Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1607 19. aprill 2021 Eesistuja Viive Ligi, liikmed Heiki Loot ja Nele Parrest X kohustamis- ja tuvastamiskaebus Kaebaja X Vastustaja I Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Elise Suurkuusk Vastustaja II Tartu linn Vastustaja III Siseministeerium Tartu Ringkonnakohtu 8. oktoobri 2020. a määrus X määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta määruskaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
3.Asendada avaldatavas määruses kaebaja nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X on määratlemata kodakondsusega isik, kes on sündinud ja elanud Usbekistanis. Ta on alates 2015. aastast korduvalt edutult Eestis rahvusvahelist kaitset taotlenud. Ta on ka korduvalt lahkunud teistesse Euroopa Liidu liikmesriikidesse, kuid ta on tagasi Eestisse saadetud, sest Eesti on esimene liikmesriik, kus ta rahvusvahelist kaitset taotles. Tal ei ole Eestis viibimisalust ning talle on tehtud kehtiv lahkumisettekirjutus. Teda pole õnnestunud Eestist välja saata, sest Usbekistani saatkond pole vaatamata Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) taotlusele talle reisidokumenti väljastanud.
2.X (kaebaja) esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles ta nõudis järgmist: kohustada PPA-d talle isikutunnistust väljastama ja Eestist lahkumiseks luba andma; kohustada Tartu linna maksma talle toimetulekutoetust; tuvastada tema õigus töötada ja saada sotsiaaltoetusi ning tuvastada Usbekistani väljasaatmise võimatus; tuvastada Siseministeeriumi 31. augusti 2020. a kirja õigusvastus. Kaebuse kohaselt soovib kaebaja lahkuda Hispaaniasse, et elada seal perekonnaelu, kuid seda talle ei võimaldata. Samuti ei tohi ta Eestis töötada ega saa taotleda sotsiaaltoetusi. Seepärast peab ta elama Tartu linna kodutute varjupaigas. Siseministeerium selgitas 31. augusti 2020. a kirjas kaebajale, et talle ei ole alust dokumente väljastada, kuid PPA aitab tal tagasipöördumiseks vajalikke dokumente hankida.
3.Tartu Halduskohus tagastas 10. septembri 2020. a määrusega kaebuse. Halduskohtu põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.
3.1.Kaebajal puudub ilmselgelt subjektiivne õigus nõuda Tartu linnalt toimetulekutoetust. Sotsiaalseadustiku üldosa seaduse (SÜS) § 3 lõige 1 annab sotsiaalseadustikus sätestatud õigused ja
3-20-1607 kohustused üksnes Eestis elavale Eesti kodanikule, pikaajalise elaniku elamisloa või alalise elamisõiguse alusel Eestis elavale välismaalasele ning tähtajalise elamisloa või tähtajalise elamisõiguse alusel Eestis elavale välismaalasele, kui seadusega ei ole sätestatud õigused ja kohustused muule isikule. Toimetulekutoetust on õigus taotleda rahvusvahelise kaitse saajatel samadel alustel nagu teistel Eestis alaliselt või tähtajaliselt elavatel isikutel välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse § 75 lõike 2 alusel. Kaebajale kui väljasõidukohustusega välismaalasele on tagatud vältimatu abi, kuid toimetulekutoetuse saamise õigust ühestki õigusaktist temale ei tulene. Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 5 lõike 5 järgi korraldab ajutiselt Eestis viibivale välismaalasele vältimatu sotsiaalabi andmist see kohaliku omavalitsuse üksus, kelle haldusterritooriumil isik abi vajamise ajal viibib. Kaebajale on Tartu linnas tagatud vältimatu sotsiaalabi. Seega tuleb toimetulekutoetust puudutav kohustamisnõue tagastada halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lõike 2 punkti 1 alusel.
3.2.Kaebajal ei ole õigust isikutunnistust saada. Isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) §-s 19 on sätestatud isikutunnistuse väljaandmise alused. Neid praegu ei esine. Kaebaja ei vasta ka välismaalasele antavate dokumentide väljastamise kriteeriumitele (ITDS § 31 lõige 4).
3.3.Haldusasjas nr 3-18-2186 leidis kohus, et kaebaja väljasaatmine ei ole muutunud võimatuks. Samas puudub kaebajal vajadus nõuda väljasaatmise võimatuks tunnistamist, sest sisuliselt on PPA seda ise oma 30. septembri 2019. a otsuses konstateerinud, vabastades kaebaja sel põhjusel kinnipidamiskeskusest. Kaebajal on aga kohustus aidata kaasa dokumentide saamisele.
3.4.Kaebusega pole võimalik saavutada selle eesmärki, milleks on Eestist Hispaaniasse lahkumine. Kaebajal tuleb pöörduda Usbekistani saatkonna poole taotlusega Usbekistanis viibimisaluse saamiseks. Kaebajal pole ka kaebeõigust Siseministeeriumi kirja vaidlustamiseks.
4.Kaebaja esitas halduskohtu määruse peale määruskaebuse, mille Tartu Ringkonnakohus jättis
8.oktoobri 2020. a määrusega rahuldamata. Ringkonnakohtu hinnangul pole kaebaja väljasaatmine Usbekistani muutunud võimatuks. Usbekistani saatkond pole keeldunud kaebajat dokumenteerimast, vaid on selgitanud, et kaebaja naasmine ei ole võimalik põhjusel, et kaebaja pole Usbekistanis registreeritud. Kaebaja peab ise esitama enda registreerimise avalduse ja PPA on kinnitanud, et aitab teda selles.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
5.Kaebaja esitas ringkonnakohtu määruse peale määruskaebuse, milles märgib, et ei nõustu kohtumäärustega.
6.PPA palub jätta määruskaebuse rahuldamata. PPA põhjendused on järgmised.
6.1.PPA tegi 13. novembril 2018 kaebajale kohe sundtäidetava lahkumisettekirjutuse. Kaebaja vaidlustas selle, kuid tema kaebus jäi haldusasjas nr 3-18-2186 rahuldamata. Kohus asus selles asjas seisukohale, et kaebaja väljasaatmine ei ole perspektiivitu. Kuigi hiljem teatas Usbekistani saatkond, et isikut ei dokumenteerita, sest kaebaja pole Usbekistanis registreeritud, ei tähenda see, et tema väljasaatmine oleks perspektiivitu. PPA praktikast nähtub, et välismaalase enda taotlusel dokumenteeritakse isikuid ka siis, kui PPA taotlused dokumendi väljastamiseks on rahuldamata jäetud. Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 264 lõike 1 punkti 3 järgi on välismaalasel kohustus aidata kaasa enda väljasaatmise korraldamisele, sh väljasaatmiseks vajalike dokumentide muretsemisele. Kaebaja pole oma kohustust täitnud.
2(5)
3-20-1607
6.2.Pole võimalik anda hinnangut, kas see, kui kohtumenetluses tunnistataks kaebaja väljasaatmine võimatuks, aitaks tal saada välismaalaste seaduse (VMS) § 2103 lõike 1 alusel viibimisalust, sest sellel alusel elamisloa andmine on PPA peadirektori diskretsioon. VMS § 2103 lõikes 1 sätestatud menetluse loomisel peeti silmas olukorda, kus välismaalase riigist lahkuma kohustamine on ebamõistlikult koormav või võimatu. Riigikogu istungil, kus sätte loomist arutati, nimetati seda kui „erandite erandit“. Välismaalasel endal pole võimalik seda erandit taotleda, vaid välismaalane saab PPA läbiviidavas menetluses üksnes välja tuua asjaolud, miks ta Eestis elamisluba vajab. Praegu ei ole PPA VMS § 2103 lõikes 1 sätestatud alusel elamisloa andmise menetlust alustanud, sest on ilmne, et kaebaja puhul ei ole tegemist inimesega, kelle Eestis viibimise seadustamine oleks humaansetel kaalutlustel viimane võimalus, sest isik eirab kaasaaitamiskohustust.
7.Tartu linn ja Siseministeerium määruskaebusele ei vastanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
8.Kaebaja on sattunud Eestis iseenda tegevuse tulemusel olukorda, kus ta saab küll viibida vabaduses, kuid tema õigused on võrreldes seaduslikult Eestis elava välismaalasega äärmiselt piiratud. Kõiki praeguses asjas esitatud tuvastamis- ja kohustamisnõudeid iseloomustab asjaolu, et kaebaja eesmärk on parandada oma õiguslikku staatust Eestis, nõnda et tal võimaldataks Eestis elada, töötada, saada sotsiaaltoetusi ja reisida sarnaselt elamisloa alusel Eestis elava isikuga. Kolleegium peab vajalikuks selgitada, millistel tingimustel oleks see võimalik.
9.Kaebajale on tehtud 13. novembril 2018 lahkumisettekirjutus, mis on kehtiv. Seega on tal kohustus Eestist lahkuda, kuid seda pole olnud seniajani võimalik sundtäita. Tulenevalt SÜS § 3 lõikest 1 ei ole kaebajal kui ebaseaduslikult Eestis viibival isikul sotsiaalseadustikus sätestatud õigusi ega kohustusi. Tal on SÜS § 3 lõike 2 järgi üksnes õigus saada vältimatut abi. VMS § 104 lõike 3 järgi on kaebajal keelatud Eestis töötada. Kaebajale kui ebaseaduslikult Eestis viibivale välismaalasele ei väljastata ITDS § 19 järgi isikutunnistust. Ainus dokument, mida kehtiv õigus põhimõtteliselt võimaldaks kaebajale välja anda, on ajutine reisidokument tagasipöördumise õiguseta Eestist lahkuvale välismaalasele (ITDS § 29 lõige 2), kuid selle taotlemine pole kaebaja eesmärk.
10.Kui ebaseaduslikult riigis viibiva isiku lahkumine pole võimalik, on inimväärikuse põhimõtte (põhiseaduse (PS) § 18 lõige 1) järgimiseks möödapääsmatu, et lõputult ei saa eelkirjeldatud õiguste kitsendused kehtima jääda. Seepärast peab olema kokkuvõttes võimalik jõuda olukorda, kus tuleb kas eelkirjeldatud piirangute kohaldamisest loobuda või muuta isiku staatust.
11.Praeguses asjas pole veel võimalik tõsikindlalt väita, et kaebaja on eelkirjeldatud olukorras. Samas on PPA 30. septembril 2019 kaebaja kinnipidamiskeskusest vabastanud põhjendusega, et tema väljasaatmine on hetkel perspektiivitu. PPA märkis, et isikul ei ole kehtivat reisidokumenti ja ükski riik pole valmis teda vastu võtma. Pole vaidlust, et Usbekistani saatkond pole olnud valmis kaebajat vastu võtma, olgugi et PPA on seda taotlenud. Usbekistani saatkond selgitas 26. septembri 2019. a noodis, et kui kodakondsuseta isik, kelle dokument aegub, ei ole põhjendamatult taotlenud selle pikendamist, kaotab tema registreering Usbekistani territooriumil automaatselt kehtivuse. Saatkond märkis, et kaebaja pole Usbekistanis registreeritud ja seepärast talle tagasipöördumistunnistust ei väljastata. Samas on PPA käesolevas kohtuasjas siiski seisukohal, et kaebaja väljasaatmine ei ole võimatu, sest PPA praktikast nähtub, et välismaalase enda taotlusel dokumenteeritakse isikuid ka siis, kui PPA taotlused dokumendi väljastamiseks on rahuldamata jäetud. Kolleegium järeldab sellest, et pole vaidlust, et lahkumisettekirjutuse sundtäitmine pole praegu võimalik, kuid kaebaja lahkumine võib olla võimalik, kui ta astub selleks ise samme.
3(5)
3-20-1607
12.Kolleegium on varem selgitanud, et väljasaatmine on faktiliselt võimatu siis, kui on selge, et välisriik, kuhu isikut tahetakse saata, ei võta väljasõidukohustuse sundtäitmise korras isikut ühelgi juhul vastu või kui isikul ei õnnestu mõistlikke samme astudes saada teises riigis viibimisalust (19. juuni 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-84-11, p 29). Samas otsuses selgitas kolleegium sedagi, et väljasõidukohustusest tuleneb nii isiku kohustus lahkuda riigist kui ka kohustus astuda mõistlikke samme selle kohustuse täitmiseks vajalike eelduste loomiseks, sh astuda mõistlikke samme viibimisaluse saamiseks teises riigis. Väljasõidukohustuse täitmist saab pidada võimatuks, kui pärast isiku astutud mõistlikke samme on selge, et talle välisriigis viibimisalust ei anta (p 43).
13.Kaebaja ei ole seniajani astunud samme Usbekistanis viibimisaluse saamiseks, st ta ei ole pöördunud Lätis asuva Usbekistani saatkonna poole, et hankida tagasipöördumiseks vajalikke dokumente. PPA on kinnitanud, et on valmis selles kaebajat igati abistama, sh on PPA koostöös Läti ametivõimudega nõus kaebaja saatkonda transportima, kui saatkond seda vajalikuks peab. Kuigi kaebaja olukorda arvestades pole välistatud, et tema väljasaatmine on tõepoolest võimatuks muutunud, oleks ennatlik asuda sellele seisukohale, kuni kaebaja pole täitnud oma kohustust astuda ise mõistlikke samme teises riigis viibimisaluse saamiseks.
14.Kui selgub, et kaebaja väljasaatmine on võimatu ka pärast seda, kui ta on astunud mõistlikke samme välisriigis viibimisaluse saamiseks, ei saaks tema õiguste praegused kitsendused lõputult kestma jääda (vt p 10). Piirangutest vabanemine ilma isiku staatust muutmata eeldaks kõigi punktis 9 loetletud normide põhiseadusevastasust. Seevastu VMS § 2103 lõige 1 võimaldab anda välismaalasele erakorralistel asjaoludel tähtajalise elamisloa püsivalt Eestisse elama asumiseks, kui välismaalane viibib Eestis ning välismaalase Eestisse saabumise, Eestis ajutise viibimise, Eestis elamise, Eestis töötamise või Eestist lahkuma kohustamise menetluste käigus on ilmnenud, et välismaalase Eestist lahkuma kohustamine oleks talle ilmselgelt liiga koormav, välismaalasel puudub võimalus saada Eestis elamisluba muul alusel ning ta ei kujuta ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule. Kolleegiumi hinnangul on seda sätet võimalik kohaldada, kui selgub, et ükski riik ei ole valmis välismaalast vastu võtma. Praegusel juhul pole ka ilmselge, et mõni muu sättes nimetatud tingimus välistaks sellel alusel kaebajale elamisloa andmise. Kahtlemata sisaldab see säte avarat kaalutlusõigust, kuid olukorras, kus isiku väljasaatmine on võimatu, võib see kaalutlusõigus olla oluliselt vähenenud.
15.VMS § 2221 lõike 1 järgi võib VMS § 2103 lõikes 1 nimetatud tähtajalise elamisloa andmise otsuse või selle tegemata jätmise peale esitada vaide, kuid VMS § 2221 lõike 2 järgi ei saa selle otsuse peale esitada kaebust halduskohtule. Siiski on võimalik niisuguse kaebuse esitamisel halduskohtumenetluses kontrollida kaebeõiguse piirangu kooskõla PS § 15 lõikega 1. Nagu eespool selgitatud, saab sellisel viisil kaebaja õiguste kaitsmisel olla perspektiivi üksnes siis, kui tema astutud mõistlikud sammud välisriigis viibimisaluse saamiseks on osutunud edutuks ning seejärel on PPA keeldunud talle VMS § 2103 lõike 1 alusel elamisluba andmast. Kuni kaebaja pole ise pöördunud Usbekistani saatkonna poole ning on selgunud, et ka siis pole tema tagasipöördumine Usbekistani võimalik, on ennatlik halduskohtumenetluses nõuda sarnaseid õigusi seaduslikult Eestis elavate välismaalastega.
16.Eeltoodut arvesse võttes on kaebus tagastatud kokkuvõttes õigesti ja määruskaebus tuleb jätta rahuldamata. Kaebajal kui ebaseaduslikult Eestisse saabunud välismaalasel pole subjektiivset õigust asuda Eestisse elama. Kaebaja praeguse olukorra Eestis on õiguslikult fikseerinud rahvusvahelise kaitse tagasilükkamise otsused ja lahkumisettekirjutus. Kaebajale on olnud tagatud võimalus neid otsuseid kohtus vaidlustada, kuid ükski neist kohtumenetlustest pole talle edukas olnud. PS § 28 lõige 2 lubab piirata välismaalase õigust saada sotsiaalabi ja PS § 29 lõige 1 võimaldab piirata välismaalase õigust töötada. Nagu eespool kirjeldatud, pole kaebaja veel sattunud väljapääsmatusse olukorda, mil tuleks inimväärikuse põhimõttest lähtudes kaaluda võimalust muuta 4(5)
3-20-1607 tema staatust (ja seega tema suhtes kehtivaid piiranguid) erandlikel alustel. Kaebaja pole veel ammendanud võimalusi oma olukorra muutmiseks, astudes mõistlikke samme välisriigis viibimisaluse saamiseks. Seega pole kaebajal subjektiivset õigust, mille kaitseks HKMS § 44 lõige 1 lubab halduskohtusse pöörduda, ja kaebuse võis HKMS § 121 lõike 2 punkti 1 alusel tagastada.
17.Menetlusosalised pole taotlenud menetluskulude väljamõistmist, mistõttu tuleb need jätta menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 109 lõige 1).