Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Kaire Pikamäe ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
30. aprill 2020, Tallinn
Haldusasja number
3-19-1041
Haldusasi
E&A Transport OÜ kaebus Lääneranna Vallavolikogu 16. mai 2019. a otsuste nr 144 ja 145 õigusvastasuse tuvastamiseks ja kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29. novembri 2019. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja E&A Transport OÜ, seaduslik esindaja AM Vastustaja Lääneranna vald, volitatud esindaja advokaat Lea Suurkivi
Menetluse alus ringkonnakohtus
Lääneranna valla apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Lääneranna valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
29.novembri 2019. a otsus asjas nr 3-19-1041 muutmata.
2.Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 1. juunil 2020 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.E&A Transport OÜ esitas 28. novembril 2017 Keskkonnaametile (KKA) Mihkli II uuringuruumi geoloogilise uuringu loa taotluse. Taotletav Mihkli II uuringuruum asub Pärnu maakonnas Lääneranna vallas Mihkli külas. Uuringu eesmärk oli koostada maavara (dolokivi) tarbevaru uuring. Uuringu käigus rajatakse kuni 18 puurauku sügavusega kuni 15 m. Taotletava uuringuruumi teenindusala pindala oli 46,14 ha. Taotletava loa kehtivusaeg oli 5 aastat.
2.Lääneranna Vallavolikogu ei nõustunud 19. aprilli 2018. a otsusega nr 53 geoloogilise uuringu loa andmisega, mille peale esitas E&A Transport OÜ 23. juulil 2018 halduskohtule kaebuse. Tallinna Halduskohus rahuldas 12. oktoobri 2018. a otsusega asjas nr 3-18-1469 E&A Transport OÜ kaebuse ja kohustas Lääneranna Vallavolikogu uuesti otsustama Mihkli II uuringuruumis geoloogilise uuringu loa kooskõlastamise üle. Kohtuotsus jõustus 13. novembril 2018.
3.KKA ei pidanud 9. jaanuari 2019. a otsuse eelnõus Mihkli II uuringuruumi geoloogilise uuringu loa taotluse menetluses vajalikuks algatada keskkonnamõju hindamist (KMH). KKA ei seadnud kavandatavale tegevusele erisusi või keskkonnameetmeid muidu ilmneda võiva olulise ebasoodsa keskkonnamõju vältimiseks või leevendamiseks. Samuti ei pidanud ta vajalikuks täiendavaid keskkonnauuringuid. KKA otsustas eelnõus anda geoloogilise uuringu loa nr L.MU/330455 kehtivusajaga 5 aastat, seadmata loale täiendavad tingimusi. KKA saatis taotluse ja eelnõu Lääneranna Vallavolikogule arvamuse avaldamiseks.
4.Lääneranna Vallavolikogu ei nõustunud 16. mai 2019. a otsusega nr 144 KKA 9. jaanuari 2019. a otsuse eelnõuga jätta KMH algatamata. Volikogu põhjendas otsust kokkuvõtlikult järgmiselt: 1) KKA jättis arvestamata, et kinnistu külgneb kaitsealaga. Kaitsealal asub Mihkli tammik ning teised kaitsealused elupaigatüübid ja liigid; 2) KKA jättis hindamata mõju kultuuripärandile. Alal võivad paikneda muinas- ja keskaegsed arheoloogilised muistised; 3) KKA ei hinnanud nõuetekohaselt võimalikku mõju põhjaveele ja ümbruskonna veerežiimile, s.t, kus ja kuidas toimub veetaseme mõõtmine kui puuraugud koheselt likvideeritakse ning kraave kinnistul ei ole. Veetaseme mõõtmine peaks toimuma kraavidest, kuid neid kaartidelt ei nähtu; 4) KKA ei arvestanud negatiivseid mõjusid kohalike elanike heaolule.
5.Lääneranna Vallavolikogu ei nõustunud 16. mai 2019. a otsusega nr 145 KKA 9. jaanuari 2019. a otsuse eelnõuga anda Mihkli II uuringuruumi geoloogilise uuringu luba. Volikogu põhjendas otsust kokkuvõtlikult järgmiselt: 1) KKA leidis valesti, et KMH-d ei tule algatada. Arvestatud ei ole mitmete oluliste asjaoludega, milleks on veetaseme mõõtmine ja kultuuripärand. Kinnistu lõuna- ja kaguserv piirneb Mihkli looduskaitsealaga. Kuna puuraugud tehakse kinnistute servadesse, omab see negatiivset mõju looduskaitsealale. KMH-s jäeti kajastamata mõju kohalike elanike heaolule; 2) piirkonna põhjavesi on kaitsmata ja kõrge reostusohtlikkusega. 100 m raadiusesse jääb neli majapidamist ning kaugemale ümbruskonda veel rohkem; 3) veetaseme mõõtmised toimuvad kraavidest. KKA ei selgitanud välja, millistest kraavidest veetaset mõõdetakse; 4) uuringutel on negatiivne mõju kultuuripärandile. AM arvamuse kohaselt võib uuritaval alal asuda mitmeid muinas- ja keskaegseid arheoloogilisi muistiseid. Arheoloogiliselt ei ole seda ala uuritud. Võimalikke kultuurimälestisi võidakse ohustada. Viidatud mõju pole KMH-s piisavalt hinnatud;
2(11)
3-19-1041 5) arvestada tuleb ka kogukonna tõsist vastuseisu uuringute läbiviimisele. Geoloogilise uuringu loa andmise korraldusest ei nähtu, et hinnatud oleks kohalike elanike seisukohti; 6) üldplaneeringu kohaselt asub uuringuruum ligikaudu 32,54 ha (s.o 70,5%) ulatuses rohelise võrgustiku tugialal (Koonga valla üldplaneeringu joonis 1). Lisaks asub taotletava uuringuruumis väärtuslik põllumajandusmaa ligikaudse pindalaga 0,25 ha-d (Koonga valla üldplaneeringu joonis 2), mida tuleb üldplaneeringu seletuskirja kohaselt hoida põllumajanduslikus kasutuses; 7) Mihkli II uuringuruumi teenindusala ümbruses teostati 1968. a-l geoloogilised uuringud ning uuringuruumi lähiümbrusesse puuriti 4 puurauku. Tõenäoliselt ei ole muutusi aset leidnud; 8) kaevandamine tulevikus ei ole tõenäoline. Uuringuruum asub ligikaudu 32,54 ha (s.o 70,5%) ulatuses rohelise võrgustiku tugialal. Üldplaneeringu seletuskirja peatüki 4.1 kohaselt tuleb muu hulgas vältida uute karjääride rajamist (sh olemasolevate laiendamist) rohelise võrgustiku aladele. Uuringuruumis asub väärtuslik põllumajandusmaa (pindala u 0,25 ha). Üldplaneeringu seletuskirja kohaselt tuleb väärtuslik põllumajandusmaa hoida põllumajanduslikus kasutuses. Uuringuruum asub väärtuslikul maastikul. Uuringuruumi läbivad pärandkultuuri objektid Kibura-Mihkli tee ja Pärnumaa-Läänemaa piiriaed. Üldplaneeringu peatükis 4.5 on sätestatud maaomaniku kohustus pärandkultuuri objekte säilitada.
6.E&A Transport OÜ esitas 3. juunil 2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Lääneranna Vallavolikogu 16. mai 2019. a otsuste nr 144 ja 145 õigusvastasuse tuvastamist ning valla kohustamist otsustada kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest uuesti uuringuloa andmise ning KMH algatamata jätmise otsuse eelnõude kooskõlastamine. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) vastustaja lähtus otsuse tegemisel lubamatutest kaalutlustest. Põhjendused on esitatud võimaliku kaevandamise, mitte aga uuringute vastu; 2) taotluses kirjeldatud puuraukude rajamine ning mõõdistustööde teostamine looduses ei oma märkimisväärset mõju isegi uuringualaks olevale kinnisasjale sh naaberkinnistutele. Mihkli looduskaitseala ei ole loodusreservaat, kus inimeste viibimine ning muud tegevused oleksid keelatud. Kohaliku omavalitsuse arvamus ei rajane uuringuga tõendatud teabele. Keeldumine on hüpoteetiline ja ebamäärane; 3) vastustaja kohtleb kaebajat halvemini kui teisi uuringulubade taotlejaid. Vastustaja nõustus geoloogilise uuringu loa andmisega Kaiste IV uuringuruumis, mis asub Pärnu maakonna planeeringuga määratud rohelise võrgustiku alal. Vastustaja nõustus geoloogilise uuringu loa andmisega Tarva IV uuringuruumis, mis asub Koonga valla üldplaneeringus ja Pärnu maakonna teemaplaneeringuga määratletud väärtuslikul maastikul. Tarva IV uuringuruumi teenindusalale jäävad teadaolevad pärandkultuuriobjektid (Sõnniku küla Lubja talu (objekt nr 334:REE:004), Lubja talu lubjaahi (objekt nr 334:LUA:004) ning Sõnniku küla paemurd (objekt nr 334:PAM:007)); 4) uuringuloa taotlus ei pea sisaldama täpseid protseduure veetaseme mõõtmiste läbiviimiseks. Teaduslike uuringute teostamine toimub standardiseeritud reeglite kohaselt, mis on äärmiselt mahukad, hõlmates nii kasutatava tehnika, tehnoloogia kui protsesside kirjeldusi. Seesuguste andmete liitmine uuringuloa taotlusse ei ole tavaks ning seda ei ole ka varasemalt nõutud. Uuringuloa taotluses on ettenähtud puuraukude sulgemine uuringu lõppemisel ning uuringu ajal tehakse puuraukudes regulaarseid veetaseme mõõtmisi; 5) vaidlustatud otsustest ei nähtu, et kohalike elanike vastuseisu oleks seotud uuringutest tulenevate mõjudega (mõjud põhjaveele, välisõhule, mürataseme tõus, tolmu tekkimine, transpordi heitgaaside levik, uuringuala teenindamisest põhjustatud transpordivood ning sellest tingitud teede seisukord). Vastustaja rõhutab mõjusid, mida võivad kaasneda maavara kaevandamisega, kuid neid tuleb hinnata kaevandamisloa menetluses. Uuringu läbiviimise mõju ümbruskonna elanike elukvaliteedile, kindlustundele ja kinnisvara väärtusele on väike.
3(11)
3-19-1041 Kuna uuringu mõjud kohalike elanike elukvaliteedile on väikesed, kuid kaebajal esineb oluline majandushuvi, tulnuks vallal kaaluda vastanduvaid erahuvisid; 6) muististe olemasolu uuringualal ei ole tõendatud. Muinsuskaitseseadus (MuKS) sätestab reeglid, kuidas uuringu teostaja peab käituma, kui tööde käigus avastatakse kinnisasjalt muinsusväärtus. MuKS ei keela majandustegevust kinnistul, kui seal pole muistiseid tuvastatud; 7) asjakohatu kaalutlus on see, kas kaevandamisloa andmine on tõenäoline. Kui KOV nõustub uuringuloa andmisega, ei võta see õigust jätta kaevandamisluba kooskõlastamata. Äärmisel juhul saaks kaevandamisloa andmise vähene tõenäosus olla üheks kaalutluseks kogumis. Isegi juhul, kui kaevandamist ei järgne, on uuringutulemustel tähendus näiteks keskkonnaregistri täiendamisel. Samuti on nii taotlejal kui ka KOV-il pärast uuringu tegemist varasemast rohkem teavet kaevandamistegevuse tegelike mõjude kohta. KOV-il on uuringu läbiviimise järel võimalik hüpoteetilistele riskidele tuginemise asemel rajada oma arvamus uuringuga tõendatud teabele. Kaebaja jaoks on uuringutulemused abiks otsustamaks, kas kaevandamisloa taotlust esitada.
7.Vastustaja taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel: 1) kuna KMH-i algatamata jätmist puudutavad asjaolud on välja selgitamata, ei ole võimalik nõuetekohaselt hinnata kahjulikku mõju. Seetõttu on jõutud valele järeldusele, et olulist keskkonnamõju ei teki ja KMH algatamine ei ole vajalik. Vastustaja pöördus selgitustaotlusega Keskkonnaameti poole, kuid vastuskirjas ei esitatud vastustaja jaoks kogu vajalikku informatsiooni. Näiteks jäi selgusetuks, millistest kraavidest plaanitakse veetaset mõõta ning milline on võimalik mõju naaberkinnistul asuvale looduskaitsealale (sh kaitsealusele tammikule). Selge vastuseta jäid ka küsimused seoses põhjavee ja ümbruskonna veerežiimi kaitsega. Piirkonna põhjavesi on kaitsmata ja seega kõrge reostusohtlikkusega. Keskkonnaamet on jätnud arvestamata, et ümbruskonnas olemasolevad kolm puurkaevu (sügavustega 25 m, 90 m ja 30 m) ei ole võrreldavad 18 kuni 15 m sügavuse puuraugu rajamisega. Selgusetu, mil moel toimub uuringutegevuse käigus veetaseme mõõtmine. Vastustaja on teinud ka kaebajale mitu ettepanekut kohtuda, kuid kaebaja ei ole kirjadele vastanud ega avaldanud soovi kohtumiseks; 2) Kaiste IV uuringuruumi uuringu loa asjaolud ei lange kokku Mihkli II uuringuruumi uuringu loa asjaoludega. Kaiste IV uuringuruum jääb juba olemasoleva maardla alale. Otsus tehakse iga konkreetse olukorra kohta eraldi. Tarva IV uuringuruumi uuringu loa asjaolud on teistsugused. Tarva ala on läbi uuritud ning vastavad objektid ning nende asukohad on teada; 3) KKA käsitles valesti veekaitset puudutavaid asjaolusid, sh võimalikku mõju ja võimalikke kaitsemeetmeid. Kui seadus ei kohusta eelnõudesse märkima üksikasjalikku protseduurikirjeldust, ei saa vastustaja anda nõusolekut eelnõule, kus kraavide asukoht on teadmata või millest ei nähtu analüüsi 18 puuraugu võimaliku mõju kohta. Informatsioon veetaseme mõõtmiseks kasutatavate kraavide asukoha kohta selgus pärast KKA eelnõude koostamist. Asjakohased kaalutlused peavad kajastuma KMH algatamata jätmise eelnõus ja/või uuringu loa andmise eelnõus; 4) kohalikud elanikud tõid välja probleemid põhjavee ja ümbruskonna veerežiimi kaitsega, kaitsealuse tammikuga ja kultuuripärandiga. Kohalikel elanikel on põhjendatud ootus, et KOV arvestab muu hulgas planeerimispõhimõtetega, kaitseb kaitsealuseid objekte ning korraldab tegevusi vastavalt väljakujunenud praktikale ja maa kasutuspõhimõtetele. Antud juhul läheb uuringute teostamine nende põhimõtetega suuresti vastuollu. Kohalike elanike huvid kaaluvad kaebaja huvid üles. KMH algatamata jätmise eelnõus ei ole sisuliselt üldse hinnatud tegevuse mõju inimeste heaolule ja tervisele; 5) kultuuripärandile kaasnevaid mõjusid ei ole piisavalt analüüsitud. Vastustaja kogus piisavalt usaldusväärset teavet piirkonna kultuuripärandi kohta;
4(11)
3-19-1041 6) vastustaja kaalus uuringutulemuste iseseisvat väärtust ja ka seda, et vastavat ala on juba uuritud. Uusi andmeid ei ole vaja koguda, kuna maapõue on uuritud. Kaevandamine uuringuruumi jääval alal on tulevikus võimatu. Geoloogiline uurimistöö on otstarbekas alal, kus keskkonnatingimused kaevandamist ilma oluliste piiranguteta võimaldavad. Vastustaja ei pidanud seda asjaolu otsuse tegemisel ainumääravaks, vaid see oli üheks kaalutluseks kogumist.
8.Tallinna Halduskohus rahuldas 29. novembri 2019. a otsusega kaebuse, tunnistas vaidlustatud otsused õigusvastasteks ning kohustas vastustajat uuesti otsustama kaebaja geoloogilise uuringu loa taotlusele arvamuse andmise kahe kuu jooksul otsuse jõustumisest alates. Halduskohus oli kokkuvõtlikult järgmistel seisukohtadel: 2) KKA-l tuleb KMH algatamise küsimuses anda eelhinnang (KeHJS § 61 lg 3 alusel), mis on menetlustoiming geoloogilise uuringu loa menetluses. Vastustaja KKA tegevuste kooskõlastamata jätmised on menetlustoimingud ning need on KKA-le siduvad (Riigikohtu halduskolleegiumi 10. juuni 2010. a määrus asjas nr 3-3-1-38-10; 11. novembri 2015. a otsus asjas nr 3-3-1-37-15; 9. oktoobri 2019. a otsus asjas nr 3-17-796); 3) vaidlustatud otsused on olemuslikult seotud ja neis esitatud kaalutlused kattuvad. Kohus käsitleb neid seetõttu ühe tervikuna; 4) uuringuloa andmise menetluses saab arvestada keskkonnakaitseliste ja sotsiaalsete argumentidega, samuti saab arvestada kaalutlusega, kas kaevandamine tulevikus on võimalik. Kaevandamisloa andmise vähene tõenäosus on üks kaalutlus kogumist, kuid see ei ole ainumäärav (Tallinna Ringkonnakohtu 6. novembri 2012. a otsus asjas nr 3-11-1018, 13. novembri 2013. a otsus asjas nr 3-12-2075 ja Riigikohtu 11. novembri 2015. a otsus asjas nr 33-1-37-15). Kui KOV nõustub uuringuloa andmisega, ei piira see edaspidi võimalust keelduda kaevandamisloa kooskõlastuse andmisest; 5) vastustaja lähtus lubamatutest kaalutlustest. Vastustaja argumentatsioon tugineb sisuliselt kaevandamisega kaasnevatele eeldatavatele mõjudele. Need ei ole oma intensiivsuse, kestuse ja ulatuse poolest võrreldavad geoloogiliste uuringute mõjudega. Kohalike elanike hirmud lähtuvad võimalikust tulevasest kaevandamisest (otsus nr 145) ning nendele on tuginetud geoloogilisele uuringu kooskõlastamisest keeldumisel (otsuse nr 144, p 2.5; otsuse nr 145, p 2.4); 6) KMH algatamata jätmine ei ole õigusvastane, kuna keskkonnahäiringuid ei kaasne (KKA 9. jaanuari 2019. a eelnõu ja Mäebüroo Nord OÜ töö nr 11017). Vähene ja lühiajaline keskkonnamõju (nt tolm, müra) ei nõua KMH läbiviimist. Vastustaja pole enda vastupidiseid järeldusi veenvalt põhistanud; 7) KKA arvestas uuringuloa andmisel, et uuringuruumi kagupiir külgneb Mihkli looduskaitsealaga (KLO1000198). KKA leidis, et geoloogiliste välitöödega ei häirita kaitsealuste liikide elutegevust ega kahjustata kaitstavate loodusobjektide kaitse-eesmärke. Samuti ei hävita uuring looduslikku maastikku ega ohustata kaitsealuseid liike. Eelhinnangu kohaselt on geoloogilise uuringu mõju kestvus lühiajaline ega ulatu uuringuruumi piiridest väljapoole, välitööd kestavad üldjuhul 1–3 päeva ning uuringupuuraugud likvideeritakse koheselt pärast rajamist ja kirjeldamist. Topograafilised tööd tehakse käsiinstrumentidega ning looduskeskkonna vastupanuvõime säilib muutumatuna. Vastustaja ei ole selgitanud, kuidas taotletav uuring siiski negatiivset mõju omaks. Vastustaja väide, et puuraukudega kaasnevad negatiivsed mõjud, on oletuslik. Maapõueseaduse (MaaPS) § 7 lg 1 kohaselt tuleb geoloogiline uuring teha selliselt, et keskkonnale ja isikutele tekitatav kahju oleks minimaalne. Kuna KKA jõudis järeldusele, et puuraukude tegemine Mihkli looduskaitseala kaitseväärtuseid ei mõjuta, ei pidanud ennetavalt nägema ette ka meetmeid võimaliku negatiivse keskkonnamõju leevendamiseks; 8) KKA järeldus, et puuraukude tegemine ei mõjuta pinna- ja põhjaveetaset ning uuringuga ei kaasne olulist mõju põhjavee kvaliteedile, ei tugine asjakohatule või puudulikule informatsioonile. KKA selgitas eelhinnangus, et välitöödel ei reostata ega võeta põhjavett. 5(11)
3-19-1041 Geoloogilise uuringu käigus kuni 15 m sügavusega 18 puuraugu rajamisega ja kohese nõuetekohase likvideerimisega ei kaasne keskkonnahäiringuid, mis võiks mõjutada piirkonna veerežiimi ja vee ning pinnase kvaliteeti. Eelhinnangust nähtuvalt tagavad Mihkli II uuringuruumile lähimate majapidamiste veevarustuse salvkaevud. Samas on kinnistutele Uku, Tolli ja Uuemõisa rajatud puurkaevud 25 m, 90 m ja 30 m sügavad. KKA-l puudus teave, et puurkaevude rajamise ja kasutamise tagajärjel muutuks piirkonna veerežiim oluliselt või naabertalude kaevud jääksid veeta. Olemasolevad kolm puurkaevu ei ole võrreldavad kuni 18 puuraugu rajamisega. Vastustaja ei ole ära põhjendanud, kuidas 15 m sügavuste puuraukude rajamine ning pärast rajamist nende täimine mõjutab veerežiimi ja vee kvaliteeti negatiivselt, võrrelduna mitmeid kordi sügavamate puurkaevude rajamisega. Kui ümbruskonnas kordades sügavamate puurkaevude rajamise ja kasutamisega ei ole oluliselt mõjutatud veerežiimi, eeldatavat negatiivset mõju puuraukude rajamisega ei kaasne; 9) teabe puudumine kraavide asukoha kohta ei mõjuta KMH algatamata jätmise õiguspärasust. KKA arvestas sellega, et uuring viiakse läbi kahes etapis. Esimeses etapis puuritakse hõrendatud võrgu järgi viis puurauku, kus mõõdetakse tegelikud veetasemed (mh määratakse kivimi purunemis- ja külmakindlus) ning nende andmete analüüsimisel otsustakse, kas uuringut üldse jätkata või mitte (vt p 2.1). Veetaseme mõõtmised on ette nähtud uuringuga rajatud puuraukudes kui ka lähedal asuvates kraavides. See, et KKA-l ei olnud KMH algatamata jätmisel infot kraavide asukoha kohta, ei tähenda, et mõju veerežiimile oleks hinnatud valesti. Vastustajale oli uuringuloa andmise kooskõlastamise hetkeks teada, millistes kraavides plaanitakse veetaseme mõõdistamisi korraldada (vt uuringu teostaja selgitus ja KKA 9. mai 2019. a e-kiri). Vastustaja ei ole põhjendanud, et kõnealustest kraavidest ja rajatavatest puuraukudest veetaseme mõõtmine ei ole piisav; 10) uuringuloale nõusoleku andmisest ei saa keelduda põhjusel, et ala ei ole arheoloogiliselt uuritud ning sellel võib paikneda muistis. Uuringuruum ei kattu ühegi teadaoleva kaitsealuse objekti või selle piiranguvööndiga. KKA arvestas eelhinnangus, et uuringuruum asub muinasja keskaegse asustuskeskuse vahetus läheduses. Kehtiva õiguse kohaselt tuleb muistise avastamisel tööd peatada ja sellest Muinsuskaitseametit teavitada. Uuringute jätkumine sõltub sellises olukorras Muinsuskaitseameti tegevusest. Kuni 18 puuraugu rajamine eeldatavalt ei kahjusta oluliselt uuringuruumi teenindusalal asuvaid võimalikke arheoloogiaobjekte. KKA-l ei olnud kohustust seada loale täiendavat tingimust, mis dubleerib seadust. Kulukate arheoloogiliste uuringute läbiviimine ei ole põhjendatud; 11) eristada tuleb uuringut ja kaevandamist. Muinsuskaitseamet avaldas 14. veebruari 2018. a kirjas nr 1.1-7/410 seisukoha ning ta pidas kaevandamisloa väljastamisel vajalikuks hinnata tegevuse vahetut ja kaudset mõju võimalikele mälestistele. Uuringu käigus maavara kaevandamist ega vee ärajuhtimist ja veetaseme alandamist ei toimu. Välitööd kestavad lühikest aega. Seega võimalikele kaitsealustele objektidele võrreldavat mõju ei avaldu. Vastustaja ei ole tuginenud sellele, et puuraukude tegemine avaldaks märkimisväärset mõju kultuuriväärtustele, vaid üksnes üldiselt viidanud, et alal võib tõenäoliselt leiduda kultuurimälestisi. Ka AM arvamus kirjeldab üksnes seda, milliseid mälestisi tema hinnangul võib alal leiduda; 12) KKA arvestas kohalikele elanikele tekkivate mõjutustega. Vastustaja ei ole selgitanud, millised konkreetsed kahjulikud mõjutused geoloogilise uuringu teostamisega kohalikele elanikele kaasnevad. KKA arvestas, et uuringuruum ei asu tiheasustusalal, kuid 100 m raadiusesse jääb neli majapidamist. Eelhinnangus asuti seisukohale, et geoloogilise uuringu läbiviimine ei kahjusta lähedalasuvaid elamuid, kuna uuringutega kaasnev mõju on väike ega ulatu uuringuruumi teenindusala piiridest välja. Uuringuga ei kaasne olulisi negatiivseid mõjusid piirkonna veerežiimile ega põhjavee kvaliteedile. Uuring ei tekitata normatiive ületavat õhusaastet, müra ega valguse, soojuse, kiirguse ja lõhnareostust (eelhinnangu p-d 2.5.2 ja 2.5.3). KKA leidis seega, et puudub otsene negatiivne mõju inimestele ja elukeskkonnale. Korralduse eelnõus käsitleti muu hulgas Mihkli küla kogukonna 2018. a veebruaris ja 6(11)
3-19-1041 naaberkinnistu omaniku 2018. a jaanuaris esitatud vastuväiteid, mis peamiselt väljendasid vastuseisu tulevase karjääri avamise ja kaevandamise vastu. Külaelanike 24. jaanuari 2019. a pöördumisest nähtub, et vastu ollakse kaevandamisele. KKA käsitles külaelanike 14. veebruari 2018. a kirjas esitatud seisukohti. KKA esindajad osalesid vastustaja 8. märtsil 2019 korraldatud avalikul arutelul. Vastustaja ei ole selgitanud, millised konkreetsed asjakohased huvid jäeti arvestamata. Piisav ei ole, et kohalikud elanikud muretsevad looduskaitseliste ja arheoloogiliste väärtuste kahjustamise pärast ning tunnevad ebakindlust seoses võimaliku kaevandamisloa andmisega tulevikus. Vastustaja ei ole tuginenud andmetele, mille põhjal saaks eeldada, et puuraukude tegemine võiks omada mingisugust mõju ümberkaudsete majapidamiste kaevudele; 13) asjaolu, et 1968 on vastaval alal geoloogilisi uuringuid teostatud, ei tähenda, et pärast seda ei oleks geoloogilise uuringu läbiviimine õigustatud. KKA selgitas 8. märtsi 2019. a avalikul arutelul, et sellel ajal tehtud uuringu puursüdamikud ei ole säilinud, samuti on muutunud uurimise viisid, kaevandatavale materjalile esitatavad nõuded jms. Uut uuringut on vaja kaevandamiseks sobiva materjali mahu ja omaduste selgitamiseks. Vastustaja vastupidine arvamus on põhistamata; 14) uuringuloa kooskõlastamisest keeldumiseks ei piisa ainuüksi argumendist, et tulevikus on uuringualal kaevandamine kehtiva üldplaneeringu piirangute kohaselt ebatõenäoline. Kehtiv üldplaneering ei välista geoloogilise uuringu läbiviimist. Vaidlustatud otsustest ei nähtu, et uuringu läbiviimine oleks vastuolus üldplaneeringu rohevõrgustiku ala kohta sätestatud kasutustingimustega, takistaks väärtusliku põllumajandusmaa kasutamist põllumajanduslikul otstarbel või kahjustaks pärandkultuuri objekte. Nõusoleku andmisest keeldumiseks ei piisa ka valla üldsõnalisest seisukohast, et geoloogiline uurimistöö ei ole otstarbekas uuringuruumis, kus maavara kasutusele võtmine on tulevikus ebatõenäoline. Uuringutulemustel on iseseisev väärtus ka siis, kui uuringule kaevandamist ei järgne. Saadud teabe alusel tehakse vajaduse korral muudatused keskkonnaregistris, milles talletatud infot saab edaspidi kasutada näiteks uute planeeringute ja arengukavade koostamisel. Samuti võib taotleja jaoks selguda kaevandamise ebaotstarbekus. Nõustumine uuringuloa andmisega ei piira mingilgi moel KOV-i võimalust kaevandamisloa kooskõlastamisest põhjendatult keelduda; 15) võrdse kohtlemise argumenti pole praegusel juhul tarvis analüüsida; 16) arvamuse andmise uuesti otsustamiseks on piisav MaaPS § 27 lg-s 7 sätestatud kahekuuline tähtaeg. Tegemist on küsimuse korduva otsustamisega.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Vastustaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata jätmist või alternatiivselt asja halduskohtusse tagasi saatmist. Apellant on kokkuvõtlikult järgmisel seisukohal: 1) halduskohus kohaldas MaaPS § 27 lg-t 7 valesti. Vastustaja põhjendused olid nõuetekohased ja piisavalt põhjendatud. Arusaamatu on, millised on kohaliku kogukonna huvid, mida vastustaja saab arvestada ja mille kohta arvamust küsitakse. Lähtuda ei tule KKA esitatud eelnõust. Vastustaja korraldab kohalikku elu ja esindab kohalike elanike huve paremini. Kui kohalikud elanikud on taotletavale tegevusele avaldanud sisulist vastuseisu, on kohalikul omavalitsusel õigus seda keeldumisel arvesse võtta. Lähtuda tuleb inimeste heaolust (KeHJS § 21 ja § 22). Inimestele on oluline ka puhas põhjavesi, toimiv kaev, samuti piirkonna väljakujunenud planeeringupõhimõtete järgimine, kaitsealuste paikade säilimine, kultuuripärandi kaitse jms. Uuringud mõjutavad inimeste heaolu; 2) kuna KKA eelnõud antud osaliselt puuduliku või ebaõige informatsiooni põhjal (nt kraavide asukohad), ei saa neid pidada korrektseteks;
7(11)
3-19-1041 3) halduskohus hindas valesti otsuseid nr 144 ja 145 ning 8. märtsi 2019. a avaliku arutelu protokolli, samuti KKA eelnõusid. Vastustaja arvestas üksnes uuringut puudutavaid asjaolusid. Määrav pole olnud võimalik hilisem kaevandamine. Eelnõus on ebapiisavalt käsitletud eelhinnangu kohustuslikke osi. Halduskohus jättis nõuetekohaselt analüüsimata mõjud kultuuripärandile. Halduskohus jättis tähelepanuta tõendi, milles Muinsuskaitseameti nõunik, märkis, et mõju kultuuripärandile ei ole KMH algatamata jätmise eelnõus piisavalt hinnatud. KKA eelnõud ei ole nõuetekohased MuKS v.r (redaktsioon, mis kehtis kuni 30. aprillini 2019) § 443 lg 1 tõttu. Halduskohus ei ole käsitlenud Muinsuskaitseameti nõuniku seisukohta; 4) halduskohus ei analüüsinud seda, kas KKA eelnõud olid nõuetekohased; 5) apellandi kõik kaalutlused on seotud uuringutegevusega. Vaidlustatud tegevus ei sisalda kaalumisvigu ja need on põhjendatud. KKA eelnõud ei vasta nõuetele, sh pole arvestatud Muinsuskaitseameti nõuniku arvamusega.
10.Kaebaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) apellatsioonkaebus kordab varem esitatud seisukohti; 2) kuigi apellant väidab, et KKA on jätnud oluliste asjaoludega arvestamata ja teinud ebaõiged järeldused, pole ta ühtegi konkreetselt kahjulikku mõju nimetanud. Apellant ei küsinud selgitusi mõjude vähendamise kohta ega andnud võimalust vastuväiteid esitada; 3) halduskohus on nii praeguses kui ka asjas nr 3-18-1469 apellandi seisukohti põhjalikult analüüsinud. Uuringuloast keeldumise otsus peab olema kaalutlusreeglitega kooskõlas. Uuringuloa menetluse esemeks ei ole kaevandamisloaga kaasnevad negatiivsed tagajärjed. Apellandi põhjendused on peamiselt esitatud kaevandamise, mitte aga uuringu vastu; 4) KKA on keskkonnaküsimustes pädevam kui apellant. Apellant pole KKA tegevuses olulisi puudusi tuvastanud. Konkreetseid negatiivseid mõjusid KKA tegevusele ette ei heideta. 46 hale puuritakse 18 puurauku; 5) apellant pole konkretiseerinud, kuidas pärandkultuur kahjustuks; 6) uuringuloast keeldumise aluseks pole asjaolu, et kaevandamisloa andmine pole tõenäoline; 7) tegelik põhjus on hirm kaevandamise ees. Elanike huvi vältida uuringute tegemist peab olema ratsionaalselt põhjendatud. Konkreetseid argumente pole aga esitatud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid üle korrata (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus alljärgnevat.
12.Vastustaja hinnangul kohaldas halduskohus MaaPS § 27 lg-t 7 vääralt. Vastustaja on seisukohal, et tal oli õigus võtta arvesse kogukonna eitavat suhtumist võimalikku uuringusse, kuna see ei taga nende heaolu. Vaidlustatud tegevused olid nõuetekohased ja põhjendatud, mida aga polnud KKA eelnõud.
12.1.MaaPS v.r (redaktsioon, mis kehtis kuni 31. detsembrini 2019) § 27 lg 7 sätestas, et loa andja saadab üldgeoloogilise uurimistöö loa või uuringuloa taotluse ning taotluse kohta antava haldusakti eelnõu arvamuse saamiseks taotletava uuringuruumi asukoha kohaliku omavalitsuse üksusele, kes esitab oma arvamuse kirjalikult kahe kuu jooksul taotluse kohta antava haldusakti eelnõu saamisest arvates. MaaPS v.r § 35 lg 1 p 10 kohaselt tuleb uuringuloa andmisest keelduda, kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole nõus uuringuloa andmisega. 8(11)
3-19-1041
12.2.Nõusoleku andmine või mitteandmine otsustatakse kaalutlusõiguse alusel, mistõttu tuleb järgida kaalumisreegleid, sh volituse piire, kaalutlusõiguse eesmärki, õiguse üldpõhimõtteid, arvestada olulisi asjaolusid ning kaaluda põhjendatud huve (haldusmenetluse seadus § 4 lg 1). Kohalik omavalitsus saab kaalumisel arvesse võtta muu hulgas omavalitsuse üksuse ja kohaliku kogukonna huve ning keskkonnaalaseid ja sotsiaalseid argumente. Uuringu loa kooskõlastamisel võib teiste argumentide hulgas arvesse võtta ka asjaolu, kas kaevandamisloa väljastamine on tõenäoline (Riigikohtu halduskolleegiumi 11. novembri 2015. a otsus asjas nr 3-3-1-37-15, p-d 11 ja 14). Kaalumisel arvesse võetavad konkreetsed asjaolud peavad aga olema asjakohased ja lubatavad ning vastama kaalutluse eesmärgile. MaaPS v.r § 27 lg-st 7 ei tulene, et geoloogilise uuringuloale nõusoleku andmata jätmiseks piisab üksnes sellest, et kohalik omavalitsus ja kogukond ei soovi konkreetses piirkonnas maavara kaevandamist.
12.3.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaalutlusõiguse teostamisel tuleb eristada, kas nõusolekut taotletakse uuringuloa või kaevandamisloa tarvis. Mõlemad load kannavad endas erinevaid eesmärke ning nendel on erinevad tagajärjed nii omavalitsuse üksuse ja kogukonna huvidele kui ka keskkonnale ja sotsiaalsetele mõjudele. Uuringuloa tagajärjeks ei ole kaevandamine ning kaevandamisega kaasnev mõju kohalikule omavalitsusele ja kogukonnale. Uuringuloa alusel viiakse läbi üksnes uuringud ja seeläbi kogutakse maavara kohta teavet (MaaPS § 4 lg 2, § 18, § 20 lg 2). Kohalikul omavalitsusel on kogutud teabe alusel varasemast rohkem teavet võimaliku kaevandamistegevuse tegelike mõjude kohta, mis omakorda võimaldab kaevandamisloa andmise menetluses objektiivsema seisukoha kujundada (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 11. novembri 2015. a otsus asjas nr 3-3-1-37-15, p 13). Geoloogilise uuringuloa nõusoleku andmise menetluse eesmärgiks ei ole hoida võimalikult varases etapis ära kaevandamisloa väljastamine. Selle menetluse peamine eesmärk on välja selgitada, kas uuring kui selline ning sellega kaasnevad tegevused ja mõjud toovad kaasa kohaliku omavalitsuse üksusele ja kogukonnale, sh keskkonnale sellised negatiivsed mõjud, mis kaaluvad üles loa taotleja õiguse viia läbi maavara geoloogiline uuring. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et vastustaja on praegusel juhul omistanud määrava tähenduse nendele asjaoludele, mida tuleb arvestada eeskätt kaevandamisloale nõusoleku andmisel, mitte aga geoloogilise uuringu loale nõusoleku andmisel. Seeläbi on vastustaja eksinud kaalumisreeglite vastu.
13.Vastustaja väidab, et KKA eksis KMH algatamata jätmise otsuse tegemisel, kuna arvestatud pole uuringuala kõrval asuva kaitsealaga, uuringu mõju põhjaveele ja ümbruskonna veerežiimile, 1968. a-l teostatud uuringutega ning üldplaneeringu piirangutega, samuti pole välja selgitatud mõju võimalikule kultuurimälestisele ega hinnatud kohalike elanike heaolu. Halduskohus käsitles eespool esitatud väiteid ning ta ei nõustunud nendega (vt käesolev otsus, p 8 alap-d 4–14; selle kohta vt ka KKA põhjendusi KMH algatamata jätmise kohta, dtl 68–76). Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohtadega nendes küsimustes ning uuesti neid ei korda.
14.Ringkonnakohus märgib lisaks, et välitööde geoloogilise uuringuga ei kaasne eelduslikult väga intensiivne keskkonna või kogukonna huvide häiring. Geoloogilise uuringu korral võetakse töö käigus uuringuruumi piiresse jäävat kivimit või setendit üksnes koguses, mis on vajalik selle omaduste, rikastatavuse ja kasutatavuse määramiseks (MaaPS § 18). Geoloogiline uuring viiakse läbi metoodika alusel, näiteks moodustada tuleb uuringuvõrgustik, uuringupunktidele (nt puuraukudele) on ette nähtud kindel vahekaugus ja sügavus (keskkonnaministri 17. detsembri 2018. a määrus nr 52 „Üldgeoloogilise uurimistöö ning maavara geoloogilise uuringu kord ja nõuded ning nõuded fosforiidi, metallitoorme, põlevkivi, 9(11)
3-19-1041 aluskorra ehituskivi, järvelubja, järvemuda, meremuda, kruusa, liiva, lubjakivi, dolokivi, savi ja turba omaduste kohta maavarana arvelevõtmiseks“ § 23 lg-d 1–7). Vastustaja pole esitanud asjaolusid ja neid kinnitavaid tõendeid, mis lükkaksid KKA hinnangu ümber ning lubaksid järeldada, et vaidlusaluste puuraukude rajamine tooks eelduslikult kaasa olulise keskkonnamõju. Vaidlusaluse uuringu elluviimiseks on kavandatud rajada kuni 18 puurauku sügavusega kuni 15 m (dtl 68). Taotletava uuringuruumi teenindusala pindala on 46,14 ha (dtl 69). Varasemate uuringute raames puuritud puuraukudes varieerusid veetasemed abs kõrguste vahemikus 16–24 m (dtl 70). Geoloogiline uuring on kavandatud läbi viia puuraukude rajamisega (südamikpuurimise meetodil) ning uuringuruumi piires rajatakse kuni 18 puurauku korrapärase võrgu järgi vahemaaga kuni 400 m (dtl 72). Uuring on kavandatud läbi viia kahes etapis. Esmalt puuritakse hõrendatud võrgu järgi viis puurauku ja mõõdetakse tegelikud veetasemed, mh määratakse kivimi purunemiskindlus. Esmaandmete analüüsimise alusel otsustatakse, kas uuringut jätkata. Kui uuringu jätkamine on põhjendatud, tehakse ülejäänud puurimised (dtl 72). Välitööd kestavad üldjuhul 1–3 päeva ning puuraugud likvideeritakse, mille nõuetekohasuse üle teostab kontrolli KKA (dtl 72).
15.KKA märkis eelnõus, et hüdrogeoloogiliste tööde osas tehakse geoloogilise uuringu käigus veetaseme mõõtmisi lähedal asuvates kraavides ja uuringuga rajatud puuraukudes. Asjaolu, et vastustaja hinnangul ei olnud kraavide asukohti KKA 9. jaanuari 2019. a dokumentides konkretiseeritud, ei tähenda, et KKA oleks KMH algatamata jätmisel teinud ilmselge vea. Konkreetsete kraavide asukohti selgitati vastustajale enne 16. mai 2019. a nõueolekute andmata jätmist (vt KKA 9. mai 2019. a e-kiri, dtl 236). Seejuures ei toimu veetaseme mõõtmine ainult kraavides, vaid ka puuraukudes ning arvesse on võetud varem teostatud puuraukude veetasemeid (selle kohta vt ka käesolev otsus, p 14). Vastustaja pole esitanud andmeid ja tõendeid selle kohta, et viidatud kraavidest mõõtmiste teostamine tooks kaasa ilmselgelt vale otsuse.
16.Kuigi halduskohus pole otsuses Muinsuskaitseameti nõuniku avalikul arutelul antud selgitusi analüüsinud, ei too see kaasa otsuse tühistamist ega apellatsioonkaebuse rahuldamist.
16.1.Protokolli kohaselt märkis nõunik 8. märtsil 2019. a-l toimunud avalikul arutelul järgmist: „Keskkonnaamet on leidnud, et keskkonna mõju hindamist (KMH) ei ole vaja teha, kuna mõju puudub, kuid KMH-ga ei hinnata ainult mõju looduskeskkonnale. Kuigi kohest mõju ei ole, tuleks KMH-ga hinnata ka sotsiaalset mõju, mõju kultuuripärandile, kumulatiivset mõju jne. See mõju on siiani hindamata! Keskkonnamõjude hindamist (KMH) on vaja! Geoloogiline uuring uuringualal ei mõjuta ainult looduskeskkonda vaid ka sotsiaalset keskkonda. Uuringutel on negatiivne mõju ja häiring siinsetele inimestele, sotsiaalsele keskkonnale, kultuuri- ja ajaloopärandile. Keskkonnamõju on kumulatiivne mõju, mitte ainult mõju looduskeskkonnale. Uuringuloa keskkonnamõju eelhinnangus ei ole looduskaitse väliseid mõjusid piisavalt käsitletud! Koos geoloogiliste uuringutega tuleks läbi viia ka arheoloogilised uuringud!?“ (dtl 209).
16.2.Nõunik on esitanud üldise hinnangu, et vajalik on läbi viia KMH eeskätt võimaliku kultuuri- ja ajaloopärandi välja selgitamiseks. Nõunik ei ole väidetavat negatiivset mõju konkretiseerinud. Halduskohus on õigesti märkinud, et praegusel juhul ei asuta vaidlusaluses piirkonnas kaevandama, vaid plaanis on rajada puuraugud. Eelduslikult ei ole puuraugu läbimõõt suur. Projekteeritavad puuraukude asukohad on kaardil märgitud (dtl 129) ning esitatud pole teavet selle kohta, et just puuraukude alusel maal võib leida kaitstavaid väärtusi, mida pole praegusel juhul võimalik kaitsta muudmoodi kui üksnes KMH läbiviimisega. Kui välitööde uuringutel satutakse mälestisele, tuleb tööd peatada ja leiust teavitada 10(11)
3-19-1041 Muinsuskaitseametit (MuKS u.r (redaktsioon, mis kehtib alates 1. maist 2019) § 31 lg 1). Vaidlusaluses kohas arheoloogilise uuringu tegemine võib osutuda vajalikuks eeskätt kaevandamisloa andmisel, kuna selle tegevusega kaasneksid ulatuslikud mõjud (MuKS u.r § 31 lg 3).
17.Ringkonnakohtu hinnangul pole geoloogilise uuringuloa kontekstis põhjendatud omistada määravat tähendust ka asjaolule, et praegusel hetkel ei pruugi kaevandamisloa andmine olla tõenäoline. Geoloogilise uuringuloa alusel ei alustata maavara kaevandamist. Meetme eesmärgiks on koguda teavet maapõues asuvate võimalike maavarade kohta. Kogutud teavet saab kasutada ka tulevikus. Seejuures võivad tulevikus nii kohaliku omavalitsuse üksuse kui ka kogukonna huvid ja seisukohad nt maavara kaevandamise osas muutuda.
18.Kuna vaidluse esemeks ei ole KKA tegevuse õiguspärasus, ei lasunud halduskohtul kohustust hinnata KKA tegevuse õiguspärasust.
19.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata.
20.Vastustaja apellatsiooniastme menetluskulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Kaebaja apellatsiooniastmes menetluskulusid ei ole kandnud.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.