanud pakkumust esitada. Pakkumus oleks tulnud tagasi lükata (RHS § 48 lg 4). Vastustaja teadis, et pakkumus on seotud altkäemaksu tõttu sõlmitud lepinguga. Ta oleks pidanud ühispakkujad hankemenetlusest kõrvaldama (RHS § 38 lg 2 p 1). Laevade projekteerimis- ja ehituslepingud on tühised. d) Kaebaja jäi vastustaja tegevuse tõttu ilma hankelepingu sõlmimise võimalusest. Kaebajal jäi 10-aastase lepinguperioodi peale kokku saamata kasum 23 825 030 eurot ning ta on kandnud vaidlustus- ja kohtumenetluses kulusid kokku 115 066 eurot 36 senti. See tuleb RHS § 117 lg 3 alusel hüvitada.
6.Tallinna Halduskohus jättis 5. mai 2017. a otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Kohtuotsuse kohaselt oli vastustaja tegevus hankemenetlustes oli haldusasjades nr 3-14-52659 ja nr 3-14-52754 jõustunud kohtuotsuste kohaselt õiguspärane. Hanke alusdokumendid on kaebaja jätnud õigeaegselt vaidlustamata. Seega ei saa ta tugineda nende õigusvastasusele (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 268 lg 4). Kaebus algses avatud hankemenetluses (nr 153701) kaebaja kvalifitseerimata jätmise peale on jõustunud kohtuotsusega 2(5)
3-16-1603 jäetud rahuldamata (asi nr 3-14-52659). Ainuüksi riigi soov sõlmida lepingud ühispakkujatega ei muuda hankelepingut õigusvastaseks. Jõustunud kohtuotsustega on asjades nr 3-14-52754 ja nr 3-14-52874 jäeti rahuldamata kaebused teises riigihankes ühispakkujate kvalifitseerimise ja edukaks tunnistamise peale. Vastustajale ei saanud kvalifitseerimisel olla teada asjaolu, et laevaehitajad rikuvad ehituslepingut. Kuigi ühispakkujad on AS Tallinna Sadam kaudu seotud vastustajaga, ei tähenda see iseenesest riigihangete seaduse rikkumist (haldusasi nr 3-3-1-50-15). Tuvastatud ega tõendatud ei ole, et AS Tallinna Sadam osales hankedokumentide koostamisel või et ühispakkujatel oli eelist andvat infot. Vastustajal ei pidanud tekkima põhjendamatult madala maksumuse kahtlust. Euroopa Komisjon pole riigiabi andmist tuvastanud. Ühispakkujatel polnud kohustust laevade soetamiseks riigihanget korraldada ning see ei riiva kaebaja õigusi. Viited altkäemaksule pole asjakohased. Altkäemaksukahtlus ei andnud alust ühispakkujaid hankemenetlusest kõrvaldada. Ühispakkujatele laevade üleandmist puudutavad asjaõiguslepingud on igal juhul kehtivad. Tõendatud pole kaebajat puudutava konfidentsiaalse info edastamine ühispakkujatele. AS-l Tallinna Sadam olid küll andmed kaebaja senise lepingu järgsete kulude kohta, kuid need andmed olid kaudsed ja arvutatud 2013. aasta põhjal. Selliste andmete väljaarvutamine ei pruugi olla keeruline avalikult kättesaadavate andmete põhjal. Antud juhul puudub RHS § 117 lg-st 3 tulenev alus kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks.
7.Väinamere Liinid OÜ palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.
8.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 28. novembri 2018. a otsusega apellatsioonkaebuse ja saatis asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks järgmistel põhjustel. a) Hüvitamisnõue tugineb peaasjalikult väitele, et ühispakkujatele anti parvlaevaliinide vedaja hankel pakkumuse esitamiseks riigiabi. Halduskohus jättis ekslikult hindamata kaebaja väite, et ühispakkujatele anti AS Tallinna Sadam kaudu riigiabi, viidates Euroopa Komisjoni eripädevusele. b) Ebaseaduslik riigiabi võimaldab konkurendil saada riigihankes konkurentsieelise, esitades turuhinnast madalama pakkumuse, mis ei pea olema põhjendamatult madala maksumusega pakkumus riigihangete seaduse tähenduses. Praegune kahju hüvitamise nõue tuginebki eeskätt EL riigiabireeglite rikkumisele. Säärase nõude esitamise eelduseks ei ole rikkumise tuvastamine komisjoni poolt. Abisaaja konkurentidel ja muudel kolmandatel isikutel on võimalus nõuda kahju hüvitamist sõltumata paralleelsest komisjoni uurimisest. Liikmesriikide kohtutel on sarnaselt komisjoniga pädevus tõlgendada riigiabi mõistet. Komisjonil on aga ainupädevus hinnata, kas abimeede sobib siseturuga kokku ELTL art 107 lg-te 2 ja 3 kohaselt (komisjoni teatis, ELT C 85, 9. aprill 2009, lk 1-22, p 50; Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-368/04: Transalpine Ölleitung, 56). Kaebaja nõue tuleb lahendada riigivastutuse seaduse alusel. c) Varasemates kohtuasjades ei ole lõplikult tuvastatud, kas ühispakkujatele anti riigiabi. EL riigiabireeglite rikkumisest tulenev hüvitamisnõue ei sõltu riigihanke nõuete järgmisest. Jättes kaebaja väited riigiabi andmise ja kahju kohta sisuliselt hindamata, rikkus halduskohus oluliselt menetlusnorme. Neid rikkumisi pole võimalik ringkonnakohtus kõrvaldada.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Vastustaja hinnangul jättis ringkonnakohus põhjendamata, miks on riigihankemenetluses vaja kontrollida riigiabi andmise reeglite rikkumist ka siis, kui tegemist ei ole põhjendamatult madala pakkumusega (vrd Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-50-15, p-d 19-24). Kui ühispakkujate pakkumus poleks võitnud, oleks lepingu sõlmimine kaebaja pakutud tingimustel olnud ebarealistlik tulenevalt liiniveoks ette nähtud rahaliste vahendite piiratusest. Kontsernisisese laenu eest tasuvad ühispakkujad turutingimustele vastavat intressi. Ühispakkujad esitasid pangagarantii. Vastustaja ei ole võtnud vastu otsuseid mistahes abi või eeliste andmiseks AS-le 3(5)
3-16-1603 Tallinna Sadam või tema kaudu ühispakkujatele. Kuna ühispakkujate pakkumuse maksumus ei olnud põhjendamatult madal, puudus vastustajal RHS v.r § 48 ja direktiivi 2004/18/EÜ art 55 alusel vajadus kontrollida riigiabi reeglite võimalikku rikkumist hankemenetluses (vt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-568/13: Azienda Ospedaliero-Universitaria di Careggi-Firenze, p 41). Puudub alus RHS v.r § 117 lg 3 järgi kahju hüvitamiseks, sest vastustaja tegevus hankemenetluses on tunnistatud õiguspäraseks (haldusasjad nr 3-14-52659, nr 3-14-52873, nr 3-14-52754, nr 3-14-52874, nr 3-14-53273 ja nr 3-15-2934).
10.Väinamere Liinid OÜ palub vastuses jätta kassatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjustel. a) Riigiabi andmisega tekitatud kahju hüvitamise nõue ei sõltu riigihanke nõuete järgmisele antud hinnangust. Praegusel juhul ei ole vaidluse all eraldi võetuna vastustaja otsused riigihankel, vaid tema tegevus laiemalt. Senistes kohtuasjades ei ole tuvastatud, kas ühispakkujatele anti riigiabi. Kohtuasi C-568/13 ei ole kohaldatav menetlustele väljaspool riigihanget. ELTL art 108 lg 3 kohaldamine on liikmesriikide kohtute ülesanne. b) Ühispakkujad said ebaseaduslikku riigiabi soodustuste loomise ning otsese ja kaudse rahalise abi näol. Abi andsid nii riik kui tema äriühingud. Halduskohtutel on riigiabi küsimustes ulatuslik uurimiskohustus. Seda halduskohus siinses asjas ei järginud, jättes nt rahuldamata taotlused tunnistajate üle kuulamiseks. c) Vastustaja vastutab kaebajale õigusvastaselt tekitatud kahju eest VÕS § 1043 ning § 1045 lg 1 p-de 7 ja 8 alusel ELTL art-te 107 ja 108, RHS v.r § 3 p-de 3 ja 5, KarS § 300 ning heade kommete rikkumise tõttu. d) ELTL art 107 lg 1 tähenduses on riigiabiks ka see, kui abi antakse riigi 100%-lise osalusega äriühingu poolt viimase tütarettevõtjale. Kui Riigikohus peaks selles kahtlema, on võimalik küsida eelotsust Euroopa Kohtult.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada menetlusnormi rikkumise tõttu (HKMS § 229 lg 1). Ringkonnakohus leidis ekslikult, et halduskohus on jätnud lubamatult käsitlemata kaebaja väited seoses riigiabi andmisega. Ringkonnakohus väljus halduskohtule esitatud kaebuse piiridest, nõudes halduskohtult asja uut lahendamist alusel, mida kaebuses pole esitatud (HKMS § 41 lg 1 teine lause). Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada. Jõusse jääb halduskohtu otsus, kuid muuta tuleb selle põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele (HKMS § 230 lg 5 p-d 4 ja 5).
12.Ringkonnakohus märkis õigesti, et riigiabi andmisega tekitatud kahju hüvitamist on konkurendil liikmesriigi kohtus võimalik nõuda sõltumata Euroopa Komisjoni eripädevusest ja sellest, kas riigiabi mõjutas sellega seotud riigihanke õiguspärasust. Praeguses haldusasjas ei ole aga tegemist eraldivõetuna Euroopa Liidu riigiabireeglite rikkumisest tuleneva, vaid hankemenetluses tekitatud kahju hüvitamise nõudega. See nähtub selgelt ja kahtlusteta kaebuse pealkirjast (I kd, tl 2) ja faktilisest põhjendusest, kaebust toetavast õiguslikust alusest (RHS v.r. § 117 lg 3) ja eelnenud menetlusest riigihangete vaidlustuskomisjonis.
13.Ringkonnakohus on jätnud tähelepanuta, et praeguse vaidluse lahendas esmalt riigihangete vaidlustuskomisjon. Samasisulise hüvitamisnõude samal faktilisel ja õiguslikul alusel esitas kaebaja ka halduskohtule. Nii vaidlustuskomisjonis lahendatud taotlus kui ka kaebus tuginevad RHS v.r § 117 lg-le 3. Selle sätte järgi võib pakkuja, kellega jäi hankeleping sõlmimata hankija õigusvastase otsuse, toimingu või sama paragrahvi lõike 2 p-des 1-7 nimetatud dokumendi tõttu, esitada pärast hankelepingu sõlmimist kahju hüvitamise taotluse vaidlustuskomisjonile. Samuti on halduskohtule esitatud kaebus pealkirjastatud kaebusena hüvitise väljamõistmiseks parvlaevaliinide vedaja riigihankes.
4(5)
3-16-1603
14.Otsused ja toimingud, mida kaebaja keelatud riigiabi andmisena käsitab, ei ole vaadeldavad hankemenetluse otsuste, toimingute ega dokumentidena. Seetõttu ei ole pakkujal vaidlustuskomisjonis ega halduskohtus RHS v.r § 117 lg 3 alusel õigust nõuda kahju hüvitamist vahetult riigiabi õigusvastasusele tuginedes. RHS v.r § 117 lg 3 alusel saab riigiabi tõttu kahju hüvitamist nõuda vaid siis, kui keelatud riigiabi tõi kaudselt kaasa hankemenetluse otsuse, toimingu või dokumendi õigusvastasuse. Õigusvastase riigiabi väitega on kaebaja kahju hüvitamise taotluses ja kaebuses üksnes kaudselt põhjendanud hankemenetluse õigusvastasust. Kaebaja pole riigiabi andmist määratlenud kaebuse iseseisva alusena HKMS § 41 lg-te 1 ja 2 mõttes (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-14-52324/185).
15.Nendel asjaoludel ei ole alust halduskohtule teha etteheiteid, et halduskohus ei asunud hindama riigiabi andmise õiguspärasust väljaspool hankemenetluse konteksti, st sõltumata hankemenetluse haldusaktide ja toimingute õiguspärasusest. Kaebuse nõude ja aluse peab määratlema kaebaja. Kohus ei tohi asuda lahendama kahjunõuet alusel, mida kaebaja pole välja toonud (HKMS § 41 lg 1 teine lause). Ringkonnakohus on jätnud tähelepanuta sellegi, et väidetava keelatud riigiabi andjaks, millele kaebaja kaudselt osutab, ei ole olulises osas mitte Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, vaid riigi äriühingud AS Tallinna Sadam ja AS Saarte Liinid. Kaebaja pole aga äriühinguid vastustajana käsitanud. Ka see kajastab tema tahet määratleda kaebuse ese kitsalt.
16.Keelatud riigiabi ei muuda iseenesest hankemenetlust õigusvastaseks. Kui pakkujale antud riigiabi ei too kaasa põhjendamatult madalat pakkumust, ei ole hankija kohustatud teda hankemenetlusest kõrvaldama ning puudub ka alus tema pakkumuse kõrvale jätmiseks (kolleegium otsus asjas nr 3-3-1-50-15, p 20). Kohtud on lahendanud veel mitmeid kaebaja nõudeid seoses vaidlusaluse riigihankega. Mh on jäetud rahuldamata kaebused ühispakkujate kvalifitseerimise (nr 3-14-52754) ja nende pakkumuse edukaks tunnistamise (nr 3-14-52874) peale. Seetõttu ei saa kaebaja praeguses asjas tugineda nende otsuste õigusvastasusele (HKMS § 177 lg 1) ning kaebaja etteheide halduskohtule seoses tõendite hindamata jätmisega on põhjendamatu. Just nende otsuste õigusvastasus on praeguses asjas kaebaja põhiväide, mida ta üritabki põhjendada väidetava keelatud riigiabi ning muude lubamatute eeliste andmisega hankemenetluses.
17.Kuna hankemenetluse lõpptulemus oli jõustunud kohtulahendite kohaselt õiguspärane, jättis halduskohus õigesti rahuldamata kaebaja kahjunõude seoses hankemenetlusega RHS v.r § 114 lg 3 alusel. Väljaspool hankemenetlust tehtud toimingutega tekitatud kahju hüvitamine ei ole aga käesoleva vaidluse esemeks.
18.Apellatsiooni- ja kassatsiooniastme menetluskulud jäävad kaebuse rahuldamata jätmise tõttu kaebaja kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole kaebajalt kulude väljamõistmist ringkonnakohtus ega Riigikohtus taotlenud (HKMS § 109 lg 1 neljas lause).
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.