Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-16-1562 18. mai 2022 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Nele Parrest Est Wind Power OÜ kaebus Toila Vallavalitsuse 26.04.2016. a korralduse nr 82 tühistamiseks ning kohustamiseks väljastada ehitusluba või alternatiivselt kahju hüvitamiseks Kaebaja Est Wind Power OÜ, esindajad vandeadvokaadid Piret Kergandberg ja Edgar-Kaj Velbri Vastustaja Toila vald, esindaja vandeadvokaat Margus Kiir Kaasatud haldusorgan Justiitsministeerium (endine haldusorgan Ida-Viru maavanem), esindaja Aleksandr Logussov Kaasatud haldusorgan Kaitseministeerium, esindajad vandeadvokaadid Veiko Viisileht ja Reesa Laur Tartu Ringkonnakohtu 22.12.2020. a otsus Toila valla kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 22.12.2020. a otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.
HMS § 58Menetlus- ja vorminõuete rikkumise tagajärjed
Est Wind Power OÜ (kaebaja) esitas 24.11.2015 Toila Vallavalitsusele (vastustaja) taotluse Päite-Vaivina tuulepargi tuulikute (tuulegeneraatorite) projekteerimistingimuste väljastamiseks.
2.Toila Vallavalitsus saatis projekteerimistingimused Kaitseministeeriumile kooskõlastamiseks. Pärast projekteerimistingimuste täiendamist vastavalt Kaitseministeeriumi esitatud nõudmistele (piirtingimuste seadmine osa elektrituulikute kõrgusele) kooskõlastas ministeerium 18.01.2016 kirjaga Päite-Vaivina tuulepargi projekteerimistingimused.
3.Toila Vallavalitsus väljastas 19.01.2016 korraldusega nr 11 projekteerimistingimused Päite-Vaivina tuulepargi projekteerimiseks ning otsustas mitte algatada keskkonnamõju hindamist.
3-16-1562 Projekteerimistingimuste punkt 10 kohustas projekti kooskõlastama taristute valdajate, Lennuameti, Kaitseministeeriumi, Ida päästekeskuse ja Toila Vallavalitsusega.
4.Kaebaja esitas Toila Vallavalitsuse korralduse nr 11 peale vaide. Toila Vallavalitsus rahuldas 17.03.2016. a korraldusega nr 44 kaebaja vaide osaliselt ning muutis projekteerimistingimusi, jättes neist välja tuulepargi piirvõimsuse. Muud projekteerimistingimuste nõuded jäid muutmata.
6.Toila Vallavalitsus saatis 21.02.2016 ehitusprojekti kooskõlastamiseks Kaitseministeeriumile. Kaitseministeerium teatas 20.04.2016. a kirjaga, et ei kooskõlasta tuulepargi ehitusprojekti, tuginedes lennundusseaduse (LennS) § 35 lg-le 61 ning ehitusseadustiku (EhS) § 120 lg 1 p-dele 1 ja 3. Kaitseministeerium viitas 18.04.2016 koostatud analüüsile, mille kohaselt vähendab kavandatav tuulepark eelhoiatuseks kasutatava raadiosüsteemi töövõimet.
7.Toila Vallavalitsus keeldus 26.04.2016. a korraldusega nr 82 (korraldus nr 82) kaebajale ehituslubade väljastamisest Päite-Vaivina tuulepargi püstitamiseks, tuginedes EhS § 44 p-le 1. Vald ei saanud ehituslube väljastada, kuna Kaitseministeerium jättis 20.04.2016. a kirjas projekti kooskõlastamata. Vallavalitsus ei näinud põhjust kahelda Kaitseministeeriumi kaalutlustes ja tehtud analüüside tulemustes. Ehitusprojekti kooskõlastamist Kaitseministeeriumiga nõudsid nii ehitusseadustik ja lennundusseadus kui ka kavandatava tuulepargi projekteerimistingimused. Kaebaja vaide korralduse nr 82 peale jättis vallavalitsus 28.06.2016. a korraldusega nr 130 rahuldamata. Vaideotsuse kohaselt ei ole asjassepuutuv haldusorgan ehitusprojektile kooskõlastust andnud ning tuulepargi rajamine vähendab riigikaitselise ehitise töövõimet, mida ei saa Eesti Vabariigi julgeoleku seisukohalt lubada.
8.Kaebaja esitas 03.08.2016 Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse, milles palus korralduse nr 82 tühistada ja kohustada valda ehitusluba väljastama või mõista vallalt välja kahjuhüvitis. Kaebaja hinnangul ei olnud ministeeriumi negatiivne kooskõlastus vastustajale siduv ning haldusakt oli antud kaalutlusõigust kasutamata. Projekti Kaitseministeeriumiga kooskõlastamise nõudel puudus õiguslik alus, sellise nõude lisamine projekteerimistingimustesse oli õigusvastane. Kaebaja palus tunnistada EhS § 120 lg-d 1 ja 4 ning kaitseministri 26.06.2015. a määruse nr 16 „Riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumiline ulatus ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta“ (määrus nr 16) vastuolus olevaks põhiseaduse (PS) § 3 lg-ga 1, § 12 lg-ga 1, §-ga 31, § 32 lg-tega 1 ja 2 ning § 87 p-ga 6 ja jätta kohaldamata.
9.Vastustaja ning menetlusse kaasatud Justiitsministeerium ja Kaitseministeerium palusid jätta kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud korraldus on õiguspärane, kuna seadus kohustab vastustajat tuulepargi eelprojekti Kaitseministeeriumiga kooskõlastama.
10.Tartu Halduskohus rahuldas 15.03.2019. a otsusega kaebuse, tühistas korralduse nr 82 ja kohustas vastustajat kaebaja 04.02.2016. a ehitusloa taotlust uuesti läbi vaatama hiljemalt ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest. Kuivõrd Kaitseministeerium on projekteerimistingimused kooskõlastanud ja need kehtivad, puudus Kaitseministeeriumil EhS § 120 lg-st 1 tulenevalt täiendav pädevus anda kooskõlastus või keelduda selle andmisest ehitusloa eelnõu puhul. Tuuliku ehitusprojekt ei saa olla kooskõlastusmenetluse esemeks ning Kaitseministeeriumi 30.12.2015. a kirjast ei tulene tingimusi ega
2(11)
3-16-1562 projekteerimistingimuste p-st 10 vastustajale õigustust jätta täiendava kooskõlastuse puudumisel ehitusload väljastamata. EhS § 120 lg-st 4 ja selle alusel antud määrusest tulenevalt ei olnud Kaitseministeeriumil 18.03.2016 seisuga pädevust raadioluuret puudutavates küsimustes. Selles osas täiendati määrust nr 16 alles 10.04.2016. Kaitseministeerium pidi seisukoha ehitusloa eelnõu kooskõlastamise kohta avaldama hiljemalt 31.03.2016, kuid ei teinud seda, mistõttu tuleb haldusmenetluse seaduse (HMS) § 16 lg 2 ja EhS § 42 lg 9 alusel lugeda Kaitseministeeriumi kooskõlastus antuks ning vastustaja ei tohtinud ehituslubade väljastamisest keelduda. Puuduvad EhS §-st 44 tulenevad alused ehituslubade andmisest keeldumiseks. Vastustaja korraldus nr 82 on seetõttu materiaalselt õigusvastane.
11.Vastustaja esitas halduskohtu otsuse peale 15.04.2019 hiljem täiendatud apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata või saata asi halduskohtule uueks lahendamiseks ning kaebaja kahju hüvitamise nõude osas saata kaebus halduskohtule uueks läbivaatamiseks.
12.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 22.12.2020. a otsusega apellatsioonkaebuse osaliselt. Ringkonnakohus vähendas kaebaja kasuks välja mõistetud menetluskulusid. Ülejäänud osas jättis ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsiooni muutmata, kuid asendas halduskohtu otsuse põhjendused. Ringkonnakohus tunnistas määruse nr 16 § 61 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ning EhS § 120 lg 4 põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles see ei näe ette aluseid, millele tuginevalt saaks Kaitseministeerium keelduda tuuliku ehitusprojekti kooskõlastamisest. Kohus jättis nimetatud normid otsuse tegemisel kohaldamata ja edastas otsuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamiseks. Ehitusloa andmisest keeldumise õige alus on EhS § 44 p 1. Seda sätet tuleb tõlgendada nii, et kui seadus kehtestab ehitusloa väljastamisel eeltingimusena kohustusliku kooskõlastuse saamise, kuid seda kooskõlastust ei anta, siis ei vasta ehitis muudele avalik-õiguslikele kitsendustele selle sätte mõttes. Keeldumise õige alus ei ole EhS § 44 p 6, sest see säte reguleerib ehitusloa, mitte ehitusprojekti kooskõlastamisest keeldumist. Ehitusprojekti kooskõlastamiseks esitamise kohustus ei tulene EhS § 120 lg-st 1, kuna see säte hõlmab projekteerimistingimuste, ehitusloa eelnõu või ehitamise teatise kooskõlastamise kohustuse. Käesolevas asjas toimub ehitusprojekti, mitte ehitusloa eelnõu kooskõlastamine. Projekteerimistingimused oli Kaitseministeerium varasemas menetluses juba kooskõlastanud, esitamata seejuures kõrvaltingimusena nõuet, et ka projekteerimistingimuste alusel antava ehitusloa eelnõu tuleb kooskõlastada (EhS § 120 lg 3). Kohustus esitada projekteerimistingimuste alusel antava ehitusloa taotluse menetluses ehitusprojekt kooskõlastamiseks Kaitseministeeriumile tulenes LennS § 35 lg-st 61, mis kohustab tuulikute ja tuuleparkide ehitusprojektid asjakohastel juhtudel kooskõlastama mh Kaitseministeeriumiga (esimene lause), seejuures tuleb lähtuda planeerimisseaduses või ehitusseadustikus sätestatud alustest (teine lause). Kuigi sätte teine lause viitab ehitusseadustikule, ei näe nimetatud seadus ette ühtegi selgesõnalist ehitusprojekti kooskõlastamiseks esitamise kohustust. Siiski pole sätte teine lause LennS § 35 lg 61 tõlgendamisel määrav, kuna see välistaks esimeses lauses ettenähtud kooskõlastamiskohustuse rakendamisjuhud. Tuleb arvestada ka LennS § 35 lg 61 tekkelugu ja 3(11)
3-16-1562 kooskõlastuse riigikaitsehuvidega seotud eesmärki. LennS § 35 lg-s 61 on sätestatud siduv kooskõlastus, mille puudumisel ei olnud vastustajal kaalumisõigust ja ta pidi EhS § 44 p 1 alusel keelduma ehitusloa andmisest, kuna kavandatav ehitis ei vastanud muudele avalik-õiguslikele kitsendustele. Kooskõlastuse andmisele tuli kohaldada LennS § 35 lg 61 kolmandas lauses sätestatud 30-päevast tähtaega. Kaitseministeerium jättis ehitusprojekti tähtaegselt kooskõlastamata. Kooskõlastusest keeldumise õiguslikku alust ei sätesta ei EhS § 120 lg 1 ega LennS § 35 lg 61, kuna need reguleerivad üksnes erinevate dokumentide kooskõlastamiseks esitamise kohustust. Ehitusprojekti kooskõlastusest keeldumise aluseks võib pidada EhS § 120 lg 4 alusel antud määruse nr 16 § 61 lg-t 2, millele Kaitseministeerium asus tuginema kohtumenetluses. Nimetatud sätte kohaselt ei tohi ehitise püstitamine, laiendamine või ümberehitamine vähendada raadiosüsteemi töövõimet. Kuna see on materiaalõiguslik säte, võis vastustaja sellele tugineda sõltumata sätte jõustumisest alles 10.04.2016. Kaitseministeeriumi analüüs näitas asjakohaselt, miks võib tuulepargi rajamine raadioseadme töövõimet kahjustada. Kaebaja kriitika selle analüüsi suhtes jääb üldsõnaliseks. Seda, kus riigikaitseline raadioseade paikneb, peavad saama otsustada seda valdkonda kõige paremini tundvad spetsialistid. Vastustajal oli kohustus Kaitseministeeriumi kooskõlastuse andmata jätmise korral jätta ehitusload välja andmata, tal puudus selles osas kaalutlusõigus. Kuna vastustaja pidi EhS § 42 lg 5 esimese lause kohaselt ehitusloa andma 30 päeva jooksul taotluse esitamisest, ei saa talle ette heita, et ta ei püüdnud välja selgitada, kas võib esineda leevendusmeetmeid või alternatiive, mis võiksid tagada Kaitseministeeriumi kooskõlastuse andmise. Kokkuvõttes oleks Kaitseministeeriumi kooskõlastusest keeldumine õiguspärane tingimusel, et selleks on olemas piisav, põhiseadusega kooskõlas olev seaduslik alus. Sel juhul oleks õiguspärane ka kaebajale ehituslubade andmisest keeldumine korraldusega nr 82. Seega sõltub kaebuses esitatud tühistamisnõude lahendamine sellest, kas kooskõlastusest keeldumise aluseks olev määruse nr 16 § 61 lg 2 on põhiseadusega kooskõlas ja kehtiv või mitte. Asjassepuutuvatest sätetest (EhS § 120 lg 4 ja määruse nr 16 § 61 lg 2) tulenev ehituspiirang piirab nii kaebaja ettevõtlusvabadust kui ka omandipõhiõigust. Kuna määruse nr 16 § 61 lg 2 annab Kaitseministeeriumile õiguse keelduda kooskõlastuse andmisest, ületab see EhS § 120 lg-s 4 kindlaks määratud objektiivset materiaalset raamistikku. Volitust ületav määrus ei ole antud seaduse alusel ja täitmiseks ning on seetõttu põhiseadusega materiaalselt vastuolus. Määruse nr 16 § 61 lg 2 on vastuolus PS §-ga 31, § 32 lg-tega 1 ja 2, § 3 lg 1 esimese lausega ning § 94 lg-ga 2. EhS § 120 lg-st 4 ei nähtu, millises ulatuses võib määrusandja piirata arendaja põhiõiguseid ehitusprojektile kooskõlastuse andmisest keeldumisega. EhS § 120 lg 4 ega ükski muu säte ei sisalda volitust, mis annaks Kaitseministeeriumile õiguse keelduda kooskõlastuse andmisest. Seetõttu ei ole EhS § 120 lg 4 materiaalses mõttes alus- ehk volitusnorm, mille alusel oleks võimalik kooskõlastuse andmisest keelduda. Ilma seaduslike keeldumisalusteta puudub Kaitseministeeriumi kooskõlastuskohustusel mõistlik sisu ning ka EhS § 120 lg 4 on formaalselt põhiseadusega vastuolus. Kuna ministeeriumil puudus põhiseadusega kooskõlas olev seaduslik alus kooskõlastusest keeldumiseks, oli õigusvastane ka vastustaja korraldus ehituslubade andmisest keeldumise kohta.
13.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis 06.04.2021. a otsusega nr 5-20-12/9 Tartu Ringkonnakohtu taotluse rahuldamata.
4(11)
3-16-1562 Määruse nr 16 § 61 lg-s 2 sätestatud keeldu vähendada riigikaitselise ehitise töövõimet, mis on kindlaks määratud määruse nr 16 § 61 teistes lõigetes, tuleb käsitada ehitisele esitatava nõudena, millega vastuolu annab aluse keelduda ehitusloa andmisest, tuginedes EhS § 44 p-le 1. Seega reguleerib määruse nr 16 § 61 lg 2 ehitisele ja ehitamisele esitatavaid nõudeid ning on esmajoones adresseeritud ehitusluba taotlevale isikule ja ehitusloa väljastajale. Kui kavandatav ehitis vähendab riigikaitselise ehitise töövõimet, ei saa kohalik omavalitsus anda ehitusluba selle ehitamiseks. Ühtlasi välistab projekti mittevastavus määruse nr 16 § 61 lg-le 2 koostoimes EhS § 44 p-ga 1 imperatiivselt ehitusloa kooskõlastamise Kaitseministeeriumis (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi 19.06.2020. a otsus nr 3-17-2766/33, p 27.2). Tulenevalt riigivõimu seaduslikkuse põhimõttest ei saa pädeval riigiasutusel olla kohustust kooskõlastada õigusvastast tegevust. Sama tuleneb ka LennS § 35 lg 61 teisest lausest, mille järgi tuleb kooskõlastamisel lähtuda ehitusseadustikus sätestatud alustest. Tulenevalt EhS § 120 lg 1 esimesest lausest ja LennS § 35 lg-st 61 oli Toila vallal tuulepargi ehitusloa menetluses kohustus kooskõlastada ehitusprojekt Kaitseministeeriumiga ning ka ministeerium pidi arvestama määruses nr 16 riigikaitselise ehitise töövõime kohta sätestatut. Seejuures tähendab ehitusloa eelnõu kooskõlastamine ühtlasi ehitusprojekti kooskõlastamist. Ehitusluba annab õiguse ehitada vaid loa andmise aluseks olnud projekti kohaselt (EhS § 12 lg 1 ja § 38 lg 1). Siduva kooskõlastuse andmisest keeldumist ehitusloa menetluses saab vaidlustada nii iseseisvalt kui ka lõpliku haldusakti vaidlustamisel. Kohalik omavalitsus ei saa ümber hinnata kooskõlastusest keeldumise põhjendusi, kuid seda saab teha kohus ehitusloa andmisest keeldumise vaidlustamisel. Kui projekteeritud ehitis määruse nr 16 § 61 lg-le 2 ei vasta ning kõnealune säte on põhiseaduspärane, ei saa kaebaja õigusi rikkuda ei ehitusloa andmisest ega selle kooskõlastamisest keeldumine. EhS § 120 lg 4 ja selle alusel antud määruse nr 16 § 61 lg 2 on koostoimes EhS § 44 p-ga 1 aluseks ehitusloa andmisest keeldumisele ja riivavad ehitusluba taotleva isiku ettevõtlusvabadust ja selle kinnistu, kuhu sooviti ehitist püstitada, omaniku omandipõhiõigust. Riivatakse ka nende isikute omandipõhiõigust, kes omavad mõnda kinnistuga seotud piiratud asjaõigust, eelkõige hoonestusõigust. EhS § 120 lg 4 ei ole vastuolus olulisuse põhimõttega ega põhiseaduse muude formaalsete nõuetega. Seadusandja ei ole delegatsiooninormiga andnud täitevvõimule õigust kehtestada põhiõiguste lisapiiranguid, vaid üksnes õiguse seadusest tuleneva piirangu tingimusi täpsustada. Määruse nr 16 § 61 lg 2 täpsustab EhS §-s 8 ja § 11 lg-s 1 sätestatud ohutuse nõuet olukorras, kus kavandatav ehitis võib mõjutada riigikaitselist ehitist. Lisaks sellele, et ehitised ei tohi seada ohtu inimelusid, vara ja keskkonda, ei tohi need ohustada ka riigi julgeolekut. Delegatsiooninorm on ka piisavalt täpne, selle sisu ja ulatus (riigikaitselisi ehitisi mõjutavad ehitised) ning eesmärk (riigikaitseliste ehitiste töövõime kaitse) on piiritletud. Määruse andjat suunavad lisaks muud ehitusseadustiku sätted, nt ehitamise põhimõtted ja põhinõuded. Määruse nr 16 § 61 lg 2 ei ole formaalselt ega materiaalselt delegatsiooninormiga vastuolus, vaid järgib nii määrusandlusvolituse eesmärki, mõtet kui ka ulatust. Määrust nr 16 andma volitas kaitseministrit Vabariigi Valitsus 04.05.2015. a määrusega nr 55. Riigikaitseliseks ehitiseks EhS § 120 lg 4 tähenduses tuleb lugeda ka ehitis, milles asub riigikaitselisi eesmärke täitev raadiosüsteem määruse nr 16 § 2 lg 1 p 9 tähenduses, mille töövõime kriteeriumid on kaitseminister sätestanud määruse nr 16 §-s 61. Ka määruse nr 16 § 61 lg-s 2 sätestatud keeldu
5(11)
3-16-1562 vähendada raadiosüsteemi määruses kindlaks määratud töövõimet saab käsitada riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumina koostoimes määruse § 61 teiste lõigetega. Vaidlusalused sätted ei riiva kaebaja põhiõigusi ebaproportsionaalselt. Määruse nr 16 § 61 lg-st 2 ei järeldu, et raadiosüsteemi töövõime igasugune mõjutamine välistaks alati ehitusloa andmise. Määruse nr 16 § 61 lg-s 2 ei ole silmas peetud süsteemi tegelikku maksimaalset töövõimet, vaid normatiivselt kindlaks määratud töövõimet, mida peetakse eesmärgi saavutamiseks piisavaks. See on aga määratud erinevalt sõltuvalt ruumilistest kriteeriumitest (otsenähtavuse tsoon, elektromagnetlaine levi difraktsiooni tsoon). EhS § 120 lg 4 ei ole põhiseadusvastane ka põhjusel, et see ei nimeta kooskõlastuse andmisest keeldumise aluseid. Õigusvastase ehitise kooskõlastamata jätmise alused on tuletatavad juba eespool nimetatud ehitusseadustiku ja lennundusseaduse normidest.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
14.Vastustaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused osas, millega tühistati korraldus nr 82 ja kohustati Toila valda kaebaja ehitusloa taotlust uuesti läbi vaatama, ning teha uus otsus, millega jätta kaebus eelnimetatud osas rahuldamata. Samuti palub vastustaja tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused osas, millega mõisteti vastustajalt välja menetluskulud, ja saata asi kaebaja alternatiivse nõude osas ning menetluskulude jaotuse osas halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Tunnistades ekslikult asjassepuutuvad õigusaktid põhiseadusega vastuolus olevateks, on ringkonnakohus jätnud ebaõigesti materiaalõiguse normid kohaldamata. Tulenevalt EhS § 120 lg 1 esimesest lausest ja LennS § 35 lg-st 61 oli Toila vallal tuulepargi ehitusloa menetluses kohustus kooskõlastada ehitusprojekt Kaitseministeeriumiga ning ministeerium pidi kooskõlastuse andmisel arvestama määruses nr 16 sätestatut. Määruse nr 16 § 61 lg-s 2 on sätestatud keeld vähendada riigikaitselise ehitise töövõimet, mis on kindlaks määratud määruse nr 16 § 61 teistes lõigetes. Kui kavandatav ehitis vähendab riigikaitselise ehitise töövõimet, välistab ehitusprojekti mittevastavus määruse nr 16 § 61 lg-le 2 koostoimes EhS § 44 p-ga 1 imperatiivselt ehitusloa kooskõlastamise Kaitseministeeriumis. Sama tuleneb ka LennS § 35 lg 61 teisest lausest. Haldusasjas on tõendatud, et kavandatavad tuulikud vähendavad riigikaitselise ehitise töövõimet, mistõttu oli Kaitseministeeriumis ehitusprojekti kooskõlastamata jätmine põhjendatud. Kooskõlastus oli õiguspärane, esitatud vallavalitsusele tähtaegselt ja vastab muudele nõuetele. Ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta ei saa kohalik omavalitsus ehitusluba anda. Seega välistas määruse nr 16 § 61 lg 2 kaebajale ehitusloa väljastamise. Toila Vallavalitsuse korraldus nr 82 oli õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus.
15.Kaebaja palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata, muutes ringkonnakohtu otsuse põhjendusi. Alternatiivselt palub kaebaja tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tartu Halduskohtule. Menetluskulud palub kaebaja jätta vastustaja kanda. Ringkonnakohus eksis, leides, et Kaitseministeeriumi keeldumine tuulepargi ehitusprojektile kooskõlastuse andmisest oli iseenesest kooskõlas kehtiva õigusega ja kaheldav oli vaid õigusaktide põhiseaduspärasus. Kaitseministeeriumi keeldumine oli õigusvastane, sest oli põhjendatud üldsõnaliselt ning kooskõlastuse andmata jätmine ei vastanud vaidlustatud korralduses viidatud õigusnormidele (EhS § 120, LennS § 35 lg 61 ja määruse nr 16 § 61). Kaebaja ei olnud korralduse nr 82 andmise ajal Kaitseministeeriumi 18.04.2016 analüüsiga tutvunud ning see ei saanud olla korralduse põhjenduste osaks. 6(11)
3-16-1562 Ehitusprojektile ja -loale kooskõlastuse andmise välistab üksnes selline mõju radari või raadioseadme töövõimele, mis ületab teatud lävendi (määruse nr 16 § 61 lg 3). Kooskõlastuse andmata jätmisel on Kaitseministeeriumil kohustus ära näidata ja põhjendada, et see lävend on konkreetsel juhul ületatud. Kaitseministeeriumi seisukohad kooskõlastuse andmata jätmisel olid üldsõnalised ning ei sisalda sellist põhjendust. Kaitseministeeriumi 18.04.2016 analüüs ei võta muude tehniliste näitajate kõrval arvesse raadiosüsteemi masti kõrgust, millest seab raadiosüsteemi töövõime hindamise sõltuvusse aga määruse nr 16 § 61 lg 3. Vastustaja pidi menetluse korraldajana tagama taotleja ja Kaitseministeeriumi suhtluse kõigi poolte huve arvestava lahenduse leidmiseks, kuid jättis selle kohustuse täitmata ja võimalikud alternatiivid kaalumata. Kaitseministeerium ei selgitanud kooskõlastuse andmisest keeldumisel selle täpsemaid põhjusi, mistõttu ei saanud ei omavalitsusüksus ega kaebaja vajalikku teavet, et kaaluda erinevaid võimalikke lahendusi. Samas on Kaitseministeerium vaid kolm kuud enne kooskõlastuse andmata jätmist andnud kooskõlastuse teise taotleja samade põhiparameetritega tuulepargi projekteerimistingimustele. Tuulepargi ehitusprojektile kooskõlastuse andmine ei olnud õigusaktidest tulenevalt nõutav ja oli formaalselt õigusvastane. Vabatahtliku kooskõlastamiseks esitamise tulem ei saanud olla vastustajale siduv. Ei ole usutav, et seadusandja eesmärk oli kohustada isikuid Kaitseministeeriumiga kooskõlastama nii projekteerimistingimusi, ehitusprojekti kui ka ehitusloa eelnõu. Isegi Kaitseministeeriumi kooskõlastuse kohustuslikkuse korral ei saanud negatiivne kooskõlastus tuua kaasa kaebajale ehitusloa väljastamisest keeldumist, sest Kaitseministeerium oli tuulepargi samadele tehnilistele omadustele viidates varem juba kooskõlastanud sama tuulepargi projekteerimistingimused. Kui Riigikohus rahuldab kassaatori taotluse ja tühistab ringkonnakohtu otsuse, siis tuleb asi saata kahju hüvitamise nõude osas tagasi Tartu Halduskohtule. Menetlusökonoomia huvides ja arvestades käesoleva kohtuasja pikka menetlusaega, oleks vajalikud siiski Riigikohtu tõlgendamissuunised alamate astmete kohtutele.
16.Kaasatud haldusorgan Justiitsministeerium jääb täies ulatuses oma haldusasjas varem esitatud seisukohtade juurde ning toetab kassaatori seisukohti.
17.Kaasatud haldusorgan Kaitseministeerium leiab, et kassatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada. Haldusasjas vaidlustatud korraldus nr 82 on õiguspärane. Kaitseministeeriumil ei olnud võimalik kaaluda ehitusprojekti kooskõlastamist ja keelduv kooskõlastus piiras vastustaja kaalutlusõigust selliselt, et tal ei olnud võimalik ehitusluba väljastada. LennS § 35 lg 61 sätestab kohustuse kooskõlastada Kaitseministeeriumiga tuuleparkide ehitusprojektid. EhS § 120 ei kaota LennS § 35 lg-st 61 tulenevat kohustust ehitusprojekt Kaitseministeeriumiga kooskõlastada, seetõttu oli õiguspärane ka vastustaja väljastatud projekteerimistingimuste tingimus ehitusprojekt Kaitseministeeriumiga kooskõlastada. Projekteerimistingimuste õiguspärasus ei ole käesolevas asjas vaidluse all. Kooskõlastus oli vallale esitatud tähtaegselt, kuid isegi tähtaja rikkumise korral ei oleks tagajärjeks ehitusprojekti kooskõlastatuks lugemine. Kaitseministeeriumi 18.04.2016 analüüsiga on kooskõlastuse andmata jätmise võimalus tõendatud. Analüüsis ei olnud võimalik esitada kõiki selle aluseks olevaid andmeid, kuivõrd analüüs on asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud dokument ja osa analüüsi aluseks olevaid andmeid on riigisaladus riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse mõttes. Väär on kaebaja seisukoht, et mida 7(11)
3-16-1562 kõrgem on raadiosüsteemi mast, seda kõrgema tuuliku võib määruse nr 16 § 61 lg-s 3 sätestatud valemi kohaselt raadiosüsteemist teatud kaugusele rajada. Vastustajale ei ole põhjust heita ette tegevusetust kõiki pooli rahuldava lahenduse leidmisel, sest selline tegevus ei oleks saanud muuta Kaitseministeeriumi seisukohta konkreetse tuulepargi rajamise võimalikkuse asjus ja tingida positiivse kooskõlastuse andmist. Kaitseministeeriumis ehitusprojekti kooskõlastamata jätmine oli vastustajale siduv.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
18.Kassatsioonkaebus tuleb menetlusvea tõttu rahuldada. Riigikohus tühistab ringkonnakohtu otsuse ja saadab asja ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 2). Ringkonnakohus on jätnud olulised tõendid nõuetekohaselt hindamata ja ei ole välja selgitanud, kas Kaitseministeerium jättis õiguspäraselt ehitusprojektile kooskõlastuse andmata (HKMS § 158 lg 1).
19.Riigikohtu halduskolleegium on selgitanud Kaitseministeeriumi ja kohaliku omavalitsuse üksuse õigusi ja kohustusi ehitusloa eelnõule kooskõlastuse andmisel ja ehitusloa väljastamisel otsuses nr 3-17-2766/33. Kuigi haldusasjas nr 3-17-2766 hinnati radari töövõimet, on need seisukohad kohaldatavad ka haldusorganite tegevuse õiguspärasuse hindamisele raadiosüsteemi töövõime tagamisel. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis otsuses nr 5-20-12/9, et Tartu Ringkonnakohtu kohaldamata jäetud EhS § 120 lg 4 ja määruse nr 16 § 61 lg 2 olid käesoleva kohtuasja valguses põhiseadusega kooskõlas. Riigikohus ei andnud aga hinnangut, kas ringkonnakohus lahendas õigesti haldusasja (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 2 teine lause).
20.Tulenevalt EhS § 120 lg 1 esimesest lausest ja LennS § 35 lg-st 61 oli Toila vallal tuulepargi ehitusloa menetluses kohustus kooskõlastada ehitusprojekt Kaitseministeeriumiga. Seejuures tähendab ehitusloa eelnõu kooskõlastamine ühtlasi ehitusprojekti kooskõlastamist, sest ehitusluba annab õiguse ehitada vaid loa andmise aluseks olnud projekti kohaselt (EhS § 12 lg 1 ja § 38 lg 1; vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 06.04.2021 otsus nr 5-20-12/9, p 51).
21.Kaitseministeeriumi kooskõlastusele tuleb kohaldada LennS § 35 lg 61 kolmandas lauses sätestatud 30--päevast tähtaega. Pooled ei vaidle selle üle, et Kaitseministeerium andis selle tähtaja jooksul teada, et ta ei kooskõlasta ehitusprojekti.
22.EhS § 120 lg 1 p 3 kohaselt on kooskõlastamisel hinnatavaks asjaoluks ehitise püstitamise tulemusel riigikaitselise ehitise, sh selles paikneva raadiosüsteemi töövõime vähenemine. Määruse nr 16 § 61 lg-s 2 on sätestatud keeld vähendada ehitise püstitamise, laiendamise või ümberehitamisega raadiosüsteemi töövõimet, mis on kindlaks määratud määruse nr 16 § 61 teistes lõigetes (vt ka määruse nr 16 § 1). Projekti mittevastavus määruse nr 16 § 61 lg-le 2 koostoimes EhS § 44 p-ga 1 välistab ehitusloa kooskõlastamise Kaitseministeeriumis (vt otsus nr 5-20-12/9, p 47). Seejuures ei ole ministeeriumil kooskõlastuse andmisest keeldumisel kaalutlusõigust, vaid üksnes asjaolude tuvastamise, määratlemata õigusmõistete sisustamise ja nendest juhindudes otsuse tegemise õigus. Ministeeriumil tuli kooskõlastuse andmist otsustades seega esiteks selgitada välja vajalikud asjaolud, teiseks subsumeerida tuvastatud asjaolud õigusnormi alla, et tuvastada, kas mõju riigikaitselise ehitise töövõimele esineb, ja kolmandaks, kui esines, siis kas mõju on selline, et see tuleb lugeda töövõime vähenemiseks määruse nr 16 § 61 lg 2 mõttes. Jaatava vastuse korral tuli Kaitseministeeriumil keelduda kooskõlastuse andmisest (vrd otsus nr 3-17-2766/33, p 27.2).
8(11)
3-16-1562
23.Sarnaselt radari toimimisele saab ehitise mõju raadiosüsteemi toimimisele olla kooskõlastuse andmist välistavaks asjaoluks üksnes juhul, kui see ületab teatud lävendi. Nagu nähtub määruse nr 16 §-st 61, on raadiosüsteemi töövõimel kriteeriumid, st gradatsioon. Kui saavutatakse kindlaks määratud lävend, siis ei suuda raadiosüsteem enam „kiirata, avastada, positsioneerida ja tuvastada raadiosagedusel levivat elektromagnetlainet“ (määruse nr 16 § 61 lg 1). Raadiosüsteemi ehitise töövõime on määruse nr 16 § 61 lg 3 kohaselt tagatud, kui signaaliallika ja vastuvõtusensori vahel on otsenähtavus. Otsenähtavuse tsoonist väljaspool ei tohi töövõime tagamiseks püstitada tuulegeneraatorit elektromagnetlaine levi difraktsiooni tsooni ning sellest kaugemal arvestatakse tuulegeneraatori kõrgust samas sättes esitatud valemi alusel. Seega ei kohaldata määruse nr 16 § 61 lg 3 sõnastusest nähtuvalt eelnimetatud valemit otsenähtavuse tsoonis ja difraktsiooni tsoonis. Kohus saab kontrollida, kas üksikjuhtumil on raadiosüsteemi töövõime vähenemise kriteerium täidetud (vrd otsus nr 3-17-2766/33, p 27.3).
24.Kaitseministeerium on selgitanud, et kavandatava Päite-Vaivina tuulepargi raadiosüsteemi töövõimet vähendav mõju on tuvastatud Kaitseväe 18.04.2016 koostatud analüüsiga. Analüüsis ei olnud väidetavalt võimalik esitada kõiki selle aluseks olevaid andmeid, kuivõrd analüüs on asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud dokument. Osa analüüsi aluseks olevaid andmeid on aga riigisaladus riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse § 7 p 10 mõttes, sh raadiosüsteemi asukoht ja muud parameetrid.
25.Kaitseministeeriumi 20.04.2016 kooskõlastuse andmata jätmise kirjas on märgitud: „Analüüsi alusel väheneb raadiosüsteemi töövõime, kui püstitada Päite-Vaivina tuulepark, sest tagatud ei ole signaaliallika ja vastuvõtusensori vaheline otsenähtavus, mille tagajärjel tekivad pimealad. Samuti vähenevad otse levivate signaalide tugevused, tekivad virtuaalsed signaalid ja väheneb võimekus positsioneerida signaaliallikat. [---] Seega vähendab ehitusprojekti kohaselt kavandatav Päite-Vaivina tuulepark eelhoiatuseks kasutatava raadiosüsteemi töövõimet, mistõttu ei ole võimalik Päite-Vaivina tuuleparki ehitusprojekti kohaselt rajada.“ Kaitseväe 18.04.2016. a analüüsi Päite-Vaivina tuulepargi ehitusprojekti kohta järeldustes on märgitud, et planeeritava Päite-Vaivina tuulepargi tervikmõju elektromagnetilisele kiirgusväljale vähendab olulisel määral kaitseväe raadiosüsteemide töö efektiivsust ja koostoimivust.
26.Ringkonnakohtu hinnangul oli haldusasjas eelnimetatud tõenditega piisavalt tõendatud, et kavandatavad tuulikud vähendavad riigikaitselise ehitise töövõimet, ja polnud alust kahelda Kaitseministeeriumi hinnangute pädevuses ning asjakohasuses. Ringkonnakohtu hinnangul oli analüüsis veenvalt, sh joonistega näidatud, millist ala Päite-Vaivina tuulepark selle rajamise korral mõjutaks. Seda, kus riigikaitseline raadioseade paikneb, peavad saama otsustada valdkonda kõige paremini tundvad spetsialistid. Kaebaja kriitika tuulepargi mõju ja arvutuste ebapiisavuse kohta jäi ringkonnakohtu hinnangul liialt üldsõnaliseks.
27.Nagu eespool (otsuse p-s 23) leitud, saab kohus kontrollida raadiosüsteemi töövõime kriteeriumite täidetust ning see kontroll ei piirdu üksnes hinnanguga, kas keeldumine on olnud ilmselgelt meelevaldne. Kolleegium leiab sarnaselt kaebajaga, et ringkonnakohus pole põhjendanud arusaadavalt oma järeldust, et tuulepargi rajamisega kaasneb raadiosüsteemi töövõime vähenemine. Kaitseministeeriumi 20.04.2016 kooskõlastuse andmata jätmise kirjas on esitatud üldsõnalised järeldused selle kohta, et tuulikud takistavad signaaliallika ja vastuvõtusensori vahelist otsenähtavust, vähendavad otse levivate signaalide tugevust, tekitavad virtuaalseid signaale ja vähendavad signaaliallika positsioneerimise võimalusi. Samas ei sisalda kiri mingit konkreetset teavet, mille alusel saaks nende järelduste paikapidavust kontrollida. Ka ringkonnakohtule esitatud Kaitseministeeriumi seisukohast Päite-Vaivina tuulepargi ehitusprojekti kohta moodustab valdava osa raadiosüsteemide tööpõhimõtete, kiirguskeskkonna ja tuulikutest raadiosüsteemile lähtuva 9(11)
3-16-1562 võimaliku mõju üldkirjeldus, mitte konkreetse tuulepargi mõjude analüüs. Lisatud skeemid ei ole oma mõõtkava tõttu jälgitavad ning esitatud teave ei võimalda hinnata raadiosüsteemi paiknemist ega omadusi, nt raadiosüsteemi kaugust kavandatavast tuulepargist, või raadiomasti kõrgust, kuigi lubatud tuuliku tipu kõrgus on seisukoha lk-l 10 esitatud tabeli kohaselt seatud sõltuvusse raadiosüsteemi ja tuuliku vahelisest kaugusest.
28.Kolleegiumi hinnangul ei saanud kohus piirduda raadiosüsteemi töövõime hindamisel üksnes Kaitseministeeriumi seisukohtade kordamisega, vaid pidi otsuse tegemisel võtma selge seisukoha, millised asjaolud on tuvastatud (HKMS § 158 lg 1). Sellist otsustust tuleb põhjendada. Kuna määruse nr 16 § 61 eristab raadiosüsteemi töövõime nõudeid otsenähtavuse tsoonis ja väljaspool seda tsooni (vt otsuse p 23), tulnuks raadiosüsteemi töövõime hindamiseks välja selgitada, milline on raadiosüsteemi otsenähtavuse tsoon ja millised on kavandatava ehitise mõjud nii selles tsoonis kui ka väljaspool seda. Praegu pole arusaadav, millise teabe alusel ja kuidas veendus ringkonnakohus, et tuulepark paiknes raadiosüsteemi otsenähtavuse tsoonis ja takistas signaaliallika ning vastuvõtusensori vahelist otsenähtavust. Samuti ei ole antud hinnangut kaebaja väitele, et raadiosüsteem koosneb teisaldatavatest raadioseadmetest, mis ei pea paiknema kogu aeg samas kohas, mistõttu raadiosüsteemi töövõimet on väidetavalt võimalik tagada ka süsteemi või selle osi ümber paigutades. Selleks ei piisa tõdemusest, et raadiosüsteemi seadmete asukoha peavad otsustama spetsialistid. Kohtul oleks tulnud veenduda, et on tõenäoline vajadus paigutada seadmed selliselt, et tuulepark jääb nende otsenähtavuse alasse või häirib muul viisil seadmete tööd.
29.Riigisaladuse ega muu juurdepääsupiiranguga teabe sisaldumine Kaitseministeeriumi analüüsis ei saa takistada kohut veendumast, kas määrusest nr 16 ja muudest õigusaktidest tulenevad nõuded raadiosüsteemi töövõimele on täidetud. Vajaduse korral tuleb piirata menetlusosaliste juurdepääsu kohtutoimikus sisalduvale juurdepääsupiiranguga teabele. Kohtulahendit ei või jätta põhjendamata. Kohtul on valikuvõimalus, kas piirata menetlusosalise juurdepääsu kohtulahendi konfidentsiaalsetele põhjendustele või esitada avalikus kohtulahendis saladusega kaetud teabest tehtavad järeldused määral ja viisil, mis juurdepääsupiirangut arvestades on võimalikud, kuid mis tagavad siiski lahendi kontrollitavuse. Kolleegiumi hinnangul tuleb ringkonnakohtul hinnata uuesti, mh vajaduse korral Kaitseministeeriumilt lisatõendite esitamist nõudes ning analüüsi võimalike puuduste kohta esitatud kaebaja väidetele sisuliselt vastates, kas raadiosüsteemi töövõime vähenemine on käesolevas asjas küllaldaselt tõendatud. Kaitseministeeriumi pädevus riigikaitseküsimustes ei välista mh eksperdi arvamuse küsimist eriteadmist nõudvate asjaolude selgitamiseks (HKMS § 56 lg 2; tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 293).
30.Kuna käesolevas asjas ei ole kolleegiumi hinnangul nõuetekohaselt välja selgitatud, kas kavandatav ehitis vähendab raadiosüsteemi töövõimet, siis pole võimalik hinnata ka ehitusloa andmisest keeldumise õiguspärasust. Kui selgub, et kavandatav ehitis ei vähendanud raadiosüsteemi töövõimet määrusega nr 16 nõutavas ulatuses, siis ei saanud valla keeldumine ehitusloa andmisest Kaitseministeeriumi negatiivse kooskõlastuse tõttu olla materiaalselt õiguspärane sõltumata sellest, et vallal ei olnud alust pidada kooskõlastusest keeldumist ilmselgelt meelevaldseks või kooskõlastaja sisulisi põhjendusi ümber hinnata (vt otsus nr 3-17-2766/33, p 27.1 ja otsus nr 5-20-12/9, p 47). Omavalitsusüksuse pädevuse piirang ei tähenda, et piiratud oleks kohtu pädevus hinnata kooskõlastuse või ehitusloa andmisest keeldumise õiguspärasust.
31.Kaebaja on õigesti märkinud, et ehitusluba andma pädev haldusorgan peab püüdlema keelduva kooskõlastuse korral menetlusosaliste vastandlike huvide tasakaalustamise poole. Samas on tegemist menetlusliku kohustusega, mille täitmata jätmine ei saaks tingida materiaalselt õiguspärase haldusakti kehtetuks tunnistamist (HMS § 58).
10(11)
3-16-1562
32.Kuna kolleegium saadab asja uueks arutamiseks, jagatakse menetluskulud asja uuel lahendamisel. Vastustaja tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4 esimese lause kuni 31.12.2021 kehtinud redaktsiooni alusel koostoimes tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja täitemenetluse seadustiku rakendamise seaduse § 3 lg-ga 21). (allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.