Kohus Kohtukoosseis Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht Haldusasja number Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Ringkonnakohus Tiit Lõhmus, Maili Lokk, Tiina Pappel 18.06.2020, Tartu 3-19-674 Xi kaebus Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019. a korralduse nr 117 ja 12.03.2019. a vaideotsuse tühistamiseks ning kohustava ettekirjutuse tegemiseks Tartu Halduskohtu 29.11.2019. a otsus Xi apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja X Vastustaja Tartu linn
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tartu Halduskohtu 29.11.2019. a otsus osas, millega jäeti kaebus rahuldamata Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019. a korralduse nr 117 ja 12.03.2019. a vaideotsuse tühistamiseks osas, millega Tartu Linnavalitsus keeldus projekteerimistingimuste väljastamisest hoone kandvate konstruktsioonide ehitusmaterjalis puidu asendamiseks kiviga. Teha vastavas osas uus otsus, millega tühistada Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019. a korraldusega nr 117 ja 12.03.2019. a vaideotsusega projekteerimistingimuste andmisest keeldumine hoone kandvate konstruktsioonide ehitusmaterjalides puidu asendamiseks kiviga ning kohustada Tartu linna Xi projekteerimistingimuste andmise taotlust vastavas osas uuesti läbi vaatama.
2.Muus osas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 29.11.2019. a otsus muutmata.
3.Muuta menetluskulude jaotust halduskohtus ning mõista Tartu linnalt Xi kasuks välja halduskohtus kantud menetluskulu (riigilõiv) summas 5 (viis) eurot.
4.Mõista Tartu linnalt Xi kasuks välja ringkonnakohtus kantud menetluskulu (riigilõiv) summas 5 (viis) eurot.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 20.07.2020 (k.a.) (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tartu Linnavolikogu kehtestas 16.12.2004. a otsusega nr 376 Kartuli, Oa ja Kauna tänavate ning Emajõega piiratud ala detailplaneeringu.
2.X esitas 27.09.2018 Tartu Linnavalitsusele projekteerimistingimuste (PT) andmise taotluse Xxx kinnistule. Taotleja soovis vähendada kinnistul korterite arvu 2-3-ni, võimalusel muuta elamu üksikelamuks, vähendada minimaalset ehitusalust pinda, täpsustada hoone konstruktsiooni, ehitada kivimaja ja välja ehitada katusekorrus.
3.Tartu Linnavalitsus teatas 17.12.2018. a kirjas nr 7-12.1/PTH-18-157, et PT andmine ei ole vajalik hoone katusealuse korruse ega ehituskonstruktsioonide muutmiseks, vaid need küsimused lahendatakse ehitusloa menetluses. Veel selgitas linnavalitsus, et detailplaneeringus määratud ehitusalust pinda ei ole vastavalt ehitusseadustiku (EhS) § 27 lg 4 p-le 2 võimalik muuta PT-ga, kuid võimalik on täpsustada hoonestusala ning kinnistule on võimalik vastavalt kehtivale detailplaneeringule rajada 4-10 korteriga hoone.
4.X teatas 11.01.2019. a kirjas, et ta jääb esitatud taotluse juurde.
5.Tartu Linnavalitsus keeldus 05.02.2019. a korraldusega nr 117 PT andmisest, võttes aluseks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 30 lg 1 p 2 ning EhS § 27 lg 2 p 2 ja § 32 p-d 2 ja 3. Korralduse kohaselt näeb detailplaneering Xxx kinnistule ette kuni 2 korrust, mistõttu ei olnud kinnistule võimalik määrata teistsugust sihtotstarvet kui väikeelamumaa. Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsusega nr 494 kehtestatud Tartu linna üldplaneeringuga on vaidlusaluse detailplaneeringu maa-alale määratud korterelamumaa juhtotstarve. Planeeringualal korterite arvu vähendamine on vastuolus detailplaneeringu eesmärgiga. Korterite miinimumarv on detailplaneeringus imperatiivselt sätestatud. PT-ga ei ole võimalik detailplaneeringus määratud ehitusalust pinda vähendada. Taotluse rahuldamine kahjustaks avalikke huve. Hoone kivikonstruktsioon on lubatud, kuid eraldi PT väljastamine hoone konstruktsiooni muutmiseks ei ole vajalik.
6.Tartu Linnavalitsus jättis 12.03.2019. a korraldusega (vaideotsus) nr 254 rahuldamata Xi vaide linnavalitsuse 05.02.2019. a korralduse nr 117 osaliselt kehtetuks tunnistamiseks ja taotluse uuesti läbivaatamiseks. Vaideotsuse kohaselt ei ole detailplaneering vananenud ega ebatäpne, ilmnenud ei ole uusi olulisi asjaolusid ning planeeringuala või selle mõjuala ei ole oluliselt muutunud. Käesoleval juhul tähendaks vähema korterite arvuga elamu püstitamise võimaldamine PT-ga detailplaneeringulahenduse muutmist. Konstruktsioonide muutmise taotluse saab lahendada ehitusloa väljastamise menetluses.
7.X esitas 11.04.2019 Tartu Halduskohtule kaebuse ja 16.10.2019 seisukoha. Kaebaja palus tühistada Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019. a korraldus nr 117 ja 12.03.2019. a vaideotsus ning kohustada linnavalitsust lubama rajada Xxx kinnisasjale kivist ehituskonstruktsioonidega eramu; lubada ehitada eramu; alternatiivselt vähendada detailplaneeringus märgitud elamu minimaalset korterite arvu 2 või 3-ni või alternatiivselt kohustada vastustajat PT taotlust uuesti lahendama. Kaebaja põhjendused: PT andmisest keeldumiseks ei esine EhS §-s 32 sätestatud aluseid. Vananenud või ebatäpse detailplaneeringu täpsustamine PT-ga on lubatav. PT andmine ei ole vastuolus detailplaneeringu eesmärgiga. Hoone sees ruumide ümberpaigutamist ei saa pidada detailplaneeringulahenduse olemuslikuks muutmiseks. PT-ga ei soovita muuta krundi kasutamise sihtotstarvet. Detailplaneeringus sätestatud maa kasutamise sihtotstarve võimaldab ehitada kinnisasjale
üksikelamu. Vastustaja eksis põhjendamis- ja kaalumiskohustuse vastu, jättes esmalt arvestamata detailplaneeringus toodud krundi kasutamise sihtotstarbe ning seejärel kaalutlusõiguse täielikult kasutamata korterite arvu 2 või 3-ni vähendamisel. PT andmine ei ole vastuolus avalike huvidega ega kahjusta teiste isikut õigusi. Vastustaja tegutses õigusvastaselt, kuna ei väljastanud PT-d ka kivikonstruktsioonide osas.
8.Tartu Halduskohus jättis 29.11.2019. a otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Otsuse põhjendused: 1) Kohus nõustub vaidlusaluses korralduses ja vaideotsuse esitatud põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata. Detailplaneeringu grammatilisest tõlgendusest tulenevalt on võimalik aru saada, et paneeritavale alale (s.h Xxx kinnistule – positsioon 8, 4-8 korterit) määratakse õigus ehitada korterelamud konkreetse korterite miinimum- ja maksimumarvuga. Kaebaja taotletud PT väljastamisel (nii põhi- kui alternatiivvariandi) esineks vastuolu kehtiva detail- ja üldplaneeringuga (EhS § 27 lg 2 p 2), mis välistab PT määramist korterelamu ehitamiseks vastavalt EhS § 32 p-dele 2 ja 3. Vastustajal puudus kaalutlusruum. 2) Detailplaneeringut saab PT-ga täpsustada, mitte muuta. PT alusel korterelamu muutmist üksikelamuks või korterite arvu vähendamist ei saa nimetada detailplaneeringu täpsustamiseks, vaid tegemist on detailplaneeringu muutmisega. PT väljastamine üksikelamu ehitamiseks oleks vastuolus detail- ja üldplaneeringute eesmärgiga (planeeritavale alale korterelamute püstitamine konkreetsete korterite arvuga). PT väljaandmine eramu ehitamiseks tooks kaasa detailplaneeringus kehtestatud planeeringulahenduse olemusliku muutmise (EhS § 28 lg 3). Vastustaja on õigesti sisutanud EhS § 27 lg-s 3 toodud mõiste „detailplaneeringu olemuslik muutmine“ põhinõude osas (PT väljastamine eramu ehitamiseks). 3) Kui detailplaneeringuga on otsustatud määrata Xxx krundile ehitusõigus korterelamu ehitamiseks korterite miinimumarvuga (4 korterit), siis on sellise ehitusõiguse määramine kooskõlas varasemalt kehtinud planeerimis- ja ehitusseaduse § 9 lg 2 p-ga 2, samuti kehtiva planeerimisseaduse (PlanS) § 126 lg 1 p-ga 3. PT väljastamist, mille järgi saaks ehitada Xxx krundile korterelamu detailplaneeringust väiksema korterite arvuga on olemuslik detailplaneeringu muutmine, mis on tulenevalt EhS § 28 lg-st 3 keelatud. Korterite arvu kindlaksmääramist PT-ga saaks vastustaja kaaluda vaid 4-8 korterite piirides, kuid kaebaja seda ei taotlenud. 4) Kaebaja omandiõiguse riive tuleneb detailplaneeringust. Planeeringute hierarhiast ning põhiseadusega ettenähtud põhiõiguste lünkadeta kaitse põhimõttest tuleneb, et planeerimisvõim on riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevuses. Kaebajal oli vaba valik, kas omandada kinnistu, millele on määratud konkreetne ehitusõigus. Ühestki õigusaktist ei tulene, et kohalik omavalitsus peab maa kasutustingimusi omaniku soovil muutma. 5) Õigusaktide ega avalike huvidega ei ole kooskõlas olukord, kus olenemata detail- ja üldplaneeringust, mis sätestab konkreetse ehitusõiguse tingimused (korterelamud koos korterite miinimumarvuga), hakatakse planeeringu territooriumile rajama eramut. Samuti on avalikuks huviks, et detailplaneeringu alusel realiseeritud ehitusõigus ei pea vaid näima kooskõlas detailplaneeringuga, vaid ka olema sellega sisulises vastavuses. 6) PT väljastamata jätmine hoone kivikonstruktsioonide osas ei riku kaebaja õigusi, kuna nähtuvalt haldusasja materjalidest see ei välista kivikonstruktsioonidest hoone ehitamist.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
9.X esitas 21.12.2019 apellatsioonkaebuse, milles ta palub tühistada Tartu Halduskohtu 29.11.2019. a otsus ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused: 1) Korterite miinimumarvu siduvana sätestamiseks ja kaebaja omandipõhiõiguse piiramiseks ei ole seaduslikku alust. Korterite miinimumarv ei ole siduv tingimus. Krundi ehitusõiguse sisusse
kuulub krundi sihtotstarve, mitte korterite miinimumarv. Krundi sihtotstarve võimaldab nii üksikelamu kui ka 2 või 3 korteriga elamu ehitamist. Detailplaneeringu seletuskirjas (lk 5) ei ole loetletud eesmärke, vaid on antud inimgeograafiline ülevaade Supilinna asumist, millel ei ole õiguslikku tähendust. Ka Tartu Linnavalitsuse 28.02.2002. a korralduse nr 886 lisana väljastatud lähteülesandes on märgitud planeeringu koostamise eesmärgina üksnes elamupiirkonna rajamine. Detailplaneeringu sõnastus ei välista väiksema korterite arvuga hooneid. 2) Ehitusõiguse väiksemas mahus realiseerimine hoone sees teiste isikute huve ei riiva, seetõttu ei saa sellest omandikitsendusi tulla. 2015. a septembris leidis vastustaja Xxx asuva kinnistu osas, et sinna saab rajada eramu, kuigi detailplaneering nägi ette korterelamu. Detailplaneeringus märgitust kõrvalekaldumist ei saa käsitada õigusvastasena, kui sellega ei kahjustata avalikku huvi ega kolmandate isikute õigusi ning planeeringust ei nähtu selgelt selle kehtestaja tahet määrata tingimus õiguslikult siduvana (RKHK 11.10.2016. a otsus nr 3-3-1-15-16, p 29). 3) Krundi kasutamise sihtotstarve ei näe ette korterite miinimumarvu. PT andmisest keeldumise aluseid EhS § 32 mõttes ei ole. Mittesiduva tingimuse täpsustamine ei saa olla detailplaneeringu olemuslik muutmine. Isegi kui leida, et korterite miinimumarv on siduv tingimus, ei muudaks PT detailplaneeringut olemuslikult. PT-ga saab EhS § 27 lg 4 kohaselt detailplaneeringus märgitud lahendusest kõrvale kalduda. Kogu kvartalit hõlmava detailplaneeringu puhul ei ole ühel krundil hoone sisemise planeeringu muutmine ja hoone kivist ehitamine planeeringulahenduse oluline muutmine EhS § 27 lg 3 mõttes. Detailplaneering on olemuselt omandiõiguse piirang, mis saab sätestada üksnes maksimaalsed piirid. Ebamõistlik oleks seaduse tõlgendamine viisil, et kinnisasja omanikul on kohustus detailplaneeringus antud tingimused maksimaalsel määral realiseerida. PT ei ole vastuolus üldplaneeringuga. 4) Kohus kohaldas vääralt EhS § 32 p 2. Vastustaja kasutas vääralt kaalutlusõigust. Vastustaja kaalutlusõigus on redutseerunud nullini. Elanike arvu reguleerimine ei kuulu detailplaneeringu ülesannete hulka ega ole EhS § 27 lg-s 2 PT andmisel kaalutav asjaolu. Kui leida, et vastustaja kaalutlusruum ei ole kahanenud nullini, on vastustaja kohaldanud valesti kaalutlusõigust. Sisuliselt on jäetud kaalumata kaebaja omandipõhiõiguse riive. PT taotlemise eesmärk oli tagada planeeringu täpsustamisega, et ehitatav elamu oleks kooskõlas planeeringuga. Vastustaja on sisuliselt jätnud diskretsiooni kasutamata kaebaja alternatiivsete taotluste osas vähendada korterite miinimumarvu 2 või 3-ni. 5) PT andmine ei ole avaliku huviga vastuolus. Vastustaja ja kohus sisustasid avaliku huvi mõiste valesti. Avalikuks huviks ei saa olla detailplaneeringu muutumatuna püsimine. 6) Esineda ei saa EhS § 27 p-des 2 ja 3 sätestatud eeldusi PT andmisest keeldumiseks osas, milles kaebaja taotles detailplaneeringu muutmist ehituskonstruktsioonide materjali osas. Võimalus, et taotlust tulevikus kaalutakse, ei välista PT andmata jätmisega kaebaja õiguste rikkumist.
10.Tartu linn esitas 11.02.2020 vastuse apellatsioonkaebusele, milles ta palub jätta kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse põhjendused: 1) Vastustaja on korduvalt märkinud, et ta ei näe takistust projekteerida hoone kivikonstruktsiooniga ja väljastada ehitusluba, kui projekteeritud hoone vastab muus osas detailplaneeringule. 2) Vaidlust ei saa olla detailplaneeringus kehtestatud nõuete õigusliku aluse üle, kuna tegemist ei ole detailplaneeringu kehtivuse vaidlusega. Detailplaneering ei kohusta kasutama maksimaalset ehitusõigust ega kohusta üldse ehitama, kuid ehitussoovi korral on kinnistu omanik kohustatud lähtuma detailplaneeringus kindlaksmääratud tingimustest. Asjaolu, et minimaalne korterite arv on kindaks määratud, näitab, et detailplaneeringuga on püütud välistada 1-2-3 korteriga elamute/üksikelamute ehitamist. Xxx kinnistul kehtiva 20.11.2007. a Tartu Linnavalitsuse korraldusega nr 1379 kehtestud detailplaneeringuga ei olnud, erinevalt
käesoleva vaidluse aluseks olevast detailplaneeringust, määratud kindlaks minimaalset korterite arvu. 3) Vastustaja ega kohus ei väitnud, et avalikuks huviks on detailplaneeringu püsimine muutumatuna või et detailplaneeringut ei ole võimalik teatud tingimustel muuta. Avalikuks huviks on, et detailplaneeringus kokkulepitut ei muudetaks kergekäeliselt, arvestades detailplaneeringu menetluse avalikkust ja ühiskonna kaasamist planeerimisprotsessi. Kui muuta ehitusõigust ja sellega seonduvaid tingimusi, siis tuleb seda pidada detailplaneeringu olemuslikuks muutmiseks. 4) Apellatsioonkaebuse p-d 36-40 on asjakohatud. Käesoleval juhul puudub üld- ja detailplaneeringu vahel vasturääkivus.
11.X märkis 09.04.2020. a täiendavas seisukohas, et kui detailplaneeringuga sooviti kehtestada korterite miinimumarv siduvalt, oleks tegemist tingimusega, mille kehtestamiseks ei ole PlanS-s alust. Vastustaja ei ole vaidlustanud, et PT-ga taotletu on kooskõlas Supilinnas, s.h xxx krundi vahetus naabruses väljakujunenud keskkonna ja hoonestuslaadiga. Väiksem korterite arv riivab avalikke huve vähem.
12.Tartu linn märkis 20.04.2020. a seisukohas, et kuna korterite minimaalne arv on detailplaneeringus imperatiivselt määratud, siis tuleb sätestatud tingimusega arvestada. EhS § 27 lg 3 ei luba sellist PT väljaandmist, et planeeringulahenduse terviklahenduse elluviimine ei ole enam võimalik.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt.
14.Apellatsiooniastmes vaidlevad pooled jätkuvalt selle üle, kas vastustaja pidi kaebaja taotluse projekteerimistingimuste väljastamiseks rahuldama ja 1) vähendama Xxx kinnistule (katastritunnus xxx) detailplaneeringu kohaselt rajatava korterelamu korterite arvu üheni, alternatiivselt kahe või kolmeni; 2) asendama hoone kandvate konstruktsioonide ehitusmaterjalis puidu kiviga ning 3) vähendama ehitusalust pinda 10% 225 m2-lt 162 m2-ni.
15.EhS § 32 järgi keeldub pädev asutus projekteerimistingimuste andmisest, kui projekteerimistingimuste taotlus ei vasta üldplaneeringule (p 2) ning kui see ei vasta EhS §-s 27 esitatud tingimustele (p 3). EhS § 27 lg 2 p 2 järgi ei tohi projekteerimistingimuste andmine olla vastuolus õigusaktide, isikute õiguste või avaliku huviga. Vaidlustatud korralduse põhjenduste kohaselt on korterite miinimumarv detailplaneeringus imperatiivselt sätestatud. Ka ei ole projekteerimistingimustega võimalik vähendada detailplaneeringus määratud ehitusalust pinda, kuna EhS § 27 räägib ainult hoonestusalast. Hoone kivikonstruktsioon on kehtiva üldplaneeringu p-ga 6.8.2.17 kooskõlas, mistõttu ei ole selleks eraldi projekteerimistingimuste väljastamine vajalik.
16.Pooled ei vaidle selle üle, et kaebajale Tartu linnas kuuluv kinnistu Xxx on hõlmatud järgmiste planeeringutega: „Tartu linna üldplaneering aastani 2030+“1 (üldplaneering), mis kehtestati 2017. aastal ning „Kartuli, Oa ja Kauna tänavate ning Emajõega piiratud ala (EUROPAN-i ala) detailplaneering“ 2(detailplaneering), mis kehtestati 2004. aastal. Üldplaneeringu p 1.2.1 kohaselt kanti muutmata kujul üldplaneeringusse sisse ka teemaplaneering „Supilinna linnaosa miljööväärtusliku ala kaitse- ja kasutamistingimuste ning linnaosa maa- ja veealade üldiste kasutamis- ja ehitustingimuste täpsustamine ning
täiendamine“ (Tartu Linnavolikogu 18.09.2014. a otsus nr 110), kuid kaebajale kuuluv kinnistu jääb vastava teemaplaneeringu ala piiridest välja3. Üldplaneeringu p 1.2.2 kohaselt jäid enne üldplaneeringu koostamist kehtestatud detailplaneeringud kehtima.
17.EhS § 27 lg 1 p 1 järgi võib pädev asutus detailplaneeringu olemasolu korral põhjendatud juhul anda ehitusloakohustusliku hoone või olulise rajatise ehitusprojekti koostamiseks projekteerimistingimusi, kui detailplaneeringu kehtestamisest on möödas üle viie aasta (EhS § 27 lg 1 p 1). Tegemist on kaalutlusõiguse alusel antava haldusaktiga, mille andmise kohustuslik eeltingimus – viie aasta möödumine detailplaneeringu kehtestamisest - oli käesoleval juhul täidetud. Õiguskirjanduses leitakse, et EhS § 27 annab ehitada soovivale isikule võimaluse detailplaneeringu muutmise menetlemise algatamise ning detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise või muutmise taotlemise asemel taotleda üksikute planeeringuliste detailide täpsustamiseks projekteerimistingimuste väljastamist, vähendades sellega vähem ajaja ressursimahukas menetluses uue detailplaneeringu menetlemisega kaasnevat koormust nii isikule kui haldusorganile4. Käesolevas vaidluses on oluline kindlaks teha, kas kaebaja taotletud detailplaneeringu tingimusi võis projekteerimistingimustega täpsustada.
18.Vaidlust ei ole selle üle, et Xxx elamumaa sihtotstarbega kinnistule5 suurusega 898 m2 on detailplaneeringu järgi lubatud projekteerida üks kahekorruseline põhihoone ehitusaluse pinnaga 180-225 m2 (detailplaneeringu seletuskirja lk 8, tl 11p). Detailplaneeringu selgituse kohaselt on planeeringuga kavas anda võimalus püstitada kruntidele uued 4-10 korteriga elamud (detailplaneeringu seletuskirja lk 9, tl 12). Hoonestuse arhitektuursetest nõuetest on planeeringuga piiritletud muu hulgas lubatud korterite arv või suurim suletud brutopind, mis on Tabel 2 kohaselt Positsioon 8 puhul 4-8 korterit ning konstruktsioonimaterjalina puit (detailplaneeringu seletuskirja lk 9, 12, tl 12, 13p).
19.EhS § 27 lõikes 4 on sätestatud loetelu tingimustest, mida võib projekteerimistingimustega täpsustada. Samas tuleb tähele panna, et projekteerimistingimusi ei anta detailplaneeringus kehtestatud planeeringulahenduse olemuslikuks muutmiseks (EhS § 27 lg 3). Eelnõu seletuskirja järgi tähendab detailplaneeringu olemuslik muutmine seda, et sekkutakse varasemalt kokku lepitud lahendusse ning varasema lahenduse põhimõtteline elluviimine ei ole enam võimalik. See tähendab, et projekteerimistingimusi ei tohiks anda olukorras, kus tegelikkuses tuleb koostada uus detailplaneering. Detailplaneering on oma olemuselt osa kohaliku omavalitsuse territooriumi puudutav planeering, mida koostatakse eelkõige ehitusõiguse andmiseks. Seega seisneb detailplaneeringu olemus ehitusõiguses. Kui muuta ehitusõigust ja sellega seonduvaid tingimusi, siis tuleb seda pidada detailplaneeringu olemuslikuks muutmiseks. Eelnõu seletuskirja kohaselt on seetõttu EhS § 27 lõikesse 4 koondatud alused, mille muutmine ei peaks eelduslikult olemuslikku detailplaneeringu lahendust muutma. Eelnõu autorite selgitusel püüti EhS § 27 formuleerimisel järgida seadusliku aluse täitmise nõuet, et projekteerimistingimustega ei nullitaks ära varem detailplaneeringus avalikkusega kokku lepitud lahendust6.
Mikli S., Pelisaar, A. „Planeerimisseaduse ja ehitusseadustiku esimesel eluaastal tõusnud küsimusi“ lk 189, Juridica III/2016 ning Mark, H. „Projekteerimistingimused – detailplaneeringut asendav või seda täpsustav haldusakt“ lk 21, Juridica 1/2020.
Detailplaneeringus on krundi aadress tähistatud kui „Positsioon 8“
Mikli S., Pelisaar, A. „Planeerimisseaduse ja ehitusseadustiku esimesel eluaastal tõusnud küsimusi“ lk 190, Juridica III/2016.
20.Projekteerimistingimustega saab muu hulgas täpsustada hoonestusala tingimusi, sealhulgas hoonestusala suurendamist, vähendamist, keeramist või nihutamist, kuid mitte rohkem kui 10 protsendi ulatuses esialgsest lahendusest (EhS § 27 lg 4 p 2). EhS § 27 lg 4 punkti 2 kommenteerides leiavad eelnõu autorid, et kuna seadus räägib ainult hoonestusalast, siis näiteks ehitusalust pinda koos hoonestusala tingimuste täpsustamisega muuta ei tohi. Sellise piirangu eesmärk oli, et avalikkusega kokku lepitud ehitusmaht (ehitusalune pindala) ei suurene, kuid praktilisest vajadusest tingituna võib täpsustada asukohta (krundi hoonestusala), kus konkreetne hoone paikneb7. Ringkonnakohus leiab, et sarnaselt tuleb suhtuda ka ehitusaluse pinna vähendamisse, st detailplaneeringu menetluse käigus avalikkusega kokku lepitud ehitusmahu mis tahes muutmine projekteerimistingimustega võimalik ei ole ning see eeldaks kehtiva detailplaneeringu lahenduse muutmist.
21.Detailplaneeringu üheks ülesandeks on ehitise ehituslike, arhitektuuriliste ja kujunduslike tingimuste määramine (PlanS § 126 lg 1 p-d 5, 6). Käesolevas detailplaneeringus on nii korterite arvu kui ka konstruktsioonimaterjali käsitatud hoonestuse arhitektuursete nõuetena. Planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjas selgitatakse, et arhitektuurne tingimus puudutab konkreetselt arhitektuuri – ehitise välimust, kunstilist lahendust, mis kajastub eelkõige ehitise detailides. Need võivad tuleneda ehituslikust ja tehnilisest lahendusest, kuid võivad olla ka lihtsalt „ilu pärast“. Ehituslik tingimus käsitleb konkreetse ehitise spetsiifikat. Näiteks, kuidas ja millest on ehitis tehtud. Eelkõige võib ehituslik tingimus olla seotud ehitusliku konstruktsiooniga – kuidas ehitis püsti püsib ja kuidas seda on ohutu kasutada. Arhitektuuriliste ja kujunduslike tingimuste määramine ei ole iga detailplaneeringu puhul nõutav, kuid planeeringu koostamise korraldajal on soovi korral seda võimalik siiski teha.
22.EhS § 27 lg 4 p 4 võimaldab projekteerimistingimustega hoone arhitektuurilisi, ehituslikke või kujunduslikke tingimusi täpsustada (p 4). Seega erinevalt hoone ehitusalusest pinnast, on projekteerimistingimustega võimalik täpsustada nii hoones korterite arvu kui ka konstruktsioonimaterjali. Samas tuleb ka sellisel juhul arvestada juba eelnevalt märgituga (vt käesoleva otsuse p 19), et projekteerimistingimused ei tohi varem detailplaneeringus avalikkusega kokku lepitud lahendust ära nullida – st olemuslikult muuta. Detailplaneeringuga anti võimalus püstitada kruntidele uued 4-10 korteriga elamud (detailplaneeringu lk 9, tl 12). Kaebaja kinnistu puhul nähti ette korterite arv vahemikus 4-8 (detailplaneeringu lk 12, tl 13p). Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et asjaolu, et minimaalne korterite arv on kindlaks määratud, näitab, et detailplaneeringuga on püütud välistada 1-2-3 korteriga elamute/üksikelamute püstitamist. Arvestades projekteerimistingimuste väljastamise nõudeid, oleks seega korterite arvu võimalik vaid detailplaneeringuga etteantud vahemikus täpsustada. Ühe kuni kolme korteri ettenägemisega projekteerimistingimustes oleks tegemist juba detailplaneeringu olemusliku muutmisega, milleks EhS § 27 lg 3 võimalust ei anna.
23.Kaebaja taotles projekteerimistingimuste väljastamist ka selleks, et asendada maja kandvate konstruktsioonide ehitusmaterjalis puit kiviga. Vastustaja selgitas, et kivikonstruktsioon ei ole kehtiva üldplaneeringu punktiga 6.8.2.17 vastuolus, kuid keeldus samas projekteerimistingimuste väljastamisest põhjendusega, et vastavat lahendust saab kaaluda ehitusloa väljaandmisel (vaidlustatud korralduse p 3.6, tl 34). Vaideotsuses põhjendas vastustaja projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumist ka asjaoluga, et EhS § 31 lg 1 teisest lausest lähtuvalt tuleb projekteerimistingimuste andmine korraldada avatud menetlusena ning linnavalitsuse hinnangul ei ole üksnes konstruktsioonide muutmiseks avatud menetluse korraldamine vajalik (tl 44). Mikli S., Pelisaar, A. „Planeerimisseaduse ja ehitusseadustiku esimesel eluaastal tõusnud küsimusi“ lk 190, Juridica III/2016
24.Ringkonnakohus märgib esmalt, et projekteerimistingimused antakse ehitusloakohustusliku hoone ehitusprojekti koostamiseks (EhS § 27 lg 1). Ehitusprojekt peab olema aga selline, et selle kohaselt ehitatav ehitis vastaks nõuetele (EhS § 13 lg 1). Ehitusprojekti koostamisel tuleb arvesse võtta nii planeeringut kui ka projekteerimistingimusi (EhS § 14 lg 1 p 3). Ehitusluba annab õiguse ehitada ehitist, mis vastab ehitusloa andmise aluseks olevale ehitusprojektile (EhS § 38 lg 1). EhS § 42 lg 1 sätestab: „Ehitusluba antakse, kui esitatud ehitusprojekt vastab õigusaktides sätestatud nõuetele, eelkõige detailplaneeringule või projekteerimistingimustele ning ehitisele ja ehitamisele esitatud nõuetele. Seaduses sätestatud juhul peab ehitis vastama riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule.“
25.Käesoleval juhul nägi detailplaneering kaebaja kinnistu hoonestuse puhul konstruktsioonimaterjalina ette puidu (detailplaneeringu lk 9, tl 12). Tartu linna üldplaneeringu alapeatüki 6.8.2 „Miljööväärtusliku ala kaitse- ja kasutustingimused. Nõuded detailplaneerimisele, uute hoonete ehitamisele ja viimistlusele“ p-s 6.8.2.17 nähakse liimpuidu või palgi kasutamine ette soovituslikuna: „Põhihoonetel on soovitatav kasutada konstruktsioonimaterjalis massiivpuitseinu (liimpuit või palk)“. Ringkonnakohus märgib, et kaebaja kinnistu ei asu miljööväärtuslikus alas, mistõttu ei ole vastustaja viide üldplaneeringu p-le 6.8.2.17 kohane. Samas möönab ringkonnakohus, et kui mitte-miljööväärtuslikus alas on puit konstruktsioonimaterjalina vaid soovituslik, siis ei saa kivi kasutamine konstruktsioonimaterjalina üldplaneeringuga vastuolus olla ka mitte-miljööväärtuslikus alas. Olukorras, kus detailplaneering seab samas siiski konstruktsioonimaterjalile selgesõnalise nõude, tulnuks vastustajal selgitada, kas vastavat nõuet on projekteerimistingimustega võimalik täpsustada. Käesoleval juhul vastustaja seda teinud ei ole.
26.Vastustaja keeldumine projekteerimistingimuste väljastamisest viitega võimalusele kaaluda kivikonstruktsiooni võimaldamist ehitusloa väljaandmisel ei vasta EhS §-le 32, mis sarnast keeldumise alust ette ei näe. EhS § 42 lg 1 järgi väljastatakse ehitusluba vaid sellisele ehitusprojektile, mis vastab eelkõige detailplaneeringule või projekteerimistingimustele. Ehitusprojekti koostamisel tuleb omakorda arvesse võtta planeeringut või projekteerimistingimusi nende olemasolul või olemasolu kohustuse korral (EhS § 14 lg 1 p 3). Seega oleks ehitusloa väljastamine ehitusprojektile, mis detailplaneeringule ei vasta, seadusega vastuolus. Vastustaja on korralduses ja vaideotsuses selgitanud küll kaebaja soovi vastavust üldplaneeringule, kuid ei ole kontrollinud selle kooskõla detailplaneeringu praeguse lahendusega. Seda, kas kaebaja soov on detailplaneeringu lahendusega kooskõlas ning kui mitte, siis kas detailplaneeringu lahendust on võimalik projekteerimistingimustega täpsustada, tuleks otsustada veel enne ehitusprojekti koostamist ning sellele ehitusloa andmise kaalumist.
27.HKMS § 158 lg 3 sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus ka kaalutlusõiguse piiride või eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Vastustaja põhjendas vaideotsuses keeldumist ka sisuliselt otstarbekuse kriteeriumiga, kui leidis, et üksnes konstruktsioonide muutmiseks ei ole avatud menetluse korraldamine vajalik. Kuigi ringkonnakohtul puudub võimalus anda hinnangut hoone konstruktsioonide muutmiseks avatud menetluse korraldamise otstarbekuse kohta, märgib ringkonnakohus seda, et asjaolu, et vastustaja jaoks on mugavam projekteerimistingimuste andmist avatud menetlusena mitte korraldada, ei ole EhS § 32 järgi samuti seaduslik alus projekteerimistingimuste andmisest keeldumiseks.
28.EhS § 5 kohaselt on ehitusprojekt projekteerimise käigus koostatud dokument või dokumentide kogum, mis sisaldab ehitamiseks vajalikku teavet. Asjakohasel juhul kajastab
ehitusprojekt ka ehitise kasutamiseks ja korrashoiuks vajalikku teavet. Seega peavad kõik ehitamisel tähtsust omavad asjaolud, sh konstruktsioonide ehitusmaterjal, kajastuma ehitusprojektis. Kuna ehitusprojekti koostamisel arvestatakse detailplaneeringuga seatud tingimusi, ehitusprojekti koostamine on seotud kuludega ning ehitusprojekti alusel otsustatakse ehitusloa andmine, on aktsepteeritav kaebaja õiguslik huvi, veenduda veel enne ehitusloa taotlemist, et ehitusprojekti koostamine taotletud viisil, kus puit asendatakse kiviga, on õiguspärane. Vaidlustatud korralduses ja vaideotsuses märgitut ei saa ringkonnakohtu hinnangul tõlgendada vastustaja poolse siduva lubadusena ehitusloa andmiseks ehitusprojektile, kus hoone kandvate osade ehitusmaterjalis puit kiviga asendatakse. Kuna vastustaja vaidlustatud korralduses ega vaideotsuses kaebaja taotlust sisuliselt ei kaalunud ja ühelegi EhS §-s 32 märgitud keeldumise alusele ei viidanud, on vastustaja keeldumine projekteerimistingimuste väljastamisest õigusvastane ning vastustajat tuleb kohustada kaebaja taotlust uuesti lahendama. HKMS § 158 lõikest 3 lähtudes ei ole ringkonnakohtul seetõttu käesoleva apellatsioonkaebuse lahendamisel võimalik kontrollida seda, kas vastava taotluse puhul oli projekteerimistingimuste väljastamine mõne EhS §-s 32 sätestatud aluse esinemise tõttu välistatud.
29.Eeltoodud põhjendustel rahuldab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse osaliselt. Ringkonnakohus tühistab Tartu Halduskohtu 29.11.2019. a otsuse osas, millega jäeti kaebus rahuldamata Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019. a korralduse nr 117 ja 12.03.2019. a vaideotsuse tühistamiseks osas, millega Tartu Linnavalitsus keeldus projekteerimistingimuste väljastamisest hoone kandvate konstruktsioonide ehitusmaterjalis puidu asendamiseks kiviga. Ringkonnakohus teeb vastavas osas uue otsuse, millega tühistab Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019. a korraldusega nr 117 ja 12.03.2019. a vaideotsusega projekteerimistingimuste andmisest keeldumise hoone kandvate konstruktsioonide ehitusmaterjalides puidu asendamiseks kiviga ning kohustab Tartu linna Xi projekteerimistingimuste andmise taotlust vastavas osas uuesti läbi vaatama. Muus osas jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 29.11.2019. a otsus muutmata.
30.Vastavalt HKMS § 108 lõikele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 108 lõike 2 kohaselt kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. HKMS § 109 lõike 4 kohaselt, kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Kaebaja menetluskuluks haldus- ja ringkonnakohtus oli tasutud riigilõiv, kummaski menetluses 15 eurot, kokku 30 eurot. Tartu Halduskohus jättis otsusega poolte menetluskulud nende endi kanda. Arvestades kaebuse osalist rahuldamist, muudab ringkonnakohus menetluskulude jaotust halduskohtus ning mõistab Tartu linnalt kaebaja kasuks välja menetluskulu, 5 eurot. Kaebaja menetluskuluks ringkonnakohtus oli tasutud riigilõiv, 15 eurot. Arvestades kaebuse osalist rahuldamist mõistab ringkonnakohus Tartu linnalt kaebaja kasuks välja ringkonnakohtus kantud menetluskulu, 5 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.