Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus
Asja läbivaatamine
3-22-1463 11. detsember 2025 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask ja Heiki Loot MTÜ Jägala Kalateed, Eesti Kalastajate Seltsi ja Eesti Ihtüoloogia Seltsi kaebus Vabariigi Valitsuse nõusoleku tühistamiseks seoses Linnamäe paisul Jägala jõe paisutamise ning hüdroenergia kasutamisega Kaebajad Mittetulundusühing Jägala Kalateed, Eesti Kalastajate Selts ja Eesti Ihtüoloogia Selts, esindajad vandeadvokaadid Margus Kõiva ja Kuldar-Jaan Torokoff Vastustaja Vabariigi Valitsus, esindaja vandeadvokaat Veikko Puolakainen Kolmas isik Wooluvabrik OÜ, esindajad vandeadvokaadid Siiri Pajupuu ja Vahur Kivistik Kolmas isik Jõelähtme vald, esindaja vandeadvokaat Karl Haavasalu Tallinna Ringkonnakohtu 6. novembri 2024. a otsus Vabariigi Valitsuse, Wooluvabrik OÜ ja Jõelähtme valla kassatsioonkaebused ning MTÜ Jägala Kalateed, Eesti Kalastajate Seltsi ja Eesti Ihtüoloogia Seltsi vastukassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Rahuldada Vabariigi Valitsuse, Wooluvabrik OÜ ja Jõelähtme valla kassatsioonkaebused. Jätta MTÜ Jägala Kalateed, Eesti Kalastajate Seltsi ja Eesti Ihtüoloogia Seltsi vastukassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 6. novembri 2024. a otsus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 6. veebruari 2023. a otsus menetluskulu jaotuse osas. Muus osas jätta halduskohtu otsuse resolutiivosa jõusse. Muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Linnamäe hüdroelektrijaam (HEJ) rajati aastatel 1922–1924. See asub Jägala jõel Jõelähtme vallas Jõesuu külas. Linnamäe HEJ taastati 2002. aastal ning alates sellest ajast on Jägala jõel paisutatud ning toodetud hüdroenergiast elektrienergiat. Alates 21. detsembrist 2016 on Linnamäe HEJ pais tunnistatud kultuurimälestiseks.
3-22-1463
2.Linnamäe HEJ ehitised asuvad Jägala jõe lõigul, mis kuulub keskkonnaministri 15. juuni 2004. a määruse nr 73 § 2 p-st 20 tulenevalt lõhe, jõeforelli, meriforelli ning harjuse kudemis- ja elupaikade nimistusse. Need ehitised asuvad ühtlasi Jägala jõe hoiualal, mille kaitse-eesmärk on Nõukogu 21. mai 1992. a direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiiv) II lisas nimetatud liikide hariliku võldase, jõesilmu ja lõhe elupaikade, samuti I lisas nimetatud elupaigatüübi jõed ja ojad kaitse. Jägala jõe hoiuala kuulub Jägala loodusala koosseisus Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja (Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korralduse nr 615-k lisa 1 p 2 alap 56; Euroopa Komisjoni 12. novembri 2007. a otsus). Jägala loodusala kaitse-eesmärkideks on kaitsta ka saarma ning paksukojalise jõekarbi elupaiku.
3.Luba Linnamäe HEJ käitamiseks anti 15. augustil 2008 ja seda on korduvalt pikendatud. Luba kehtib jätkuvalt.
4.Eesti Energia AS esitas 4. oktoobril 2012 jõe paisutamiseks uue veeloa taotluse. Keskkonnaamet avalikustas 6. detsembril 2021 „Jägala jõel Linnamäe paisul jõe paisutamise ja hüdroenergiast elektritootmine“ tagantjärele Natura hindamise ja „Jägala jõel Linnamäe paisul jõe paisutamise ja hüdroenergiast elektritootmine“ Natura hindamise viimase etapi aruanded. Aruannetes leiti, et Linnamäe HEJ tegevuse jätkamine ei ole võimalik Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärke ja terviklikkust kahjustamata. Samuti leiti aruannetes, et Natura erandi kohaldamise tingimused ei ole täidetud, kuna taotletaval tegevusel on alternatiivid ja ülekaalukat avalikku huvi ei esine.
5.Vabariigi Valitsus andis 3. juuni 2022. a korralduse nr 163. Selle punkt 7 sõnastati järgmiselt. „7. Otsus Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 29 lõike 3 alusel ja tuginedes asjaoludele, et Linnamäe paisul vee paisutamine ja hüdroenergia kasutamine on jätkuv tegevus, mis sai alguse enne Natura ala loomist, ning hoolimata tegevuse eeldatavalt ebasoodsast mõjust Natura 2000 võrgustiku alale on tegevus alternatiivsete lahenduste puudumisel vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel, nõustub Vabariigi Valitsus tegevusloa andmisega Linnamäe paisul Jägala jõe paisutamiseks ja Linnamäe hüdroelektrijaamas hüdroenergia kasutamiseks elektrienergia tootmisel. Tegevusloa andmise otsuse teeb ja loa tingimused, sealhulgas hüvitusmeetmete rakendamise kohustuse seab Keskkonnaamet.“ Korralduse kohaselt seisnevad erandi tegemise põhjused kultuurimälestiseks tunnistatud paisu pikaajalise ja tervikliku säilimise tagamises ning seda ümbritseva arheoloogiapärandi ja kultuurmaastiku säilitamises. Paisutamine ja elektritootmine tagab kultuuriväärtusliku ehitise ja keskkonna säilimise olemasoleval kujul. Jägala jõel asuvad HEJ-d annavad panuse taastuvenergia tootmisse ja energiajulgeolekusse.
6.MTÜ Jägala Kalateed, Eesti Kalastajate Selts ja Eesti Ihtüoloogia Selts esitasid 7. juulil 2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotlesid korralduse nr 163 tühisuse tuvastamist või alternatiivselt selle tühistamist või õigusvastasuse tuvastamist. Kohus võttis kaebuse menetlusse nõuetes korraldus tühistada või kui tegemist on menetlustoiminguga, siis tuvastada selle õigusvastasus.
7.Tallinna Halduskohus jättis 6. veebruari 2023. a otsusega kaebuse rahuldamata ning mõistis kaebajatelt solidaarselt Wooluvabrik OÜ menetluskulu katteks välja 3250 eurot järgmistel põhjustel.
2(10)
3-22-1463
7.1.Korraldus nr 163 on eelhaldusakt. Korralduse õiguslik tähendus ei sõltu sellest, kas Keskkonnaamet pöördus valitsuse poole või otsustas valitsus nõusoleku anda mõne teise menetlusosalise taotlusel või omal algatusel. Korraldusega tegi vastustaja siduvalt kindlaks keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 29 lg-s 3 sätestatud asjaolud, mis lubaksid Keskkonnaametil väljastada veeloa vaatamata Jägala loodusala ebasoodsale mõjutamisele. Vabariigi Valitsus ei ole otsustanud veeloa andmist Keskkonnaameti eest ega kahandanud Keskkonnaameti kaalutlusõigust nullini. Küll tuleb Keskkonnaametil arvestada, et keskkonnaalaste argumentide kõrval eksisteerib ülekaalukas avalik huvi veeloa andmiseks ning üksnes ebasoodne mõju Natura 2000 alale ei ole piisav, et välistada enne Natura ala moodustamist lubatud tegevuse jätkumine.
7.2.KeHJS § 29 lg 3 eesmärk on leida üles need kaalukad põhjused, miks vaatamata tegevuse ebasoodsale mõjule on tegevuse lubamine võimalik. Esmalt tuleb hinnata, kas taotletavale tegevusele on olemas alternatiivsed lahendused, mis ei tooks Natura alale kaasa ebasoodsat mõju. Kui vastus on eitav, tuleb hinnata, kas esinevad avalikkuse jaoks esmatähtsad ja erakordselt tungivad põhjused. Valitsus ei pea otsustama, milliste hüvitusmeetmete korral võib anda tegevusele nõusoleku. Seda, kas esinevad ülekaalukad avaliku huviga seotud põhjused, otsustab Vabariigi Valitsus, mitte Keskkonnaamet. Natura tagantjärele hindamise aruande tööversioonis toodud seisukohad, et selliseid põhjuseid ei esine, ei ole valitsusele siduvad. KeHJS § 29 lg 3 alusel tehtav otsustus on mh poliitiline valik, millesse kohus ei sekku (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 3). Selle otsuse kontrollimisel piirdub kohus ilmselgete vigade testiga.
7.3.Ebaõige on kaebaja väide, et puudus menetlus, mille raames anda KeHJS § 29 lg-s 3 sätestatud nõusolekut. KeHJS sätted on kohaldatavad analoogia korras. Arvestades Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseameti vahelist patiseisu, oli Vabariigi Valitsusel õigus anda nõusolek kultuuriministri taotluse alusel. Vastupidisel juhul sõltuks Vabariigi Valitsusele antud õiguse kasutamine üksnes tegevusloa andjast. Natura tagantjärele hindamise töörühma liikmed on pea eranditult seotud Keskkonnaameti ning keskkonna valdkonnaga. Kaasatud ei ole muinsuskaitse ja kultuuripärandi eksperte. Erandi kaalumisel tuleb arvestada realistlikke ja mõistlikke alternatiive, lähtudes tegevuse eesmärgist, mitte sellest, et kuskil Eestis oleks elektri tootmine võimalik. Kuna hüvitusmeetmed ei ole välistatud, siis ei ole korraldus tühine (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 5).
7.4.Korraldus nr 163 ei eeldanud avatud menetlust (HMS § 46 lg 1). KeHJS ei näe ette keskkonnamõju hindamisel avatud menetluse sätete kohaldamist. Nõusolekutele ei tule kohaldada täiendavaid avalikustamise nõudeid keskkonnaõiguse või haldusmenetluse üldpõhimõtete ega keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsioon) kohaselt.
7.5.Vabariigi Valitsuse kaalutlused olid asjakohased. Muinsuskaitse võib olla piisav selleks, et lubada Natura ala kaitse-eesmärke kahjustavat tegevust (RKHKo 3-17-1739/80, p 32). Millist eesmärki eelistada, on valiku ja otstarbekuse küsimus. Loodusdirektiivi art 3 ei näe ette, et igal juhul tuleks taastada kunagine (ligi 100 aasta tagune) olukord. Oluline on tagada, et ala seisund ei halveneks võrreldes Natura ala loomisega. Loodusdirektiivi art 6 lg 2 alusel võetud meetmed ei saa käia aja kohta, mis eelneb ajale, mil ala kanti ühenduse tähtsusega alade loetellu (EKo C-399/14: Grüne Liga). Valitsus on korralduses põhjalikult selgitanud, milles seisnevad kohaliku tasandi huvid. Vastustaja leidis, et vaatamata väiksusele on Linnamäe HEJ tegevus kliimapoliitika eesmärke silmas pidades oluline.
8.MTÜ Jägala Kalateed, Eesti Kalastajate Selts ja Eesti Ihtüoloogia Selts palusid apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja rahuldada kaebus.
3(10)
3-22-1463
9.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 6. novembri 2024. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja valitsuse korralduse ning mõistis valitsuselt kaebajate menetluskulu kattes välja 30 000 eurot. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised.
9.1.KeHJS § 29 lg-d 3 ja 4 reguleerivad ka Natura tagantjärele hindamist. Veeloa menetlust korraldab KeHJS § 9 lg 1 ja veeseaduse (VeeS) § 191 lg 1 järgi Keskkonnaamet, kelle pädevuses on kontrollida, kas tegevusloa andmise tingimused on täidetud. Keskkonnaamet on pädev asutus muinsuskaitseliste ning muude keskkonnahuvide vastastikuseks kaalumiseks (KeHJS § 21, RKHKo 3-21-150/64, p 31). Järelikult peab Keskkonnaamet iseseisvalt ja sõltumatult langetama otsustused, kas kavandataval tegevusel on alternatiive ning kas see on vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel, samuti kas üldse ja milliste hüvitusmeetmete võtmine on võimalik ning vajalik Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitseks. Keskkonnaamet vastutab menetluse ja selle tulemuse õiguspärasuse eest tervikuna, ka juhul kui teine haldusorgan peab talle andma nõusoleku või kooskõlastuse. KeHJS § 29 lg-s 3 ette nähtud valitsuse nõusolek on kooskõlastus HMS § 16 tähenduses. Seadusest ei tulene, et Natura alale ebasoodsa mõju tuvastamisel hakkab Keskkonnaameti asemel otsuseid tegema valitsus.
9.2.Vabariigi Valitsuse kaasamine on vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsate ja erakordselt tungivate põhjuste objektiivseks hindamiseks ja põhjendatud erandi tegemiseks. Valitsusel on valdkondade ülese ja täitevvõimu juhtiva haldusorganina parim asjaomane teadmine. Erandi õiguspärasuse eest vastutab liikmesriik ning riigil tuleb sellega seoses suhelda Euroopa Komisjoniga (loodusdirektiivi art 6 lg 4). Kui valitsus keeldub nõusoleku andmisest, on see edasises menetluses siduv ja otsustajal on keelatud tegevusluba anda. Kui aga valitsus annab nõusoleku, võib otsustaja tegevusloa anda, kui selleks on täidetud seaduses sätestatud tingimused.
9.3.Vabariigi Valitsuse kooskõlastus ei ole üheselt mõistetav. Nõustuda tuleb kaebajate seisukohaga, et valitsus asus korraldama veeloa menetlust, pannes Keskkonnaametile põhimõttelise kohustuse anda luba ja jättes üksnes üksikasjad Keskkonnaameti kindlaks määrata. Juhul kui valitsus oleks piirdunud nõusoleku andmisega, piisanuks resolutsiooni esimesest lausest. Teise lause lisamise mõte saab olla üksnes see, et Keskkonnaameti kaalutlus- ja otsustusõigus on edasises menetluses piiratud, sh tuleb leida hüvitusmeede. Ka nähtub resolutiivosast, et alternatiivide puudumise loeb valitsus tuvastatuks. Seda kinnitab vastustaja kohtumenetluses väljendatud seisukoht. Korralduses ei ole analüüsitud, kas hüvitusmeetmete (looduskaitseseaduse (LKS) § 701 lg 2) võtmine on realistlik.
9.4.Loodusdirektiivi art 6 lg-t 4 saab kohaldada pärast mõjude uurimist kooskõlas art 6 lg-ga 3. Mõjusid tuleb kõrvutada ülekaaluka avaliku huviga (Euroopa Komisjoni 28. septembri 2021. a teatise C(2021)6913 p 3.3.2). Korralduses nr 163 on küll üldsõnaliselt mööndud tegevuse eeldatavalt ebasoodsat mõju Natura alale, kuid see ei sisalda sisulist analüüsi keskkonnakaalutluste ja teiste huvide kõrvutamise ja omavahelise kaalumise kohta. Olukorras, kus valitsus annab Keskkonnaametile siduvad suunised, jättes kaasamise ja keskkonnaargumentide analüüsimise ise tegemata, kaotavad kaasamise ja tagantjärele hindamise kohustused sisuliselt oma eesmärgi ja mõtte.
9.5.Korralduses nr 163 ei ole viiteid sellele, et valitsus oleks soovinud Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 101 alusel lahendada täitevvõimu siseseid õiguslikke vaidlusi. KeHJS §-s 29 Vabariigi Valitsusele antud volituse piiridest väljumine ei ole lubatav niisuguse olukorra lahendamiseks, kus valitsus mingil põhjusel ei usalda Keskkonnaameti seniseid või edaspidi tehtavaid otsuseid. Vabariigi Valitsusel on võimalik korraldada Keskkonnaameti tegevuse üle järelevalvet (VVS § 93 lg 1 teine lause).
9.6.Kuna Vabariigi Valitsuse tahteks on olnud teha veeloa menetluses siduv eelotsustus, mitte piirduda nõusoleku andmisega, tuleb korraldus nr 163 lugeda haldusaktiks ja tühistada. 4(10)
3-22-1463 Apellatsioonimenetluse ajal on Keskkonnaamet keeldunud 26. juuli 2024. a korraldusega veeloa andmisest Wooluvabrik OÜ-le. Sisuline vaidlus lahendatakse seega tolles haldusasjas.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.Vabariigi Valitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus järgmistel põhjustel.
10.1.Ringkonnakohus on valitsuse korraldust ekslikult ja üllatuslikult sisustanud kooskõlastusena (RKHKo 3-17-1739/80; 3-21-150/64), rikkudes HKMS § 2 lg-t 6, § 129 lg 1 p 6 ja § 157 lg-t 2 (nt ka RKHKo 3-22-1526/26). Kui korraldus oleks kooskõlastus, oleks selle vaidlustamise õigus piiratud (HKMS § 45 lg 3). Korraldus ei riku mittemenetluslikke õigusi ega ole kaebajatele suunatud.
10.2.Tegemist on eelhaldusaktiga. Ringkonnakohtu otsuse käsitlus muudaks KeHJS § 29 lg 3 sisutuks. Siiski ei otsustanud valitsus vaidlustatud korraldusega veeloa andmist. KeHJS § 29 lg 3 sisaldab erivolitust nõusoleku andmiseks ja nõusolekus esitatud keskkonnaalased tingimused ja põhjendused on veeloa väljastajale siduvad. Vabariigi Valitsuse nõusoleku andmisel on käsitletud vaid KeJHS § 29 lg 3 rakendamisel silmas peetud loa andmise eeldusi. Vaatamata siduvale nõusolekule on veeloa menetlus eraldiseisev haldusmenetlus, mida reguleerib VeeS. Teoreetiliselt on Keskkonnaametil võimalik veeloa andmisest keelduda, kui esinevad muud seaduses sätestatud keeldumise alused, mida vastustaja korralduses nr 163 ei ole käsitletud.
10.3.Praegusel juhul ei olnud korralduse fookuses kahjulik mõju Natura alale, vaid võimalus kohaldada erandit jätkuvale tegevusele. Vastustajale oli korralduse vastuvõtmisel teada, et Keskkonnaameti hinnangul pole taotletavat tegevust võimalik jätkata Natura ala kaitse-eesmärke kahjustamata. Korralduses on selgitatud objekti suurt kultuurilist väärtust (kultuuriministri
21.detsembri 2016. a käskkiri nr 180), kultuurimälestise kasutusvajadust funktsionaalse ja sihtotstarbelisena, Eesti rahvusvahelisi muinsuskaitselisi kohustusi, arhitektuuripärandit ning kultuurmaastiku kui kultuuripärandi elemente, samuti kohaliku tasandi huve ja alternatiive.
10.4.Üllatuslik on ka ringkonnakohtu seisukoht, et muinsuskaitse ja keskkonnakaitse argumentide sisulise kaalumisega ei ole praeguses asjas alust tegeleda. Kui korralduses ei pidanudki huve sisuliselt kaaluma, kerkib kaebeõiguse küsimus veelgi teravamalt. Keskkonnaorganisatsiooni staatus ei anna kaebeõigust olukorras, kus sisulistel argumentidel ei ole tähtsust. Apellatsioonkaebuses kinnitasid kaebajad sisuliselt oma tegutsemist mitte enda, vaid Keskkonnaameti huvides.
10.5.Varasema Riigikohtu otsuse (RKHKo 3-21-150/64, p 31) tegemisel puudus valitsuse korraldus kui kõrgema hierarhilise jõuga organi otsus erinevate ministeeriumide haldusalade asutuste aastaid kestnud patiseisu lahendamiseks. Keskkonnaamet ei ole pädev otsustama küsimusi, mis on Vabariigi Valitsuse pädevuses. Sellel, et Keskkonnaamet suuniseid endale siduvaks ei pea, ei ole praegusel juhul määravat tähendust. Vabariigi Valitsuse korraldus on kõrgema õigusjõuga võrreldes Keskkonnaameti otsustega. Praeguses olukorras leidis Vabariigi Valitsus, et vaatamata võimalikule Natura ala kaitse-eesmärgi kahjustumisele saab erandiga kavandatavat tegevust lubada.
10.6.Keskkonnaametil on veeloa andmise menetluses kaalumisruum ja tal on võimalik teha VeeS § 174 lg 4 alusel ka erandeid ning vabastada isik kalade läbipääsu tagamise kohustuse täitmisest. Sellise erandi tegemise võimaluse kasuks räägib ka asjaolu, et Linnamäe HEJ paisust mõni kilomeeter ülesvoolu asub Jägala juga, mis ise moodustab loodusliku kalatõkke. Paisjärv oli olemas aastal 2005, kui moodustati hoiuala, ja oli olemas ka aastal 2007, kui kinnitati Natura alade nimekiri. Vastustaja nõusoleku andmisega ei kaasne direktiivi eesmärgi olulise riive ohtu. Wooluvabrik OÜ ei taotle muudatusi senises tegevuses. 5(10)
3-22-1463
10.7.Vastustaja korraldus on õiguslikult lähedane VVS § 57 lg-s 3 reguleeritud otsusele, kuid mitte sellega samane. Konkreetne alusnorm on KeHJS § 29 lg 3. Vabariigi Valitsusel oli õigus anda nõusolek ka kultuuriministri taotlusel, samuti tagantjärele keskkonnamõju hindamisel tulenevalt KeHJS § 29 lg-st 3. EL direktiivi ülevõtvat riigisisest õigust tuleb tõlgendada võimalikult suures ulatuses kooskõlas direktiiviga (vt EKo C-397/01–C-403/01: Pfeiffer, p 119).
10.8.Ringkonnakohtu otsus on vastuoluline seisukohas, et valitsuse otsus on siduv vaid nõusolekust keeldumisel, mitte seda andes. Valitsuse otsus oli üheselt selge. KeHJS § 29 lg 3 ei eelda hüvitismeetmete olemasolu nõusoleku andmise hetkel. Vastustaja ei pidanud korralduse andmisel tegelema ebasoodsate mõjude sisulise analüüsiga. Valitsus ei ole KeHJS § 29 lg 4 kontekstis tegevusloa andja. Korraldus ei ole vastu võetud VVS § 101 alusel.
10.9.Vastustaja ei otsustanud veeloa andmist Keskkonnaameti eest, vaid veeloa väljastamise üle otsustab Keskkonnaamet. Nõusolek ei ole toonud kaasa Keskkonnaameti kaalutlusõiguse redutseerumist veeloa andmisel. Valitsuse nõusolek ei taga veeloa väljastamist. Selle üle otsustab lõplikult Keskkonnaamet. Korralduses tuvastatud asjaolud on Keskkonnaametile siduva toimega.
10.10.Ringkonnakohus ei ole käsitlenud vastustaja vastuväiteid välja mõistetud menetluskulu põhjendatusele.
11.Wooluvabrik OÜ palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus suuresti sarnastel põhjustel, mis on toodud Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuses. Wooluvabrik OÜ rõhutab muuhulgas, et ainuüksi kooskõlastuse siduvus ei tähenda, et tegemist on haldusaktiga. Korraldus näitab poliitilist tahet LKS § 701 lg 2 rakendamiseks. Kalade läbipääsu tagamisel on vajalik kaalumisruum (õiguskantsleri 1. detsembri 2015. a ettepanek nr 6-1/150972/1505349; vrd VeeS § 174 lg 4). Ringkonnakohus märkis vastuoluliselt, et korraldus nr 163 tuleb lugeda haldusaktiks, kuigi ta on samas leidnud, et tegemist on kooskõlastusega HMS § 16 lg 1 tähenduses. Valitsus ei väljunud oma volituste piirest. Täidesaatev riigivõim kuulub Vabariigi Valitsusele (põhiseaduse (PS) § 86), kes teostab seda vahetult või valitsusasutuste kaudu (VVS § 1 lg 2). Nõusolekuga andis valitsus suunise valitsusasutusele haldusesiseste vastuolude ületamiseks. Ringkonnakohus asetas Keskkonnaameti valitsusest kõrgemale. Kooskõlastuses esitatud seisukohtadega mittenõustumise korral on otsustaval haldusorganil võimalus lahendada erimeelsus alluvuskorras.
12.Jõelähtme vald palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta kaebus rahuldamata või saata asi uueks arutamiseks ringkonnakohtule. Valla põhjendused on sarnased teiste kassaatorite seisukohtadega. Vald leiab samuti, et vaidlustatud korraldus on eelhaldusakt. Korraldus ei käsitle keskkonnakaitseloa andmist (vrd RKHKo 3-21-101/29, p 25), vaid Natura erandit. Samas ka korralduse käsitamisel kooskõlastusena on Keskkonnaametile siduvad valitsuse põhjendused alternatiivide puudumise ning esmatähtsate ja erakordselt tungivate põhjuste esinemise kohta (vrd RKHKo 3-3-1-12-07, p 19; m 3-3-1-1-10, p 12; 3-3-1-38-10, p 17). Menetlustoiming ei muutu haldusaktiks üksnes vormistuse tõttu (RKHKo 3-22-1526/26, p 28) ja seda ei saa tühistada. Valitsus ei rikkunud loodusdirektiivi art-t 6. Asendusmeede võib seisneda mistahes tegevuses, mis tagab või parandab Natura 2000 võrgustiku üldist sidusust (EKo C-304/05: komisjon vs. Itaalia, p-d 81 ja 83; C-404/09: komisjon vs. Hispaania, p 109; C-182/10: Solvay jt, p 74; C-521/12: Briels jt, p 38; C-387/15 ja C-388/15: Orleans jt, p-d 32–33 ja 62). Loodusdirektiivist ei tulene, et pärast alternatiivide puudumise ning esmatähtsate ja erakordselt tungivate põhjuste tuvastamist tuleks lisaks kaaluda kahjustatavaid keskkonnaväärtusi ja tegevuse olulisust. Kohtud jätsid ebaõigesti valla menetluskulud kaebajatelt välja mõistmata.
6(10)
3-22-1463
13.MTÜ Jägala Kalateed, Eesti Kalastajate Selts ja Eesti Ihtüoloogia Selts paluvad vastukassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus osas, milles vähendati kaebajatele hüvitatavat menetluskulu 11 194 euro 21 sendi võrra, ning teha uus otsus, millega mõista samas ulatuses kaebajate kasuks välja täiendav esimeses ja teises kohtuastmes kantud menetluskulu. Kaebajad leiavad, et ringkonnakohus ei põhjendanud menetluskulude osalist välja mõistmata jätmist ning selline otsus polnud ettenähtav. Menetluskulude vähendamine muudab kohtumenetluse kaebajatele üle jõu käivaks (Århusi konventsiooni art 9 lg-d 3 ja 4; vrd EKo C-240/09: Lesoochranárske zoskupenie, p 49; C-470/16: North East Pylon, p-d 45–58; RKHKo 3-21-150/64, p 38.2; 3-3-1-67-14, p-d 32, 33 ja 35).
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
14.Vastustaja ja kolmandate isikute kassatsioonkaebused tuleb rahuldada ning ringkonnakohtu otsus tühistada menetlusnormi rikkumise tõttu. Riigikohus jätab vaidluse sisulises osas jõusse halduskohtu otsuse, millega jäeti rahuldama MTÜ Jägala Kalateed, Eesti Kalastajate Seltsi ja Eesti Ihtüoloogia Seltsi kaebus. Muuta tuleb halduskohtu otsuse põhjendusi ja menetluskulude jaotust selles otsuses. Kaebajate vastukassatsioonkaebus jääb rahuldamata (HKMS § 230 lg 1 ning lg 5 p-d 1, 4 ja 5).
15.Halduskohtule esitatud kaebuse rahuldamiseks ei ole alust kaebeõiguse puudumise tõttu. Vabariigi Valitsuse nõusolek on menetlustoiming (I), mille iseseisva vaidlustamise erandilikud tingimused ei ole praegusel juhul täidetud (II). Kolleegium selgitab lisaks Natura erandi tegemise korda (III). Kõigi kohtuastmete menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda (IV). I
16.Riigikohtu halduskolleegiumi hinnangul on kohtud vaidlustatud korraldust ekslikult pidanud (eel)haldusaktiks.
17.KeHJS § 29 lg 3 sätestab: „Kui hoolimata kavandatava tegevuse eeldatavalt ebasoodsast mõjust Natura 2000 võrgustiku alale on see tegevus alternatiivsete lahenduste puudumisel siiski vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalset või majanduslikku laadi põhjustel, võib tegevusloa anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul.“
18.KeHJS § 29 lg 3 ei näe ette Vabariigi Valitsuse pädevust tegevusloa andmiseks ega ühegi faktilise asjaolu siduvaks tuvastamiseks. Säte seab vaid loa andmise õiguslikult sõltuvusse valitsuse nõusolekust. Niisugune nõusolek ei ole eelhaldusakt (HMS § 52 lg 1 p 2), sest sellega ei tehta õiguslikult siduvalt kindlaks ühtegi asjaolu ega otsustata muul viisil lõplikult ära ühtegi küsimust. Nõusolek tähendab vaid valitsuse luba pädevale asutusele tegevusloa andmiseks. Niisugune nõusolek on oma olemuselt kooskõlastus HMS § 16 mõttes, nagu ka ringkonnakohus põhjendatult märkis. Nõusolek selle sõna tavatähenduses ega ka KeHJS § 29 lg 3 mõttes ei tähenda ettekirjutust lähtuda edasises menetluses mingitest kindlatest asjaoludest.
19.KeHJS § 29 lg-s 3 sätestatud nõusolek Natura erandi tegemiseks on kohustuslik ja siduv selles mõttes, et ilma nõusolekuta ei tohi pädev asutus, praegusel juhul Keskkonnaamet, tegevusluba anda. Nõusoleku siduvus võib avalduda ka selliselt, et valitsus seab tegevusloa andmiseks tingimusi. Sellisel juhul ei tohi Keskkonnaamet luba anda ilma valitsuse seatud tingimusi täitmata.
20.HMS § 16 koos HKMS § 45 lg-ga 3 on kantud eesmärgist mitte koormata haldusväliseid isikuid, haldusorganeid ja kohtuid tagajärgedega, mis kaasneks mitme haldusorgani osalemisega ühes haldusmenetluses juhul, kui omistada haldusorganite omavahelisele suhtlusele ja vaheotsustele haldusväliste isikute jaoks õigusakti iseloom. Seepärast on kolleegium olnud järjekindlal seisukohal, 7(10)
3-22-1463 et ka siduvad kooskõlastused on menetlustoimingud (RKHKo 3-21-101/29, p 25; 3-20-771/103, p 34; 3-16-1562/104, p 20; 3-3-1-37-15, p-d 11–12; m 3-3-1-67-01). Vastasel korral peaks menetlusosalised vaidlustama igat kooskõlastust 30 päeva jooksul tühistamiskaebusega ning otsus lõpliku haldusakti üle tuleks HMS § 60 tõttu teha sõltumata kooskõlastuse andmisel tehtud vigadest. Isikud ei pruugi sellises menetluses tajuda vaheotsuste vaidlustamise vajadust ning nad võivad seetõttu minetada võimaluse tõhusaks õiguskaitseks.
21.HMS § 52 lg 1 p-st 2 tuleneb lõpliku haldusakti andmiseks päevale asutusele üldine eelhaldusakti andmise volitus, et teha kindlaks asjaolud, mis on olulised lõpliku haldusakti otsustamisel. Seadus ei näe ette Vabariigi Valitsuse üldist pädevust anda eelhaldusakte pädeva asutuse asemel.
22.PS § 86 sätestab, et täidesaatev riigivõim kuulub Vabariigi Valitsusele. PS § 87 p 2 järgi suunab ja koordineerib Vabariigi Valitsus valitsusasutuste tegevust ning p 3 järgi korraldab mh seaduste täitmist. VVS § 30 lg 31 järgi võib Vabariigi Valitsus anda korraldusega valitsusasutustele ülesandeid. Vabariigi Valitsusele on VVS § 101 lg-ga 3 antud volitus riigiasutuste vaheliste õiguslike vaidluste lahendamiseks. Vaidlusaluse korralduse sõnastusest ega sellele eelnenud menetlusest ei nähtu, et valitsus oleks korraldusega püüdnud anda lisaks nõusolekule ka ülesande keskkonnaloa väljastamiseks või õigusvaidluse lahendamiseks kohustusliku suunise.
23.Oma seisukohtadega, et vee paisutamine Linnamäe paisul toimub avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel, on valitsus nõusoleku andmist üksnes põhjendanud. Põhjendused ei ole siduvad isegi mitte haldusakti puhul (HMS § 60 lg 2 kolmas lause). Seejuures pole haldusakti resolutiivosa piiritlemisel määrav mitte vormistus, vaid sisu. Ammugi ei ole siduvad nõusoleku kui menetlustoimingu põhjendused. Ka vaidlustatud korralduse eelnõu seletuskirjast ei nähtu valitsuse tahet anda eelhaldusakti. Resolutiivosas rõhutab riigisekretär seletuskirjas vaid Keskkonnaametile nõusoleku andmist ning korralduse mõjude juures Keskkonnaameti võimalust, mitte kohustust anda luba ja seada hüvitusmeetmed, ka mitte kohustust arvestada faktiliste asjaolude või valitsuse hinnangutega.
24.Kolleegium peab lisaks vajalikuks märkida, et VVS § 30 lg 31 alusel antud ülesanded ja VVS § 101 alusel pandud kohustused on siduvad vaid asjaomaste valitsusasutuste jaoks haldusesiseses suhtes, mitte eraisikute jaoks. Eraisiku kaasamist nende otsuste tegemisse pole ette nähtud. Niisugune otsus ei ole haldusakt, vaid halduse siseakt, mis on haldusaktiga võrdsustatud HKMS, mitte aga HMS kohaldamisel. Siseakt ei õigusta ega kohusta valitsusasutust õigussuhtes eraisikuga (haldusvälises suhtes) haldusakte andma ega toiminguid tegema. Siseakti võib isik vaidlustada siis, kui see on vajalik õiguste kaitseks, keskkonnaühenduse puhul keskkonna kaitseks (vrd RKHKm 3-21-2071/13, p 9; 3-21-2241/11, p 24). II
25.HKMS § 45 lg 3 sätestab: „Menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise.“ See säte kohaldub ka keskkonnaorganisatsioonide suhtes keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 30 lg 2 alusel kaebuse esitamisel (RKHKm 3-17-2132/17, p-d 8 ja 9).
26.Eraldi on võimalik vaidlustada siduva kooskõlastuse andmisest keeldumist (RKPJKo 5-20-2/11, p 52; RKHKo 3-17-2766/33, p 25.1). Seda põhjusel, et niisugune keeldumine tingib õiguslikult tegevusloa andmisest keeldumise ehk niisuguse haldusakti andmise, mis võib rikkuda kaebaja õigusi
8(10)
3-22-1463 HKMS § 45 lg 3 mõttes. Seevastu siduva kooskõlastuse andmine ei kohusta tegevusluba andma. Seetõttu ei anna HKMS § 45 lg 3 praegu alust siduva kooskõlastuse vaidlustamiseks.
27.Tuleb möönda, et valitsuse nõusolek võib panna pädeva asutuse poliitilise surve alla ja kallutada teda faktiliselt pigem tegevusluba andma. Selline mõju võib samas olla paljudel valitsuse ja selle liikmete poliitilistel avaldustel ja suunistel, andmata alust käsitada neid tegusid siduvate õigusaktidena. Teisalt on käesolev juhtum just näide olukorrast, kus pädev asutus keeldus tegevusloa andmisest vaatamata valitsuse nõusolekule.
28.HKMS § 45 lg 3 ei tähenda, et eraisikul, sh keskkonnaühendusel puuduks üldse võimalus saada kohtus kaitset teda kaudselt või faktiliselt mõjutavate Vabariigi Valitsuse suuniste vastu. Kaitse on tagatud siis, kui valitsusasutus järgib lõpliku haldusakti andmisel valitsuse suunist. Kuna valitsuse nõusolek on Natura erandi tegemise korral osa keskkonnaloa andmise menetlusest, hõlmab keskkonnaloa peale esitatud kaebus ka nõusoleku. Kohtul tuleks Vabariigi Valitsus kaasata sellisesse vaidlusse arvamuse avaldamiseks (HKMS § 24 lg 1 p 3). Õiguskaitse on ajaliselt üksnes nihutatud keskkonnaloa andmise järgsesse aega. Muuhulgas aitab see võte vältida hüpoteetilisi vaidlusi ning haldus- ja kohtumenetluse põimumist olukorras, kus lõplikku haldusakti erandi tegemiseks veel ei ole.
29.Eraisik, sh keskkonnaühendus on õigussuhtes riigi kui tervikuga, mitte Vabariigi Valitsuse või konkreetse valitsusasutusega (vt HKMS § 15 lg 2). Eraisik saab kohtus valitsusasutuselt PS § 3 lg 1 alusel nõuda seaduse täitmist ka siis, kui see läheks vastuollu VVS § 30 lg 31 või § 101 alusel antud korraldusega. Kui seadusandja peab vajalikuks Vabariigi Valitsuse selliseid suuniseid, mis oleks lõpliku haldusakti andmisel siduvad ka eraisikutele ja kohtutele, siis tuleb kehtestada vastav volitusnorm, mitte piirduda nõusoleku andmise volitusega. III
30.Kolleegium peab kohtupraktika suunamiseks vajalikuks rõhutada järgmist. KeHJS ega loodusdirektiivi sätteid ei kohusta Vabariigi Valitsust otseselt nõusoleku andmisel tuginema Natura hindamisele, sh Natura hindamisega sarnases korras toimuvale n-ö tagantjärele hindamisele. Kava või projekti mõju peab loodusdirektiivi art 6 lg 3 kohaselt olema hinnatud enne erandi tegemise otsustamist (EKo C-411/19: WWF Italia Onlus jt, p 51). Selliseks otsuseks tuleb Eesti õigussüsteemis lugeda erandina antavat luba, mitte Vabariigi Valitsuse nõusolekut loa andmiseks. Valitsus ei saa aga nõusoleku andmisel õiguspäraselt omavahel kaaluda keskkonnahuve ja sellega põrkuvaid avalikke huve, ilma et tal oleks üksikasjalik ülevaade kavandatava tegevuse negatiivse mõju olemusest ja ulatusest. Piisava selguse puudumine neis küsimustes tähendaks kaalutlusreeglite ja uurimispõhimõtte (HMS § 4 lg 2 ja § 6) rikkumist. Keskkonnaorganisatsioonidel on selliseid vigu võimalik vaidlustada koos tegevusloaga.
31.Vabariigi Valitsusel puudub pädevus määrata Natura erandiks nõusoleku andmisel hüvitusmeetmeid. Valitsus ei väljunud praegusel juhul oma pädevuse piiridest, märkides nõusolekus, et hüvitusmeetmete rakendamise kohustuse seab Keskkonnaamet. Nõusoleku sõnastus ei viita valitsuse tahtele asuda Keskkonnaameti asemel otsustama hüvitusmeetmete laadi ja nende rakendamise kohustuse üle. Vastupidi, seaduskonformselt tuleb nõusoleku vastavat lauset tõlgendada selgitusena, et valitsus ei otsusta hüvitusmeetmete üle ning et seaduses sätestatut arvestades peab vastavad otsused langetama Keskkonnaamet, kui ta erandi teeb. Miski ei anna alust tõlgenduseks, et niisuguse lausega oleks valitsus kehtestanud Keskkonnaametile kohustuse teha Natura erand.
32.Halduskohus märkis õigesti, et KeHJS § 29 lg 3 alusel nõusoleku andmine on poliitiline valik. Kolleegium täpsustab, et kohus ei sekku sellesse niivõrd, kuivõrd Vabariigi Valitsuse nõusolek on kooskõlas seadusega, sh kaalutlusreeglitega (HMS § 4 lg 2 ja HKMS § 158 lg 3). Asjaomane 9(10)
3-22-1463 normistik ei võimalda teha järeldust, et kohtulik kontroll Natura erandi tegemise üle võiks otsustuse poliitilise iseloomu tõttu piirduda ilmselgete vigade testiga. Arvestades seda laadi otsuste intensiivset mõju keskkonnale, mille eest seismiseks annavad Århusi konventsioon ja riigisisene õigus keskkonnaühendustele laialdased õigused, samuti Natura alade kaitset puudutavat tihedat ja ranget õigusnormistikku, tuleb kohtul lähtuda rangemast ratsionaalsuse testist ehk kontrollida erandi vastavust seaduse ja loodusdirektiivi tingimustele, samuti kaalutlusreeglitele, selgitades, kas erand on vajalik niisuguse eesmärgi saavutamiseks, mida on ka kohtu hinnangul veenvalt võimalik pidada avalikkuse jaoks esmatähtsaks ja erakordselt tungivaks. IV
33.Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebajate menetluskulud nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja menetluskulude väljamõistmine kaebajatelt ei ole põhjendatud. Kolleegium nõustub selles osas halduskohtu põhjendustega.
34.Põhjendatud pole ka kolmandate isikute menetluskulude väljamõistmine (HKMS § 108 lg 11). Menetluskulude kandmise risk ei tohi kaebuse esitamisel tekitada ülemäärast heidutavat mõju (RKHKo 3-3-1-67-14, p-d 32 jj). Kaebajad kui keskkonnaühendused püüdsid olulise keskkonnamõju vältimiseks vaidlustada Vabariigi Valitsuse otsust, mille õiguslik olemus osutus keeruliseks. Kaebuse esitamist sellises olukorras pole põhjust pidada kergekäeliseks ega pahatahtlikuks. Ka kaebajate endi menetluskulud olid märkimisväärsed. Täiendav kolmandate isikute kulude kandmise kohustus mõjuks kaebeõigust ülemäära pärssivalt.
35.Käesoleva asja valguses tuleb möönda, et vahetegu eelhaldusaktide ja menetlustoimingute vahel võib osutuda keerukaks. Praegusel juhul ei olnud Vabariigi Valitsuse nõusoleku õiguslik olemus selge. Kuigi kolleegium osutas, et valitsus ei pidanud oma nõusolekut siduvaks suuniseks haldusmenetluses, on ta seda väitma asunud kohtumenetluses. Vastustaja seesugust positsioonimuutust ei saa siiski käsitada menetlusõiguste kuritarvitamisena (vrd HKMS § 108 lg 9).
36.Kolleegium märgib, et kaebajad võivad eelhaldusaktide ja menetlustoimingute keeruka vaheteo tõttu sattuda kahe halva valiku ette: vaidlustada haldusorani menetlustoiming kohe ja kanda selle tõttu märkimisväärseid menetluskulusid või oodata ära lõplik haldusakt ning riskida sellega, et olulisi küsimusi kindlaks määrav eelhaldusakt jääb õigel ajal vaidlustamata. Kahtluse korral tuleb kaebajatele siiski soovitada kohest kohtusse pöördumist, ehkki ebaselgus haldusmenetluses tehtava vaheotsustuse õiguslikus olemuses võib olla kaebetähtaja ennistamise alus. Kohtud peaks sellistes olukordades asjatute menetluskulude vältimiseks (HKMS § 2 lg 2) hoiduma kiirustamisest vaheotsustuse peale esitatud kaebuse lahendamisel ning ootama pigem ära lõpliku haldusakti andmise, kui vaheotsustuse kohest kontrolli ei õigusta erilised asjaolud. Lähtuda tuleks printsiibist, et kohus kontrollib haldustegevust tagantjärele ja sama haldusmenetluse raames tervikuna, mitte ei asu haldusorganile andma rööbiti haldusmenetlusega ennetavaid juhtnööre, kui selleks puudub eriline vajadus. Vastasel korral kandub haldusorgani pädevuses olevate küsimuste esmane otsustamine liigselt üle kohtumenetlusse ning see poleks ühitatav võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega (PS § 4). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.