Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
11. oktoober 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-15-2771
Haldusasi
XX kaebus keskkonnaministri 21. septembri 2015. a määruse nr 55 osaliseks tühistamiseks ja omandiõiguse piirangute talumise eest Eesti Vabariigilt hüvitise väljamõistmiseks 655,30 eurot aastas alates
21.septembrist 2015 kuni Puiatu väike-konnakotka püsielupaiga tühistamiseni
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22. mai 2017. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, esindaja Terje Krais Vastustaja – keskkonnaminister, esindaja Käthlin Raudla ja nõustaja Renno Nellis
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
12. september 2018
RESOLUTSIOON
Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22. mai 2017. a otsus haldusasjas nr 3-15-2771 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 12. novembril 2018 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-15-2771 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX-le Põltsamaa vallas Puiatu külas kuuluval Tikuta kinnistul (registriosa nr 81935; katastritunnus 61601:001:0070; pindala 37,82 ha; sihtotstarve 100% maatulundusmaa) tuvastati 01.05.2005 väike-konnakotka pesa (keskkonnaregistri kood KLO9103038).
2.MTÜ Kotkaklubi tegi 23.08.2008 Keskkonnaministeeriumile ettepaneku võtta looduskaitseseaduse (LKS) § 10 lg 2 alusel kaitse alla Puiatu väike-konnakotka püsielupaik, mis hõlmas osaliselt Tikuta kinnistut. Keskkonnaministeerium teavitas 17.07.2008 XX kaitsekohustusest ja sellest, et Tikuta kinnistult on leitud väike-konnakotka pesapaik ning selle tulemusena on algatatud püsielupaiga moodustamise menetlus.
3.Keskkonnaminister täiendas 21.09.2015 määruse nr 55 § 1 p-ga 1 keskkonnaministri 19.04.2010 määrust nr 12 „Väike-konnakotka püsielupaikade kaitse alla võtmine ja kaitseeeskiri“ § 2 lg 11 p-ga 4, millega võeti kaitse alla Puiatu väike-konnakotka püsielupaik Põltsamaa vallas Puiatu külas (pindala 14,13 ha, sh sihtkaitsevöönd 7,36 ha ja piiranguvöönd 6,77 ha).
4.Keskkonnaamet teavitas 08.10.2015 kirjaga nr JT 15-10/22653-1 XX keskkonnaministri 21.09.2015 määruse nr 55 jõustumisest ning selgitas, et XX poolt esitatud 11.02.2014 metsateatise nr 3438000801 ja 13.01.2015 metsateatise nr 2539008401, millega kavandati raieid Tikuta kinnistul ning mille menetlus oli püsielupaiga moodustamise ajaks põhiosas peatatud, menetlemine lõpetatakse, sest kavandatud raied oleksid vastuolus LKS § 30 lg-ga 2 ja § 31 lg-ga 2 ning Puiatu väike-konnakotka püsielupaiga kaitse-eeskirjaga.
5.XX esitas Tallinna Halduskohtule 05.11.2015 kaebuse, mille lõplikeks nõueteks jäid tühistada keskkonnaministri 21.09.2015 määruse nr 55 § 1 p 1 osas, millega võeti kaitse alla Puiatu väike-konnakotka püsielupaik, ning mõista Tikuta kinnistul omandiõiguse piirangute talumise eest Eesti Vabariigilt kaebaja kasuks välja hüvitis 655,30 eurot aastas alates Puiatu püsielupaiga moodustamisest 21.09.2015 kuni Puiatu püsielupaiga tühistamiseni. Vaidlustatud haldusakt on nõuetekohaselt kaalutlemata ja põhjendamata ning haldusmenetlus on kestnud ebamõistlikult kaua. ML ekspertiis on ühekülgne ning tugineb keskkonnaregistri kontrollimatutele ja ebausaldusväärsetele andmetele. Keskkonnaminister ei ole arvestanud asjaoluga, et faktiline alus püsielupaiga moodustamiseks on menetluse käigus kadunud, sest pesapuud Tikuta kinnistul ja selle kõrval asuval Saare kinnistul on hävinenud. Kuna pesasid ei ole ja pesitsusi ei ole viimastel aastatel registreeritud, siis ei ole võimalik rääkida ka püsielupaigast. Samuti ei ole tegemist perspektiivse püsielupaigaga, sest kotka tagasituleku tõenäosus on sobivate puude (s.o piisavalt tiheda võraga kuuskede) puudumise ja metsamassiivi väiksuse (Tikuta kinnistu 37,82 ha ja Saare kinnistu 6,32 ha, kuid rõhuv enamus kotkapesadest asuvad vähemalt 200 ha suuruses metsamassiivis) tõttu madal. Kaebaja taotletud perioodilise hüvitise suurus piirangute talumise kohustuse eest (kokku 655,30 eurot aastas) lähtub maaeluministri 22.04.2015 määruse nr 39 „Natura 2000 erametsamaa toetus“ § 3 lg-tes 1 ja 2 2(12)
3-15-2771 märgitud toetuse määradest: sihtkaitsevööndi osas 110 eurot aastas (3,23 ha × 110 = 355,30 eurot aastas) ja piiranguvööndi osas 60 eurot aastas (5 ha × 60 = 300 eurot aastas).
6.Keskkonnaminister vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata. Haldusakti põhjendamise kohustust asendab LKS § 8 lg-s 3 sätestatud ekspertiis. Määruse eelnõu seletuskirja p 2.4.2.4 sisaldab kaitse alla võtmise piire ja põhjendusi kaebaja kinnistut puudutavas osas ning seletuskirja p-s 3 on antud arvamus kaebaja seisukohale kaitse alla võtmise menetluses. Ekspertiisi ei ole teinud Keskkonnaameti liigikaitse peaspetsialist ML isiklikult, vaid selle tegemises osalesid ka liigieksperdid JS, PV, TE, AN ja JT (vt ka Tallinna Halduskohtu 26.05.2015 otsus nr 3-14-50857, p 61.3). Väited haldusakti ebaõigsusest seoses pesapuu puudumisega ei ole asjakohased. Pesapuu puudumine kaitse alla võtmise ajal ei vähenda metsa sobivust liigile, sest püsielupaik on pindalaline territoorium, mis moodustatakse metsa elupaiga tunnuste järgi ning pole välistatud, et liik ehitab alale uue pesa. Pesapuu olemasolu omab õiguslikku tähendust vaid LKS § 50 lg-s 4 sätestatud juhtumil. Asjaolu, et kaebaja on Tikuta kinnistul asunud pesapuu maha raiunud (tuvastatud väärteoasjas nr 4-152573), ei anna alust ala seisundit veelgi kahjustada, jättes selle kaitse alla võtmata. Keskkonnaregistrisse kantud seireandmete kohaselt oli Tikuta kinnistul 2008. a-l tuvastatud väike-konnakotka poolt pesa kaunistamine. Saare kinnistul on edukas pesitsus tuvastatud 2010. ja 2011. a-l ning edutu pesitsemine 2013. a-l. Asustatuks loetakse selline väike-konnakotka pesa, kus on fikseeritud edukas (pesas poeg või pojad) või edutu pesitsemine (munakoored, mädamuna, poeg hukkunud, pesa kaunistatud). Tikuta ja Saare kinnistutel asunud pesi kontrollis JT, kes on väga pikaajalise kogemusega ja Eesti parimaid väike-konnakotka eksperte. Saare kinnistul olnud pesapuu on küll nüüdseks murdunud ja Tikuta kinnistul olnud pesapuu kaebaja poolt maha raiutud, kuid Tikuta kinnistul olev vanametsa osa (80-aastane kuusik) on liigile tüüpiline pesitsuselupaik ja jätkuvalt väike-konnakotkale sobivas seisus. Kotkas on küll pesi vahetanud, kuid ajavahemikul 2005–2013 sinna järjekindlalt tagasi tulnud ning vähemalt neli korda seal ühes või teises pesas pesitsenud või pesitseda üritanud. Samuti olid väikekonnakotkad Puiatu püsielupaiga alal olemas 2015. a-l. Tegemist on kvaliteetse ja väga pika kasutamise perspektiiviga elupaigaga. Puiatu püsielupaik asub metsamassiivist väljaulatuval poolsaarel pindalaga 45 ha ja lääne pool asuva Puiatu metsamassiivi pindala on üle 1900 ha. Kaitsealuse liigi suur või stabiilne arvukus ei tähenda, et moodustatud elupaigad tuleks kaitse alt välja arvata. Kahju hüvitamise nõue ei ole põhjendatud, sest riigil on ulatuslik kaalutlusruum looduskaitseliste piirangute talumisega seotud kompensatsioonimeetmete kehtestamiseks (nt kinnisasja omandamine, maamaksust vabastamine, erametsamaa toetuste andmine). Asjaolu, et kaebaja ei soovi neid meetmeid kasutada, ei tähenda omandiõiguse ülemäärast riivet ega õiguskaitsevahendite puudumist.
7.Tallinna Halduskohus jättis 22.05.2017 otsusega XX kaebuse rahuldamata ning mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja menetluskulud 75 eurot. Kaebaja on alusetult kahelnud läbiviidud ekspertiisi andmetes ning selle koostanud isiku pädevuses ja erapooletuses, samuti keskkonnaregistri andmete usaldusväärsuses. Kuna kaks pesa asusid Tikuta ja Saare kinnistutel küllaltki lähestikku, siis oli tõenäoliselt tegemist samas piirkonnas kahte pesa kasutava ühe kotkapaariga. Seire käigus on Puiatu püsielupaiga territooriumil tuvastatud kaks väikekonnakotka pesapaika, milles on vähemalt kaks korda (2010, 2011) tuvastatud edukas pesitsemine. Samuti tuleb väärteoasja nr 4-15-2573 materjalide põhjal tuvastatuks lugeda väike-konnakotka paari pesitsemine Puiatu püsielupaigas 2015. a kevadel. Kuna väikekonnakotkas on I kaitsekategooria kaitsealune liik, tuleb tema kõikide teadaolevate elupaikade kaitse LKS § 48 lg 1 kohaselt tagada kaitsealade või hoiualade moodustamise või püsielupaikade kindlaksmääramisega. Seadus ei anna keskkonnaministrile sisulist kaalutlusõigust jätta teadaolev väike-konnakotka elupaik kaitse alla võtmata, millest tulenevalt
3(12)
3-15-2771 on asjassepuutumatud kõik kaebaja viited teadaolevatele väike-konnakotka elupaikadele, mida ei ole MTÜ Kotkaklubi ettepanekule vaatamata kaitse alla võetud (püsielupaika moodustatud). Vaidlustatud määruse on võtnud vastu selleks pädev isik (LKS § 10 lg 2) ning püsielupaiga moodustamise eeldused tulenesid LKS §-st 7 ja § 48 lg-st 1. Kaebaja ei ole suutnud kohut veenda, et vajalikud eeldused väike-konnakotka püsielupaiga moodustamiseks praegusel juhul puudusid või tehti vaidlustatud haldusakti menetlemisel või sisustamisel selliseid vigu, et see tuleks tühistada. Nii seirearuanne kui ka JT tehtud fotod ja tema koostatud kronoloogia kinnitavad väike-konnakotka pesitsemist püsielupaiga piirides aastatel 2008–2013 ning kotkaekspert UA ütluste järgi asus kotkapaar pesitsema ka 2015. a mais. Väited määruse põhjendamatusest ei ole põhjendatud. Määruse §-d 2 ja 4 viitavad, et muudatuste põhjendused ja ärakuulamise tulemused sisalduvad seletuskirjas. Määruse seletuskirjas ja LKS § 8 lg 3 alusel tehtud ekspertiisis on piisaval määral põhjendatud väike-konnakotka elupaikade kaitse alla võtmise eesmärki ja eeldusi ning püsielupaikade piiride põhjendatust ja looduskaitseobjekti tüübi valikut. Kuigi ekspertiis on koostatud 2012. a seisuga, ei muudaks uuemad andmed Saare ja Tikuta kinnistutel asunud kotkapesade hävimise kohta kuidagi lõppotsust, sest kotkaste olemasolu alal on tuvastatud 2013. ja 2014. a-l ning kotkaid nähti seal lendamas ka 2015. a-l. Seetõttu on pesade hävimise määruse seletuskirjas kajastamata jätmine viga, mis ei saanud mõjutada asja otsustamist, sest LKS § 48 lg-st 1 tulenevalt pidanuks sama sisuga haldusakti ikkagi vastu võtma. Püsielupaika LKS § 4 lg 5 p 1 tähenduses ei saa tõlgendada kitsalt, sidudes selle üksnes pesapuu olemasoluga. Elupaik ei tähenda ainult paika, kus organism parasjagu elab, vaid eelkõige ala, mille ressursid ja tingimused võimaldavad organismil seda kasutada, seal ellu jääda ja paljuneda. Sellise lähenemise õigsust kinnitavad mh „Väike-konnakotka kaitse tegevuskava aastateks 2009–2013“ ja uue tegevuskava eelnõu. Väike-konnakotkal on Eestis tavaliselt rohkem kui üks pesa ja pesade kasutamise vaheaeg võib ulatuda kuni 8 aastani. Kuna samas on tegemist paigatruu liigiga, siis ei anna pesade hävimine veel alust väita, et järgnevatel aastatel kotkad oma senisesse elupaika ei naase. Tikuta kinnistul asunud pesapuu väljanägemist ja kinnistul hetkel säilinud ümbritsevat metsa arvestades ei ole välistatud, et väike-konnakotkas võib piirkonnas leida sobiva lennukoridoriga ja muude parameetritega puu(d), mille otsa ehitada uus pesa või pesad. Kaebaja väited püsielupaigas metsa kiirest hävinemisest 5 aasta jooksul on pigem kantud soovist kasutada olemasolevat raieküpset metsa majanduslikel eesmärkidel. Selline eesmärk on mõistetav, kuid looduskaitseline avalik huvi, kehtiv LKS ja vastavad riigi kohustused kaaluvad praegusel juhul selgelt üle kaebaja huvi kasutada oma metsa majanduslikul eesmärgil. Tikuta kinnistul on väike-konnakotkale sobivad puud olemas ning elupaiga sobivust on näidanud ka väike-konnakotkas oma pikaajalise kohaloleku ja sigimisega ning kahe pesa ehitamisega. Seetõttu on tõenäoline, et isegi pesapuu hävimisel naaseb kotkas sellesse elupaika ja ehitab endale uue pesa. Vastustaja on põhjendatult ümber lükanud kaebaja otsitud seisukoha, et Puiatu elupaiga puhul on tegemist kõigest väikese eraldiseisva metsatukaga. Tegelikult on lääne pool asuva Puiatu metsamassiivi pindala üle 1900 ha ja kotkametsa poolsaare pindala 45 ha. Väited ekspertiisis osalenud isikute sobimatusest tuleb jätta tähelepanuta. Keskkonnaametnikud (sh ML) on valdkonna ekspertidena piisavalt pädevad ekspertiisi läbi viima. Kaebaja väited ekspertide ebapädevusest tuginevad üksnes tema subjektiivsele hinnangule. Keskkonnaregistri andmete usaldusväärsus laiemalt ei ole praeguses asjas oluline, sest väike-konnakotka elupaigas elamist ja sigimist puudutavad andmed on kohus lugenud usaldusväärseteks. Kokkuvõttes puudub vaidlustatud määruse tühistamiseks alus. Kaebaja hüvitisenõuded on põhjendamata. Samasisulised hüvitusnõudes on olnud esitatud haldusasjas nr 3-14-50060, milles tehtud jõustunud kohtuotsustega jäeti need rahuldamata. Kohus ei pea vajalikuks hakata nimetatud lahendites toodud põhjendusi üle kordama, nõustudes 4(12)
3-15-2771 nendega täielikult. Kahtlust ei ole selles, et seatud piirangud on takistanud kaebajal oma kinnisasja üht osa vabalt vallata ja kasutada. Sellises olukorras tuleb piirangute seadmisel tasakaalustada avalikke ja erahuve ning vajadusel kompenseerida kantud kahjud. Seadusandja on näinud omandikitsenduse kompenseerimiseks ette maamaksuvabastuse ja piirangutega maa riigile omandamise. Samuti on Natura 2000 alal asuva erametsamaa toetust laiendatud kaitsealade (LKS § 4 lg 1 p 1) või püsielupaikade (LKS § 4 lg 1 p 4) sihtkaitsevööndis asuval erametsamaal looduskaitseliste piirangute järgimise eest ning kaebaja saab esitada taotluse hüvitise saamiseks otse haldusorganile. Kuigi maamaksuvabastus üksinda ei olnud piirangu hüvitamiseks piisav, siis piirangutega kinnisasja omandamisel makstud turuväärtusele vastav hind ei saa olla kompensatsioonina ebapiisav. Kaebaja ei saa riigilt nõuda teistsuguste hüvitusmeetmete kasutamist. Pole usutav, et kogu sihtkaitsevööndisse ja piiranguvööndisse jääv mets häviks ca 5 aastaga. Metsamaa suurust arvestades on kaebajal võimalus esitada metsateatisi sihtkaitsevööndist väljapoole jääva ala majandamiseks. Samuti ei ole välistatud olemasoleva püsielupaiga kustutamise menetluse algatamine juhul, kui väike-konnakotkad ei asu püsielukohta mingil põhjusel elama ja pesitsema.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.XX palub 21.06.2017 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Halduskohus on rikkunud otsuse põhjendamise kohustust (HKMS § 157 lg 1), kohaldanud vääralt materiaalõigust ja hinnanud ebaõigesti tõendeid. Vaidluse keskseks probleemiks on küsimus, kas otsus Puiatu püsielupaiga moodustamise ja kaitse alla võtmise kohta on õiguspärane olukorras, kus väike-konnakotkaid ei ole Tikuta kinnistul pesitsenud alates 2013. a-st ja Saare kinnistul 2014. a-st. LKS § 4 lg 1 p 4 ja lg 5 p 1 kohaselt pidanuks kohus vaidluse lahendamiseks tuvastama, kas vaidlustatud määrusega moodustatud Puiatu püsielupaik oli väike-konnakotka kui rändlinnu perioodiliseks sigimisalaks või muu perioodilise koondumise paigaks. Sigimispaigana tuleks mõista linnu reaalset pesapaika, kuid mitte tema igakordset viibimiskohta. LKS § 4 lg-st 5 ei nähtu, et püsielupaigana saaks kaitse alla võtta näiteks üksnes linnu elutegevuseks looduslikult sobivat maastikku või puudesalu. Haldusmenetluse seaduse (HMS) §-des 54 ja 56 sätestatud haldusakti õiguspärasuse nõuded saaks lugeda täidetuks vaid juhul, kui Tikuta ja Saare kinnistute püsielupaigaks määratud ala oli vaidlustatud määruse andmise ajal väike-konnakotka sigimisehk pesapaigaks. Halduskohus on hinnanud üksnes küsimust, kas ja kui kaua väikekonnakotkas Puiatu püsielupaigaks määratud alal elas ja pesitses, kuid ei ole pööranud mingit tähelepanu asjaolule, et juba enne haldusakti andmist olid pesad asustamata (Tikuta kinnistul asunud pesa osas tuvastatud 14.11.2013 ja 26.06.2014 paikvaatlusel) ja haldusakti vastuvõtmiseks ajaks ka puud murdunud. Tikuta kinnistul ei toimunud pesitsust 2013. a-st ja Saare kinnistul hiljemalt 2014. a-st, kuid halduskohus luges vastuolus eeltooduga tõendatuks pesapuude kasutamise aastatel 2007–2015. Halduskohtu viidatud Harju Maakohtu 28.08.2015 otsuse nr 4-15-2573 (lk 9) kohaselt nägi UA 04.05.2015 üksnes püsielupaiga läheduses heinamaa kohal lendavat väike-konnakotkast, kuid mitte pesa Tikuta või Saare kinnistul, mistõttu ei saa pesitsust 2015. a-l lugeda tõendatuks. Ükski tõend ei viita, et Puiatu püsielupaika saaks hiljemalt 2014. a-st pidada väike-konnakotka sigimis- ja püsielupaigaks, mistõttu on keskkonnaministri 21.09.2015 määrus õigusvastane. Halduskohus küll möönis, et vaidlustatud haldusakti aluseks olev ekspertiis (mille on pealegi koostanud LKS § 8 lg-s 3 nõutud ornitoloogiahariduseta ja ametikohast tulenevalt kallutatud ML) on koostatud 2012. a seisuga, kuid leidis, et uued andmed kotkapesade hävimise kohta ei muuda lõppotsust. LKS § 4 lg 5 p 1 kohaldamise eeldusena tulnuks kontrollida, kas väikekonnakotkas Puiatu püsielupaigas pesitseb, kuid halduskohus analüüsis hoopis seda, kas väike5(12)
3-15-2771 konnakotka Puiatu püsielupaika pesitsema asumine on absoluutselt välistatud või mitte. Õiguskantsler on samuti juhtinud 10.04.2012 kirjas nr 7-4/101674/1201694 (p 2.3) tähelepanu, et näiteks tormi tõttu või muul põhjusel võib pesitsuspaik ühel hetkel kotkastele enam mitte sobida ning sellisel juhul tuleks objekt arvata kiiremas korras püsielupaikade nimekirjast välja. Halduskohus ei ole sellele tähelepanu pööranud. LKS § 4 ei näe ette võimalust tulevikus tekkivate elupaikade kaitse alla võtmiseks, vaid perspektiivis tekkivate elupaikade kaitse on võimalik üksnes kaitsealade ja hoiualade moodustamise kaudu, milleks on LKS § 10 lg 1 järgi pädev Vabariigi Valitsus. Loodusobjekti kaitse alla võtmine peab olema teaduslikult põhjendatud ja tuginema faktidele (vt Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 41). Praegusel juhul on keskkonnaminister ja halduskohus lähtunud aga üksnes spekulatsioonidest, et kuna Tikuta ja Saare kinnistutel ei ole mets veel täielikult hävinud, siis pole väikekonnakotka sinna elama asumine välistatud. Samas esineb isegi halduskohtus tunnistusi andnud ornitoloog US väitel vaid 15% tõenäosus, et kinnistu kotka poolt uuesti asustatakse. Sedavõrd väikest tõenäosust arvestades ei ole Tikuta kinnistule seatud omandiõiguse piirangud proportsionaalsed ega eesmärgipärased. Väike-konnakotka kaitse tegevuskava eelnõus (lk 13) märgitud keskmine pesade asustamise aeg (3-4 aastat) on ammu möödunud. Tikuta kinnistu on liigniiske ning sellel kasvavad puud hajutatud üraski ja/või juurepessi poolt. Metsakonsulent AR hinnangul hävib vaadeldav mets viie aasta jooksul. Halduskohus on meelevaldselt ja õigusnormidele tuginemata väitnud, et teadaolev väike-konnakotka elupaik tuleb igal juhul kaitse alla võtta ning vastustajal puudub seejuures igasugune kaalutlusõigus. Sootuks vastupidine nähtub LKS § 8 lg-st 4, mille kohaselt võidakse isegi kaitse alla võtmise eelduste olemasolul jätta ala otstarbekuse kaalutlusel kaitse alla võtmata. Kaebajat on koheldud meelevaldselt erinevalt võrreldes Natura 2000 alal asuva metsamaa omanikuga, kellel on olnud võimalik taotleda piirangute hüvitamiseks iga-aastast toetust (sihtkaitsevööndis 110 euro/ha ja piiranguvööndis 60 eurot/ha). 30.01.2017 jõustunud muudatuste alusel saavad püsielupaikade maaomanikud taotleda samuti hüvitist vaid sihtkaitsevööndi piirangute talumise eest, mistõttu on meelevaldne ebavõrdne kohtlemine jätkuv. Halduskohus ei ole neid väiteid analüüsinud.
9.Keskkonnaminister vaidleb 07.07.2017 kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Väike-konnakotka kõikide teadaolevate elupaikade kaitse tuleb LKS § 48 lg 1 kohaselt tagada kaitsealade või hoiualade moodustamise või püsielupaikade kindlaksmääramisega. Samalaadsed kohustused tulenevad ka linnudirektiivi 2009/147/EÜ art 4 lg-st 1 (vt Euroopa Kohtu 19.05.1998 otsus C3/96, p 56; 07.09.2004 otsus C-127/02, p 64; 10.01.2006 otsus C-98/03). LKS § 4 lg 1 p-i 4 ja lg-t 5 ei saa tõlgendada üksnes grammatiliselt, vaid arvestada tuleb ka sätte eesmärki rakendada asjakohaseid kaitsemeetmeid, et säilitada looduslikke elupaigatüüpe hõlmavate alade keskkonnatunnused liikide ellujäämiseks (vt Euroopa Kohtu 11.04.2013 otsus C-258/11, p 38). LKS-st (sh § 1 p-st 1 ja § 3 lg 2) ning linnu- ja loodusdirektiividest tulenevad looduskaitse ja looduse säilitamise kohustused kohalduvad ettevaatusprintsiibist tulenevalt juba enne, kui tuvastatakse kaitsealuse liigi arvu vähenemine või kui kaitsealuse liigi väljasuremisoht on muutunud reaalseks (vt Euroopa Kohtu 07.09.2004 otsus C-127/02, p-d 57-58; 21.07.2016 otsus C-387/15 ja C-388/15). Väike-konnakotka kaitse tegevuskava aastateks 2009–2013 ja uue tegevuskava eelnõus on elupaiku samuti sisustatud avaralt. Olenemata sellest, kas elupaika igaaastaselt kasutatakse või mitte, võib olla kindel, et elupaigaks sobivate alade kaitse alt väljaarvamine vähendab liigi säilimiseks vajalike alade suurust, põhjustab alade hävimise või nende iseloomulike tunnuste kadumise, mis toob omakorda kaasa alal esinevate esmatähtsate liikide kadumise. Elupaigana kasutatud sobivas metsakoosluses kaitserežiimi puudumise tagajärjeks võib olla sobiva metsa hävimine raie läbi, mis omakorda välistab liigi tagasipöördumise. Kuna selline kaitse puudutab üksnes valitud liike, mille säilimine on suuremas ohus, on meede ka proportsionaalne. Arvestades, et kuni pooled väike-konnakotka pesapaigad on teadmata (st kaitseta), vajavad teadaolevad pesapaigad eriti tõhusat kaitset. 6(12)
3-15-2771 LKS § 10 lg 2 alusel moodustatakse elupaik metsa elupaiga tunnuste, mitte konkreetse puu järgi. Oluline ei ole mitte pesapuu, vaid sobiv metsakooslus (pindalaline territoorium). Pesapuu omab eraldi tähendust vaid LKS § 50 lg 4 järgi rakenduva automaatse kaitse osas. Seega ei anna üksnes pesapuu puudumine alust püsielupaiga moodustamise kehtetuks tunnistamiseks. Kuni kinnistul olev vanametsa osa on jätkuvalt väike-konnakotkale sobivas seisus, on püsielupaiga moodustamine antud alal põhjendatud, sest ei ole välistatud, et liik ehitab alale uue pesa (vrd Euroopa Kohtu 24.11.2011 otsus C-404/09, p-d 133-134). Pesapuu hävimine ei saa põhjendada ala seisundi veelgi olulisemat halvendamist (vrd Euroopa Kohtu 14.01.2016 otsus C-141/14, p 62). Praegune elupaiga asustamata jäämine on tingitud tõenäoliselt maaomaniku ebasoosivast tegevusest (nt väärteoasjas nr 4-15-2573 tuvastatud ebaseaduslik raie sihtkaitsevööndis). Praeguseks on Saare kinnistul olnud pesapuu murdunud ja Tikuta kinnistul olnud pesapuu apellandi poolt maha raiutud, kuid Tikuta kinnistul olev vanametsa osa on jätkuvalt konnakotkale sobivas seisus. Kinnistud moodustavad ühtse metsamassiivi, kus kotkas on küll pesi vahetanud, kuid ajavahemikul 2005–2013 sinna järjekindlalt tagasi tulnud. Samuti olid väike-konnakotkad Puiatu püsielupaiga alal olemas 2015. a-l. Loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendused on jätkuvalt asjakohased ning need on leitavad määruse seletuskirjast ja ML 16.05.2012 ekspertiisist. Apellandi vastuväidetega on arvestatud juba püsielupaiga moodustamise menetluses. LKS ei näe ette võimalust keelduda kaitse alla võtmisest kinnistuomaniku sellekohase tahte alusel, vaid seda saab õigustada üksnes looduslik areng (vrd Euroopa Kohtu 03.04.2014 otsus C-301/12, p-d 24-25 ja 30). Andmed väike-konnakotka pesitsemise kohta kaitse all olevas püsielupaigas on registreeritud keskkonnaregistris. Keskkonnaregistri kannete aluseks on liigi leiukohtade puhul uuringu või inventuuri (sh seire ja keskkonnamõjude hindamise käigus tehtud inventuuri) aruanne ja liiki tundva eksperdi poolt registrisse kandmiseks esitatud leiukohtade andmed. Keskkonnaregistri seaduse § 6 lg-test 1 ja 2 tulenevalt on keskkonnaregistri andmetel õiguslik tähendus ning registrikanded on usaldusväärseks teabeks selle kohta, et alal on kaitstav loodusobjekt. Liigi kaitsmise põhjendatust ja otstarbekust kontrollitakse pidevalt riikliku seire raames ning paikvaatlustega. Seega ei ole kaitse alla võtmine lõplik, vaid keskkonnaseisundi jälgimiseks toimub iga-aastaselt regulaarne riiklik keskkonnaseire, mille raames kogutav andmestik on aluseks keskkonnaregistri kannete tegemisel või ajakohastamisel, sh püsielupaiga kehtetuks tunnistamise menetluse algatamiseks. 2015. a seiretööde käigus kontrollis Tikuta ja Saare väike-konnakotka pesi parimaid selle liigi eksperte JT. Kotkaste ja must-toonekure seire toimus ka 2017. a-l. Hetkel on moodustatud püsielupaik jätkuvalt vajalik. Moodustamise aluseks oli LKS § 8 lg 3 kohane ML 16.05.2012 ekspertiis, mille käigus on tuvastatud Puiatu väikekonnakotka püsielupaiga LKS § 10 lg 2 alusel kaitse alla võtmise põhjendatus. Püsielupaikade piiritlemise põhimõtted sisalduvad ka väike-konnakotka kaitse tegevuskavas. Apellandi kahtlused ekspertiisi osas on otsitud. Ekspertiisi teostas Keskkonnaamet ning ka õiguskantsler on 28.09.2016 kirjas nr 18-2/161074/1603921 hinnanud keskkonnaametnikke ekspertiisi läbiviimiseks piisavalt pädevateks. Vaidlustatud määruse seletuskirjast nähtuvalt osalesid ekspertiisis lisaks liigieksperdid JS, PV, TE, AN ja JT, mistõttu ei teinud ML ekspertiisi ainuisikuliselt. U. Sellise hinnang pesa kotka poolt taasasustamise vähesest tõenäosusest puudutab üksnes konkreetset pesa, mitte elupaika kui sobivat metsakooslust. Apellandi väited Puiatu püsielupaiga metsa peatsest hävimisest ei ole põhjendatud. Juurepessi ja üraskite esinemine on tavapärane igas Eesti kuuseenamusega metsas. Püsielupaikade kindlaksmääramisega sekkutakse küll maaomanike omandiõigusesse, kuid piirangute seadmist õigustab avalik huvi (PS § 32 lg 2). Looduskaitseliste piirangutega hõlmatud maa omanikul on võimalik võõrandada maa riigile, saada maamaksuvabastust ning sihtkaitsevööndis asuva erametsamaa puhul ka toetust sarnaselt Natura 2000 aladega. Apellant ei saa nõuda riigilt konkreetse hüvitamismehhanismi ettenägemist. 7(12)
3-15-2771
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Ringkonnakohus leiab, et XX apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus.
11.Esmaseks vaidlusküsimuseks on see, kas keskkonnaministri 21.09.2015 määruse nr 55 (I kd, tl 27-28; seletuskiri I kd, tl 43-53) § 1 p-ga 1 kaitse alla võetud Puiatu väike-konnakotka püsielupaik vastas selle moodustamise ajal LKS § 4 lg 5 p-s 1 toodud püsielupaiga määratlusele või mitte. Menetlusosaliste vahel puudub vaidlus, et loodusobjekti kaitse alla võtmine peab olema teaduslikult põhjendatud ja tuginema faktidele (vt Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-185-10, p 41), kuid erimeelsus on selles, kas praegusel juhul on need nõuded täidetud või mitte. Tikuta kinnistu pindala on 37,82 ha ning Puiatu püsielupaiga sihtkaitsevöönd hõlmab seda ca 3,23 ha ulatuses (8,5%) ja piiranguvöönd ca 5 ha ulatuses (13,2%).
12.LKS § 4 lg 5 p 1 kohaselt on püsielupaik väljaspool kaitseala või selle piiranguvööndis asuv piiritletud ja erinõuete kohaselt kasutatav kaitsealuse looma sigimisala või muu perioodilise koondumise paik. Ringkonnakohus ei nõustu apellandi tõlgendusega, et püsielupaigaga saab LKS § 4 lg 5 p 1 kohaselt olla tegemist vaid siis ja üksnes niikaua, kui kaitsealune liik seda reaalselt kasutab. Püsielupaiga määratlemisel on muu hulgas oluline arvestada elupaigaga seotud kaitsealuse liigi eripära. Nii keskkonnaministri 23.12.2009 käskkirjaga nr 2667 kinnitatud väike-konnakotka kaitse tegevuskavas 2009–2013 (II kd, tl 90111) kui ka toimikus eelnõudena (07.06.2014 versioon – I kd, tl 60-88p; 28.08.2015 versioon – I kd, tl 110-136p; I kd, tl 162-189p) sisalduvate, kuid nüüdseks Keskkonnaameti peadirektori 26.03.2018 käskkirjaga nr 1-1/18/138 kinnitatud uues väike-konnakotka kaitse tegevuskavas (https://www.keskkonnaamet.ee/sites/default/files/liigikaitse/vaike-konnakotka_tk.pdf, lk 5) on selgitatud, et liigi elupaikadena tuleb käsitada ka alasid, mis on ajutiselt asustamata, kuid mille taasasustamise potentsiaal on kõrge. Selline lähenemine vastab LKS § 4 lg 5 p 1 eesmärgile tagada kaitstavate liikide soodne seisund. Seejuures on märgitud, et väikekonnakotkastel on Eestis tavaliselt rohkem kui üks pesa ning kui vähese häirimise korral võidakse sama pesa kasutada kuni 10 aastat järjest, võib ühe pesa kasutamise vaheaeg samas küündida ka 8 aastani (2018, lk 11). Seega juhul, kui alal on tuvastatud väike-konnakotka pesitsemine ning iseloomult on tegemist väike-konnakotkale asustamiseks sobiliku alaga (st tüüpilise pesametsaga), mille puhul võib eeldada pesitsuste jätkumist (olenemata sellest, et viimasest pesitsemisest võib olla möödunud juba mitu aastat), on tegemist LKS § 4 lg 5 p-le 1 vastava püsielupaigaga (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 05.04.2018 otsus nr 3-15-2818, p 13).
13.Väike-konnakotkas (Aquila pomarina) on LKS § 10 lg 3 ja § 50 lg 2 p 4 ning Vabariigi Valitsuse 20.05.2004 määruse nr 195 § 4 lg 2 p 7 kohaselt I kaitsekategooriasse kuuluv liik, mille elupaikade kaitsmise kohustus tuleneb selgelt ka linnudirektiivi art 4 lg-st 1 koostoimes direktiivi I lisaga. LKS § 48 lg 1 kohaselt tuleb I kaitsekategooria liikide kõikide teadaolevate elupaikade kaitse tagada vähemalt püsielupaikade kindlaksmääramisega. Kuigi LKS § 50 lg 2 p 4 kohaselt loetakse automaatselt püsielupaigaks ka väike-konnakotka pesapuu ja seda ümbritsev ala 100 m raadiuses ning LKS § 50 lg 4 kohaselt laieneb sellele LKS §-s 30 sätestatud sihtkaitsevööndi kaitsekord (arvestades lisaks LKS § 50 lg-tes 5–9 sätestatud erisusi), on liigi kaitse-eesmärkide saavutamiseks (sh sihtkaitsevööndi täpsema ulatuse ja piiranguvööndi kindlaksmääramiseks ning kaitsekorra täpsustamiseks) vajalik moodustada püsielupaik LKS § 10 lg 2 alusel, mille menetlus tagab ka võimaluse vastanduvate huvide tasakaalustamiseks.
8(12)
3-15-2771
14.Vaidlustatud määruse seletuskirjast nähtuvalt oli keskkonnaregistris 605 väikekonnakotka pesa (2018. a kaitse tegevuskava kohaselt on 2017. a novembri seisuga registreeritud 680 pesa), millest seni moodustatud 15 püsielupaika hõlmasid kokku 18 pesa ning 21.09.2015 määrusega nr 55 täiendavalt kindlaksmääratud 14 püsielupaiga piiresse jäi veel kokku 28 pesa. Seega hõlmasid kindlaksmääratud püsielupaigad üksnes 7,6% kõigist keskkonnaregistrisse kantud pesadest. Kuigi keskkonnaministri 12.07.2018 määruse nr 23 tagajärjel on praeguseks moodustatud kokku 65 väike-konnakotka püsielupaika, siis isegi juhul, kui eeldada, et keskmiselt jääb ühe püsielupaiga piiresse kaks pesa, hõlmaksid püsielupaigad vaid ligikaudu viiendiku kõigist teadaolevatest pesadest (lisaks jääb ligikaudu viiendik pesadest kaitsealadele – vt 2018. a kaitse tegevuskava, lk 22). Juba see asjaolu kinnitab, et vastustaja ei ole n-ö valimatult määranud püsielupaigaks iga kunagi tuvastatud pesapuu ümbrust, olenemata sellest, kas väike-konnakotka edasine pesitsemine alal on tõenäoline või mitte. Kuna praegusel juhul on esitatud piisavalt usaldusväärseid ja konkreetseid seireandmeid, et väike-konnakotkas on korduvalt kasutanud Tikuta ja Saare kinnistuid pesitsemiseks või püüdnud seal asunud pesades pesitseda, siis ei ole mõistlikku alust väita, et vaidlusalune püsielupaik oleks moodustatud pelgalt liigi viibimiskohta või oleks kaitse alla võetud lihtsalt puistu, mis võib ekspertide hinnangul olla väike-konnakotkale iseenesest sobiv, kuid mida liik ei ole tegelikkuses kunagi sigimispaigana kasutanud. Keskkonnaregistrisse kantud seireandmete üldine usaldusväärsus ei ole praeguse vaidluse lahendamiseks oluline.
15.Kuigi vaidlustatud määruse seletuskirjas ei ole ühegi konkreetse maaomaniku õiguste piiramise proportsionaalsust eraldi käsitletud (sh p-s 2.4.2.4, mis kajastab Puiatu püsielupaika), piirdudes selgitustega, kas ja millises ulatuses jääb püsielupaik eramaale, puudub siiski alus asuda seisukohale, et apellandi huvidega poleks üldse arvestatud. Määruse seletuskirja tabelis 1 (lk 18) on seejuures eraldi kommenteeritud vastuväiteid, et Tikuta kinnistul kotka elupaik tegelikkuses puudub ning ala ei ole ulatuslike metsakahjustuste ja inimasustuse läheduse tõttu üldse väike-konnakotkale taasasustamiseks sobiv. Seletuskirjas on vastatud, et kotkas on alal küll pesi vahetanud, kuid ajavahemikul 2005–2013 sinna järjekindlalt tagasi tulnud (st neljal korral ühes või teises pesas pesitsenud või pesitseda üritanud) ja kotkaste olemasolu alal tuvastati ka 2015. a-l, mistõttu on Tikuta ja Saare kinnistutel paiknev puistu kasutuses kotkaste püsielupaigana. Samuti märgiti, et mets on väike-konnakotkale pesitsemiseks jätkuvalt sobivas seisus ning inimasustuse lähedus ei ole määrav, sest kotkas on ise kõnealuse ala pesitsemiseks valinud. Kuna kotkas on veel hiljaaegu ala pesitsemiseks kasutanud või püüdnud kasutada, ei ole märkimisväärse kaaluga argument, et tegu võib olla väike-konnakotka jaoks ebatüüpilise pesametsaga (st suuremast metsamassiivist väljaulatuv n-ö poolsaar, mis on ortofotode põhjal pigem juba muutunud või muutumas eraldi saareks).
16.XX vastuväited Tikuta kinnistu osaliselt Puiatu püsielupaiga piiridesse arvamise kohta on olnud menetlejatele teada juba 2008. a-st (nt I kd, tl 8; I kd, tl 10p; I kd, tl 15; I kd, tl 26) ning neile on korduvalt vastatud (sh pesapuu hävimist ja puistu seisundit puudutavas osas – vt I kd, tl 11-12p) ja alal viidud läbi mitu paikvaatlust (vt 14.11.2013 ja 26.06.2014 protokollid – I kd, tl 13-14p). Apellandile oli tagatud võimalus esitada omapoolne seisukoht määruse eelnõu suhtes (I kd, tl 16-19), mida XX ka kasutas (I kd, tl 20-21). Seletuskirjas on mööndud, et Tikuta kinnistul kasvava raieküpse metsa majanduslik väärtus võib piirangute tõttu väheneda, kuid rõhutatud, et see ei mõjuta puistu sobivust väike-konnakotka elupaigaks. Seega ei ole vastustaja iseenesest vaidlustanud metsakonsulent AR 03.02.2015, 05.11.2015 ja 14.12.2016 seisukohtades (I kd, tl 23-23p; I kd, tl 39-40; II kd, tl 81-84) ning metsakonsulent AM 29.10.2015 arvamuses (II kd, tl 86-86p), samuti AK ja JM 13.12.2016 arvamuses (II kd, tl 6679) väidetud kahjustuste esinemist (mis nähtub ka 24.10.2013 koostatud metsamajandamiskavast 2013–2022 – I kd, tl 24-25p), kuigi on pidanud põhjendamatuks hinnangut, et olemasolev kuusik hävib lähema 5–10 aasta jooksul ja seetõttu on püsielupaiga 9(12)
3-15-2771 moodustamine mõttetu. Erinevad liigieksperdid on korduvalt selgitanud, et metsa kahjustatus või niiskus iseenesest väike-konnakotkast ei mõjuta, kuni leidub sobivaid pesapuid. Samuti olid Keskkonnaametile teada 11.02.2014 ja 13.01.2015 metsateatistega kavandatud raied Tikuta kinnistul, mille lubamisest keelduti 08.10.2015 kirjaga. Apellandi esitatud asjatundjate hinnangud lähtuvad sisuliselt üksnes metsamajanduslikest aspektidest, kuid tuleb arvestada, et tegemist on I kaitsekategooriasse kuuluva ehk erilist kaitset vajava liigi püsielupaiga moodustamisega ning juhul, kui looduskaitselised piirangud muudavad kinnisasja sihtotstarbelise kasutamise võimatuks, on kinnistuomanikul õigus teatud tingimustel nõuda riigilt kinnisasja omandamist (LKS § 20). Looduskaitseliselt põhjendatud piirides väikekonnakotka püsielupaiga moodustamine kui selline saaks kaitstava avaliku huvi olulisust arvestades seetõttu piirata kinnistuomaniku õigusi ebaproportsionaalselt vaid väga erandlikel juhtudel, mida praeguses asjas ei esine.
17.Kuigi 2012. a ekspertiisi (dateeritud 16.05.2012, allkirjastatud 09.07.2012 – I kd, tl 139145; I kd, tl 192-198) koostajaks on märgitud üksnes Keskkonnaameti ametnik ML, kellel puudub ornitoloogia alane eriharidus, nähtub vaidlustatud määruse seletuskirja sissejuhatusest selgelt, et selle tegemisel osalesid ka liigieksperdid JS, PV, TE, AN ja JT. LKS § 8 lg-st 3 ei tulene nõuet, et ekspertiisi peab olema tingimata koostanud eriteadmistega isik, vaid nimetatud sätte kohaselt korraldab ekspertiisi koostamise kaitse alla võtmise algataja (LKS § 9 lg 1), kaasates selleks vastava ala eriteadmistega isiku. Kuna MTÜ Kotkaklubi 23.08.2008 ettepanekut püsielupaikade moodustamiseks menetles Keskkonnaministeeriumi 30.12.2009 kirja nr 16-1/14622-2 alusel Keskkonnaamet, siis võis ka ekspertiisi koostajaks LKS § 8 lg 3 alusel olla Keskkonnaamet ja ainetu on väide ekspertiisi kallutatusest tulenevalt selle koostaja ametikohast. Ekspertiis vastab ka sisuliselt LKS § 8 lg 4 nõuetele, sest selle p-st 3 nähtub selge seisukoht, et Puiatu püsielupaiga puhul on täidetud kaitse alla võtmise eeldused ja püsielupaiga moodustamine väljapakutud piirides on ka otstarbekas.
18.Apellatsioonkaebuses ei ole enam korratud väiteid mõistliku menetlusaja ületamisest, kuid ringkonnakohus märgib siiski, et püsielupaiga moodustamise menetluse kestus ei oma praeguses vaidluses tähtsust. Kuna ettepanekut püsielupaiga moodustamiseks ei esitanud apellant, siis ei saa haldusakti andmise viibimine rikkuda tema menetluslikke õigusi, olenemata sellest, et apellant on olnud püsielupaiga moodustamise menetlusest teadlik ja sellesse kaasatud juba alates 2008. a suvest (I kd, tl 7). XX 11.02.2014 ja 13.01.2015 metsateatiste menetlus oli kavandatava Puiatu püsielupaiga piirides peatatud vastavalt alates 03.03.2014 ja 29.01.2015 ning mõlema metsateatise menetlemine lõpetati Keskkonnaameti 08.10.2015 kirjaga nr JT 1510/15/22653-1 (I kd, tl 29-29p) seoses püsielupaiga moodustamisega. Seega oli metsateatiste menetlus peatatud ühel juhul ca 19 kuud ja teisel juhul pisut rohkem kui 8 kuud. Need ajavahemikud ei ületa LKS § 8 lg-s 6 märgitud maksimaalset peatamise tähtaega (28 kuud). Apellant ei ole praeguses asjas esitanud ka ühtegi nõuet haldusmenetluses väidetavalt toimunud viivituse õigusvastasuse tuvastamiseks ega viidanud oma võimalikule huvile sellise tuvastuse saamiseks. Võimalik viivitus haldusakti andmisel ei saa iseseisvalt tingida antava haldusakti sisulist õigusvastasust. Samas on oluline silmas pidada, et haldusakti õiguspärasust tuleb hinnata selle andmise aja seisuga, millest tulenevalt peavad ka haldusakti andmisel tähtsust omavad asjaolud esinema haldusakti andmise ajal. Seega võib pikaajaliseks kujunenud menetluste puhul osutuda teatud juhtudel vajalikuks tuvastada mingid asjaolud uuesti või menetluse hilisemas etapis veenduda varasemalt tuvastatud asjaolude jätkuvas esinemises. Sellist täiendava uurimise vajalikkust ei saa siiski hinnata abstraktselt ega seostada mingi kindla pikkusega menetlusajaga, vaid see sõltub muu hulgas sellest, kas on põhjust kahtlustada asjaolude muutumist menetluse kestel. Haldusorganil on uurimispõhimõttest tulenevalt kohustus selgitada välja kõik haldusakti andmisel tähtsust omavad asjaolud ning isegi haldusorgani vabandatav mitteteadmine olulisest asjaolust või selle muutumisest ei muuda 10(12)
3-15-2771 haldusakti õiguspäraseks (vt Riigikohtu 15.03.2017 otsus nr 3-3-1-7-17, p 11), kuid teistpidi ei muuda haldusakti iseenesest õigusvastaseks pelgalt see, et haldusorgan on mõistlikul põhjusel eeldanud asjaolude muutumatust ega ole pidanud vajalikuks neid täiendavalt kontrollida, kui vastavad asjaolud ei olegi tegelikkuses muutunud.
19.Asjaolu, et mitmel viimasel aastal pole alal väike-konnakotka pesitsust registreeritud ning senised pesapuud Tikuta ja Saare kinnistutel ei ole säilinud, ei tähenda, et püsielupaiga määramine oleks õigusvastane, arvestades liigi eripäraseid pesitsusharjumusi ja samale alale uue pesa ehitamise võimalust. Kuna 21.09.2015 määruse vastuvõtmise ajaks ei olnud alal 2013. a-l registreeritud edutust pesitsusest möödunud veel sedavõrd kaua aega, et püsielupaiga moodustamine oleks ilmselgelt meelevaldne, siis ei oma vaidluse lahendamise seisukohalt määravat tähtsust seegi, kas väärteoasjas nr 4-15-2573 antud tunnistajate (sh U. Abeli) ütlustest (II kd, tl 140-147; III kd, tl 156-163) saab järeldada väike-konnakotka pesitsemist vaidlusaluses piirkonnas 2015. a-l või mitte. Samuti ei mõjuta vaidlustatud määruse õiguspärasust asjaolu, kas kindlaksmääratud püsielupaikade seire on nõuetekohane või mitte. Väike-konnakotka kaitse tegevuskavast (2018, lk 17) nähtuvalt toimub muu hulgas väike-konnakotka seire alates 2012. a-st iga-aastase tööna selliselt, et kolme aasta jooksul saavad üle kontrollitud kõik keskkonnaregistris olevad pesapaigad. Seire reaalset tegemist kinnitavad vastustaja esitatud 2015. a seireandmed kotkaste ja must-toonekure osas (juurdepääsupiiranguga köide, tl 5-40p), millest nähtuvalt on teiste hulgas kontrollitud ka Puiatu püsielupaigas asuvaid pesapuid (tuvastati, et üks pesapuu on maha lõigatud ja teine murdunud). Järjepideva seire toimumine nähtub ka riigihangete registri kaudu kättesaadavatest andmetest, mille kohaselt on „Riikliku keskkonnaseire eluslooduse mitmekesisuse ja maastike seire allprogrammi seiretööd“ (nt 2018. a – riigihange nr 194598; 2017. a – riigihange nr 182729; 2016. a – riigihange nr 171210) igal aastal hõlmanud ühe osana ka kotkaste ja must-toonekure seiret. Kuigi apellandil ei ole alust nõuda täpsete seireandmete temale edastamist, on tal asjaolude muutumise või mõne aasta möödumise korral (st eeldusel, et kotkas ei ole elupaika naasnud) võimalik esitada vastustajale haldusmenetluse seaduse § 44 ja § 68 lg 1 alusel taotlus püsielupaiga kaitse alla võtmise otsuse kehtetuks tunnistamiseks. Kui vastustaja tuvastab igaaastase seire või apellandi taotluse menetlemise käigus, et Puiatu püsielupaiga asustamine väike-konnakotka poolt ei ole enam tõenäoline, siis esineb alus püsielupaiga kehtetuks tunnistamiseks. Asjaolu, et selline pidev püsielupaiga põhjendatuse kontroll toimub ka seiretööde käigus, kinnitavad nii apellandi esitatud tõendid mitmete kotkaste püsielupaikade kustutamisest seireandmete alusel (II kd, tl 60-61; II kd, tl 173-174; II kd, tl 180-181) kui ka näiteks 2015. a seiretabelites tehtud ettepanekud (juurdepääsupiiranguga köide, tl 40-40p) mõningate pesade kustutamiseks Eesti Looduse Infosüsteemist (EELIS). Samuti on eksperdid 2016. a-l teinud ettepaneku Puiatu püsielupaiga sihtkaitsevööndit Saare kinnistu osas pisut vähendada seoses sobivate pesapuude puudumisega (juurdepääsupiiranguga köide, tl 84-87).
20.Apellandi esitatud hüvitisnõude jättis halduskohus põhjendatult rahuldamata, tuginedes haldusasjas nr 3-14-50060 tehtud jõustunud kohtuotsustes (Tallinna Halduskohtu 02.07.2015 otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 13.05.2016 otsus jõustusid Riigikohtu 22.09.2016 määrusega nr 3-7-1-3-435-16) väljendatud seisukohtadele. Ringkonnakohus on viidatud asjas tehtud lahendis (p-d 15-17) rõhutanud, et erinevalt Natura 2000 aladest on püsielupaiga kaitse ajutise iseloomuga, samuti on omanikul võimalik taotleda looduskaitseliste piirangutega kinnistu riigi poolt omandamist. Kuigi LKS alusel seatud piirangute ja Natura 2000 alade piirangute eesmärgid langevad suuresti kokku, õigustab erametsaomanike erinevat kohtlemist nii omandi kasutamise piirangute eeldatavalt erinev ajaline kestus kui ka riigi fiskaalne huvi, sest hüvitisi ei maksta samast rahastamisallikast.
11(12)
3-15-2771 Maaeluministri 22.04.2015 määruse nr 39 „Natura 2000 erametsamaa toetus“ § 2 kohaselt on alates 30.01.2017 toetatavaks tegevuseks muu hulgas LKS § 4 lg 1 p-s 4 nimetatud kaitstava loodusobjekti (s.o püsielupaiga) sihtkaitsevööndis asuv erametsamaa ning toetuse ühikumäär on määruse § 3 lg-st 1 tulenevalt sarnaselt Natura 2000 võrgustiku ala sihtkaitsevööndiga 110 eurot kalendriaastas ühe metsaala hektari kohta. Erinevalt määruse § 3 lg-s 2 sätestatud toetusest Natura 2000 piiranguvööndis asuvale erametsamaale (kuni 60 eurot kalendriaastas metsaala ühe hektari kohta) ei ole nähtud ette toetust püsielupaiga piiranguvööndisse jäävale metsaalale. Määruse nr 39 muutmise eelnõu (EIS toimik nr 16-1299) seletuskirjast nähtuvalt on muudatuste aluseks olnud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1305/2013 art 30 lg 6 p b, mis võimaldab Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) vahenditest toetada ka Natura 2000 võrgustikust väljapoole jäävaid põllumajandus- ja metsaalasid, kuid nende alade pindala ei tohi ületada 5% kogu Eesti Natura 2000 alade pindalast. Natura 2000 võrgustiku alal on toetusõiguslikku erametsamaad ca 81 300 ha ja väljapoole jääval alal sihtkaitsevööndis ca 5000 ha (kusjuures praktikas esitatakse taotlus toetuse saamiseks ca 70% toetusõiguslike alade kohta). Kuna väljaspool Natura 2000 võrgustikku jäävate sihtkaitsevööndi kaitserežiimiga erametsamaade pindala moodustab juba niigi 6,15% Natura 2000 erametsamaa aladest, siis ei oleks EAFRD vahenditest reaalselt võimalik toetada piiranguvööndisse jäävaid erametsamaa alasid, mistõttu on riigi fiskaalne huvi isikute erinevaks kohtlemiseks jätkuvalt asjakohane. LKS § 20 lg 3 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määruse nr 242 § 31 lg 2 kohaselt piirab püsielupaiga sihtkaitsevööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt (samas sättes toodud erandid ei ole praegusel juhul asjakohased). Püsielupaiga piiranguvööndi kaitsekord seevastu ei piira määruse § 31 lg 3 p-st 1 tulenevalt kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt isegi osas, milles metsa vanuseline struktuur on valdavalt kategoorias „valmiv“ või „küps“, sest kaitse-eeskirja § 6 lg 1 ei keela praegusel juhul täielikult uuendusraiet (kaitseala valitseja nõusolekul on teatud tingimustel lubatud turberaiete hulka kuuluvad aegjärkne ja häilraie – vt metsaseaduse § 28 lg 4 p 1 ja § 30 lg-d 1–3). Seega on apellandil võimalik saada tulu Tikuta kinnistu piiranguvööndisse jääva metsa raiumisest (olenemata sellest, et apellandi esitatud metsateatistega kavandatud lageraied ja trassiraied ei ole lubatavad) ning nõuda lisaks riigilt sihtkaitsevööndisse jääva kinnisasja osa omandamist LKS § 20 alusel või taotleda selles osas toetust sarnaselt Natura 2000 aladega. Kuigi kinnisasja omandamise menetluse kiirusega on olnud probleeme, ei ole alust väita, et hüvitise saamise õigus oleks pelgalt teoreetiline.
21.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb XX apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 22.05.2017 otsus muutmata.
22.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et XX on apellatsioonkaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 35 eurot (III kd, tl 164), kuid pole esitanud andmeid muude apellatsioonimenetluses kantud menetluskulude kohta. Apellandi poolt ekslikult enam tasutud riigilõiv (15,34 eurot) on tagastatud Tallinna Ringkonnakohtu 06.07.2017 määrusega. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja muutmata halduskohtu otsus, millega jäeti kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Keskkonnaminister ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel samuti tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt) 12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.