3-19-674 29. november 2019, Jõhvi Ülle Polluks „X“ kaebus Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019 korralduse nr 117 ja 12.03.2019 vaideotsuse tühistamiseks ning kohustava ettekirjutuse tegemiseks
Asja läbivaatamise vorm Menetlusosalised
Kirjalik menetlus
Resolutsioon Edasikaebamise kord
Kaebaja – “X“ Vastustaja – Tartu linn
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud poolte endi kanda. Kohtuotsusele võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates. Apellatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 29.12.2019. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.“X“ (edaspidi kaebaja) esitas 27.09.2018 Tartu Linnavalitsusele projekteerimistingimuste (edaspidi PT) andmise taotluse kinnistule Xxx korterelamu ehitamiseks. Alal kehtib Tartu Linnavolikogu 16.12.2004. a otsusega nr 376 kehtestatud Xxx, Xxx ja Xxx tänavate ning Emajõega piiratud ala detailplaneering. Taotluses soovis selle esitaja vähendada kinnistul korterite arvu 2-3-ni, võimalusel muuta elamu üksikelamuks, vähendada minimaalset ehitusalust pinda, täpsustada hoone konstruktsiooni, ehitada kivimaja ja välja ehitada katusekorrus.
2.Tartu Linnavalitsus teatas 17.12.2018 kirjas nr 7-12.1/PTH-18-157, et PT andmine ei ole vajalik hoone katusealuse korruse ega ka ehituskonstruktsioonide muutmiseks. Need küsimused lahendatakse ehitusloa menetluse andmise käigus. Taotlejale selgitati, et detailplaneeringus määratud ehitusalust pinda ei ole vastavalt ehitusseadustiku (EhS) § 27 lõike 4 punktile 2 võimalik muuta PT-ga, küll on aga võimalik täpsustada hoonestusala. Samuti selgitati taotlejale, et kinnistule on võimalik vastavalt kehtivale detailplaneeringule rajada üksnes 4-10 korteriga hoone (korterelamu).
3.Kaebaja esitas 17.12.2018 kirja nr 7-12.1/PTH-18-157 peale vaide
4.Tartu Linnavalitsus tagastas 11.01.2019 otsusega nr 7-12.1/PTH-18-157 vaide vaideeseme puudumise tõttu, kuna kirja puhul oli tegemist PT andmise menetluse käigus antavate selgitustega, mitte PT andmisest keeldumisega.
5.Kaebaja teatas 11.01.2019, et jääb oma senise taotluse ja vaides esitatud seisukohtade juurde.
6.Tartu Linnavalitsus keeldus 05.02.2019 korraldusega nr 117 Xxx kinnistule PT määramisest, kuna vaidlusaluse detailplaneeringu maa-alale on üldplaneeringu kohaselt määratud korterelamu maa-ala juhtotstarve, planeeringualal korterite arvu vähendamine on vastuolus detailplaneeringu sisu ja selle eesmärgiga, PT taotluse rahuldamine kahjustaks avalikke huve ja PT ei ole võimalik detailplaneeringus määratud ehitusalust pinda vähendada.
7.Kaebaja esitas 07.02.2019 vaide Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019 korralduse nr 117 osaliselt kehtetuks tunnistamiseks ja taotluse uuesti läbivaatamiseks.
8.Tartu Linnavalitsus jättis 12.03.2019 korraldusega nr 254 vaide rahuldamata.
9.Tartu Halduskohtusse laekus 11.04.2019 kaebus Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019 korralduse nr 117 ja 12.03.2019 vaideotsuse nr 252 tühistamiseks ning kohustava ettekirjutuse tegemiseks1) kohustada vastustajat lubama rajada Xxx kinnisasjale kivist ehituskonstruktsioonidega eramu; 2) lubada ehitada Xxx kinnisasjale eramu; 3) alternatiivselt, vähendada detailplaneeringus märgitud elamu minimaalset korterite arvu kaheni või kolmeni; 4) alternatiivselt kohustada vastustajat PT taotlust vaidlustatud osas uuesti lahendama.
10.Tartu Halduskohus võttis 29.04.2019 määrusega kaebuse Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019 korralduse nr 117 ja 12.03.2019 vaideotsuse nr 252 resolutsioonide punktide 1 tühistamise ja kohustava ettekirjutuse tegemise nõudes menetlusse, tunnistas vastustajaks Tartu linna ja kohustas vastustajat vastama kaebusele.
11.Vastustaja esitas vastuse kaebusele 20.05.2019.
12.Kaebaja esitas täiendava seisukoha 16.10.2019.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
13.Kaebaja leiab, et PT andmisest keeldumine on õigusvastane. Praegusel juhul ei esine EhS §-s 32 sätestatud aluseid PT andmisest keeldumiseks. Asjakohane detailplaneering kehtestati 16.12.2004. Seega on selgelt täidetud EhS § 27 lg 1 p-s 1 toodud eeldused PT andmiseks. PT andmine on kohalikule omavalitsusele ja ka omanikul alternatiivne ja vähemkoormav võimalus detailplaneeringu osalise kehtetuks tunnistamise (sealhulgas muutmise) kõrval täpsustada olemasolevat detailplaneeringu lahendust. Põhiseaduslikust vaatenurgast oleks mõeldamatu olukord, kus maaomanik peab igavesti taluma detailplaneeringust tulenevaid kitsendusi, kui nende säilimine ei ole ülekaaluka avaliku huviga põhjendatud.
13.1.Detailplaneering on planeerimisseaduse (PlanS) § 124 lg 2 kohaselt lähiaastate ehitustegevuse alus. Sätte sõnastus viitab selgelt, et vale on käsitleda detailplaneeringut millegi muutumatu ja kivisse raiutuna. See nähtub ka eelmises punktis viidatud seaduses sätestatud
võimalustest detailplaneeringus sätestatu muutmiseks ja täpsustamiseks. Ekslik on ka vastustaja seisukoht, et PT-ga ei ole võimalik muuta detailplaneeringus sätestatut. EhS § 27 sätestab selgelt võimaluse taotleda PT andmist detailplaneeringu olemasolul. Juhul, kui sellega ei saaks mingilgi viisil algset detailplaneeringujärgset lahendust muuta, oleks nimetatud säte sisutühi. Vananenud või ebatäpse detailplaneeringu täpsustamine PT-ga on lubatav, sest see vähendab uue detailplaneeringu tegemisest tõusetuvat koormust ehitada soovivale isikule ja ka haldusorganile. Ühiskonna kui terviku jaoks ei ole oluline, kas Xxx asuva elamu sees on 4, 3, 2 korterit või on tegemist eramuga.
13.2.Kehtivas detailplaneeringus sätestatud maa kasutamise sihtotstarve võimaldab ehitada kinnisasjale üksikelamu. See omakorda näitab selgelt, et PT-ga taotletud korterite arvu vähendamine isegi üksikelamu rajamine, on lubatav.
13.3.Kaebajale jäi arusaamatuks, miks ta ei või kolme korteriga elamut ehitada, kui see on kooskõlas detailplaneeringuga. Kaebaja arvab, et vastustaja on jämedalt eksinud oma põhjendamis- ja kaalumiskohustuse vastu, jättes esmalt arvestamata detailplaneeringus toodud krundi kasutamise sihtotstarbe ning seejärel kaalutlusõiguse täielikult kasutamata korterite arvu kahe või kolmeni vähendamisel. Vastustaja keskendus vaidlustatud korralduses ainult üksikelamu taotlusele ning unustas alternatiivsed taotlused vähendada detailplaneeringus märgitud korterite arvu kahe või kolmeni täiesti ära. Sisulisi põhjendusi toodud ei ole. On ilmselge, et isegi kui leida, et on mingeid argumente, mis kaaluvad üles omandipõhiõiguse riive üksikelamu ehitamisel, siis korterite miinimumarvu vähendamine kahe või kolmeni on tunduvalt vähemintensiivne detailplaneeringu täpsustamine. Vastustaja on tegutsenud ilmselgelt õigusvastaselt, kuna ei väljastanud PT ka kivikonstruktsioonide osas.
14.Vastustaja ei nõustunud kaebusega ja vaidles sellele vastu. Vastustaja on andnud kaebajale teada, et ta võib projekteerida oma elamu kivikonstruktsiooniga ja selleks ei ole vaja eraldi PT väljastada. Seega ei näe vastustaja vajadust eraldi PT väljastamise osas avatud menetlus läbi viia. Vastustaja arvates on kaebaja asunud ekslikult seisukohale, et kehtiva PlanS § 140 lg 1 p 2 kohaselt on kehtestatud detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise eelduseks üksnes asjaolu, et planeeritava kinnistu omanik soovib planeeringu elluviimisest loobuda. Kuivõrd detailplaneeringuga on ehitusõigusena nähtud ette planeeringualale korterelamute ehitamine, siis eramute ehitamise lubamine antud alale oleks otseses vastuolus detailplaneeringuga. Õiguskirjanduses ja ehitusseadustiku seletuskirjas toodut arvestades tuleb asuda seisukohale, et kaebaja poolt viidatud EhS § 27 sätte eesmärgiks ei ole mitte läbi PT leevendada omandiõiguse riivet, mille detailplaneering kaasa toob, vaid et oleks võimalik operatiivselt täpsustada detailplaneeringu tingimusi, mis on aja tõttu minetanud oma tähtsuse.
14.1.Ühtlasi ei saa vastustaja hinnangul 4-10 korteriga korterelamu muutmist üksikelamuks mitte kuidagi käsitleda antud juhul detailplaneeringu täpsustamisena, vaid tegemist on detailplaneeringu olemusliku muutmisega, mis on vastavalt EhS 27 lg-le 3 keelatud. Detailplaneeringu algatamise, menetluse ja kehtestamise ajal ei olnud kaebaja vaidlusaluse kinnistu omanik. Kaebaja omandas kinnistu alles 2018. a, kui detailplaneeringut oli asutud juba ellu viima ning nimetatud ajaks oli valmis ehitatud 5 korterelamut. Linna eesmärk oli ja on soodustada läbi planeeringute kesklinna läheduses korterelamute rajamist ning soodustada sellega rahvastiku tihendamist kesklinna läheduses ja samas võidelda eeltooduga autostumise vastu. Ka hetkel menetluses olevate detailplaneeringutega (nt Ujula tn) on võetud eesmärgiks korterelamute rajamine hoonestamata aladele. Planeeringu alusel on ettenähtud hoonestada kinnistu kuni 2-korruselise korterelamuga, milles on 4-8 korterit, mille ehitusalune pind on min 180 ja maksimaalselt 225 ruutmeetrit, ning suhteline räästakõrgus peab jääma 5,5-7 m
kõrgusele. Kuivõrd detailplaneering näeb Xxx kinnistu hoonelele ette vaid kuni 2 korrust, siis ei olnud detailplaneeringu menetluse jooksul võimalik määrata Xxx kinnistule teistsugust sihtotstarvet kui väikeelamumaa koodiga 0010. Eeltoodu tõttu on vastustaja hinnangul ebaõige kaebaja tõlgendus, et arvestades kinnistule määratud sihtotstarvet on võimalik ehitada kinnistule detailplaneeringu järgselt üksikelamu.
14.2.Korterite arvu vähendamist on vastustaja puudutanud korralduse nr 117 punktides 3.3 ja 3.4 ning korralduse nr 254 p 24 jj. Vastustaja jääb korraldustest toodud põhjenduste juurde. Täiendavalt selgitas vastustaja, kuna korterite miinimumarv on sätestatud detailplaneeringus imperatiivsena (st korterite miinimumarvu ei ole lahtiseks jäetud), et välistada väiksemate korterelamute teket, siis tuleb lähtuda planeeringus antud miinimum nõuetest.
14.3.Vastustaja möönab, et antud juhul ei ole ilmselt laiema avalikkuse jaoks olulist vahet, kas hoones asub 2 või 3 või 4 ja rohkem korterit. Kuid avalikkuse jaoks on siiski oluline, et detailplaneeringus kokkulepitust peetaks kinni. Avalikuks huviks on ühtlasi, et detailplaneeringu alusel realiseeritud ehitusõigus ei pea vaid näima kooskõlas kehtestatud detailplaneeringuga, vaid olema sellega ka sisuliselt vastavuses. Näiliku olukorra tekitamine, kus korterelamu maale püstitatakse tegelikult eramu, oleks vastuolus detailplaneeringu eesmärgiga ja seega ka avaliku huviga.
14.4.Sellest tulenevalt palus vastustaja jätta kaebuse rahuldamata ja menetluskulud kaebaja enda kanda.
KOHTU SEISUKOHT
15.Kohus on seisukohal, et kaebus ei ole põhjendatud ja ei kuulu rahuldamisele.
16.Tartu Halduskohus on 29.04.2019 kaebuse menetlusse võtmise määruses tuvastanud, et vastustaja 05.02.2019 korraldus nr 117, millega jäeti rahuldamata kaebaja taotlus ja keelduti PT väljastamast, on haldusakt. Vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) §-le 54 on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele.
17.Kaebaja arvab, et praegusel juhul ei esine aluseid PT andmisest keeldumiseks. Vaidlusaluse otsuse kohaselt leidis vastustaja, et taotlevate PT on vastuolus kehtivate detail- ja üldplaneeringutega ning PT väljastamisega toimuks detailplaneeringu olemuslik muutmine. Seega ei vasta PT väljastamise taotlus EhS §-s 27 sätestatud tingimustele ja tulenevalt EhS § 32 p-dest 2 ja 3 esineb PT väljastamisest keeldumise alus. Halduskohtumenetluse käigus selgitas vastustaja täiendavalt, et kivikonstruktsioonidega hoone ehitamist peab ta võimalikuks, kuid selle üle kaalutetakse ehitusloa väljastamise menetluses.
18.Eelnevat arvestades, tuleb kõigepealt tuvastada, kas Xxx kinnistule rajatava eramu püstitamist või detailplaneeringus sätestatud korterite arvu vähendamist neljast kolmeni või kaheni, saab kvalifitseerida, kui kehtestatud detailplaneeringu olemuslikku muutmist (EhS § 27 lg 3), ning kas projekteerimistingimuste väljastamine oleks vastuolus detailplaneeringuga (EhS § 27 lg 2 p 3).
19.Haldusasja materjalide kohaselt on kaebaja alates 2018. a Tartu linnas asuva kinnistu Xxx kaasomanik. Nimetatud kinnisasja suhtes oli vastustaja poolt 16.12.2004 otsusega nr 376 kehtestanud detailplaneering, mille eesmärgiks oli muu hulgas jagada planeeringuala
kinnistuteks, määrata tekkivatele kinnistutele ehitusõigus ja lahendada tehnovõrkudega varustatus (t. l. 9).
20.Kohus märgib, et pooled ei vaidle selle üle, et kaebajal oli õigus vastavalt EhS § 27 lg 1 ple 1 taotleda PT väljastamist. Vaidlus käib selle üle, kas kaebajale on EhS § 27 alusel võimalik kehtiva detailplaneeringu olemasolul väljastada PT, mille alusel saaks kaebaja ehitada Xxx kinnistule eraelamu või alternatiivselt vähendada korterite arvu kolmeni või kaheni.
21.Kaebaja arvas, et kehtestatud detailplaneeringust ei tulene talle kohustust ehitada Xxx kinnistule korterielamut korterite miinimumarvuga 4 korterit. Ühtlasi seadis kaebaja kahtluse alla detailplaneeringus sätestatud tingimuste kehtivuse, kuna need ei olnud eraldi välja toodud detailplaneeringu kehtestamise korralduse resolutsioonis.
21.1.Kohus kaebajaga ei nõustu. Kohus selgitab, et PlanS § 2 lg 1 sätestab, et planeering koosneb tekstist ja joonistest, mis täiendavad üksteist ja moodustavad ühtse terviku. PlanS § 2 lg 2 kohaselt esitatakse planeeringu tekstis muu hulgas planeeringulahenduste kirjeldused ja põhjendused. HMS § 56 lg 1 teise lause järgi esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Detailplaneering oli kehtestatud haldusaktiga1, mis oli vaidlusaluse otsuse väljastamise ajal kehtiv. Kehtiv haldusakt on vastavalt HMS § 60 lg-le 1 täitmiseks kohustuslik. Detailplaneeringu kehtestamise põhjendused on välja toodud detailplaneeringu selgituskirjas ja sellele on sõnaselgelt viidatud detailplaneeringu kehtestamise korralduses. Detailplaneeringu seletuskirja kohaselt on detailplaneering peale kehtestamist aluseks planeeringualal edaspidi koostavatele ehituslikele projektidele (t. l. 15 pöördel). Seega, detailplaneeringu seletuskirjas välja toodud tingimused (s.h ka need, mis puudutavad korterielamute püstitamist ja nende korterite arvu) on siduvad nii haldusorganitele, puudutatud isikutele kui ka kolmandatele isikutele. Kohus ei pea mõistlikuks olukorda, et kõik detailplaneeringu seletuskirjas välja toodud asjaolud (sh ehitusõiguse määramise detailid) hakatakse kajastama selle kehtestamise haldusakti resolutsioonis.
21.2.Järgmisena peab kohus vajalikuks tuvastada, kas detailplaneeringus oli sätestatud imperatiivselt, et Xxx kinnistule saab ehitada vaid korterelamu, mille korterite miinimum arv peab olema vähemalt 4. Detailplaneeringu selgituskirjas on olemas järgmine lause: planeeringuga on kavas anda võimalus püstitada kruntidele uued 4-10 korteritega elamud (t. l. 12 ja 13). Detailplaneeringu kehtestamisega on selline võimalus antud. Kohus on seisukohal, et detailplaneeringu grammatilisest tõlgendusest tulenevalt on võimalik ühiselt aru saada, et paneeritavale alale (sh Xxx kinnistule – positsioon 8, 4-8 korterit) määratakse õigus ehitada korterelamud konkreetse korterite miinimum- ja maksimumarvuga. Eelpoolnimetatud lause sõnastus ei anna alust arvata, et nii hoone liigi (korterelamu) kui ka korterite arvu osas jättis vastustaja ehitusõiguse kindlaks määramata või kehtestas võimaluse selle muutmiseks. Sõnakasutus võimalus püstitada kruntidele uued 4-10 korteritega elamud tähendab kohtu arvates ühemõtteliselt seda, et detailplaneeringu selgituskirjas on siduvalt ja imperatiivselt kindlaksmääratud korterite miinimum- ja maksimumarv. Sellest tulenevalt ei nõustu kohus kaebajaga, et detailplaneeringus ei ole sätestatud korterite miinimumarv.
21.3.Kaebaja arvas, et detailplaneeringuga kindlaksmääratud kinnistu sihtotstarbe võimaldab ehitada eramu.
Kohus märgib, kuigi Xxx kinnistu sihtotstarbeks on sätestatud väikeelamumaa, mis iseenesest ei välista üksikelamu ehitamist, kuid võttes arvesse muid detailplaneeringu tingimusi (t. l. 12 ja 13 positsioon 8), sh ka Xxx kinnistul korterite arvu kindlaksmääramist vahetult detailplaneeringus, ei ole see võimalik. Vastustaja selgitas nii haldusmenetluses kui ka halduskohtumenetluses, miks määrati krundi sihtotstarbeks väikeelamumaa, mitte korterielamumaa. Kohus peab seda põhjendust usutavaks ja asjakohaseks. Seega, kui vaadata detailplaneeringut kogumis on ühiselt selge, et sellega on määratud ehitusõigus Xxx kinnistule korterelamu, mitte eramu ehitamiseks.
21.4.Eelnevat arvestades on kohus seisukohal, et 16.12.2004 otsusega kehtestatud detailplaneeringu järgi oli Xxx kinnistule määratud ehitusõiguseks kahekorruselise korterelamu rajamine minimaalse korterite arvuga 4 korterit. Kohus selgitab, et detailplaneeringu menetluse käigus ehitusõiguse määramisel on vastustajal lai kaalutlusruum selle kohta, missuguste konkreetsete hoonete rajamist lähtudes linna arengu eesmärkidest ja avalikust huvist peab ta põhjendatuks planeeritavale alale. Seega ei lähe detailplaneeringu lähteülesandega (krundi ehitusõiguse määramine) vastuollu otsustus selle üle, et krundile määratakse ehitusõigus, mis omakorda käsitleb hoone korterite fikseeritud arvu.
25.EhS § 27 lg 2 p-de 2 ja 3 sätestavad, et PT andmisel arvestatakse, et PT andmine ei oleks vastuolus õigusaktide, isikute õiguste või avaliku huviga, aga samuti üldplaneeringus määratud tingimusi. EhS § 32 p-de 2 ja 3 kohaselt pädev asutus keeldub projekteerimistingimuste andmisest, kui projekteerimistingimuste taotlus ei vasta üldplaneeringule ja §-s 27 esitatud tingimustele. Vastustaja kinnitas kohtule, et tulenevalt Supilinna üldplaneeringust, mis hõlmab ka detailplaneeringu ala, on otsustatud rajada korterelamute maa-ala, kus korterite minimaalne arv peab olema vähemalt 3.2 Kohus märgib, et vastustaja on õigesti osutanud asjaoludele, et detailplaneeringu suurema täpsusastme tõttu tuleb üldplaneeringu ja detailplaneeringu vastuolu korral üldjuhul lähtuda detailplaneeringust. Sellist seisukohta toetab ka kohtupraktika.3 Järelikult kaebaja poolt taotlevate PT väljastamise (nii põhi kui ka alternatiivvariandi) korral esineks vastuolu kehtiva detail- ja üldplaneeringuga, mis omakorda välistab PT määramist korterelamu ehitamiseks vastavalt EhS § 32 p-dele 2 ja 3
26.Kaebaja arvas, et vastustaja eksis diskretsiooni reeglite vastu ja ekslikult sisestas enda pädevuse haldus- ja kohtumenetluses.
26.1.Esmalt selgitab kohus, et tulenevalt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lgst 2 hindab kohus haldusakti ja toimingu õiguspärasust haldusakti andmise või toimingu tegemise aja seisuga. Seega ei ole asjakohased kaebaja etteheited vastustajale seoses pädevuse sisustamisega käesolevas halduskohtumenetluses. Sama paragrahvi lg 3 kohaselt kontrollib kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest.
26.2.Vaidlusaluse otsuse kohaselt keeldus vastustaja PT väljastamisest EhS § 32 p 2 ja 3 alusel, mille kohaselt keeldub pädev asutus PT andmisest, kui PT taotlus ei vasta üldplaneeringule ja käesoleva seadustiku §-s 27 esitatud tingimustele. Pädevaks asutuseks on antud juhul vastustaja. Kohus rõhutab, et EhS § 32 sätestab imperatiivselt, millistel juhtudel tuleb keelduda PT andmisest, ilma valikuvõimaluseta. Eelnevast nähtub, et vastustajal puudus valikuvõimalus ehk kaalutlusruum peale p-des 2 ja 3 sätestatud asjaolude tuvastamist.
27.Kaebaja arvas, et PT väljastamisel ei pea kehtestatud detailplaneeringut olemuslikult muutma.
27.1.EhS § 27 lg 3 sätestab, et PT ei anta detailplaneeringus kehtestatud planeeringulahenduse olemuslikuks muutmiseks. EhS § 27 lg-s 3 toodud mõiste „olemuslik muutmine“ on määratlemata õigusmõiste, mille sisustab kohalik omavalitsus igal konkreetsel juhul. Haldusasja materjalide kohaselt leidis vastustaja, et pea 15 aastat tagasi kehtestatud detailplaneering on endiselt aktuaalne, kuna lisaks 7-8 aastat tagasi on detailplaneeringualale püstitatud kolm korterelamut ja hetkel on vastustaja menetluses ehitusloa taotlused kuue korterielamu püstitamiseks planeeringualale. Seega leidis vastustaja, et 15 aastat tagasi kehtestatud detailplaneering ei ole vananenud ega ebatäpne, ei ole ilmunud uusi olulisi asjaolusid ning ka planeeringuala või selle mõjuala ei ole oluliselt muutunud. Arvestades detailplaneeringu eesmärki, sätestada nii tehniline kui ka õiguslik alus planeeritava alale korterielamute ehitamiseks, leidis vastustaja, et PT väljastamisega kaasneks kehtestatud detailplaneeringu oluline muutmine. Tulenevalt vaidlusalusest otsusest pidas vastustaja detailplaneeringu olemuslikuks muutmiseks PT taotluse osas seoses eramu ehitamisega.
27.2.Kohus peab asjakohaseks vastustaja viidet õiguskirjandusele, mille kohaselt EhS § 27 formuleerimisel püüti järgida seadusliku aluse täitmise nõuet, et PT ei nullitaks ära varem detailplaneeringuga avalikkusega kokku lepitud lahendust. EhS-s on sätestatud ammendav loetelu tingimustest, mida võib täpsustada. PT andmise puhul peeti silmas, et detailplaneeringut ei saa täpsustada varasemalt erinevate tingimustega või kriteeriumitega, mida varem ei sisaldunud detailplaneeringus. Näiteks kui detailplaneering näeb ette kahe mitteelamu püstitamist, siis PT võiks täpsustada, et tegu on hotelli ja kauplusega.4 Seega, kehtivat detailplaneeringut saab PT-ga täpsustada, mitte muuta. Kohus märgib täiendavalt, et PT täpsustamise funktsioon tuleneb otseselt ka EhS § 27 lg 4 sõnastusest, mille kohaselt täpsustatakse PT-ga asjakohasel juhul hoone või olulise rajatise detailplaneeringus käsitletud.
27.3.Võttes arvesse eelpoolnimetatut, on kohus seisukohal, kuna detailplaneeringuga oli sõnaselgelt ette nähtud muu hulgas ka seda, et Xxx kinnistule tuleb ehitada korterelamu, kus korterite minimaalne arv peab olema 4, siis tuleb nõustuda vastustajaga, et PT alusel korterelamu muutmist üksikelamuks või korterite arvu vähendamist ei saa nimetada detailplaneeringu täpsustamiseks, vaid tegemist on detailplaneeringu muutmisega. Kohus märgib täiendavalt, et PT väljastamine üksikelamu ehitamiseks oleks vastuolus detail- ja üldplaneeringute eesmärgiga (planeeritavale alale korterelamute püstitamine konkreetsete korterite arvuga). Kohtul puuduvad andmed selle kohta, et vastustaja on väljastanud PT või on lubanud ehitada planeeringualal olevatele kruntidele üksikelamuid. Vastupidi, vastustaja kinnitusel on detailplaneeringu realiseerimise käigus valmis ehitatud 5 korterielamut ja planeeritakse 6 uut korterielamut, mis näitab, et vastustaja täidab kehtestatud detailplaneeringu tingimusi. Detailplaneering koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga Juridica 2016. a III number, lk 184-195 Sandra Mikli ja Ago Pelisaar “Planeerimisseaduses ja ehitusseadustiku esimesel eluaastal tõusnud küsimusi”
kavandatu elluviimine. Vaidlusaluse otsuse selgituste kohaselt detailplaneeringu eesmärgiks on tagada terviklik korterelamutest koosnev elukeskkond. Supilinn on üldplaneeringu kohaselt kasvav linnaosa, mistõttu on seatud eesmärgiks tagada eelpoolnimetatud planeeringualal pigem rohkemate kui vähemate korteritega hoonete rajamine ning seetõttu ei ole põhjendatud ega üldplaneeringu eesmärgikohane korterite arvu vähendamine. Järelikult detailplaneeringus imperatiivselt fikseeritud hoone liigi ja korterite arvu täpsustamine ei ole enam võimalik, kuna see välistab üksikelamu ehitamist detailplaneeringus kehtestatud tingimuste muutmata kujul. Järelikult hoone liigi ja korterite arvu osas detailplaneeringu täpsustamine PT-ga kujutas endast selle muutmist, mitte täpsustamist. Tulenevalt vaidlusalusest otsusest pidas vastustaja detailplaneeringu olemuslikuks muutmiseks PT taotluse osas seoses eramu ehitamisega. Kohus nõustub vastustaja poolt vaidlusaluses korralduses ja vaideotsuse esitatud põhjendustega ja ei pea vajalikuks neid korrata.
28.Kaebaja arvas, et detailplaneeringu lähteülesandeks ei olnud korterite arvu määramine, mistõttu selle muutmist PT-ga ei saa nimetada detailplaneeringu oluliseks muutmiseks. Kartuli, Oa ja Kauna tänavate ning Emajõega piiratud ala detailplaneeringu algatamise ajal kehtinud Planeerimis- ja ehitusseaduse § 9 lg 2 p 2 kohaselt määratakse detailplaneeringuga muu hulgas krundi ehitusõigus. Kohus märgib, et krundi ehitusõiguse määramine tähendab seda, et detailplaneeringu käigus sätestatakse, mida täpsemalt tuleb ehitada konkreetsele krundile sh ka seda, millist konkreetset hoonet on kinnistu omanikul õigus ehitada (üksikelamu või korterelamu). Seega juhul, kui kehtestatud detailplaneeringuga on otsustatud sõnaselgelt määrata Xxx krundile ehitusõigus vaid korterelamu ehitamiseks korterite miinimumarvuga (4 korterit), siis on sellise ehitusõiguse määramine igati kooskõlas varasemalt kehtinud Planeerimis- ja ehitusseaduse § 9 lg 2 p-ga 2, aga samuti kehtiva PlanS § 126 lg 1 p-ga 3. Korteriarvu indekseerimist üldplaneeringus ja selle järgimist ehitusloa väljastamisel pidas võimalikuks ja vajalikuks ka Riigikohus.5 Järelikult, kui vastustaja on juba detailplaneeringus määranud, et Xxx krundile saab ehitada vaid elamu fikseeritud korterite arvuga, siis PT väljastamist, mille järgi saaks ehitada Xxx krundile korterelamu detailplaneeringust väiksema korteri arvuga on sisuline ehk olemuslik detailplaneeringu muutmine, mis on tulenevalt EhS § 28 lg-st 3 keelatud. Ühtlasi märgib kohus, et vastustaja oli arvamusel, et korteriarvu vähendamine kahe või kolmeni ei ole kooskõlas kehtestatud detailplaneeringu eesmärgiga, võimaldades sisuliselt krundile püstitada ühe pere tarbeks mõeldud eramuna käsitlev hoone. Selline kaebaja soov ilmneb vastustajale esitatud taotlusest kui ka 18.02.2019 toimunud kinnistu omanike ärakuulamisel. Haldusasja materjalidest ei ole näha, et kaebaja oleks vaielnud eelpoolnimetatud väitele vastu. Võttes arvesse, et kaebaja tegelik tahe on tõepoolest Xxx krundile eramu püstitamine (taotluse ja kaebuse põhinõue), peab kohus vastustaja arvamust usutavaks.
29.Kaebaja heitis vastustajale ette, et vaidlusaluses otsuses jättis ta kaalutlemata tema alternatiivset nõuet korterite arvu vähendamise kohta. Kohus märgib, kuna korterite miinimumarv ei jäänud kehtestatud detailplaneeringus lahtiseks, ega sätestatud võimalus selle vähendamise kohta, siis puudus vastustajal kohustus kaaluda korterite arvu vähendamist. Vaidlusaluse otsuse kohaselt põhjendas vastustaja siiski, et korterite arvu vähendamine oleks vastuolus detailplaneeringus sätetatud korterite arvuga ja üldplaneeringu eesmärgiga ning detailplaneeringus sätestatuga (t. l. 33). Kohus selgitab, et
RKHKo 3-17-1930, p 14.2.
korterite arvu kindlaksmääramist PT-ga saaks vastustaja kaaluda vaid 4-8 korterite piirides, kuid kaebaja seda ei taotlenud.
30.Kokkuvõttes on kohus seisukohal, et vastustaja on õigesti sisutanud EhS § 27 lg-s 3 toodud mõiste „detailplaneeringu olemuslik muutmine“ põhinõude osas (PT väljastamine eramu ehitamiseks).
31.Kaebaja arvates põhiseaduslikust vaatenurgast oleks mõeldamatu olukord, kus maaomanik peab igavesti taluma detailplaneeringust tulenevaid kitsendusi, kui nende säilimine ei ole ülekaaluka avaliku huviga põhjendatud. Kohus kaebajaga ei nõustu. Põhiseaduse (PS) § 32 kohaselt on igaühel on õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Kitsendused sätestab seadus. Omandit ei tohi kasutada üldiste huvide vastaselt. Kohus selgitab, et kaebaja omandi õiguse riive tuleneb detailplaneeringust kui kehtivast haldusaktist, mis on väljastatud seaduse alusel. Planeeringute hierarhiast ning põhiseadusega ettenähtud põhiõiguste lünkadeta kaitse põhimõttest tuleneb, et planeerimisvõim on riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevuses. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõige 1 nimetab territoriaalplaneerimist küsimuseks, mida omavalitsusüksus oma territooriumil peab korraldama (sh ruumilist planeerimist). PlanS § 124 lg 3 sätestab, et detailplaneeringu alusel võib kinnisomandile seada kitsendusi. Sellest tulenevalt juhul, kui kehtiv detaiplaneering kehtestab kinnisasja kasutamise piirangut on see põhiseaduspärane omandiõiguse riive. Kohus märgib, et enne Xxx kinnistu ostu-müügi tehingu sooritamist oli kaebajal võimalus tutvuda detailplaneeringu materjalidega ja aru saada, et kehtiva detailplaneeringu järgi ei ole võimalik planeeritaval alal (sh ka Xxx kinnistul) eramu ehitamine või korterelamu ehitamine planeeringus kindlaksmääratust väiksema korterite arvuga. Kahtluse tekkimisel saaks kaebaja seda vastustajalt täpsustada. Seega oli kaebajal vaba valik, kas võtta enda omandisse kinnistu, millele on juba varasemalt määratud kehtiva haldusaktiga konkreetne ehitusõigus või mitte. Riigikohus on ka öelnud, et isikul ei ole õigust nõuda konkreetse sisuga planeerimislahenduse kehtestamist. Ühestki õigusaktist ei tulene, et kohalik omavalitsus peab maa kasutustingimusi omaniku soovil tingimata muutma. Avalik haldus peab vältima vastuolulist tegutsemist.6 Seega juhul, kui kinnisasja järjekordne omanik leiab, et varem kehtestatud palneeringu lahendus talle mingil põhjusel ei sobi, puudub kohaliku omavalitsuse üksusel kehtiva detailplaneeringu muutmise kohustus PT väljastamisega.
32.Kokkuvõttes on kohus seisukohal, et esinevad imperatiivsed alused PT väljastamise keeldumiseks vastavalt EhS § 32 p-dele 2 ja 3. Esiteks selliste PT väljastamine eramu või korterelamu kahe või kolme korteritega oleks vastusolus kehtiva detail- ja üldplaneeringuga (EhS § 27 lg 2 p 2). Teiseks PT väljaandmine eramu ehitamiseks tooks endaga kaasa detailplaneeringus kehtestatud planeeringulahenduse olemusliku muutmise (EhS § 28 lg 3).
33.Kohus märgib täiendavalt, et kuna esineb imperatiivne alus PT väljaandmisest keeldumiseks, siis ei analüüsi kohus, kas PT taotluse rahuldamine kahjustaks avalikke huve. Kohus jagab siiski vastustaja seisukohta, et nii õigusaktidega kui ka avalike huvidega ei ole kooskõlas olukord, kus olenemata kehtestatud ja kehtivale detail- ja üldplaneeringule, mis sätestab konkreetse ehitusõiguse tingimused (korterielamud koos korterite miinimumarvuga), hakatakse planeeringu territooriumile rajama eramut. Samuti nõustub kohus vastustajaga, et avalikuks huviks on ühtlasi, et kehtiva detailplaneeringu alusel realiseeritud ehitusõigus ei pea
RKHKo 3-3-1-87-13, p 12.
vaid näima kooskõlas kehtestatud detailplaneeringuga, vaid ka olema sellega sisulises vastavuses.
34.Kaebaja väitis, et vastustaja jättis õigusvastaselt väljastamata PT-d kivikonstruktsioonide osas. Kohus kaebajaga ei nõustu. Nähtuvalt vaidlusalusest haldusaktist, vaideotsusest ja vastustaja vastusest kaebusele tunnistas vastustaja, et kivikonstruktsioonist hoone rajamine vastab täna kehtivatele üldplaneeringu punktidele. 6.8.2.17. Seega teatas vastustaja, et kivikonstruktsioonidest hoone ehitamist saab kaaluda ehitusloa väljaandmisel (05.02.2019 korralduse nr 117, punkt 1.5). Kohus märgib, et kuna kivikonstruktsioonidest hoone ehitamine ei oleks vastuolus üldplaneeringuga, on usutav vastustaja väide selle kohta, et selles osas on ehitusloa taotlusel perspektiiv. Järelikult 05.02.2019 otsusega nr 117 PT väljastamata jätmine hoone kivikonstruktsioonide osas ei riku hetkel kaebaja õigusi, kuna nähtuvalt haldusasja materjalidest see ei välista kivikonstruktsioonidest hoone ehitamist.
35.Eelnevat arvestades on kohus seisukohal, et vastustaja on õiguspäraselt keeldunud 05.02.2019 otsusega nr 117 PTH määramisest. Kokkuvõttes on kohus seisukohal, et vastustaja 05.02.2019 otsus nr 117 vastab HMS §-s 54 ja § 56 lg-tes 1 ja 2 sätestatud nõuetele. Seega tegemist on nii vormiliselt kui ka sisuliselt õiguspärane haldusaktiga.
36.Sellest tulenevalt jätab kohus Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019 korralduse nr 117 ja 12.03.2019 vaideotsuse peale esitatud tühistamisnõude rahuldamata.
37.Kaebaja taotles kohtult vastustajale kohustava ettekirjutuse tegemist – väljastada projekteerimistingimused või alternatiivselt vaadata tema projekteerimistingimuste väljastamise taotlus uuesti läbi. Kohus selgitab, et üheks kohustamisnõude põhjendatuse elemendiks on haldusakti materiaalne õigusvastasus7. Vastustaja 05.02.2019 otsus nr 117 jäi kohtumenetluses tühistamata. Seega tegemist on kehtiva haldusaktiga, mille õiguslik jõud takistab kohustamisnõude rahuldamist. Järelikult ei ole täidetud kohustamisnõude rahuldamise eeldused.
38.Lähtudes eeltoodust, jätab kohus kaebuse tervikuna rahuldamata.
39.Menetluskulud Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1, kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebus jäi rahuldamata täies ulatuses. Vastustaja teatas kohtule, et tal puuduvad menetluskulud. Võttes arvesse eelpoolnimetatut ja tulenevalt HKMS § 108 lg-st 11, jätab kohus võimalikud menetluskulud poolte endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Tartu Halduskohtu 29.11.2019 kohtuotsus jõustus osaliselt Tartu Ringkonnakohtu 18.06.2020 kohtuotsusega 08. detsembril 2020.
RKHKm 3-17-2602, p 13.2.
Tartu Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon:
1.Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tartu Halduskohtu 29.11.2019. a otsus osas, millega jäeti kaebus rahuldamata Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019. a korralduse nr 117 ja 12.03.2019. a vaideotsuse tühistamiseks osas, millega Tartu Linnavalitsus keeldus projekteerimistingimuste väljastamisest hoone kandvate konstruktsioonide ehitusmaterjalis puidu asendamiseks kiviga. Teha vastavas osas uus otsus, millega tühistada Tartu Linnavalitsuse 05.02.2019. a korraldusega nr 117 ja 12.03.2019. a vaideotsusega projekteerimistingimuste andmisest keeldumine hoone kandvate konstruktsioonide ehitusmaterjalides puidu asendamiseks kiviga ning kohustada Tartu linna „X“ projekteerimistingimuste andmise taotlust vastavas osas uuesti läbi vaatama.
2.Muus osas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 29.11.2019. a otsus muutmata.
3.Muuta menetluskulude jaotust halduskohtus ning mõista Tartu linnalt „X“ kasuks välja halduskohtus kantud menetluskulu (riigilõiv) summas 5 (viis) eurot.
4.Mõista Tartu linnalt „X“ kasuks välja ringkonnakohtus kantud menetluskulu (riigilõiv) summas 5 (viis) eurot.
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.