Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-18-81 23. november 2020 Eesistuja Viive Ligi, liikmed Julia Laffranque ja Jüri Põld Atria Eesti AS-i kaebus Veterinaar- ja Toiduameti Valgamaa Veterinaarkeskuse
23.oktoobri 2017. a ettekirjutuse õigusvastasuse tuvastamiseks Kaebaja Atria Eesti AS, esindaja vandeadvokaat Karl Kask Vastustaja Veterinaar- ja Toiduamet, esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver Tartu Ringkonnakohtu 14. novembri 2019. a otsus Veterinaar- ja Toiduameti kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Muuta Tartu Ringkonnakohtu 14. novembri 2019. a otsuse põhjendusi, asendades need käesoleva otsuse põhjendustega.
3.Mõista Veterinaar- ja Toiduametilt Atria Eesti AS kasuks menetluskulude katteks 3000 (kolm tuhat) eurot. Jätta ülejäänud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Tagastada Veterinaar- ja Toiduametile kassatsioonkaebusele lisatud tõendid.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Veterinaar- ja Toiduameti Valgamaa Veterinaarkeskus (VTA) kohustas 23. oktoobri 2017. a ettekirjutusega nr 9.2-1.13/493 Atria Eesti AS-i utiliseerima külmhoones nr 16 oleva 3711 kg sealiha ja 6138 kg sigade tapasaadusi. Utiliseerimine pidi toimuma Atria Eesti AS-ile kuuluvas teise kategooria loomsete kõrvalsaaduste käitlemise ettevõttes nr 13/ABP/2KE01. Ettekirjutuse kohaselt on osa kõnealustest saadustest pärit Linnamäe Peekon OÜ seafarmist, kus diagnoositi 19. septembril 2017 sigade Aafrika katk.
2.Atria Eesti AS (kaebaja) esitas ettekirjutuse peale vaide. VTA leidis 15. detsembri 2017. a vaideotsuses nr 22, et ettekirjutuses viidatud õiguslik alus, põllumajandusministri 23. novembri 2004. a määrusega nr 179 kehtestatud „Sigade klassikalise katku ja sigade Aafrika katku tõrje eeskirja“ (määrus nr 179) § 27 lg 2 p 2 praegusel juhul ei kohaldu. Kuna Linnamäe Peekon OÜ farmis nr EE130 diagnoositi sigade Aafrika katk 19. septembril 2017 ning kaebaja ostis loomad 6. ja 13. septembril 2017 (st haiguse 3–15-päevase peiteaja kestel), on omandatud sead olnud kontaktis nakatunud loomadega ja seega on nende sigade suhtes loomataudi kahtlus loomatauditõrje seaduse (LTTS) § 33 mõttes. Asjakohane õiguslik alus on LLTS § 451 lg 1 p 1 ja lg 2 ning § 453 lg 1 p 7 koostoimes Euroopa Liidu Nõukogu direktiivi 2002/60/EÜ, millega kehtestatakse erisätted sigade aafrika katku
3-18-81 tõrjeks ja muudetakse direktiivi 92/119/EMÜ seoses Tescheni haiguse ja sigade aafrika katkuga, art 5 lg 1 p-iga d. Kuna kaebaja ostis loomad ettevõttest, kus katk on diagnoositud ja ametlikult kinnitatud, ning ta omandas loomad peiteaja kestel (mistõttu ei saa välistada ostetud loomade kokkupuutumist nakatunud loomadega), siis ei ole kohaldatav määruse 179 § 14 lg-s 5 ega § 31 lg 3 p-is 5 sätestatud võimalus töödelda tapetud sigu lihaks. Sigade katku levimise riski pole võimalik välistada muul viisil kui ettekirjutuses nimetatud kauba utiliseerimise ehk Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1069/2009, milles sätestatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete tervise-eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1774/2002, kohase ümbertöötamise teel. Sigade Aafrika katku viirus püsib lihas eluvõimelisena pikka aega ja talub mõõdukat kuumtöötlemist. Lihatoodete jäägid võivad paratamatult jõuda kas kodu- või metssigadeni ja põhjustada haiguspuhangu. Lihast ja tapasaadustest proovide võtmine ja nende analüüsimine ei võimalda kindlalt välistada, et kogu kaup on viirusest puutumata. Seda põhjusel, et viirus võib olla lihas ja tapasaadustes jaotunud niivõrd ebaühtlaselt, et proovide analüüsitulemustest ei saa teha järeldust kogu kauba kohta. Seega pole ettevaatuspõhimõtet silmas pidades võimalik kasutada muid meetmeid peale kauba utiliseerimise. See on ainus meede, mis võimaldab kahjulikku tagajärge vältida. Kuigi ettekirjutuse andmisel esines menetlus- ja vormivigu, ei mõjutanud need asja otsustamist.
3.Pärast edutut vaidemenetlust esitas Atria Eesti AS halduskohtule kaebuse, milles palus ettekirjutuse tühistada. Kaebuse kohaselt ei ole ettekirjutusel õiguslikku alust. EL-i õigus näeb ette liha ja kõrvalsaaduste järelevalve all ümbertöötamise, mitte hävitamise. Kahtlus pole piisav alus nõudmaks, et saadus hävitataks. Laboratoorset uuringut ei tehtud. Kaebajat ei kuulatud ära ning talle ei nähtud ette hüvitist.
4.Tartu Halduskohus jättis 18. juuni 2018. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus põhjendas oma otsust järgmiselt. Ettekirjutuse asjakohaseks õiguslikuks aluseks on LTTS § 451 lg 1 p 1 ja lg 2, mille kohaselt võib omanikke kohustada hävitama muu hulgas sealiha ja -saaduseid, kui neil esineb loomataudi kahtlus. LTTS § 453 ei ole asjakohane norm, kuna tegemist on käitlemist reguleeriva üldalusega. Kui sigadel või seasaadustel esineb sigade Aafrika katku kahtlus põhjusel, et need on kokku puutunud haigestunud sigadega, tuleb need Euroopa Liidu õiguse kohaselt ümber töötada ehk hävitada. Direktiivi 2002/60/EÜ art 4 lg 4 p-i 1 ja art 5 lg 1 p-i b järgi tuleb haiguse diagnoosimiseks võtta üksnes piisav arv proove. Kui siga või sealiha oli haiguse peiteaja jooksul vahetus või kaudses kontaktis sigade Aafrika katku nakatunud seaga, ei nõua direktiiv sea surmamiseks ja tema ümbertöötamiseks uute laboratoorsete uuringute tegemist. Vaidlusalusel sealihal ja -saadustel esines loomataudi kahtlus. Sigade Aafrika katku peiteaeg on 5-15 päeva ning taud on väga nakkav. Euroopa Komisjoni 26. mai 2003. a otsuses nr 2003/422 on märgitud, et katkuviirus on väga stabiilne nakatunud searümpades, värskes sealihas jms. Nakatumine toimub sigadel peamiselt suu- või ninakaudsel vahetul või kaudsel kokkupuutel või saastatud sööda söömisel. Kaebaja ostis sead haiguse peiteaja kestel. Neid loomi, kes on haiguse peiteaja kestel olnud vahetus või kaudses kontaktis hiljem haigeks tunnistatud seaga, tuleb käsitada sigade Aafrika katku kahtlusega loomadena. Kehtivast õigusest järeldub, et ümber töötada tuleb sead ja seasaadused, kes või mis on katku peiteaja jooksul olnud haigete sigadega vahetus või kaudses kontaktis. Kohtuistungil osalenud eriteadmistega isik märkis oma ütlustes korduvalt, et testide tulemused ei anna sajaprotsendilist garantiid, et seasaadused pole haigusega nakatunud. Liha ja saaduste ümbertöötamise ehk hävitamise meetme kohaldamise kohustus tulenes haiguse eripärast, sellega kaasnevatest tagajärgedest ja selle juhtumi asjaoludest. Määruse nr 179 § 20 järgi juhul, kui farmis diagnoositakse mõnel seal katk, hukatakse kõik nendega vahetus kontaktis olnud sead hoolimata sellest, kas neil haigus diagnoositakse või mitte. Sama määruse § 27 lg 2 p-ide 1-2 järgi hukatakse viivitamatult kõik sead ja tapasaadused töödeldakse, kui katkukahtlus ilmneb tapamajas. Ka 2(9)
3-18-81 haiguse peiteaja kestel hilisemast taudipunktist soetatud sealiha ja -saadustega ei või talitada teisiti kui nende sigade ja sigade tapasaadustega, millel esineb haiguse kahtlus, kuid mis on kas taudipunktis või tapamajas. Muidu ei oleks tagatud kohaldatava meetme eesmärk: välistada viiruse edasine levik. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 58 järgi ei too kaebaja ära kuulamata jätmine kaasa vaidlusaluse ettekirjutuse tühistamist. Kahtluse alla pole seatud fakti, et kaebaja ostis Linnamäe Peekon OÜ farmist seasaadusi haiguse peiteaja jooksul, mistõttu oli vastustaja kaalutlusõigus kahanenud ühe valikuni. Praegust vaidlust lahendades ei saa hinnata seda, kas kaebajal oleks õigus nõuda hüvitist või mitte. Kaebaja on esitanud nõude ettekirjutuse tühistamiseks ja ettekirjutuses ei ole kahju hüvitamisest juttu. Kaebaja ei ole nõudnud vastustajalt kahju hüvitamist ei riigivastutuse seaduse ega LTTS § 55 lg 1 alusel. Viimati nimetatud sätte kohaselt tuleb enne kahjunõudega kohtusse pöördumist läbida kohtueelne menetlus.
5.Atria Eesti AS palus apellatsioonkaebuses kohtuotsuse tühistada ja kaebuse rahuldada. Apellatsioonimenetluse kestel esitas kaebaja taotluse tühistamisnõude muutmiseks tuvastamisnõudeks, kuna kaebaja täitis ettekirjutuse vabatahtlikult vältimaks saaduste säilitamise kulusid olukorras, kus sealiha ja -saaduste realiseerimistähtaeg möödus.
6.Tartu Ringkonnakohus tühistas 14. novembri 2019. a otsusega halduskohtu otsuse ja rahuldas kaebuse. Ringkonnakohus lubas kaebajal muuta nõude tuvastamisnõudeks, ja jättis rahuldamata kaebaja taotluse menetluse peatamiseks. Kohus põhjendas otsust järgmiselt. Halduskohtu viidatud õigusaktides on selgelt eristatud kaht olukorda: olukorda, kus esineb sigade Aafrika katku kahtlus (määruse nr 179 kolmanda peatüki esimene jagu ehk §-d 8-16, direktiivi 2002/60/EÜ art 4), ning olukorda, kus selle haiguse esinemine on juba tuvastatud (määruse nr 179 kolmanda peatüki teine jagu ehk §-d 17-26, direktiivi 2002/60/EÜ art 5). Selline eristamine on selgelt arusaadav nii nende normide ja jaotiste pealkirjadest kui ka regulatsioonist endast. Halduskohus on tuginenud valdavalt just direktiivi 2002/60/EÜ art-ile 5 ning määruse nr 179 kolmanda peatüki teise jao sätetele ehk regulatsioonile, mida kohaldatakse siis, kui sigade Aafrika katku esinemine on kinnitust leidnud. Praegusel juhul ei nähtu aga, et sealiha ja -saaduste nakatumine katkuga oleks ametlikult kinnitust leidnud. Halduskohus ja vastustaja on samuti rõhutanud katku kahtluse olemasolu. Kahtlus tähendab, et kontrollimise käigus võib selguda, et katku tegelikult ei esine, kuna nakkus ei olnud ostetud sigadele veel mingil põhjusel levida jõudnud. Seega ei saanud praegusel juhul tugineda direktiivi 2002/60/EÜ art-ile 5. Asjakohane oleks olnud tugineda selle direktiivi art-ile 4, mis sätestab meetmed, mida tuleb võtta, kui majandis olevatel sigadel kahtlustatakse sigade Aafrika katku. Art 4 lg 3 p a võimaldab küll samuti otsustada sigade surmamise ja liha ümbertöötamise kasuks, kuid sel juhul tuleb võtta sigadelt vastavalt diagnoosimisjuhendile piisav arv proove, et oleks võimalik kinnitada või välistada sigade Aafrika katku esinemine (art 4 lg 3 p-i a viimane lause). Samuti kohustab art 4 lg 1 kahtluse korral algatama taudi esinemise kinnitamiseks või välistamiseks uurimismenetluse diagnoosimisjuhendiga ette nähtud korras. Direktiivi 2002/60/EÜ art-ist 4, määruse nr 179 §-dest 8-16 ning ka LTTS § 35 lg-test 2 ja 5 tuleneb, et kui esineb sigade Aafrika katku kahtlus, siis tuleb haigus kõigepealt tuvastada ehk diagnoosida. Halduskohtu istungil osalenud Eesti Maaülikooli professor kinnitas, et testide usaldusväärsus lihas viiruse kindlaks tegemiseks on 99,99 protsenti (tl 42 pöördel). Tegemist oli sealiha ja tapasaadustega, mis olid kaebajal külmhoones. Esialgse õiguskaitse kohaldamise tõttu (tl 25) ei pidanud kaebaja ettekirjutust täitma ning liha hävitati alles pärast selle realiseerimistähtaja möödumist kaebaja enda algatusel (tl 82 pöördel) pärast halduskohtu otsust. Seega ei saa väita ka seda, et nakkusoht oli sedavõrd suur, et liha tuli hävitada võimalikult kiiresti.
3(9)
3-18-81 Järelikult oleks tulnud täpsemalt analüüsida, kas vaidlusalune liha oli viirusega nakatunud. Seda ei tehtud. Ei ole ka ühtki põhjust, mis sellist käitumist õigustaks. Seetõttu on kaebajale tehtud ettekirjutus õigusvastane. LTTS § 451 lg 2, mida halduskohus pidas ettekirjutuse õiguslikuks aluseks, näeb ette nakkust edasikandvate esemete hävitamise nii katku diagnoosimise kui ka kahtluse korral. See norm pole aga kooskõlas direktiiviga, mis on kõrgemalseisev õigusakt. Samuti on eelnimetatud paragrahvi lg-s 3 sätestatud, et ainult kahtluse korral tuleb esemete hävitamiseks teha riskianalüüs. Riskianalüüsi tegemist ei ole seatud sõltuvusse sellest, kas on teisi valikuid. Ettekirjutuse tegija otsustus ei ole riskianalüüs. Seega, isegi kui leida, et LTTS § 451 lg 2 kohaselt ei olnud katku diagnoosimine nõutav, oli ikkagi vaja teha riskianalüüs. Kuna seda ei tehtud, ei või ettekirjutust õiguspäraseks pidada. Kuigi Eesti õiguse normid on külmhoones asuva liha osas lünklikud, tuleb seni, kuni katk pole külmhoones asuval lihal diagnoositud, rääkida katku kahtlusest. Ettekirjutus on ebaselge. Pole arusaadav, mida tähendab utiliseerimine ja kuidas see peab toimuma. Ebaselge on ettekirjutuse õiguslik alus ning ka kohtumenetluses pole selles osas selgust saadud. Seega ei pruugi ettekirjutusel üldse õiguslikku alust olla. Ettekirjutusest ei nähtu kaalutlusi, miks otsustati liha utiliseerimise kasuks. Kohus pole veendunud, et ühtki alternatiivset valikut ei olnud. Erinevaid võimalusi nähtub määruse nr 179 § 14 lg-st 5 ja määruse nr 1069/2009 art-itest 12-14. Vastustaja viide kaalutlusõiguse puudumisele tugineb direktiivi 2002/60/EÜ art 5 lg 1 p-ile d ja määruse nr 179 § 21 lg 1 p-ile 4, aga see arvamus pole õige. Seega on kaebaja ära kuulamata jätmine tõsine menetlusviga.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7.VTA taotleb kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistamist ning halduskohtu otsuse jõusse jätmist või asja saatmist tagasi ringkonnakohtule menetlemiseks. VTA esitas järgmised põhjendused. Ringkonnakohus on valesti kohaldanud direktiivi nr 2002/60/EÜ art 4 ja 5. OÜ Linnamäe Peekon farmis EE130 diagnoositi 19. septembril 2017 sigade Aafrika katk ning VTA kinnitas selle diagnoosi. Selle asjaolu üle ei ole pooled vaielnud. Samuti pole vaidlust selle üle, et vaidlusaluse ettekirjutuse esemeks olevad lihasaadused olid saadud sellest farmist ostetud loomadelt. Seega tuleb kohaldada direktiivi 2002/60/EÜ art-it 5. Ringkonnakohus ajas segamini kaks faktilist asjaolu: sigade katku esinemise majandis ja sigade katku tekitaja tuvastamise majandist pärinevas lihatootes. Viimast asjaolu praegu tõesti ei esine, kuid sel ei ole tähtsust. Direktiivi 2002/60/EÜ art-itest 4 ja 5 järeldub selgelt, et nende kohaldamine sõltub sellest, kas majandis direktiivi 2002/60/EÜ art 2 p-i c tähenduses leidis sigade katku esinemine kinnitust või oli seal tegemist vaid katku kahtlusega. Kui otsustatakse meetmete võtmine lihakäitlemisettevõttes olevate toodete suhtes, mis on pärit farmist, kus haigus on diagnoositud ja kinnitatud, siis ei näe kehtiv õigus ette, et neid lihatooteid tuleks laboratoorselt uurida. Direktiivi 2002/60/EÜ art 5 lg 1 p-is d on ette nähtud, et kui liha pärineb majandist, kus on katk ametlikku kinnitust leidnud, ja liha pärineb loomadelt, kes on tapetud ajavahemikul taudi tõenäolisest majandisse sattumisest kuni majandis ametlike meetmete võtmiseni, siis tuleb see liha ümber töötada. Need tingimused on täidetud. LTTS § 451 lg 1 p-is 1 ja § 453 lg 1 p-is 7 on viidatud asjakohasele EL-i õigusaktile, milleks on eelnimetatud direktiiv. Direktiivi 2002/60/EÜ art 5 lg 1 p d on Eesti õigusesse üle võetud määruse nr 179 § 21 lg 1 p-iga 4. Vaidlustatud ettekirjutuse sisuks olev meede kujutas endast määruse nr 179 § 21 lg 1 p-i 4 kohaldamist.
4(9)
3-18-81 Ettekirjutus on selge, sest kaup suunati utiliseerimisele kaebaja enda ettevõttesse, kus on võimalikud kaks lubatud töötlemisviisi. Neid pidigi kaebaja kasutama. Vastustajal puudus kaalutlusõigus, sest ümbertöötamisele suunamine oli ainus võimalik abinõu. Samuti ei tulene direktiivist, et liha tuleks enne ümbertöötamist veel kuidagi uurida või tuvastada selles haigustekitajate esinemine. Direktiivi 2002/60/EÜ art 2 p-i o kohaselt tähendab ümbertöötamine, et liha tuleb töödelda määruse nr 1069/2009 kohaselt. Viidatud määruse art 13 näeb ette, et 2. kategooria materjal (selle liigituse üle pole pooled vaielnud) läheb teatud viisil ümbertöötamisele. Kuna kaebajale kuulub loomsete jäätmete ümbertöötamise ettevõte, valiti ettekirjutuses just kaebaja ettevõttes kasutatav töötlemise viis kui kaebajale kõige soodsam. Vaatamata sellele, et ettekirjutuses on õiguslik alus korrektselt välja toomata, on see õiguskorras olemas: direktiivi 2002/60/EÜ art 5 lg 1 p d koostoimes LTTS § 451 lg 1 p-iga 1 ja § 453 lg 1 p-iga 7 ning määruse nr 179 § 21 lg 1 p-iga 4. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud.
8.Atria Eesti AS palub vastuses kassatsioonkaebusele jätta see rahuldamata ning mõista menetluskulud vastustajalt välja. Kaebaja esitas järgmised põhjendused. Kaebaja oli sunnitud liha ja tapasaadused hävitama. Seega on vaidlus kaotanud kaebaja jaoks osaliselt tähenduse, kuid kaebajale kui saaduste omanikule ei näe LTTS ette avalikes huvides kantud kahju hüvitamist ning see on vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Kohtuasjas pole uuritud, kas Linnamäe Peekon OÜ farmis nr EE130 diagnoositi sigade Aafrika katk. Vastustaja väide, et pooled selle asjaolu üle ei vaidle, pole seetõttu päris õige. Ettekirjutus ei olnud proportsionaalne. Vastustaja esile toodud normid – LTTS § 453 lg 1 p 7 ja määruse nr 179 § 21 lg 1 p 1 – näevad ette viiruse leviku tõkestamise. Kui saadused polnud viirusega saastunud, ei tõkesta nende hävitamine nakkust. Ettekirjutusega on kaebaja omandiõigust ebaproportsionaalselt piiratud. Euroopa Komisjon kiitis otsusega nr 2003/422 heaks sigade Aafrika katku käsiraamatu. Selles on Komisjon andnud ametiasutustele juhised, mis käsitlevad ka sigade tapajärgseid uuringuid. LTTS § 35 lg 2 ja § 37 lg 1 ning määruse nr 179 § 8 lg 3 näevad samuti ette vajalike proovide võtmise ja laboratoorsed uuringud. Seega on vastustaja eiranud uurimispõhimõtet. Kui asjakohast Euroopa Liidu õiguse normi tuleks kohaldada kaebaja suhtes nii, et omand tuleb hävitada isegi siis, kui see ei kanna viirust, tuleks küsida Euroopa Kohtult eelotsust, kas see otsekohalduv norm on kooskõlas omandi kaitse ja proportsionaalsuse põhimõttega. Selline riigisisene norm on vastuolus omandipõhiõigusega. Vastustaja viidatud direktiivid ei pane kohustusi kaebajale, vaid liikmesriikidele. Need pole otsekohalduvad. Riskianalüüsi puudumine on ettekirjutuse tühistamist tingivaks asjaoluks ka siis, kui laboratoorseid uuringuid ei pidanud tegema. Vastustaja pole riskianalüüsi puudumist põhjendanud, minnes mööda LTTS § 451 lg-st 2, mis võiks iseenesest olla ettekirjutuse õiguslik alus. Ettekirjutuse õiguslik alus on määratud valesti ning see pole selge veel praegugi. Ettekirjutus ei vasta HMS § 55 lg 1 nõuetele. Ettekirjutuse resolutsioon ei ole selge. Kehtivas õiguses ei ole määratletud mõistet „utiliseerima“. Halduskohtu istungil selgitas vastustaja esindaja, et see tähendab põletamist või teatud viisil matmist. Selliseid võimalusi kaebaja ettevõttes pole. Ettekirjutusest ei selgu, millise kategooria materjaliga on määruse nr 1069/2009 kontekstis tegemist, ehkki see on kaebaja jaoks oluline ettekirjutuse täitmisel.
5(9)
3-18-81 Kaebaja võib käidelda ka 3. kategooria jäätmeid, mistõttu ei tee ettekirjutuses ettevõtte nimetamine ettekirjutust selgemaks. VTA-l oli kaalutlusõigus, ent ta pole ettekirjutuses oma kaalutlusi esitanud. Seega oli ka kaebaja ära kuulamata jätmine tõsine menetlusviga.
9.VTA rõhutab täiendavas seisukohas, et sigade Aafrika katk oli farmis nr EE130 diagnoositud ja kinnitatud, ning lisab sellekohased käskkirjad juhuks, kui kolleegium peab seda küsimust oluliseks. Pooled ei ole selle diagnoosi üle vaielnud. Direktiivile 2002/60/EÜ on viidatud LTTS § 451 lg-s 1 ja § 453 lg 1 p-is 7. Sama direktiiv oli aluseks määruse nr 179 § 21 lg 1 p-ile 4. Seega on põhjendatud tugineda selle sätte rakendamisel direktiivile, et hinnata meetme kooskõla direktiivi 2002/60/EÜ art 5 lg 1 p-is d sätestatuga. Riskianalüüs ei olnud praegusel juhul vajalik. Loomatauditõrjet reguleerivaid eeskirju saab jagada kahte gruppi selle järgi, kas nende kohaselt tuleb enne tõrjemeetme kohaldamist koostada riskianalüüs ja sellega arvestada või mitte. Riskianalüüs tuleb enne tauditõrje meetme kohaldamise otsustamist teha siis, kui asjassepuutuva eeskirja või Euroopa Liidu õiguse säte sellise kohustuse ette näeb. Mitmete loomataudide, sh ka sigade Aafrika katku puhul sellist kohustust ei ole. Nende taudide puhul on riskid piisavalt selged tõrjemeetmete kirjeldamiseks üldakti tasandil ning ühtlasi ei jäta tõrjemeetmed otsustajale sellist kaalutlusruumi meetme kohaldamise, et diskretsiooni teostamine nõuaks riskianalüüsi.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Kolleegium leiab, et ringkonnakohus on tõlgendanud ja kohaldanud materiaalõigust valesti ning seetõttu jäi leidmata ettekirjutuse õiguslik alus. Samuti ei nõustu kolleegium ringkonnakohtuga selles, et ettekirjutus oli selgusetu, kaalutlusveaga ning kaebaja ära kuulamata jätmine võis mõjutada asja otsustamist. Siiski tuleb VTA kassatsioonkaebus jätta rahuldamata, sest ettekirjutus on formaalselt õigusvastane selle alusena näidatud ebaõige õigusliku aluse ja kaebaja ära kuulamata jätmise tõttu. Seetõttu jääb ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid otsuse põhjendused tuleb asendada käesoleva otsuse põhjendustega (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 5). Kuna kassatsioonimenetluses tõendeid ei uurita, tagastab kolleegium vastustajale kassatsioonimenetluses esitatud sigade Aafrika katku diagnoosimist ja diagnoosi kinnitamist käsitlevad käskkirjad.
11.Asjas on vaidlus selle üle, milline on kaebajale kohustust peale paneva ettekirjutuse õiguslik alus, kas õigusliku aluse kõik eeldused on meetme kohaldamiseks täidetud, kas ettekirjutuse vead muudavad selle õigusvastaseks ning kas sealiha ja -saaduste hävitamisest tuleneva kahju hüvitamise võimalus või selle puudumine mõjutab ettekirjutuse õiguspärasust.
12.Ettekirjutuses on saaduste utiliseerimise korralduse õiguslikuks aluseks peetud määruse nr 179 § 27 lg 2 p-i 2. Vaideotsuses on vastustaja seisukohal, et meetme õiguslik alus on sätestatud LTTS § 451 lg 1 p-is 1 ja lg-s 2, § 453 lg 1 p-is 7 ning direktiivi 2002/60/EÜ art 5 lg 1 p-is d, mis on üle võetud määruse nr 179 § 21 lg 1 p-iga 4. Kassatsioonkaebuses on vastustaja leidnud, et viide LTTS § 451 lg-le 2 ei ole asjakohane. Halduskohus ei pidanud asjakohaseks LTTS § 453 lg 1 p-i 7 ja ringkonnakohus välistas kõik viidatud normid.
13.Ringkonnakohus on halduskohtu otsust kritiseerides õigesti märkinud, et taudi kahtluse ja taudi diagnoosimise järel võetavad meetmed on erinevad. Ringkonnakohus jättis aga tähelepanuta, et majand direktiivi mõttes ja ettevõte määruse nr 179 mõttes ei ole mitte kaebaja külmhoone, vaid sigala, kust liha ja tapasaadused pärinesid. Kaebaja ei ole kohtumenetluses tõstatanud vaidlust selle üle, et vale oleks ettekirjutuses ja vaideotsuses aluseks võetud asjaolu, et Linnamäe Peekon OÜ 6(9)
3-18-81 farmis nr EE130 diagnoositi 19. septembril 2017 sigade Aafrika katk ning see diagnoos kinnitati samal kuupäeval määruse nr 179 §-s 17 ette nähtud korras. Ka halduskohus on sellest asjaolust oma otsuses lähtunud. Kassatsioonimenetluses poleks selle vaidluse tõstatamine enam võimalik muidu kui kohtumenetlusreeglite rikkumise korral. Kaebaja pole kohtumenetluse reeglite rikkumist selles osas väitnud ega otsesõnu seda asjaolu vaidlustanud. Seega lähtub kolleegium asja lahendamisel eeldusest, et sigade Aafrika katk on farmis nr EE130 diagnoositud ja diagnoos kinnitatud kõiki õigusaktides kehtestatud reegleid järgides.
14.LTTS § 451 näeb ette kitsendused loomataudi kahtluse või puhkemise korral, LTTS § 453 näeb ette abinõud loomataudi kahtluse või puhkemise korral. Kuna praegusel juhul pole enam tegemist kitsenduste kohaldamise, vaid abinõude võtmisega, on asjakohane õigusnorm LTTS § 453. LTTS § 453 lg 1 sätestab: „Loomataudi kahtluse või diagnoosimise korral võib Veterinaar- ja Toiduamet kohaldada loomataudi leviku tõkestamiseks loomatauditõrje eeskirjas või asjakohases Euroopa Liidu õigusaktis sätestatud või Rahvusvahelise Episootiate Büroo põhimõtete, meetodite, soovituste ja juhendite kohaseid järgmisi loomatauditõrje abinõusid.“ Viidatud lõike p 7 annab aluse loomsete saaduste, loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete ning nakkust edasikandva seadme, eseme või materjali käitlemiseks ja veoks nakkuse levikut tõkestaval viisil.
15.Praegusel juhul on loomatauditõrje eeskirjaks määrus nr 179 ning asjakohaseks Euroopa Liidu õigusaktiks direktiiv 2002/60/EÜ. Määruse nr 179 3. peatüki 2. jaos on ette nähtud meetmed ettevõttes sigade katku puhkemise korral. Kõigepealt on oluline, et sigade katk oleks LLTS § 37 lg-s 3 sätestatu kohaselt diagnoositud ja diagnoos kinnitatud (määruse nr 179 § 17). Nagu käesoleva otsuse punktis 13 märgitud, oli ettevõttes, kust kaebaja sead ostis, sigade Aafrika katk diagnoositud ja diagnoos kinnitatud. Seega oli Linnamäe Peekon OÜ määruse nr 179 § 3 p-is 7 defineeritud taudipunkt kus tuli rakendada §-s 21 ette nähtud abinõusid. Viidatud paragrahvi lg 1 p 4 näeb ette, et võimaluse korral selgitatakse välja tõenäolise nakkuse sissetoomise ja nakkuse avastamise ajavahemikul tapetud sealt pärineva liha asukoht. Samuti, et selline liha tuleb kõrvaldada ringlusest ning hävitada volitatud veterinaararsti või veterinaarjärelevalveametniku kontrolli all viisil, mis välistab viiruse leviku. Määruse nr 179 § 21 aluseks olev direktiivi 2002/60/EÜ art 5 paneb liikmesriigile kohustuse võtta meetmed majandis olevatel sigadel sigade Aafrika katku kinnitamise korral. Sama artikli p-i d järgi tuleb alates taudi tõenäoliselt majandisse sattumise ajast kuni ametlike meetmete võtmiseni tapetud sigade liha võimaluse korral üles otsida ning ametliku järelevalve all ümber töötada.
16.Direktiivi 2002/60/EÜ art 2 p-i o kohaselt on ümbertöötamine direktiivi mõttes üks kõrge riskiteguriga materjalide töötlemisviisidest, mis on ette nähtud nõukogu direktiivi 90/667/EMÜ art-iga 3 ja mida rakendatakse viisil, millega välditakse sigade Aafrika katku levimise ohtu. Nõukogu direktiiv 90/667/EMÜ on praeguseks asendatud Euroopa Liidu Parlamendi ja nõukogu määrusega nr 1069/2009. Viidatud määruse art 9 p-ide d ja h kohaselt on 2. kategooria materjaliks loomsed saadused, mis on neis esinevate võõrkehade tõttu tunnistatud inimtoiduks kõlbmatuks, ja saadused, mis ei kuulu 1. või 3. kategooria materjali hulka. Nagu vastustaja märkis, ei ole menetlusosalised vaielnud selle üle, millise kategooria materjaliga tegemist on. Ettekirjutuses on saaduseid õigesti nimetatud 2. kategooria materjaliks ja määratud need hävitamiseks kaebaja
2.kategooria ettevõttes.
17.Kaebaja on väitnud, et vaidlusalused saadused võiksid olla kasutatavad pärast kuumtöötlemist ning uuringutega oleks vähemalt tulnud tuvastada, kas saadused olid nakatunud. Määruse nr 179 § 21 näeb küll ette taudipunkti sigadelt proovide võtmise pärast hukkamist, kuid eesmärgiga tuvastada katku viiruse sissetoomise viis ja ajavahemik, et kindlaks teha, kas viirus võis olla ettevõttes juba enne nakkusest teavitamist. Määrus nr 179 ega direktiiv 2002/60/EÜ ei näe ette, et pärast ettevõttes seakatku diagnoosi kinnitamist tuleb sealt pärit lihasaadustele teha lisauuringuid või koostada 7(9)
3-18-81 riskianalüüs. Samuti ei ole neis sätestatud võimalust kaaluda saaduste ümbertöötamist inimestele tarvitamiseks. Taudipunktist pärit sead loetakse nakatunuks täiendava uurimiseta ning arvestades määruse nr 179 §-s 2 kirjeldatud viiruse nakkusohtlikkust (sigade katk on väga nakkav) ning halduskohtu otsuses viidatud eriteadmistega isiku arvamust testide usaldusväärsuse kohta, ei saa sellist regulatsiooni pidada ebaproportsionaalseks.
18.Kaebaja ostis loomad katku tavapärase peiteaja kestel. Seega vastab vaidlusalune saadus määruse nr 179 § 21 lg 1 p-i 4 ja selle sätte aluseks oleva direktiivi 2002/60/EÜ art 5 lg 1 p-i d tunnustele ning tuli ümber töötada Euroopa Liidu Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1069/2009 (nn loomsete kõrvalsaaduste määrus) art-is 13 näidatud viisil. Art 13 näeb 2. kategooria materjali kõrvaldamiseks ette mitmeid viise, sealhulgas põletamise, ladestamise prügilasse, orgaaniliste väetiste vms tootmise, kompostimise või biogaasiks töötlemise. Vastustajal oli võimalik kaaluda saaduste eelviidatud hävitamise viiside vahel. Vastustaja on valinud saaduste hävitamise kaebajale kuuluvas 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste käitlemise ettevõttes, mis oli ilmselt kaebajale võimalikest 2. kategooria materjali ümbertöötamise viisidest soodsaim. Kuna vastustajal puudus võimalus kaaluda muid viise kui liha ja tapasaaduste hävitamine, ei saanud kaebaja ära kuulamata jätmine mõjutada asja otsustamist. Vaideotsuses on põhjalikult selgitatud, millistel faktilistel ja õiguslikel alustel tuleb vaidlusalused saadused hävitada ning miks pole võimalik saaduste nakkuseta osi kasutada inimtoiduks või piirduda nakkuse tõrjes kuumtöötlemisega. Arvestades sigade Aafrika katku nakkusohtlikkust ja tagajärgi, mida halduskohus oma otsuses igakülgselt käsitles, ei saa meetme proportsionaalsuses olla kahtlust.
19.Ettekirjutus on piisavalt selge ja täidetav. Utiliseerimise mõistet käesolevas otsuses viidatud õigusnormid ei ava. Eesti õigekeelsussõnaraamatu kohaselt tähendab utiliseerima taastootma, ümber töötades ära kasutama. Kaebaja pidi ettekirjutuse kohaselt saadused ümber töötama oma ettevõttes. Utiliseerimine kaebaja ettevõttes saab tähendada ainult neid ümbertöötamise viise, mida kaebaja kasutab. Ringkonnakohus on otsuses tuvastanud, et kaebaja ettevõte on tunnustatud järgmiste toote tüüpide osas: töödeldud rasv ja lihakondijahu, lisategevusalaks töödeldud loomse rasva põletamine soojuskatlas.
20.Asjaolu, et ettekirjutusega kahju hüvitamise küsimust ei lahendatud, ei anna alust ettekirjutust õigusvastaseks tunnistada. Isegi juhul, kui asuda seisukohale, et kahju oleks tulnud kohe saaduse hävitamise järel hüvitada, on ilmne, et lihasaaduste hävitamisele määramisega oli nakkuse leviku tõkestamise vajaduse tõttu kiire.
21.Vastustaja märkis ettekirjutuses vale õigusliku aluse, kuid parandas vaidemenetluses oma vea ja vaideotsuses on nimetatud õige õiguslik alus. Eeltoodu ei kõrvalda siiski ettekirjutuse õigusvastasust. Ettekirjutus kui haldusakt on HMS § 54 kohaselt õiguspärane vaid siis, kui see on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. HMS § 55 lg 1 kohaselt peab haldusakt olema selge ja üheselt mõistetav ning HMS § 56 lg 2 nõuab haldusakti põhjendustes õigusliku aluse näitamist.
22.HMS § 40 lg 1 nõuab enne haldusakti andmist menetlusosalise arvamuse või vastuväidete ärakuulamist. Vaideotsuses on seda peetud menetlusveaks, mis ei too kaasa ettekirjutuse kehtetuks tunnistamist HMS §-i 58 arvestades. Siiski toob see menetlusviga kaasa ettekirjutuse formaalse õigusvastasuse vaatamata sellele, et ei mõjutanud asja otsustamist.
23.Seega on ringkonnakohtu otsuse resolutsioon lõppkokkuvõttes õige, sest ettekirjutus on vale õigusliku aluse näitamise ja kaebaja ära kuulamata jätmise tõttu õigusvastane (vt ka Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-29-12, p 26). Kolleegium rõhutab siiski, et tegemist on pelgalt formaalse õigusvastasusega, sest vaideotsuses selgitati kaebajale, milline on õige õiguslik alus ning milliste 8(9)
3-18-81 faktiliste asjaolude tõttu seda alust kohaldada tuleb. Seega teadis kaebaja pärast vaidemenetlust, milline on ettekirjutuse õige õiguslik alus. Kaebaja menetluses ära kuulamata jätmist vaidemenetluses parandada ei saa.
24.HKMS § 109 lg 4 kohaselt peab kolleegium muutma ka menetluskulude jaotust, sest muudab ringkonnakohtu otsuse põhjendusi. Kaebaja taotles halduskohtus 10 614 euro ja ringkonnakohtus 4955 euro 66 sendi hüvitamist. Kassatsiooniastmes taotles kaebaja 3844 euro 80 sendi hüvitamist. Kolleegium leiab, et kaebaja menetluskulud tuleb HKMS § 108 lg 11 alusel jätta osaliselt kaebaja kanda. Kuigi otsus jääb endiselt vastustaja kahjuks, oleks menetluskulude täies ulatuses vastustaja kanda jätmine käesoleva otsuse p-is 23 näidatud asjaoludel äärmiselt ebaõiglane. Vastustaja parandas ettekirjutuse andmisel tehtud vormivead osaliselt vaidemenetluses. Vastustajalt tuleb kaebaja kasuks välja mõista 3000 eurot. Vastustaja pole menetluskulude hüvitamist taotlenud ning HKMS § 109 lg 1 kohaselt kannab ta võimaliku kulu ise. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.