Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
01.04.2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-682
Haldusasi
X kaebus Sotsiaalkindlustusameti 12.01.2021 otsuse nr P26O-2021-3733 ja 01.03.2021 vaideotsuse nr 5.23/4667-2 tühistamiseks ja Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X, esindaja vandeadvokaat Meris Velling Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, esindajad MK, MT ja AT
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 27.10.2021 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 27.10.2021 otsus haldusasjas nr 3-21-682 muutmata.
2.Tagastada kaebajale apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot ja kanda see
ADVOKAADIBÜROO
LIVERTE
OÜ pangakontole nr EE112200221073789014.
Ülejäänud osas jätta menetluskulud poolte endi kanda.
Kohtuotsuse avalikustamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 02.05.2022, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-21-682 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest, võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X (kaebaja) esitas Eesti Töötukassale (töötukassa) ja Sotsiaalkindlustusametile (SKA) 20.12.2020 ühistaotluse töövõime hindamiseks, puude raskusastme tuvastamiseks ning toetuste saamiseks.
2.Töötukassa tuvastas 11.01.2021 otsusega nr TVH/21/001792 kaebajal puuduva töövõime, võttes aluseks töötukassa kaasatud tervishoiuteenuse osutaja ekspertarsti AG (töötukassa kaasatud ekspertarst) 08.01.2021 eksperdiarvamuse.
3.SKA tuvastas kaebajal 12.01.2021 otsusega nr P26O-2021-3733 keskmise puude raskusastme ja määras talle puudega tööealise inimese toetuse 36,31 eurot kuus ajavahemikuks 01.02.2021–19.12.2025. Otsuse järgi on kaebajal piirangud käelises tegevuses.
4.SKA jättis 01.03.2021 vaideotsusega nr 5.2-3/4667-2 kaebaja vaide rahuldamata. Kui tööealine isik taotleb korraga puude raskusastme tuvastamist ja töövõime hindamist, siis kasutatakse puude raskusastme tuvastamisel töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamust ja töötukassa töövõime hindamise otsust (vt puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse (PISTS) § 23 lg 7). Ekspertarst annab oma hinnangu töövõime hindamise käigus, arvestades sotsiaalkaitseministri 29.02.2016 määruses nr 18 „Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tööealise inimese toetuse tingimused“ (määrus nr 18) sätestatud metoodikat. Taotleja enda hinnangut oma terviseseisundist tulenevatele piirangutele võrreldakse tervise infosüsteemi (TIS) kantud terviseandmetega. Töötukassa kaasatud ekspertarst tuvastas, et kaebajal on liikumise valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute arvväärtuste aritmeetiline keskmine 1,33 (võtmetegevus „liikumine eri tasapindadel“ – 2, „ohutu ringiliikumine“ – 0, „seismine ja istumine“ – 2), kuid keskmise puude raskusastme tuvastamiseks pidanuks see olema vähemalt 2. Käelise tegevuse valdkonnas on aritmeetiline keskmine 2 (võtmetegevusi „käte sirutamine“, „asjade ülestõstmine ja liigutamine“ ning „käteosavus“ hinnati kõiki arvväärtusega 2), mis vastab keskmise puude raskusastmele. Käelise tegevuse valdkonnas esineb kaebajal raskusi igapäevases tegutsemises ja ühiskonnaelus osalemises. Muude valdkondade võtmetegevustes ei tuvastanud ekspertarst piiranguid. Vaidemenetluses täiendava arvamuse andnud SKA ekspertarst ME hindas liikumise valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevaid piiranguid töötukassa kaasatud ekspertarstist erinevate arvväärtustega, kuid jõudis kokkuvõttes samale järeldusele, et kaebajal on liikumise valdkonnas kerge kogupiirang, mis ei anna alust tuvastada puude raskusastet. Käelise tegevuse valdkonnas on kaebajal ME hinnangul mõõdukas kogupiirang, mis vastab keskmise puude raskusastmele.
2(11)
3-21-682
5.X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse SKA 12.01.2021 otsuse ja 01.03.2021 vaideotsuse tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks vaadata tema 20.12.2020 taotlus uuesti läbi. Kaebajal on diagnoositud spastiline tserebraalparalüüs. See on kaasasündinud ajukahjustus, mille tõttu on häiritud kaebaja võime kontrollida ja juhtida keha parema poole lihaste, käe ja jala kasutamist. Kaebaja paremal käel on lihasjõu langus ning olulised kõrvalekalded funktsionaalsuses ja liikuvuses, paremal jalal on lihasjõu langus, hüppeliigese nõrkus ja piiratud liikumine, samuti on kaebajal selgroo kõverus, mis põhjustab igapäevaselt valu ja seab olulisi piiranguid käimisele, istumisele jms toimetustele. Tserebraalparalüüsiga kaasnev ajukahjustus on püsiv. Kaebaja on puuduva töövõimega ja kuni 12.01.2021 oli talle määratud raske puue (SKA 20.05.2016 otsus nr V3755). Kaebaja seisund ei ole vahepeal paranenud, mistõttu ei saa tema puude raskusaste olla nüüd kergem, sh liikumispuue kadunud. Vastustaja on teinud liikumise valdkonna piirangute hindamisel olulisi vigu, mis mõjutasid lõpptulemust. Kaebaja terviseseisund vastab raske puude raskusastmele (vt PISTS § 2 lg-d 1 ja 21 ning § 23 lg 6, määruse nr 18 § 6 ja lisa 1). Liikumise valdkonnas erinevad kaebaja ja töötukassa kaasatud ekspertarsti skoorid märkimisväärselt. Ekspertarst on jätnud kaebaja 20.12.2020 taotluses välja toodud asjaolud tähelepanuta. Võtmetegevusi „liikumine eri tasapindadel“, „ohutu ringiliikumine“ ning „seismine ja istumine“ tulnuks kõiki hinnata arvväärtusega 3, mille tulemusel oleks ka liikumise valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute arvväärtuste aritmeetiline keskmine olnud 3. Vaidlustatud haldusaktides ei ole põhjendatud, miks kaebaja hinnangud on jäetud kõrvale ja liikumispuuet hinnati varasemast erinevalt. Sellises olukorras on SKA-l tavapärasest ulatuslikum uurimis- ja põhjendamiskohustus (vrd Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p 21 ja Tartu Halduskohtu 11.06.2020 otsus nr 3-19-1370, p 20). SKA on 12.01.2021 otsuses viidanud normidele, mis reguleerivad alla 16-aastase isiku puude raskusastme tuvastamist, kuid kaebaja on täiskasvanu. Puudub põhjendus, kuidas töövõimereform mõjutab konkreetselt kaebaja olukorda. Puude raskusastme tuvastamisel ei ole õige lähtuda üksnes ekspertarsti arvamusest, sest see on vaid üks tõend (Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p 22). Vastustaja ei ole arvestanud mingeid muid asjaolusid (kaebaja taotlus, tema elu- ja töökeskkond jms). Kui määruse nr 18 § 6 ei võimalda arvesse võtta kõiki tähtsust omavaid asjaolusid, vaid üksnes ekspertarsti arvamuses toodud arvväärtusi, on määrus nr 18 vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §ga 3, sest kitsendab oluliselt PISTS § 23 lg-tes 1 ja 2 sätestatut. Kui aga SKA-l on kaalumisruum, on tegemist kaalutlusveaga. Üksnes arvväärtustest lähtumine viib ebaadekvaatse ja absurdse tulemuseni, sest puude ja selle raskusastmega seotud asjaolud on igal üksikjuhtumil eripärased. Pole loogiline, kui riigi arvates ei ole kaebaja oma terviseseisundist tulenevalt võimeline töötama, kuid ühiskonnaelus osalemises esineb tal pelgalt raskusi, mitte piiranguid. Vaidlustatud haldusaktide õiguspärasuse kontrollimiseks tuleb määrata kohtulik ekspertiis ja hinnata kaebajat isiklikult, mitte piirduda dokumentidega.
6.Sotsiaalkindlustusamet palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes varasemate seisukohtade juurde. Puude raskusastme tuvastamine ei ole kaalutlusotsus. SKA 12.01.2021 otsus põhineb töötukassa kaasatud ekspertarsti hinnangul, mille koostamisel on arvestatud ka kaebaja taotluses toodud asjaolusid. Nende järelduste õigsust kinnitas vaidemenetluses täiendava arvamuse andnud ekspertarst. Puude raskusastme tuvastamine toimus kooskõlas PISTS-i ja määrusega nr 18. SKA 12.01.2021 otsuse viide valele õigusnormile on vaideotsuses parandatud. Kuna sisuliselt lähtus SKA õigest normist, ei mõjuta see viga lõpptulemust. SKA 3(11)
3-21-682 ei saa teha otsust üksnes kaebaja soovile ja arvamusele tuginedes. Kaebajal ei ole õiguspärast ootust, et talle määratakse sama puude raskusaste, mis varem. Ekspertarstide skoorid olid liikumise valdkonnas mõnevõrra erinevad, kuid kumbki neist ei leidnud, et mõnda võtmetegevust tulnuks hinnata arvväärtusega 3, nagu leiab kaebaja. Ilmastikuolud ei mõjuta puude raskusastme tuvastamist. Kaebaja taotluses toodud hinnangust erinevat hinnangut on põhjendatud ekspertarsti arvamuses. Kaebaja haigusloost nähtuvad liikumisfunktsiooni kõrvalekalded, kuid eristada tuleb puuet (mis kaebajal on olemas) ja selle raskusastet (mis tuvastatakse PISTS-i alusel). Kaebaja liikumispuue ei ületa lävendit, mis vastab PISTS-s sätestatud keskmise puude raskusastmele. Nn kerget puude raskusastet PISTSi alusel ei tuvastata. Puude definitsioon ei ole töövõimereformi käigus muutunud, kuid puude raskusastmete tuvastamise metoodika küll. Töökeskkonnaga seonduvat hinnatakse töövõime hindamise, mitte puude raskusastme tuvastamise menetluses. Puude raskusastme tuvastamine on dokumendipõhine menetlus. Kaebaja ei ole haldus- ega kohtumenetluses esitanud täiendavaid tõendeid, mida SKA oleks pidanud arvestama. Kaebaja taotluse ja TIS-i andmed on arvesse võetud. Asja eripära arvestades on eriteadmistel ja õigusaktides ettenähtud metoodikal põhinev ekspertarsti arvamus kõige olulisema kaaluga tõend. SKA-l tuli lähtuda määruses nr 18 sätestatud metoodikast. Töövõime hindamine ja puude raskusastme tuvastamine on erinevad menetlused, mis võivad erineva eesmärgi ja metoodika tõttu viia erineva tulemuseni.
7.Tallinna Halduskohus jättis 27.10.2021 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Kohtul puudub pädevus tuvastada puude raskusastet. Kohus saab üksnes kontrollida, kas vastustaja tegi puude raskusastme tuvastamisel selliseid vigu, mis mõjutasid lõpptulemust. Praegusel juhul on vastustaja tegevus PISTS-i ja määrusega nr 18 kooskõlas. Töötukassa kaasatud ekspertarst kirjeldas liikumise valdkonna piirangute avaldumist järgmiselt: „taotlejal on piiratud kehaasendi pikaajaline säilitamine, on piiratud pikkade vahemaade käimine ja mitmetel tasapindadel käimine, takistustest möödumine, erineval viisil liikumine. Põhjuseks on parema jala tugifunktsiooni langus, valu, parema hüppeliigese liikuvuse langus. Kõndimisel lonkab. Seisund tingitud parema hüppeliigese struktuuri muutusest. Piirang mõõdukas, esineb igapäevaselt. Sünnist alates parempoolne hemiparees, parema kanna kontraktuur ja deformatsioon. On saanud mitu korda opereeritud (fastsiotoomia), on saanud perioodiliselt taastusravi protseduurid, mis on osalise positiivse efektiga.“ Samuti leidis töötukassa kaasatud ekspertarst, et kaebaja on piiranguga osaliselt kohanenud. Seega on ekspertarst leidnud, et kuigi kaebajal on liikumisel piirangud, ei ole need nii intensiivsed, et annaks aluse tuvastada vähemalt keskmine puude raskusaste. Vastustaja on selgitanud, et ohutul ringiliikumisel on kaebajal küll kerged piirangud, kuid klimaatilistest oludest (nt lumi ja jää) tulenev liikumise raskendatus ei ole alus puude raskusastme tuvastamiseks, sest libedaga võivad kukkuda ka inimesed, kellel ei ole liikumispiiranguid. Kaebaja ei kasuta liikumisel abivahendeid. Terviseandmetest ei nähtu, et kaebaja liikumiskiirus erineks oluliselt tavapärasest, esineks pidev kukkumise või komistamise oht või kõnniulatus oleks märkimisväärselt piiratud. Need vastustaja põhjendused on asjakohased ning puudub kahtlus, et vastustaja on neist lähtunud ka haldus- ja vaidemenetluses. SKA varasem otsus, millega kaebajal tuvastati raske puue, ei ole uue otsuse tegemisel siduv. Vastasel korral puuduks puude raskusastme korduval hindamisel mõte. Puude raskusastet tuleb teatud aja järel uuesti hinnata, võttes aluseks uue taotluse ja hiljutised terviseandmed.
4(11)
3-21-682 Põhjendamatu on kaebaja etteheide, et vastustaja ei arvestanud kaebaja taotluses toodud terviseseisundi kirjeldusi. Töötukassa kaasatud ekspertarsti arvamuses on kajastatud kaebaja ja ekspertarsti hinnangud, samuti terviseandmed, mille alusel ekspertarst tuvastas, kas kaebaja hinnangud on leidnud TIS-i andmete alusel kinnitust või mitte. Vaideotsuse koostamisel on vastustaja tuginenud töötukassa otsusele ja ekspertiisile, TIS-i andmetele ning kaebaja vaides esitatud seisukohtadele. Kui kaebajal oli täiendavaid andmeid, mis TIS-s ei kajastunud, tulnuks need haldusmenetluses esitada. Vastustaja ei pea eeldama TIS-i kantud andmete puudulikkust. Täiendavaid päringuid (PISTS § 23 lg 4, määrus nr 18 § 4 lg 3) tehakse erandlikel juhtudel, kui ilmneb, et andmed on oluliselt vastuolulised või puudulikud. Seega on vastustaja täitnud õigusaktidest tuleneva uurimiskohustuse. Kuna puude raskusastme tuvastamise menetlus on dokumendipõhine, saab vastustaja tugineda vaid objektiviseeritud andmetele kaebaja terviseseisundist tulenevate piirangute kohta. Inimene võib oma hinnangutes liialdada või vastupidi, mõnda asjaolu alahinnata. Seega ei saa puude raskusastet tuvastada üksnes inimese enda väidetele tuginedes. Vastustaja kaasas vaidemenetluses veel ühe ekspertarsti, kes kinnitas töötukassa kaasatud ekspertarsti varasemaid järeldusi. SKA 12.01.2021 otsuses on viidatud valele õiguslikule alusele, kuid see viga on vaidemenetluses parandatud. Sisuliselt on kaebaja terviseseisundit hinnatud õigete normide alusel. Seega ei mõjutanud see viga lõpptulemust. Vastustajal on õigus, et puuduv töövõime ei tähenda automaatselt, et tuvastada tuleks kindla raskusastmega puue. Töövõime hindamisel vaadeldakse töötamise tingimusi ja hinnatakse isiku terviseseisundit tööelus osalemise aspektist – tegemist on nn valdkonnapõhise hindamisega. Puude raskusastme tuvastamise menetluses vaadeldakse kõiki elulisi olukordi. Isiku terviseseisundist tulenevad piirangud ei pruugi avalduda igal pool ühtemoodi. Töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise menetlused on erineva eesmärgi ning metoodikaga. Võimalikke puudusi epikriisides ei saa ette heita vastustajale. Vastustajal puudub kohustus ja pädevus kontrollida raviarstide tööd, sh hinnata, kuidas epikriise koostatakse ja TIS-i kantakse. Vastustajal ei ole alust kahelda raviarstide sissekannete õigsuses, kui ei esine olulisi vastuolusid, ilmselgeid puudusi jmt. Tervisealaste hinnangute andmine ja nende seostamine puude raskusastme tuvastamise või töövõime hindamise menetlustega on vastustaja ja töötukassa kaasatud ekspertarstide pädevuses. Ka praegusel juhul on arstiharidusega ekspertarstid analüüsinud TIS-i andmeid koosmõjus kaebaja enda hinnangutega ning ei nähtu, et ekspertarstid oleks leidnud TIS-i andmetes olulisi puudusi või vastuolusid, mis takistasid adekvaatse ekspertiisi koostamist. Vaidlustatud otsuste õigusvastasust ei saa järeldada ka asjaolust, et töötukassa kaasatud ekspertarst ja vastustaja ekspertarst andsid liikumise valdkonna hindamisel erinevaid hindeid (võtmetegevuste „liikumine eri tasapindadel“, „ohutu liikumine“ ning „seismine ja istumine“ arvväärtused vastavalt 2-0-2 ja 2-1-1). Erinevad ekspertarstid võivadki jõuda mõnevõrra erinevatele tulemustele, sest sajaprotsendilise kattuvuse välistab ainuüksi inimfaktor. Tegemist ei ole olulise lahknevusega ja liikumise valdkonna aritmeetiline keskmine on mõlemal juhul 1,33, mis ei anna alust keskmise puude raskusastme tuvastamiseks. Seega ei mõjuta erinevate hindepunktide andmine lõpptulemust. Kaebaja hüpoteetiline arvutuskäik kahe eksperthinnangu kõrgeimate skooride kombineerimisest ei ole kooskõlas õigusaktidega. Kaebaja toodud arvutuskäigust nähtub ka, et sellise kombineerimise tulemusena oleks valdkonna aritmeetiline keskmine üksnes 1,66, mis ei annaks samuti alust keskmise puude raskusastme tuvastamiseks. Kaebaja viidatud määruse nr 18 § 6 lg-s 5 sätestatud võimalus korrigeerida piirangu aritmeetilist keskmist ja § 4 lg 5 p-s 3 nimetatud valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtusi 0,5 ühiku võrra on vastustaja kaalutlusõigus, mitte kohustus. Lisaks selgitas vastustaja istungil, et sellist korrigeerimist kasutatakse praktikas siis, 5(11)
3-21-682 kui vastustaja ekspertarsti ei ole kaasatud. Praegusel juhul on vastustaja ekspertarst andnud vaidemenetluses oma arvamuse ja arvväärtuste korrigeerimise kaalumiseks puudus vajadus. Määruse nr 18 § 6 lg-d 3 ja 6 ei ole PS-ga vastuolus. PISTS § 23 lg 1 annab vastustajale õiguse kaasata puude tuvastamise menetlusse arstiõppe läbinud isikuid. Määruse nr 18 § 6 lg 1 kohaselt võtab vastustaja puude raskusastme tuvastamisel arvesse taotluses sisalduvad andmed, ekspertarsti arvamuses toodud valdkondade võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmetele antud arvväärtused ning muud asjasse puutuvad andmed. Seega on ekspertarsti arvamus ja selles toodud hinnangud vaid üks tõend haldusmenetluses. Määruse nr 18 § 6 lg-st 1 tulenevalt on puude raskusastme tuvastamisel õiguspärane lähtuda muu hulgas ekspertarsti arvamuses toodud piirangute arvväärtustest. See ei tähenda, et vastustaja ei saaks otsuse tegemisel arvesse võtta muid asjaolusid peale eksperthinnangu. Vaidemenetluses on võimalik asjaolusid ümber hinnata, kui isik on esitanud vastuväited ja täiendavad tõendid. Ka praegusel juhul kaasas vastustaja vaidemenetluses teise ekspertarsti, et välja selgitada, kas kaebaja vaide põhjal võib olla alust kalduda kõrvale esialgses eksperdiarvamuses toodud järeldustest ja muuta 12.01.2021 otsust. Nagu kaebaja on viidanud, on vastustajal lisaks määruse nr 18 § 6 lg-s 5 toodud võimalus arvväärtuse korrigeerimiseks muude asjasse puutuvate andmete põhjal. Seega ei piira määruse nr 18 § 6 lg-d 3 ja 6 vastustaja otsustusruumi ja -pädevust puude raskusastme tuvastamise menetluses ning on kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
8.X palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada või saata asi tagasi halduskohtule. Halduskohus möönis, et puude raskusastme tuvastamine on kaalutlusotsus, kuid ei kontrollinud sisuliselt, kas SKA arvestas kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid (PISTS § 2 3 lg-d 1, 6 ja 7; määruse nr 18 § 6). Kui õigusaktid ei võimalda arvestada kõiki asjaolusid, nt kaebaja elukeskkonda ja selgitusi ning töövõime puudumist, ei ole need PS-ga kooskõlas. Kohtulik kontroll ei saa piirduda selle tuvastamisega, kas vaidemenetluses andis arvamuse veel üks ekspertarst. Kohus jättis arvestamata kaebaja 20.12.2020 taotluses ja 06.10.2021 kohtuistungil esitatud selgitused, et tal on liikumisel olulised piirangud. Kaasasündinud ravimatu ajukahjustus mõjutab kogu kaebaja paremat kehapoolt ning piirab käelist tegevust ja liikumist. Kaebaja parem jalg on vasakust 1,5 cm lühem. Jala säärelihased on kõhetunud, lihasjõud langenud ja hüppeliigese liikuvus vähenenud. Kaebajal on selgroo kõverus, mis põhjustab iga päev valu ning probleeme istumisel ja kõndimisel. Kaebaja lonkab ega saa kanda maha toetada ja tal on tasakaaluhäired. Piirangud ja takistused esinevad igapäevaselt. Kaebaja liikumispiirangute olemus vastab vähemalt keskmisele puude raskusastmele. Kohus ei kontrollinud, kas ekspertarst on valdkonnas „liikumine“ TIS-i andmeid õigesti kasutanud. Kaebaja taotles selle kohta hinnangu andmiseks kohtuliku ekspertiisi määramist, kuid kohus jättis selle taotluse rahuldamata. Seega jättis kohus kogumata tõendi, millega kaebaja oleks saanud oma väiteid tõendada. Sellises olukorras oleks pidanud kohus ise sisuliselt hindama, kas ekspertarstid on TIS-i andmeid õigesti kasutanud ja teinud neist õiged järeldused. Kaebaja tõi ka välja, et tema 20.12.2020 taotluses toodut hinnanguid arvestades võib TIS-i andmetes olla puudusi. Kohus on tsiteerinud vaidemenetluses kaasatud ekspertarsti seisukohti, kuid kaebaja on vaidlustanud ka vaideotsuse ning vaideotsuse aluseks olev vastustaja seisukoht ei saa kinnitada vaideotsuse õiguspärasust. Kuna hinnang sellele, kas ekspertarstid on kasutanud TIS-i andmeid õigesti, eeldab meditsiinialaseid teadmisi, mis puuduvad nii kaebajal kui ka kohtul, olnuks ainuvõimalik määrata kohtulik ekspertiis. Kaebajal endal ei õnnestunud sellist eksperti leida.
6(11)
3-21-682 Kohus leidis vääralt, et vastustaja arvestas kaebaja taotluse lahendamisel kõiki olulisi asjaolusid. Vastustaja menetlusdokumendi järgi oli SKA 12.01.2021 otsuse aluseks vaid töötukassa kaasatud ekspertarsti arvamus. Kaebaja taotluses toodud teabe tsiteerimist ei saa samastada nende arvestamisega. Vajalik olnuks põhjendada, miks kaebaja enda hinnang ei olnud adekvaatne, arvestades määruse nr 18 lisas 1 toodud juhiseid. Piisav pole ekspertarsti tunnetus piirangute protsentuaalse ulatuse kohta. Kuna puude raskusastme tuvastamisel peab arvestama ka elukeskkonda, on alusetu jätta arvestamata Eesti klimaatilised tingimused. Kaebajal on märkimisväärsed piirangud liikumisel libedal aastaajal, mis kestab 5–6 kuud aastas, ning võõras keskkonnas. Seega jättis vastustaja haldusmenetluses uurimis- ja põhjendamiskohustuse täitmata ega ole seda puudust kõrvaldanud ka kohtumenetluses. Vastustaja ei ole selgitanud, miks varem tuvastati kaebajal raske liikumispuue, kuid SKA 12.01.2021 otsusega enam mitte, kuigi kaebaja terviseseisund ei ole vahepeal paranenud. Põhjenduseks ei saa olla lihtsalt töövõimereform ja hindamissüsteemi muutmine. Vastustaja ei osanud 06.10.2021 kohtuistungil selgitada, mis konkreetselt hindamissüsteemis muutus ja kuidas see mõjutab kaebaja puude raskusastme tuvastamist.
9.Sotsiaalkindlustusamet palus halduskohtu otsuse põhjendustega.
jätta
apellatsioonkaebus
rahuldamata,
nõustudes
Halduskohus ei väitnud, et puude raskusastme tuvastamine on kaalutlusotsus, vaid viitas võimalusele korrigeerida määruse nr 18 § 6 lg 5 alusel piirangu aritmeetilist keskmist ja § 4 lg 5 p-s 3 nimetatud võtmetegevuse sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtusi 0,5 ühiku võrra. Selline korrigeerimine on vastustaja õigus, mitte kohustus ning ekspertarsti kaasamise ja täiendava ekspertiisi tegemise korral puudub korrigeerimise vajadus. Praegusel juhul ei muudaks korrigeerimine ka lõpptulemust. Kaebaja 20.12.2020 taotluses märgitud asjaolusid on võetud arvesse eksperdiarvamuses ja seeläbi ka 12.01.2021 otsuse tegemisel. Ilmastikuolud ei mõjuta puude raskusastet, sest libedus mõjutab talvel kõiki. Vastustajale ei saa ette heita kaalutlusvigu, kuna puude raskusastme tuvastamine on hindamisotsus. Kohus ei saa teostada sisulist kontrolli vastustaja haldusaktide aluseks olnud meditsiiniliste hinnangute üle, sest see nõuab meditsiinilisi eriteadmisi. Töövõime puudumise tuvastamise otsust ei pidanud puude raskusastme tuvastamisel arvestama. Need on kaks erineva eesmärgiga menetlust, kus kasutatakse otsuse tegemisel erinevat metoodikat, mistõttu võib jõuda ka erinevale tulemusele. SKA peab puude raskusastme tuvastamisel lähtuma ekspertarsti määratud arvväärtustest. Puude raskusastet ei saa tuvastada üksnes kaebaja arvamuse põhjal, vaid taotluses märgitut tuleb kõrvutada TIS-i tervise- jm objektiviseeritud andmetega. Kohtuliku ekspertiisi määramine ei olnud põhjendatud, sest siis oleks kaebaja tervislikku seisundit hinnatud ekspertiisi tegemise aja seisuga, kuid sellega ei saanud vastustaja vaidlustatud haldusaktide andmisel arvestada. Uute asjaolude või tõendite ilmnemisel oleks pidanud alustama uut haldusmenetlust. Praeguses asjas ei saa ka kontrollida, kas TIS-i andmed on pealiskaudsed, lünklikud vms, kuna see puudutab tervishoiuteenuse osutaja ja patsiendi vahelist eraõiguslikku suhet. Vastustaja ei ole eitanud, et kaebajal esineb liikumisel piiranguid, kuid see pole piisav keskmise puude raskusastme tuvastamiseks. Eestis teevad puude raskusastme hindamise ekspertiisi üksnes SKA kaasatud ekspertarstid. Kaebaja seisundit on hinnanud töötukassa kaasatud ekspertarst ja vaidemenetlusse kaasatud ekspertarst ME ning täiendavaid selgitusi andsid kohtuistungil osalenud SKA ekspertarstid AT ja MT, kes nõustusid teiste ekspertarstide seisukohtadega. Sisuliselt taotleb kaebaja viienda eksperdi kaasamist, kuid see ei ole põhjendatud ega otstarbekas.
7(11)
3-21-682 Võrreldes varasema puude tuvastamise otsusega on TIS-i lisatud uusi terviseandmeid ja nende põhjal on teinud ekspertarstid uue ekspertiisi. Ekspertiisi tulemused selgitavad, miks ei olnud kaebajale liikumispuude määramiseks seekord alust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Vastustaja ei ole teinud kaebaja puude raskusastme tuvastamisel selliseid vigu, mille tõttu tuleks vaidlustatud haldusaktid tühistada. I
11.Kaebaja arutleb apellatsioonkaebuses vaidlustatud haldusaktide olemuse ja kohtuliku kontrolli ulatuse üle. Kaebaja hinnangul rikkus vastustaja haldusmenetluses uurimis- ja põhjendamiskohustust ning halduskohus jättis need vead kõrvaldamata, sest ei korraldanud kaebaja puude raskusastme tuvastamiseks kohtulikku ekspertiisi. Ringkonnakohus selgitab vastuseks neile apellatsioonkaebuse seisukohtadele järgmist.
12.Puude raskusastme tuvastamine ei ole kaalutlusotsus, vaid meditsiinivaldkonna ekspertteadmistel põhinev hindamisotsus (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 25.02.2019 otsus nr 3-18-1588, p 19; 05.11.2020 otsus nr 3-19-2182, p 11; 03.06.2021 otsus nr 3-20-1281, p 11). Seega ei pea kohus praeguse asja lahendamisel kontrollima kaalutlusreeglite järgimist.
13.Kuna puude raskusaste tehakse kindlaks hinnanguliselt, sisustades PISTS-s kasutatud määratlemata õigusmõisteid ja hinnates faktilisi asjaolusid õigusväliste mõõdupuude (meditsiiniliste ekspertteadmiste) alusel, on oluline otsust põhjendada viisil, et adressaat mõistaks, miks selline otsus tehti (vt ka Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p-d 17–18; 19.02.2019 otsus nr 3-17-1545, p 26). Kui puude raskusastme tuvastamise otsus ei ole piisavalt motiveeritud, ei ole kohtul alust SKA otsust tühistada, kui vastustaja on hiljemalt kohtumenetluses välja toonud põhjendused, mille põhjal on selge, et kaebuse rahuldamise ja otsuse tühistamise korral tuleks vastustajal anda uuesti välja sama resolutsiooniga haldusakt (Tallinna Ringkonnakohtu 05.11.2020 otsus nr 3-19-2182, p 11; 03.06.2021 otsus nr 3-20-1281, p 11). Seega saab asja lahendamisel arvestada ka SKA 01.03.2021 vaideotsuses ja kohtumenetluses esitatud selgitustega.
14.Halduskohus on pädev tuvastama asjaolusid, millest sõltub haldusakti õiguspärasus (HKMS § 4 lg-d 1 ja 4). See hõlmab pädevust tuvastada, kas haldusakti toetava eksperdiarvamuse andja on kasutanud eksperdiarvamuse koostamisel TIS-i kantud andmeid õigesti (eelkõige võtmetegevuste raskusastme määramisel), sest sellest sõltub puude raskusastme tuvastamine. Halduskohtu pädevuses ei ole aga lahendada vaidlusi selle üle, kas arstid on kandnud TIS-i õiged ja täielikud andmed või mitte, sest see puudutab otseselt tervishoiuteenuse osutamist, millega seotud vaidlusi lahendab maakohus tsiviilkohtumenetluse korras (nt Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p 24). Seega ei pea kohus vaidlustatud haldusaktide õiguspärasuse kontrollimisel hindama, kas kaebaja 20.12.2020 taotluses toodud enesehinnanguid arvestades võisid kaebaja kohta TIS-i kantud andmed olla ebaõiged.
15.Puude raskusastme tuvastamisel kasutatav eksperdiarvamus on tõend, mis on halduskohtus hinnatav ja teiste tõenditega ümberlükatav (Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p 24; vrd ka Riigikohtu 11.12.2020 otsus nr 3-20-1198, p-d 13–15). Kuigi tervishoiuteenuse osutaja ekspertarsti koostatud eksperdiarvamus ei ole SKA-le vahetult siduv, saab ekspertarsti järeldused siiski ümber lükata ainult konkureeriva eksperdiarvamusega (vt lisaks Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p-d 22 ja 26). Praeguses asjas seadis kaebaja vaides töötukassa kaasatud ekspertarsti AG järeldused kahtluse alla, mistõttu küsis SKA vaidemenetluses konkureeriva arvamuse SKA ekspertarst ME-lt. Mõne liikumise valdkonna võtmetegevuse nn skooride määramisel oli eksperdiarvamustes erisusi. Samas olid mõlemad eksperdid 8(11)
3-21-682 kokkuvõttes seisukohal, et liikumise valdkonnas ei ole kaebaja piirangud nii suured, et kaebajal saaks tuvastada liikumispuude raskusastme PISTS § 2 lg 21 alusel (vt täpsemalt allpool). Halduskohtu istungil osalesid vastustaja volitatud esindajatena ka SKA ekspertarstid MT ja AT, kellest MT selgitused kaebaja liikumispuude raskusest langesid kokku AG ja ME järeldustega (AT ei võtnud istungil sõna). Seega on hinnangu kaebaja liikumispuudele andnud vähemalt kolm ekspertarsti. Eeltoodut arvestades ei teinud halduskohus menetlusviga, kui jättis kaebaja taotluse alusel kohtuliku ekspertiisi määramata. II
16.PISTS § 2 lg 1 järgi on puue inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus või kõrvalekalle, mis koostoimes erinevate suhtumuslike ja keskkondlike takistustega tõkestab ühiskonnaelus osalemist teistega võrdsetel alustel. PISTS § 2 lg 21 järgi tuvastatakse 16-aastasel kuni vanaduspensioniealisel inimesel (tööealine inimene) lähtuvalt igapäevastest tegutsemis- ja ühiskonnaelus osalemise piirangutest sügava, raske või keskmise raskusastmega puue. Keskmine puue on PISTS § 2 lg 21 p 3 kohaselt inimesel, kellel esineb igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises raskusi. Raske puue on PISTS § 2 lg 21 p 2 järgi inimesel, kellel igapäevane tegutsemine või ühiskonnaelus osalemine on piiratud. Seaduses ei ole üheselt defineeritud, mida mõista PISTS § 2 tähenduses „igapäevase tegutsemise või ühiskonnaelus osalemise“ all, kuid määruse nr 18 § 2 p-de 3–4 ning § 6 lg-te 6 ja 7 põhjal saab järeldada, et sellega tähistatakse üldistavalt määruse nr 18 § 4 lg-s 5 loetletud valdkondi ja võtmetegevusi, millest lähtuvalt hinnatakse isikul määruse nr 18 § 4 lg-le 6 vastavate piirangute esinemist või puudumist. Puude raskusastme tuvastamine saab tugineda üksnes aktuaalsetele andmetele ja hinnangutele (vt PISTS § 23 lg-d 7 ja 8; määruse nr 18 § 7 lg 2).
17.SKA tuvastas 12.01.2021 otsusega kaebajal keskmise raskusastmega puude PISTS § 2 lg 21 p 3 mõistes, arvestades kaebaja igapäevase tegutsemise ja ühiskonnaelus osalemise piiranguid käelise tegevuse valdkonnas. Vastustaja ei ole seadnud kahtluse alla, et kaebajal on lisaks liikumispuue ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni tähenduses (vt art 1 lg 2). See tähendab, et teatud ulatuses ongi kaebajal igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemine takistatud ka liikumise valdkonnas esinevate piirangute tõttu – see võib väljenduda erinevates kaebaja välja toodud tegevustes, nt kõndimisel, tasakaalu hoidmisel või istumisel. SKA 12.01.2021 otsuse ja 01.03.2021 vaideotsuse kohaselt ei ole aga liikumise valdkonna piirangud nii tõsised, et kaebajal saaks PISTS alusel tuvastada selles valdkonnas vähemalt keskmise puude raskusastme. Halduskohus pidas seda vastustaja järeldust õiguspäraseks, arvestades muu hulgas vastustaja kohtumenetluses esitatud täiendavaid selgitusi. Ringkonnakohus nõustub selles osas halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid kõiki (HKMS § 201 lg 4).
18.Vaidlustatud haldusaktid põhinevad kaebaja 20.12.2020 taotlusel, selle taotluse menetlemise käigus töötukassa kaasatud ekspertarst AG antud eksperdihinnangul ja vaidemenetlusse kaasatud SKA ekspertarst ME antud täiendaval eksperdihinnangul. Ekspertarstid arvestasid arvamuse andmisel kaebaja terviseandmetega, mis olid kantud TIS-i. Kaebaja ei ole viidanud TIS-i andmetele, mis jäi ekspertarstidel arvesse võtmata. Kaebaja enda 20.12.2020 taotluses ja vaideotsuses kirjeldatud piirangud olid ekspertidele hindamisel lähtekohaks, kuid eksperdi ülesanne on oma eriteadmisi rakendades anda objektiivne hinnang, kas kaebaja kohta kogutud terviseandmete põhjal on kaebaja väidetud piirangute esinemine usutav ja millise raskusastmega piiranguga on tegemist. Kohus ei saa asuda ise eksperdi asemel hindama kaebaja terviseseisundit, vaid eksperdiarvamuse õigsuses kahtlemiseks võiks anda põhjust see, kui ekspert oleks võtnud aluseks ebaõige hindamismetoodika, jätnud olulised asjaolud tähelepanuta, teinud tuvastatud asjaoludest ilmselgelt meelevaldseid järeldusi või
9(11)
3-21-682 esineks ratsionaalselt põhjendatud kahtlus eksperdi erapooletuses. Praegusel juhul ei esine selliseid asjaolusid.
19.Ekspertarstid lähtusid arvamuse andmisel määrusega nr 18 kehtestatud metoodikast, sh hindasid ettenähtud korras erinevaid valdkondi ja võtmetegevusi ning tuvastasid kaebaja liikumise valdkonna piirangud, arvestades võtmetegevusele antud arvväärtusi ja nende aritmeetilist keskmist. Liikumise valdkonna puhul hinnatakse määruse nr 18 § 4 lg 5 p 1 kohaselt järgmisi võtmetegevusi: liikumine eri tasapindadel, ohutu liikumine, seismine ja istumine ning muud liikumise piirangud. Võtmetegevuse piirangutele antakse määruse nr 18 § 4 lg 6 järgi arvväärtused skaalal 0–4 järgmiselt: 1) 0 – piirangut ei tuvastatud; 2) 1 – kerge piirang: piirang, mis ei takista eriti isiku igapäevaelu või esineb vähem kui 25% ajast; 3) 2 – mõõdukas piirang: piirang, mis takistab sageli isiku igapäevaelu või esineb 25–50% ajast; tegevus on ilmselgelt raskemini teostatav kui ilma pikaajalise tervisekahjustuseta inimesel; 4) 3 – raske piirang: piirang, mis segab oluliselt isiku igapäevaelu, esineb väga sageli või pidevalt; tegevuse sooritamine on peaaegu võimatu, kuid mingil määral siiski teostatav; 5) 4 – täielik piirang: piirang, mis segab ja takistab pidevalt igapäevaelu; tegevust ei ole võimalik sooritada, vastav funktsioon puudub. Neist arvväärtustest arvutatakse liikumise valdkonnas piirangu aritmeetiline keskmine (määruse nr 18 § 6 lg 3) ning liikumise valdkonnas tuvastatakse keskmine puude raskusaste, kui piirangu aritmeetiline keskmine on vahemikus 2–2,75 ning raske puude raskusaste, kui see keskmine on vahemikus 2,76–3,49 (määruse nr 18 § 6 lg-d 6 ja 7). Kaebaja puhul oli liikumise valdkonna tegevuspiirangute aritmeetiline keskmine mõlema ekspertarsti hinnangu kohaselt 1,33.
20.On tõsi, et töötukassa kaasatud ekspertarst ja vaidemenetlusse kaasatud ekspertarst andsid liikumise valdkonna hindamisel erinevaid hindeid (võtmetegevuste „liikumine eri tasapindadel“, „ohutu liikumine“ ning „seismine ja istumine“ arvväärtused vastavalt 2-0-2 ja 21-1; muid liikumise piiranguid ei tuvastatud). Arvestades, et mõlemad ekspertarstid on jõudnud kokkuvõttes siiski samasugusele tulemusele ning piirangute ulatuse on kohtumenetluses veelkord üle vaadanud vastustaja ekspertarstid MT ja AT, ei ole alust pidada kummagi eksperdi hinnangut ebausaldusväärseks. Ekspertide erapooletuses ei ole samuti mõistlikku alust kahelda. Halduskohus selgitas ka õigesti, et määruse nr 18 järgi ei ole võimalik kombineerida kahe ekspertarsti antud kõrgemaid arvväärtusi ja arvestada aritmeetilist keskmist nende pinnalt. Aga kui lähtuda siiski mõlema eksperdi kõrgeimatest skooridest igale võtmetegevusele (2-1-2), jääks kaebaja liikumisvaldkonna piirangute aritmeetiline keskmine ikkagi alla 2 ega annaks alust selles valdkonnas keskmise või veel enam raske puude raskusastme tuvastamiseks. Vastustaja on kohtumenetluses täiendavalt selgitanud, miks liikumise valdkonna võtmetegevusi ei saa hinnata arvväärtusega 3, nagu kaebaja ise õigeks peab, ning lõpptulemusena on hinnatud piiranguid kergeks (arvväärtus 1) või mõõdukaks (arvväärtus 2) (vt vastustaja 30.04.2021 seisukoha p-d 15–17). Halduskohus selgitas õigesti, et määruse nr 18 järgi ei arvestata puude raskusastme tuvastamisel eraldi võetuna ilmastikuolusid, sh talvist libedust. Elukeskkonnaga seonduvat üldisemalt võetakse arvesse eksperdiarvamuses võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute hindamisel.
21.Seadusandjal on puude raskusastme tuvastamise metoodika kehtestamisel suur otsustusruum, sh on seadusandjal põhimõtteliselt õigus metoodikat muuta või korrigeerida nii, et mõne inimese puude raskusastme osas jõutakse uut metoodikat rakendades varasemast erinevale tulemusele. Puude raskusastme tuvastamise metoodikat ei ole alust pidada ebaadekvaatseks või absurdseks pelgalt selle tõttu, et töötukassa tuvastas kaebajal töövõimetoetuse seaduse (TVTS) alusel sama eksperdihinnangu põhjal puuduva töövõime. Kuigi mõlemal juhul võetakse üldisemalt arvesse taotleja terviseseisundit, isiku hinnangut oma tegutsemisvõimele ning sellest tulenevaid piiranguid, on nende menetluste eesmärk ja otsuseni jõudmise metoodika erinev (vt täpsemalt nt Tallinna Ringkonnakohtu 03.06.2021 otsus nr 310(11)
3-21-682 20-1281, p 17). Kokkuvõtlikult hindab töötukassa TVTS alusel tegutsemispiirangute esinemist konkreetselt töökeskkonnas. SKA hindab PISTS-i alusel üldisemalt seda, kas isikul on piiranguid, mis takistavad tal igapäevast tegutsemist ja ühiskonnaelus osalemist võrdselt teiste samaealiste inimestega. Sõltuvalt asjaoludest võivad inimese terviseseisundist tulenevad piirangud takistada tal tavatingimustes ja täiskoormusega töötamist, kuid siiski mitte olla piisavalt rasked, et oluliselt piirata igapäevast tegutsemist või ühiskonnaelus osalemist. Erineva metoodika tõttu võidakse jõuda neis menetlustes erinevale tulemusele.
22.Ülejäänud osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4).
23.Eelnevat arvestades jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
24.Kaebaja tasus apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot. Kuna kaebaja on riigilõivu tasumise kohustusest vabastatud, tagastab ringkonnakohus riigilõivu selle maksnud isiku kontole (riigilõivuseaduse § 22 lg 2 p 2, HKMS § 104 lg 8).
25.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Menetluskulude väljamõistmise eelduseks menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine (HKMS § 109 lg 1). Otsus tehakse kaebaja kahjuks, kuid vastustaja ei ole taotlenud kaebajalt menetluskulude väljamõistmist. Seega jäävad poolte menetluskulud (v.a kaebaja tasutud riigilõiv) nende endi kanda.
26.Kaebaja eraelu kaitseks tuleb kohtuotsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.