Tartu Ringkonnakohus Tiina Pappel, Tanel Saar ja Einar Vene 14. november 2019, Tartu 3-18-81
Haldusasi
Atria Eesti AS kaebus Veterinaar- ja Toiduameti Valgamaa Veterinaarkeskuse 23. oktoobri 2017. a ettekirjutuse nr 9.2-1.13/493 õigusvastasuse tuvastamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 18. juuni 2018. a otsus Atria Eesti AS apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Atria Eesti AS Vastustaja Veterinaar- ja Toiduamet
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 18. juuni 2018. a otsus.
3.Teha asjas uus otsus, millega rahuldada Atria Eesti AS kaebus ning tuvastada, et Veterinaar- ja Toiduameti Valgamaa Veterinaarkeskuse 23. oktoobri 2017. a ettekirjutus nr 9.2-1.13/493 on õigusvastane.
4.Jätta taotlus asja menetluse peatamiseks rahuldamata.
5.Mõista Veterinaar- ja Toiduametilt Atria Eesti AS kasuks välja menetluskulu 10 000 eurot.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 16. detsember 2019).
1.Veterinaar- ja Toiduameti Valgamaa Veterinaarkeskuse 23. oktoobri 2017. a ettekirjutusega nr 9.2-1.13/493 kohustati Atria Eesti AS-i utiliseerima külmhoones nr 16 olev 3711 kg sealiha ja 6138 kg sigade tapasaadusi. Utiliseerimine tuli läbi viia Atria Eesti AS-le kuuluvas 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste käitlemise ettevõttes nr 13/ABP/2KE01. Ettekirjutuse kohaselt on kõnealused saadused osaliselt pärit Linnamäe Peekon OÜ seafarmist, kus diagnoositi 19. septembril 2017 sigade Aafrika katk.
2.Pärast edutut vaidemenetlust esitas Atria Eesti AS kaebuse, milles palus ettekirjutus tühistada. Kaebuse kohaselt ei ole ettekirjutusel õiguslikku alust. EL-i õigus näeb ette liha ja kõrvalsaaduste järelevalve all ümbertöötlemise, mitte hävitamise. Üksnes kahtluse alusel ei saa saadust hävitamisele suunata. Laboratoorset uuringut ei tehtud. Kaebajat ei kuulatud ära ning talle ei nähtud ette hüvitist.
3.Tartu Halduskohtu 18. juuni 2018. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel.
3.1.Ettekirjutuses oli õigusliku alusena viidatud põllumajandusministri 23. novembri 2004. a määrusega nr 179 kehtestatud „Sigade klassikalise katku ja sigade aafrika katku tõrje eeskirja“ (Määrus nr 179) § 27 lg 2 p-le 2. Selle sätte järgi töödeldakse hukatud sigadelt pärinevad tapasaadused, sh liha, tapamaja üle veterinaarjärelevalvet teostava veterinaarjärelevalveametniku kontrolli all. See õiguslik alus käesoleval juhul ei kohaldu. Asjakohane konkreetne meede on sätestatud aga loomatauditõrje seaduse (LTTS) § 451 lg-s 2, mille kohaselt võib loomataudi kahtluse korral määrata nakkust edasikandev loomne saadus ja kõrvalsaadus hävitamisele. Riigikohtu praktikast tulenevalt ei too õigele õiguslikule alusele viitamata jätmine kaasa automaatset haldusakti tühistamist, kui sobiv õiguslik alus on seaduses olemas (RKHKo 3-3-1-4908, p 11).
3.2.LTTS § 451 lg 1 p 1 ja lg 2 kohaselt võib loomse saaduse, millel on loomataudi nakkuse kahtlus, suunata hävitamisele. Need normid volitavad haldusorganit tegutsema ka ohukahtluse korral.
3.3.Kui sigadel või seasaadustel esineb sigade Aafrika katku kahtlus põhjusel, et need on olnud kokkupuutes haigestunud sigadega, tuleb need Euroopa Liidu õiguse kohaselt ümber töödelda ehk hävitada. Direktiivi 2002/60 art 5 lg 1 p-de a ja d kohaselt peab liikmesriik tagama, et kui sigade Aafrika katku esinemine on majandis ametlikult kinnitamist leidnud, tuleb seal kõik sead viivitamata surmata ning surnud või surmatud sigade korjused tuleb ümber töötada. Sama tuleb ka direktiivi art 5 lg 1 p-st d ja määruse nr 179 § 21 lg 1 p-st 4.
3.4.Direktiivi 2002/60 art 4 lg 4 p 1 ja art 5 lg 1 p b järgi tuleb haiguse diagnoosimiseks võtta üksnes piisav arv proove. Kui siga või sealiha oli haiguse peiteperioodi jooksul vahetus või kaudses kontaktis sigade Aafrika katku nakatunud seaga, ei nõua direktiiv sea surmamiseks ja tema ümbertöötamiseks uute laboratoorsete uuringute läbiviimist.
3.5.Vastustaja on õigesti järeldanud, et vaidlusalusel sealihal ja –saadustel esines loomataudi kahtlus. Sigade Aafrika katku peiteperiood on 5-15 päeva ning see on väga nakkav. Euroopa Komisjon on märkinud, et katkuviirus on väga stabiilne nakatunud searümpades, värskes sealihas jms. Nakatumine toimub sigadel peamiselt suu- või ninakaudsel vahetul või kaudsel kokkupuutel või saastatud sööda söömisel. Halduskohus leidis, et teaduslikest põhjendustest nähtub üheselt, et tegemist on väga nakkava haigusega, mille võib saada vahetust või kaudsest kokkupuutest ja et suremus on väga suur ning viirus on seasaadustes väga vastupidav.
3.6.Sealiha ja –saadused osteti Linnamäe Peekon OÜ farmist 6.-14. septembril 2017 ning katk diagnoositi selles farmis 19. septembril 2017. Kaebaja ostis sead seega haiguse peiteperioodi kestel. Neid loomi, kes on haiguse peiteperioodi kestel olnud vahetus või kaudses kontaktis hiljem haigeks tunnistatud seaga, tuleb käsitada sigade Aafrika katku kahtlusega loomadena.
3.7.Kehtiv õigus ei kohusta vastustajat läbi viima eraldi uuringuid kõikide sigade ja seasaaduste kohta, mis on olnud haiguse peiteperioodi jooksul kontaktis nakatunud sigadega. Kehtivast õigusest järeldub, et ümbertöötamisele tuleb suunata sead ja seasaadused, kes või mis on katku peiteperioodi jooksul olnud haigete sigadega vahetus või kaudses kontaktis. Kohtuistungil osalenud eriteadmistega isik märkis oma ütlustes korduvalt, et testide tulemused ei anna sajaprotsendilist garantiid, et seasaadused pole haigusega nakatunud.
3.8.Vastustajal oli kaalutlusõigus kahanenud ühe valikuni, st liha ja saaduste ümbertöötamise ehk hävitamiseni. Konkreetse meetme kohaldamise kohustus tulenes haiguse eripärast, sellega kaasnevatest tagajärgedest ja antud juhtumi asjaoludest. Määruse nr 179 § 20 järgi juhul, kui farmis
diagnoositakse mõnel seal katk, hukatakse kõik nendega vahetus kontaktis olnud sead hoolimata sellest, kas neil haigus diagnoositakse või mitte. Sama määruse § 27 lg 2 p 1-2 järgi hukatakse viivitamatult kõik sead ja tapasaadused töödeldakse, kui katkukahtlus ilmneb tapamajas. Ka haiguse peiteperioodi kestel hilisemast taudipunktist soetatud sealiha ja –saadustega ei saa talitada teisiti kui nende sigade ja sigade tapasaadustega, millel esineb haiguse kahtlus, kuid mis on kas taudipunktis või tapamajas. Vastasel korral ei oleks tagatud kohaldatava meetme eesmärk – välistada viiruse igasugune edasine levik.
3.9.Kaebajat ei kuulatud ära, kuid ärakuulamata jätmine ei too kaasa vaidlustatud ettekirjutuse tühistamist tulenevalt haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 58. Kahtluse alla pole seatud fakti, et kaebaja ostis Linnamäe Peekon OÜ farmist seasaadusi haiguse peiteperioodi jooksul, mistõttu oli vastustaja kaalutlusõigus kahanenud ühe valikuni.
3.10.Praeguse vaidluse raames ei saa hinnata seda, kas kaebajal oleks õigus nõuda hüvitist või mitte. Kaebaja on esitanud nõude ettekirjutuse tühistamiseks ja ettekirjutuses ei ole lahendatud kahju hüvitamise küsimust. Kaebaja ei ole nõudnud vastustajalt kahju hüvitamist ei riigivastutuse seaduse ega LTTS § 55 lg 1 alusel. Viimatinimetatud sättest tuleneb ka sellisele kahju hüvitamise nõudele kohustus läbida kohtueelne menetlus. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.Atria Eesti AS apellatsioonkaebuses palutakse kohtuotsus tühistada ja kaebus rahuldada järgmistel põhjendustel.
4.1.Kohus on sisustanud õigusliku aluse kohtuotsuses. Ettekirjutuse õiguslik alus peab siiski nähtuma haldusaktist.
4.2.Kehtiv õigus ei tunne ettekirjutuse terminit „utiliseerima“. Vastustaja esindaja seletas kohtule, et vastustaja pidas silmas põletamist või teatud tingimustel matmist. Kaebajat kohustati saaduseid utiliseerima kaebajale kuuluvas 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste käitlemise ettevõttes nr 13/ABP/2KE01. Seal ettevõttes ei ole võimalik saaduseid põletada. Samuti pole võimalik aru saada, kuhu ja millistel tingimustel pidanuks kaebaja tooted matma. Kohus ei selgitanud välja, kas ettekirjutus oleks reaalselt täidetav.
4.3.Ei selgitatud välja, millise kategooria hulka loomsed tooted kuuluvad ning millised oleksid võimalikud käitlusviisid. Euroopa Liidu õiguse järgi on see oluline.
4.4.LTTS § 451 lg 3 järgi tuli arvesse võtta riskianalüüsi tulemusi, kuid riskianalüüsi ei tehtud.
4.5.Määruse nr 179 § 3 p 5 järgi peab sigade Aafrika katku kahtluse korral olema läbi viidud sea või selle rümba laboratoorne uuring. Sellist uuringut ei tehtud. Ka LTTS § 37 lg 1 järgi diagnoositakse loomataud veterinaararsti poolt laboratoorse uurimise tulemuste põhjal. Uuringu teostamata jätmise tõttu ei ole kontrollitav, kas see oli õiguspärane.
4.6.Ettekirjutus ei sisalda kaalutlusi, miks oli saaduste hävitamine ainuvõimalik lahendus ning miks ei saanud kahju vältida näiteks kuumtöötlemisega.
4.7.Riigikohus on seisukohal, et ärakuulamata jätmine on oluline menetlusviga eriti kaalutlusotsuste puhul ja juhtudel, mil langetatav otsus oli rangeim võimalikest (RKHKo 3-3-180-06, p 20). Ärakuulamise korral oleks kaebaja saanud viidata laboratoorsete uuringute vajadusele, kahju vähendamise võimalustele ning hävitamise alternatiividele.
4.8.Euroopa Liidu õigusest tulenevalt on kaebajale kaasnev kahju hüvitatav, kuid Eesti ei ole kehtestanud selleks siseriiklikult vajalikku regulatsiooni. Apellatsioonkaebuses palutakse ka käesolev menetlus peatada põhjusel, et kaebaja kavatseb esitada vastustajale kahju hüvitamise taotluse. Leitakse, et menetluse peatamine on mõistlik, kuna hüvitisest keeldumisel pöörduks kaebaja kohtusse ning käesolevat asja ja kahju hüvitamise asja oleks võimalik lahendada koos.
5.Veterinaar- ja Toiduameti vastuses apellatsioonkaebusele palutakse see rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.
5.1.Ettekirjutus on selge ja üheselt mõistetav. See, et kehtiv õigus ei kasuta terminit „utiliseerima“, ei muuda ettekirjutust ebaselgeks ega mitmeti mõistetavaks. Kaebajale kui toidu käitlemise valdkonnas tegutsevale ettevõtjale on selle termini tähendus teada – see tähendab loomsete saaduste käitlemist viisil, mis välistab selle jõudmise toiduna inimesteni või söödana loomadeni, ning täpsemalt loomsete saaduste ümbertöötamist ja kõrvaldamist Euroopa Liidu määruse 1069/2009 nõuete kohaselt.
5.2.Kuna ettekirjutusega on määratud, et utiliseerimine peab toimuma kaebajale kuuluvas 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste käitlemise ettevõttes nr 13/ABP72KE01, siis on ka üheselt arusaadav, et ümbetöötamine peab aset leidma vastavas ettevõttes kasutusel olevat ja riiklikult tunnustatud meetodit rakendades. See ettevõte on tunnustatud 2 kategooria materjali töötlemiseks selliselt, et töötlemise tulemuseks on tehniline rasv ja lihakondijahu. Tehnilist rasva kasutatakse tavapäraselt põletamise teel soojatootmiseks ettevõttesiseselt ning lihakondijahu väetiste tootmisel. See tähendab, et utiliseerimisel viidatud ettevõttes kasutatakse Euroopa Liidu määruse 1069/2009 art 13 p-s 4 sätestatud meetodeid. Kuivõrd muid ümbertöötlemise meetodeid ettekirjutuses nimetatud ettevõttes ei rakendata, on ettekirjutus selles osas, millisel viisil utiliseerimine toimuma peab, selge. Ettekirjutus on selles ettevõttes ka reaalselt täidetav, sest seal on nõuetekohane utiliseerimine võimalik.
5.3.Euroopa Liidu määrus 1069/2009 on otsekohaldatav õigusakt ega vaja rakendamiseks siseriiklikke norme.
5.4.Riskianalüüsi teostamine ja selle tulemuste arvestamine on asjakohane vaid siis, kui kehtiv õigus näeb ette alternatiivseid kohaldamisele kuuluvaid meetmeid. Antud juhul nähakse üheselt ette kauba kõrvaldamine ja riskianalüüsi teostamine ei ole vajalik.
5.5.Vaidlustatud ettekirjutuses kohaldatud meede ei võimalda kaalutlusõiguse kohaldamist. Diskretsiooni puudumine tuleneb otseselt direktiivi 2002/60/EÜ art 5 lg 1 p d ja määruse nr 179 § 21 lg 1 p 4 sõnastusest. Ükski asjassepuutuv norm ei võimalda antud tunnustele vastavat liha käidelda muul viisil kui utiliseerimise või hävitamisega.
5.6.Kuna määruse nr 179 § 21 lg 1 p 4 kohaselt kuulub nakkuse sissetoomise ja nakkuse avastamise vahel tapetud sealt pärinev liha ringlusest kõrvaldamisele ja hävitamisele sõltumata sellest, kas selles lihas tuvastatakse haigusetekitaja või mitte, siis ei ole vajalik laboratoorse uuringu läbiviimine.
5.7.Halduskohus on ärakuulamise osas asunud õigele seisukohale.
5.8.Kahju hüvitamisega seonduvat ei saa lahendada käesolevas asjas.
6.Apellatsioonimenetluse kestel esitas kaebaja taotluse tühistamisnõude muutmiseks tuvastamisnõudeks, kuna sealiha ja –saaduste realiseerimistähtaeg möödus kohtumenetluse kestel ja kaebaja soovis ettekirjutuse vabatahtlikult täita, vältimaks saaduste säilitamisega seotud kulusid. Kaebaja esitas tuvastamiskaebusele üleminekuks järgmised põhjendused.
6.1.See, et kehtiv siseriiklik õigus ei näe ette hävitamisele määratud toodete eest õigust saada hüvitist, võib olla vastuolus nii Euroopa Liidu õigusega kui põhiseadusega ning sellega võib kaasneda riigi vastutus.
6.2.Kaebaja sai ettekirjutusega hävitamisele määratud toodete realiseerimistähtaja ületamise tõttu kahju ja kavatseb esitada kahju hüvitamise nõude.
6.3.Menetluse lõpetamine ei võimaldaks kaebajal nõuda menetluskulude hüvitamist.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele. Ringkonnakohus käsitleb kõigepealt nõude muutmise lubatavust (osa I), seejärel viiruse diagnoosimata jätmist (osa II), ettekirjutuse selgust
(osa III), õiguslikku alust (osa IV), kaalutlusõiguse teostamist ja ärakuulamist (osa V) ning formuleerib seejärel oma lõppseisukohad (osa VI). I Nõude muutmine
8.Seoses kaebuse nõude muutmisega leiab ringkonnakohus, et tühistamiskaebuselt tuvastamiskaebusele üleminek on lubatav. Kuna liha ja lihasaaduste realiseerimistähtaeg on möödunud, siis soovib kaebaja ise liha hävitada ja sellega muutub liha utiliseerimiseks kohustav ettekirjutus sisutuks, st selle mõju lõppeb. Kui algselt lubatava tühistamiskaebuse rahuldamine muutub haldusakti mõju lõppemise tõttu kohtumenetluse kestel võimatuks, peab isikul säilima võimalus kohtumenetluse kestel tuvastamiskaebusele üleminekuks juba ainuüksi seetõttu, et kaebuse põhjendatuse korral oleks isikul võimalik saada menetluskulude hüvitamist. Lisaks annaks kaebuse rahuldamine kaebajale reaalse eelise kahju hüvitamise kaebuse lahendamisel.
II Viiruse diagnoosimata jätmine
9.Kaebaja leiab, et LTTS § 451 lg-st 3 tulenevalt oleks pidanud enne meetmete kohaldamist läbi viima riskianalüüsi. LTTS § 451 lg 3 sätestab, et Veterinaar- ja Toiduamet otsustab käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud kitsenduse kohaldamise, võttes arvesse riskianalüüsi tulemusi ja määrates kindlaks kitsenduse kohaldamise ulatuse. Lisaks on kaebaja viidanud, et Määruse nr 179 § 3 p 5 ja LTTS § 37 lg 1 järgi oleks läbi tulnud viia sea või selle rümba laboratoorne uuring. Määruse nr 179 § 3 p 5 sätestab, et sigade katku kahtlane siga on siga või sea rümp, millel ilmneb haigusele iseloomulik kliiniline pilt või organite patoloogilis-anatoomilised muutused või mille Euroopa Komisjoni otsusele 2002/106/EÜ, millega on kehtestatud sigade klassikalise katku diagnoosimise protseduurid, proovivõtmise meetodid ja kriteeriumid laboratoorsete uuringute hindamiseks sigade klassikalise katku diagnoosi kinnitamisel (ELT L 39, 09.02.2002, lk 71–88), või Euroopa Komisjoni otsusele 2003/422/EÜ, millega kinnitatakse sigade Aafrika katku diagnoosimise juhend (ELT L 143, 11.06.2003, lk 35– 49) vastava laboratoorse uurimise tulemus annab aluse kahtlustada sigade katku. LTTS § 37 lg 1 sätestab, et loomataudi diagnoosib veterinaararst epidemioloogilise olukorra, kliiniliste tunnuste, lahanguleiu ja laboratoorse uurimise tulemuste põhjal.
10.Seega kokkuvõtlikult leiab kaebaja, et vaidlusalust sealiha ja –saadusi oleks tulnud täpsemalt kontrollida, et tuvastada, kas neis katk esineb või mitte.
11.Vastustaja ja halduskohus ei pidanud täiendavate analüüside läbiviimist vajalikuks. Halduskohus on viidanud, et direktiivi 2002/60 art 5 p-de a ja d järgi peab liikmesriik tagama, et kui sigade Aafrika katku esinemine on majandis ametlikult kinnitamist leidnud, tuleb majandis kõik sead viivitamata surmata ning surnud või surmatud sigade korjused tuleb ümber töötada. Samuti on halduskohus märkinud, et direktiivi 2002/60 art 4 lg 3 p a ja art 5 lg 1 p b järgi tuleb haiguse diagnoosimiseks võtta üksnes piisav arv proove ning leidnud, et kui ostetud siga või sealiha oli haiguse peiteperioodi jooksul vahetus või kaudses kontaktis sigade Aafrika katku nakatunud seaga, ei nõua liidu õigus ostetud sea surmamiseks ja seakorjuse ümbertöötamiseks uute laboratoorsete uuringute läbiviimist (halduskohtu otsuse p 10.3).
Lisaks on halduskohus seoses katku diagnoosimisega märkinud, et kehtiv õigus ei kohusta vastustajat uuringuid läbi viima sea või seasaaduste suhtes, mis on olnud haiguse peiteperioodi jooksul vahetus või kaudses kontaktis nakatunud sigadega. Halduskohus viitas põhjendusena ilma sätteid refereerimata ja arutluskäiku lähemalt põhjendamata Määruse nr 179 § 8 lg-le 1, § 20 pdele 2 ja 3, § 21 lg 1 p-dele 1 ja 2 ning § 23 lg-tele 1 ja 2 (halduskohtu otsuse p 12).
12.Ringkonnakohus juhib seoses nende halduskohtu seisukohtadega tähelepanu sellele, et viidatud õigusaktid eristavad selgelt kahte olukorda – olukorda, kus esineb sigade aafrika katku kahtlus (Määruse nr 179 kolmanda peatüki esimene jagu ehk §-d 8-16, direktiivi 2002/60 art 4) ning olukorda, kus selle haiguse esinemine on juba tuvastatud (Määruse nr 179 kolmanda peatüki teine jagu ehk paragrahvid 17-26, direktiivi 2002/60 art 5). Selline eristamine on selgelt arusaadav nii nende normide ja alajaotiste pealkirjadest kui regulatsioonist endast. Halduskohus on tuginenud valdavalt just direktiivi 2002/60 art-le 5 ning Määruse nr 179 kolmanda peatüki teise jao sätetele ehk siis regulatsioonile, mida kohaldatakse siis, kui sigade Aafrika katku esinemine on kinnitust leidnud. Käesoleval juhul ei nähtu aga millestki, et kõnealusel sealihal ja – saadustel oleks katku esinemine ametlikult kinnitust leidnud. Esines üksnes kahtlus, et neil katk esineb, kuna sead oli kaebaja ostnud katku peiteperioodi kestel Linnamäe Peekon OÜ seafarmist, kus pärast sigade ostmist katk tuvastati. Kuid kaebajale kuulunud vaidlusalusele sealihale ja – saadustele ei olnud katku kinnitavaid analüüse tehtud. Seisukohale, et tegemist oli üksnes sigade Aafrika katku kahtlusega loomadega, on asunud ka halduskohus (halduskohtu otsuse p 11.2). Samuti on halduskohtu istungil osalenud eriteadmistega isik kinnitanud, et tegemist oli just nakkuskahtlusega, mitte tuvastatud nakkusega (tl 43p) ning ka vastustaja ise on kinnitanud, et kaebaja ostetud sigade suhtes oli loomataudi kahtlus (tl 14p). Seega on nii halduskohus kui vastustaja leidnud, et esines üksnes kahtlus katku esinemise kohta. Kahtlus tähendab, et kontrollimise korral ei pruugi katku tegelikult esineda, kuna nakkus ei olnud ostetud sigadele jõudnud veel mingil põhjusel levida. Näiteks osteti praegu loomad 5-14 päeva enne katku tuvastamist müüja farmis (halduskohtu otsuse p 11.2) ning haiguse peiteperioodi arvestades (3-15 päeva, tl 14p) on võimalik, et kui käesoleval juhul ilmnes haigus juba pärast minimaalset peiteperioodi, ei olnud ostetud sead veel nakatunud. Võimalik on ka, et tulenevalt loomade pidamise tingimustest müüja farmis ei olnud ostetud sigadel üldse kokkupuudet nakatunud sigadega. Seega ei saanud käesoleval juhul tugineda direktiivi nr 2002/60 art-le 5. Asjakohane oleks olnud tuginemine hoopis selle direktiivi art-le 4, mis sätestab meetmed majandis olevatel sigadel sigade aafrika katku kahtlustamise korral. Art 4 lg 3 p a võimaldab küll samuti otsustada sigade surmamise ja liha ümbertöötlemise kasuks, kuid direktiiv ütleb selgesõnaliselt, et igal juhul tuleb võtta sigadelt vastavalt diagnoosimisjuhendile piisav arv proove, et oleks võimalik kinnitada või välistada sigade aafrika katku esinemine (art 4 lg 3 p 1 viimane lause), samuti kohustab art 4 lg 1 kahtluse korral algatada taudi esinemise kinnitamiseks või välistamiseks uurimismenetluse diagnoosimisjuhendiga ette nähtud korras.
13.Ka halduskohtu poolt viidatud Määruse nr 179 sätted, kust halduskohtu arvates järeldub, et uuringute läbiviimine pole vajalik, reguleerivad neist enamiku asukohta arvates (kolmanda peatüki 2 jagu pealkirjaga „Tegutsemisjuhised ettevõttes sigade katku puhkemise korral“) samuti olukorda, kus katk on juba diagnoositud. Ka selle jaotise esimest paragrahvist (§ 17) tuleneb selgelt, et kõigepealt peab katk olema diagnoositud. Lisaks sellele jääb ringkonnakohtule arusaamatuks, kuidas jõudis halduskohus viidatud Määruse nr 179 sätete põhjal järeldusele, et diagnoosimine pole vajalik. Valdavalt ei reguleeri need normid üldse diagnoosimise küsimust. Määruse nr 179 § 8 lg 1 ütleb, millal on seakari nakkuskahtlane
(mh siis, kui kari on olnud otseses või kaudses kontaktis taudipunktiga). Sama määruse § 20 reguleerib taudipunktis sigade katku likvideerimise erinevaid viise (st elusate sigade hukkamist erinevatel viisidel). Määruse nr 179 § 21 lg 1 p-d 1 ja 2 reguleerivad käitumist taudipunktis pärast karantiini kehtestamist, mis kokkuvõtlikult seisneb selles, et taudipunktis olevad sead hukatakse ning pärast hukkamist võetakse neilt piisav arv proove, mis võimaldab tuvastada viiruse sissetoomise viisi ja selle peiteaja. Määruse nr 179 lg-d 1 ja 2 reguleerivad kitsendusi kontaktses ettevõttes, ning nähakse ette, et kohaldada tuleb Määruse nr 179 §-des 8-16 sätestatud tegutsemisjuhiseid (st tegutsemisjuhiseid ettevõttes sigade katku kahtluse korral) ning et sigadelt tuleb võtta pärast hukkamist piisavalt proove, mis võimaldab tuvastada või välistada viiruse esinemise kontaktses ettevõttes. Seega ei sätesta ükski neist normidest, et kahtluse korral ei pea haigust diagnoosima. Halduskohtu poolt valdavalt viidatud Määruse nr 179 normide asemel oleksid ringkonnakohtu arvates asjakohased hoopis normid Määruse nr 179 kolmanda peatüki 1 jaost pealkirjaga „Tegutsemisjuhised ettevõttes sigade katku kahtluse korral“. Neist ilmneb üheselt, et nakkuskahtluse korral, st kui kari on olnud otseses või kaudses kontaktis taudipunktiga (§ 8 lg 1) on vajalik viia läbi täpsemaid uuringuid. Määruse nr 179 § 8 lg-d 2-3 sätestavad, et sigade katku kahtluse korral kutsutakse haiguse kliiniliseks diagnoosimiseks, proovide võtmiseks, epidemioloogilise uurimise läbiviimiseks ning loomataudi leviku tõkestamiseks vajalike kitsenduste ja abinõude rakendamiseks viivitamata kohale veterinaarjärelevalveametnik. Sigade katku kahtluse otsustamiseks või välistamiseks ettevõttes algatab veterinaarjärelevalveametnik viivitamata ametliku uurimise diagnoosimise juhendi protseduuride kohaselt. Määruse nr 179 § 10 sätestab nõuded diagnoosimise protseduuride läbiviimisele, proovide võtmisele, laboratooriumisse saatmisele, laboratoorsele uurimisele ning laboratoorsete uurimiste tulemuste hindamisele. Samuti on nimetatud sigade katku kahtluse korral Veterinaar- ja Toiduameti poolt rakendatava abinõuna uurimismaterjalide ja vereproovide võtmine ning nende saatmine Veterinaar- ja Toidulaboratooriumisse uurimiseks (Määruse nr 179 § 13 lg 1 p 4). Lisaks on nõutav ka epidemioloogiline uurimine sigade katku kahtluse korral (Määruse nr 179 § 16 ja § 13 lg 1 p 6). Lisaks tuleneb loomataudi kahtluse korral haiguse diagnoosimise kohustus ka LTTS § 35 lg-st 2 ja 5.
14.Seega tuleneb nii direktiivi 2002/60, Määruse nr 179 kui ka LTTS-i eelnevalt nimetatud normidest, et kui esineb sigade Aafrika katku kahtlus, siis tuleb see kõigepealt tuvastada ehk diagnoosida. Halduskohtu istungil osalenud Maaülikooli professor kinnitas, et testide usaldusväärsus lihas viiruse kindlaks tegemiseks on 99,99 protsenti (tl 42p). Seega on viiruse diagnoosimine võimalik pea täielikult. Tegemist oli tapetud loomade liha- ja lihasaadustega, mis oli kaebajal külmhoones. Esialgse õiguskaitse kohaldamise tõttu (tl 25) ei pidanud kaebaja ettekirjutust täitma ning liha hävitati alles pärast selle realiseerimistähtaja möödumist kaebaja enda algatusel (tl 82p) pärast halduskohtu otsust. Seega ei saa väita ka seda, et nakkusoht oli sedavõrd suur, et liha tuli hävitada võimalikult kiiresti. Seda kinnitab ka asjaolu, et vastustaja ei vaielnud esialgse õiguskaitse kohaldamisele vastu (tl 23). Järelikult oli vaidlusaluse liha täpsemalt analüüsimata jätmine viiruse esinemise suhtes õigusvastane ning ei esine mingeid põhjuseid, mis seda õigustaksid. Seetõttu oli ka kaebajale tehtud ettekirjutus õigusvastane.
15.Tõsi, halduskohtu poolt ettekirjutuse õiguslikuks aluseks loetud (vt allpool osa IV) LTTS § 451 lg 2 sätestab, et vastustaja võib nakkust edasikandvaid esemeid määrata hävitamisele nii loomataudi diagnoosimise kui kahtluse korral. Selle normi ning eelnevalt käsitletud regulatsiooni vahel on võimalik näha vastuolu. Oluline on aga see, et eelnevalt viidatud Määruse nr 179 ja
direktiivi 2002/60 regulatsioon on LTTS-i suhtes eriregulatsiooniks. LTTS § 35 lg 1 sätestab selgelt, et loomataudi kahtluse korral rakendatavad meetmed kehtestatakse selle loomataudi tõrjeeeskirjas. Samuti on direktiiv ka kõrgemalseisev õigusakt. Lisaks sätestab LTTS § 451 lg 3, et sama paragrahvi lg-s 2 sätestatud kitsenduste kohaldamisel (ehk siis ka ainult kahtluse alusel esemete hävitamisele määramisel) tuleb otsustamisel arvesse võtta riskianalüüsi tulemusi. Vaidlust ei ole selles, et sellist riskianalüüsi tehtud ei olnud. Nõustuda ei saa vastustaja seisukohaga, et riskianalüüsi tegemine oleks olnud asjakohane vaid siis, kui oleks leidunud alternatiivseid lahendusi. LTTS § 451 lg-st 3 sellist lisatingimust ei tulene, selgelt on väljaloetav, et riskianalüüs tuleb enne nende meetmete kohaldamist teha alati. Samuti ei saa nõustuda vastustaja väitega, et riskianalüüsina on käsitatav ettekirjutuse tegija kui eriteadmistega ametniku poolt tehtav otsustus. Sellisel juhul ei nõuaks seadus riskianalüüsi läbiviimist, vaid ettekirjutuse tegemiseks piisakski üksnes ametniku otsustusest. Seega isegi kui leida, et LTTS § 451 lg-st 2 tulenevalt ei olnud katku diagnoosimine siiski nõutav, oli ikkagi vajalik teha riskianalüüs ning selle tegemata jätmise tõttu ei saaks ikkagi ettekirjutust õiguspäraseks lugeda.
16.Ringkonnakohus nendib siinkohal, et nii Eesti õiguse kui Euroopa Liidu õiguse normid on tegelikult käesoleva küsimuse – kui isik on ostnud elussead, need tapnud, säilitab saadud liha ning hiljem puhkeb müüja farmis katk – reguleerimisel lünklikud. Peamiselt keskendutakse sellele, kui katku kahtlus ilmneb või katk puhkeb elus sigade seas. Sellest hoolimata tuleb seni, kuni katk on lihasaadustest diagnoosimata, lähtuda normidest, mis reguleerivad katku kahtlust. Ei vastustaja ega halduskohus pole viidanud normile, millest tuleneks vastupidine, st et niisuguses olukorras saaks lugeda katku juba tuvastatuks või et kohaldada tuleks norme, millega reguleeritakse käitumist juba tuvastatud katku korral. III Ettekirjutuse selgus
17.Ringkonnakohus nõustub kaebaja seisukohtadega vaidlustatud haldusakti ebaselguse osas. Ettekirjutuses on märgitud, et kaebaja külmhoones nr 16 olev 3711 kg sealiha ja 6138 kg sigade tapasaadusi tuleb utiliseerida. „Utiliseerimine peab läbi viidama Atria Eesti AS kuuluvas 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste käitlemise ettevõttes nr 13/ABP/2KE01“ (tl 11). Nagu kaebaja on välja toonud, siis asjakohastes õigusaktides ei kasutata terminit „utiliseerima“. Seetõttu jääb üksnes ettekirjutuse lakoonilise sõnastuse põhjalt arusaamatuks, mida täpselt kästi kaebajal teha. Kui lähtuda õigekeelsussõnaraamatust, siis see annab sõna „utiliseerima“ tähenduseks „taastöötlema, (ümber töötades ära kasutama“ (vt Eesti õigekeelsussõnaraamat 2018 internetis aadressil http://www.eki.ee/dict/qs/qs.html). Seda sõnaseletust arvestades on väga keeruline mõista, milliseks tegevuseks kaebajat täpselt kohustati. Ebaselge on, milles peaks seisnema sealiha ja –saaduste taastöötlemine või ümber töötades ära kasutamine ning võimalikud on ilmselt väga mitmed variandid. Selles küsimuses ei ole selgust toonud ka vastustaja poolt hiljem esitatud seisukohad, sest need on üksteisest märkimisväärselt erinenud. Võimalik on eristada järgmisi vastustaja seisukohti: a. vaideotsuses leidis vastustaja, et mõiste „„utiliseerimine“ all oli peetud silmas loomsete kõrvalsaaduste käitlemist määruse 1069/2009 kohaselt“ (tl 15). Milles täpselt peaks selline käitlemine seisnema, vaideotsusest ei selgu, vaideotsuses on öeldud vaid seda, et välistatud on nende liha ja saaduste kasutamine inimtoiduks (tl 14p);
b. vastuses kaebusele märkis vastustaja, et sõna „utiliseerima“ tähendus kattub direktiivi 2002/60/EÜ art 5 lg 1 p-s d kasutatud mõistega „ümber töötama“ ja selle all peetakse silmas üht kõrge riskiteguriga materjalide töötlemisviisidest, mis on ette nähtud nõukogu direktiivi 90/667/EMÜ artikliga 3 ja mida rakendatakse viisil, millega välditakse sigade Aafrika katku levimise ohtu (direktiivi 2002/60/EÜ artikkel 2 punkt o). Viide direktiivile 90/667/EMÜ asendati 2003. aastal viitega määrusele 1774/2002 ning alates 2011. aastast määruses 1069/2009 (tl 30p); c. halduskohtu istungil vastustaja kutsel osalenud eriteadmistega isik on öelnud, et utiliseerimine tähendab hävitamist ning vastustaja esindajad omakorda on öelnud, et hävitamine pidi aset leidma kas põletamise teel või lisatingimuste täitmise korral ka matmise teel (tl 43 ja 44); d. vastuses apellatsioonkaebusele leiab vastustaja, et ettekirjutusega on määratud, et utiliseerimine peab toimuma kaebajale kuuluvas loomsete kõrvalsaaduste käitlemise ettevõttes, mis on tunnustatud töötlemiseks viisil, et tulemuseks on tehniline rasv ja lihakondijahu. Tehnilist rasva kasutatakse tavapäraselt põletamise teel soojatootmiseks ettevõttesiseselt ning lihakondijahu väetiste tootmisel. Kuivõrd muid ümbertöötlemise meetodeid ettekirjutuses nimetatud ettevõttes ei rakendata, on ettekirjutus selles osas, millisel viisil utiliseerimine toimuma peab, selge (vt ka ülal p 5.2).
18.Ringkonnakohtu hinnangul on kõike eeltoodut arvestades ilmne, et ettekirjutuse sisu ei ole selge ja üheselt arusaadav. Alles vastuses apellatsioonkaebusele on vastustaja esitanud versiooni, et kaebaja jaoks pidanuks piisava selguse utiliseerimise tähenduse kohta andma see, et ettekirjutuse järgi tuli utiliseerimine läbi viia kaebajale kuuluvas 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste käitlemise ettevõttes nr 13/ABP/2KE01. Kohtutoimikus olevates materjalides ei ole selgitatud, mida tähendab „2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste käitlemise ettevõte nr 13/ABP/2KE01“. Veterinaar- ja Toiduameti koduleheküljelt internetis selgub siiski, et kaebaja on kantud loomseid kõrvalsaaduseid käitlevate töötlemisettevõtete nimekirja, kusjuures kõnealune
„13/ABP/2KE01“
on tema tunnustamise/registreerimise number ning tema poolt valmistatavate toote tüüpideks on töödeldud rasv ja lihakondijahu, lisategevusalaks töödeldud loomse rasva põletamine soojuskatlas. Aadressiks on märgitud Kullimäe, Kulli küla, Tõrva vald, Valgamaa (vt https://vet.agri.ee/sites/default/files/Loom/Tervis/section_iv.pdf). Seega nähtub ettekirjutusest küll, et kaebajat kohustati utiliseerimiseks kindlas kohas – seal, kus ta tegeleb loomsete kõrvalsaaduste käitlemisega töödeldud rasvaks ja lihakondijahuks – kuid väita ei saa, et teda kohustati vaidlusaluse liha ja lihatoodete utiliseerimiseks seal just sellisel viisil, millega ta seal põhiliselt tegeleb (töödeldud rasva ja lihakondijahu tootmine loomsetest kõrvalsaadustest). Ettekirjutuses seda ümbertöötlemise viisi märgitud ei ole. Ainuüksi asjaolust, et muid ümbertöötlemise viise selles kaebaja tegutsemiskohas ei kasutata, ei pidanud kaebaja tegema järeldust, et need ongi ainsad lubatud ümbertöötlemise viisid, sest ümbertöötlemise viise on iseenesest rohkem. Ka vastustaja esindajad on halduskohtu istungil selgitanud, et lubatud oli kas põletamine või teatud tingimustel ka matmine. Vaideotsuses ja vastuses kaebusele väljatoodu, et utiliseerimine pidi toimuma kooskõlas määrusega 1069/2009, ei aita tegelikkuses ettekirjutuse sisu mõista, sest nimetatud määrus on väga mahukas ning raskesti mõistetav. Lisaks on selles määruses loomsed kõrvalsaadused jagatud kolmeks erinevaks kategooriaks vastavalt terviseriski tasemele (art-d 7-10) ning nende kõrvaldamiseks ja kasutamiseks on ette nähtud erinevad võimalused (art-d 12-14). Vaidlustatud ettekirjutuses ei olnud märgitud, millisesse kategooriasse vaidlusalune sealiha ja sea tapasaadused kvalifitseeritakse. Seetõttu polnud kaebajal teada, millised oleksid olnud lubatud viisid selle kõrvaldamiseks.
19.Seega oli vaidlusaluse ettekirjutuse resolutsioon ebaselge. See on vastuolus HMS § 55 lg-ga 1, mille järgi peab olema haldusakt selge ja üheselt mõistetav, samuti õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluva õigusselguse põhimõttega. Ringkonnakohus märgib, et haldusakti resolutsiooni sõnastamine selgelt ja üheselt mõistetavalt ei ole haldusorganile kuidagi koormav ülesanne, vaid see peaks olema pigem enesestmõistetav. On elementaarne, et haldusorgan sõnastab isikule kohustusi pannes selgelt, mida isik täpsemalt tegema peab. Resolutsiooni sõnastamine selgelt aitaks vältida ka hilisemaid arusaamatusi ja vaidlusi.
20.Selgelt sõnastatud resolutsiooni ei asenda see, et teoreetiliselt oleks isikul võimalik haldusorganilt resolutsiooni tähenduse kohta hiljem selgitusi küsida. Otsustamaks haldusakti vaidlustamise vajaduse üle, peavad kõik olulised asjaolud ilmnema haldusaktist endast. Kui isikul on resolutsiooni järgimiseks vajalik saada juhiseid haldusorganilt, võib see viia selleni, et haldusakti õigusi rikkuv olemus ilmneb isiku jaoks alles pärast kaebetähtaja möödumist. Seetõttu ei vähenda ka vaidlusaluse ettekirjutuse ebaselgust ja seega õigusvastasust asjaolu, et ettekirjutuse järgi tuli utiliseerimine kooskõlastada veterinaarteenistusega. Ringkonnakohus viitab siinkohal veelkord sellele, et vastustaja seisukohad utiliseerimise tähenduse osas on olnud tegelikult ebajärjekindlad – ta on selleks pakkunud nii põletamist, matmist kui tehniliseks rasvaks ja lihakondijahuks töötlemist (vt eespool p 17).
21.See, et kaebaja lõpuks ise pärast realiseerimistähtaja lõppu kulutuste vältimiseks vaidlusalused saadused hävitas (tl 82p), eeltoodut ei muuda. Siis oli liha realiseerimistähtaeg juba möödunud, mis ilmselgelt ahendas võimalusi selle ümber töötamiseks või kasutamiseks muul moel.
22.Seoses kaebaja väitega, et pole välja selgitatud, kas ettekirjutus oli reaalselt täidetav, selgitab ringkonnakohus, et resolutsiooni ebaselgus ei pruugi tähendada tingimata seda, et haldusakt ei ole objektiivselt täidetav. Kui haldusakti pole võimalik kellelgi täita, siis tähendab see HMS § 64 lg 2 p 5 järgi juba seda, et haldusakt on tühine. Kui aga haldusakti täitmise viis on üksnes ebaselge, siis võib see tuua küll kaasa segadust ning arusaamatuse selle täitmise viisi üle, kuid selle täitmine ei pruugi olla välistatud. Käesoleval juhul on põhjendatud rääkida ebaselgest ja seega õigusvastasest haldusaktist, mitte täitmise võimatuse tõttu tühisest haldusaktist. IV Õiguslik alus
23.Samuti on vaidlusaluse ettekirjutuse puhul segadus selle õigusliku alusega. On ebaselge, milline on õiguslik alus, mis andis vastustajale õiguse kohustada kaebajat liha utiliseerimiseks ehk hävitamiseks või töötlemiseks kondijahuks ja tehniliseks rasvaks, nagu vastustaja on ise utiliseerimist lahti mõtestanud. Ettekirjutuses endas on viidatud Määruse nr 179 § 27 lg 2 p-le 2, mis sätestab, et Veterinaar- ja Toiduamet rakendab tapamajas või veovahendis sigade katku puhkemise korral abinõuna seda, et hukatud sigadelt pärinevad tapasaadused, sealhulgas liha, töödeldakse tapamaja üle veterinaarjärelevalvet teostava veterinaarjärelevalveametniku kontrolli all. Halduskohus asus seisukohale, et see norm ei ole tegelikult ettekirjutuse õiguslikuks aluseks, kuna see reguleerib haiguse puhkemist tapamajas või veovahendis ning praegu olid tapetud sead kaebaja külmhoones ning haigus oli puhkenud teise isiku farmis. Õigeks õiguslikuks aluseks luges halduskohus hoopis LTTS § 451 lg 1 p 1 ja lg 2. LTTS § 451 lg 1 p 1 sätestab, et loomataudi kahtluse või diagnoosimise korral võib vastustaja loomataudi leviku tõkestamiseks kohaldada kitsendusena loomataudile vastuvõtlike loomade ja muude loomade pidamise ja veo ning neilt pärinevate loomsete saaduste
ja kõrvalsaaduste veo ja käitlemise piirangut. LTTS § 451 lg 2 sätestab, et lisaks sellele kitsendusele võib loomataudi kahtluse või diagnoosimise korral loomataudi leviku tõkestamiseks määrata loom tapmisele või hukkamisele või seade ja muu nakkust edasikandev ese, sööt, pakkematerjal, piim ja munad hävitamisele. Ringkonnakohus halduskohtu seisukohta ei jaga. Halduskohus on oma otsuses LTTS § 451 lg 2 sõnastust muutnud, märkides, et LTTS § 451 lg 2 kohaselt võib loomataudi kahtluse korral määrata „nakkust edasikandev loomne saadus ja kõrvalsaadus hävitamisele“ (halduskohtu otsuse p 9.1). Tegelikult nähtub eelnevalt väljatoodust, et LTTS § 451 lg 2 sõnastus on teistsugune. See säte räägib konkreetselt vaid seadme ja muu nakkust edasikandva eseme, sööda, pakkematerjali, piima ja munade hävitamisest. Vaidlusalune liha ja tapasaadused selle loetelu alla ei mahu. Liha ja lihasaadused ei ole käsitatavad esemena selle sätte tähenduses, sest LTTS § 451 lg 2 räägib seadmest ja esemest üheskoos, mis näitab, et esemeks ei saa selle sätte tähenduses olla liha. Seda kinnitab asjaolu, et liha ja lihasaadused on selles paragrahvis reguleeritud eraldi, LTTS § 451 lg 1 p-s 1 kui „loomsed saadused ja kõrvalsaadused“. Nende osas ei ole aga vastustajale LTTS § 451 lg 1 p-s 1 antud volitusi hävitamisele määramiseks, vaid üksnes veo ja käitlemise piiramiseks. Seega ei saa need halduskohtu poolt viidatud sätted olla õiguslikuks aluseks vaidlusaluse liha ja lihasaaduste utiliseerimisele hävitamise tähenduses.
24.Vastustaja seisukohtadest on järeldatav, et utiliseerimisele määramise õiguslikuks aluseks on lisaks neile normidele ka LTTS § 453 lg 1 p 7 ja direktiivi 2002/60 art 5 lg 1 p 4 (tl 30p). Direktiivi 2002/60 art 5 asjas kohaldamisele ei kuulu, sest see käsitleb meetmeid juhul, kui katk on kinnitust leidnud. Seda selgitas ringkonnakohus ülal p-s 12. Liiatigi räägib see norm üksnes „ümber töötamisest“, mitte hävitamisest. Vastustaja on selgitanud, et sama direktiivi art 2 p o järgi on ümber töötamine üks kõrge riskiteguriga materjali töötlemisviisidest, mis on käesoleval ajal ette nähtud määruses 1069/2009. Samas ei ilmne viimati nimetatud määrusest, et „ümber töötamine“ tähendab tingimata „utiliseerimist“ ehk hävitamist. Nagu eelnevalt välja toodud, jagab määrus 1069/2009 loomsed kõrvalsaadused kolme kategooriasse ning näeb nende kõrvaldamiseks ja kasutamiseks ette erinevaid võimalusi, sh nt lemmikloomatoidu tootmise (art 14 p e) jms. Ka vastustaja viidatud LTTS § 453 lg 1 p 7 ei anna otsest alust selleks, et vastustaja saaks kohustada kaebajat liha hävitama. LTTS § 453 lg 1 p 7 sätestab, et loomataudi kahtluse või diagnoosimise korral võib Veterinaar- ja Toiduamet kohaldada loomataudi leviku tõkestamiseks muuhulgas abinõu „loomsete saaduste, loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete ning nakkust edasikandva seadme, eseme või materjali käitlemine ja vedu nakkuse levikut tõkestaval viisil.“ Isegi kui mõista seda normi nii, et Veterinaar- ja Toiduametil on õigus tõkestada loomsete saaduste ja kõrvalsaaduste käitlemist, ei anna see norm ikkagi otsest alust utiliseerimiseks hävitamise tähenduses.
25.Eelnevast tulenevalt pole selge, milline on see õiguslik alus, mille alusel kohustati kaebajat liha utiliseerima, st kas hävitama või töötlema ümber tehniliseks rasvaks ja kondijahuks. Vastustaja poolt välja toodud normidest sellist konkreetset õiguslikku alust ei nähtu. Need annavad võimaluse üksnes üldisemalt ümber töötamiseks või käitlemise piiramiseks, mitte konkreetselt utiliseerimiseks läbi hävitamise või ümbertöötamise tehniliseks rasvaks ja kondijahuks. Seetõttu ei ole tegemist olukorraga, kus haldusaktis on küll viidatud valele õiguslikule alusele, kuid teisalt on selge, et õige õiguslik alus on õigusaktis olemas (RKHKo 3-3-1-49-08, p 11). Senini ei ole vastustaja suutnud tuua välja selget normi, mis andis vastustajale õiguse kohustada kaebajat konkreetselt liha hävitamiseks või ümbertöötlemiseks kondijahuks ja tehniliseks rasvaks. Märkimist väärib, et vastustaja on määrusele nr 1069/2009, mis reguleerib loomseid kõrvalsaadusi,
viidanud vaid abstraktselt, nimetamata konkreetseid norme, millest lähtudes juhinduti ettekirjutuse tegemisel ja utiliseerimiseks kohustamisel, ega kõrvalsaaduste kategooriat, kuhu vaidlusalune liha kuulub. Seega on ettekirjutuses viidatud valele õiguslikule alusele ning senini ei ole selge, milline on õige õiguslik alus ning kas see on üldse olemas. Ettekirjutus on õigusvastane ka seetõttu. V Kaalutlusõiguse teostamine ja ärakuulamine
26.Samuti heidab kaebaja vastustajale ette kaalutlusõiguse teostamata jätmist. Ringkonnakohus nõustub ka selle etteheitega. Vaidlustatud haldusaktist ei nähtu kaalutlusi, miks otsustati ettekirjutuses koheselt liha utiliseerimise kasuks. Nii halduskohus kui vastustaja on olnud seisukohal, et alternatiivsed valikud antud juhul üldse puudusid. Ringkonnakohus ei ole selles veendunud. Näiteks saab siin viidata Määruse nr 179 § 14 lg-le 5, mis sätestab, et kui sigade katku esinemist kinnitavaid või seda ümberlükkavaid tõendeid ei ole saadud 15 päeva jooksul alates kitsenduste kehtestamisest, siis määrab Veterinaar- ja Toiduamet tapamaja, milles on lubatud tappa nakkuskahtlasi sigu lihaks. Sigade katku kahtlusega ettevõttest pärit loomne saadus märgistatakse ja töödeldakse põllumajandusministri 13. mai 2005. a määruse nr 55 „Loomsete saaduste ja nende käitlemise, sealhulgas nendega kauplemise, veterinaarnõuded“ § 4 nõuete kohaselt. Samuti on määruse nr 1069/2009 art-de 12-14 järgi loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamiseks ja kasutamiseks sõltuvalt nende kategooriast erinevaid võimalusi lisaks hävitamisele. Kuna vastustaja ei olnud vaidlusaluse liha kategooriat määratlenud, pole võimalik hinnata seda, millised olid valikuvõimalused liha kõrvaldamiseks ja kasutamiseks täpsemalt. Vastustaja ei ole kohtumenetluse kestel suutnud arusaadavalt selgitada, millistel normidel põhineb tema nägemus, et ettekirjutuses ettenähtud utiliseerimine ehk vastustaja selgituste järgi hävitamine või ümbertöötamine tehniliseks rasvaks ja kondijahuks oli ainus liha ümbertöötlemise viis. Seepärast ei nõustu ringkonnakohus halduskohtu ja vastustaja seisukohaga, et haldusakti andmisel oli vastustaja kaalutlusõigus nullini redutseerunud. Ettekirjutus on õigusvastane seega ka sellepärast, et ei nähtu, et vastustaja oleks teostanud kaalutlusõigust.
27.Vastustaja väidab, et tegemist ei olegi üldse kaalutlusotsusega, viidates direktiivi 2002/60 art 5 lg 1 p-le d ning Määruse nr 179 § 21 lg 1 p-le 4. Selline arusaam põhineb ebaõigel arusaamal kohaldamisele kuuluvast õigusest. Nagu ringkonnakohus ülal osas II selgitas, kuulub kohaldamisele regulatsioon, mis näeb ette tegutsemisjuhised sigade Aafrika katku kahtluse korral ja kust nähtub kaalutlusõiguse olemasolu. Kaalutlusõigus nähtub ka eelnevas punktis viidatud normidest, millest tuleneb, et hävitamine ei pruukinud olla ainus viis vaidlusaluse liha kasutamiseks.
28.Kuna vastustajal oli kaalutlusõiguse kohustus olemas ning see ei olnud nullini redutseerunud, ei saa ringkonnakohus nõustuda ka halduskohtu ja vastustaja seisukohaga, et kaebaja ärakuulamata jätmine oli menetlusviga, mis ei mõjutanud asja otsustamist. Ei ole välistatud, et kaebaja ärakuulamine oleks võinud viia teistsuguse tulemuseni. Seetõttu on ka kaebaja ärakuulamata jätmine ettekirjutuse õigusvastasust tingivaks asjaoluks. VI Lõppseisukohad
29.Eeltoodust tulenevalt on apellatsioonkaebus põhjendatud ja kuulub rahuldamisele. Kuna apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele juba eelnevalt toodud põhjendustel, ei käsitle ringkonnakohus kõiki apellatsioonkaebuses esitatud väiteid. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ja teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse ja tuvastab vaidlustatud ettekirjutuse õigusvastasuse.
30.Kaebaja on apellatsioonimenetluses esitanud taotluse ka menetluse peatamiseks, kuni on selgunud vastustaja seisukoht talle esitatud hüvitisenõude küsimuses. Taotluses leitakse, et hüvitise mittesaamisel pöördub kaebaja kohtusse ning kahju hüvitamise vaidlust on võimalik lahendada koos käesoleva asjaga (tl 74p). Ringkonnakohus ei pea sellisel põhjendusel käesoleva asja menetluse peatamist mõistlikuks ega vajalikuks. Kohtuasjad oleksid lahendamisel tõenäoliselt erinevates kohtuastmetes ning nende liitmine oleks keeruline. Lisaks muutuks liitmisel lahendamisele kuuluvate küsimuste ring märksa suuremaks ning asja lahendamine pigem keerulisemaks. Seetõttu jätab ringkonnakohus taotluse menetluse peatamiseks rahuldamata.
31.Kuna kaebus rahuldatakse, on kaebajal halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg 1 järgi õigus menetluskulude hüvitamisele. Halduskohtus taotles kaebaja menetluskuludena 10 614 euro väljamõistmist (tl 47). Apellatsioonimenetluses taotles ta 4955,66 euro väljamõistmist. Kokku on kaebaja poolt taotletava menetluskulu suuruseks seega 15 569,66 eurot. Halduskohtumenetluse seadustiku § 109 lg 6 järgi mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Seega on kohtul võimalik väljamõistetavate menetluskulude suurust vähendada. Ringkonnakohtu hinnangul on käesolevas asjas kaebaja poolt nõutavad menetluskulud 15 569,66 eurot ebamõistlikult suured. Vaidlus ei ole küll igapäevane ning ei saa eitada, et see on keskmisest haldusasjast mõnevõrra keerulisem, kuid teisalt ei ole asja materjalid sugugi mahukad. Asja keerulisust ning mahtu arvestades oleks kaebaja taotletav summa ilmselgelt põhjendamatult suur. Lisaks oleks taotletav summa väga suur ka tavaliselt haldusasjades väljamõistetavate menetluskuludega võrreldes. See hälbiks oluliselt tavalisest praktikast. Eeltoodut arvestades peab ringkonnakohus mõistlikuks ja põhjendatuks mõista Veterinaar- ja Toiduametilt kaebaja kasuks kokkuvõttes (st nii halduskohtus kui ringkonnakohtus kantud kulude eest) välja 10 000 eurot.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.