Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja Monika Laatsit
Määruse tegemise aeg ja koht
29.06.2018, Tallinn 3-18-950
Haldusasja number Haldusasi
Menetlusosalised
OÜ Nordlux Ehitus ja JVV Haldus OÜ kaebus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 07.02.2018 kirja nr 3-2/125425 osaliseks tühistamiseks ja 10.04.2018 vaide tagastamise otsuse nr 3-2/1254-29 tühistamiseks Kaebajad – OÜ Nordlux Ehitus ja JVV Haldus OÜ, volitatud esindaja v.adv Äili Rodi Vastustaja – Tallinna linn, volitatud esindaja Eva Vanamb
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22.05.2018 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
OÜ Nordlux Ehitus ja JVV Haldus OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada OÜ Nordlux Ehitus ja JVV Haldus OÜ määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 22.05.2018 määrus ning saata asi tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.
3.Tagastada OÜ Maria Mägi Advokaadibüroo (rk 11455318) poolt määruskaebuselt tasutud riigilõiv 30 (kolmkümmend) eurot ning kanda see OÜ Maria Mägi Advokaadibüroo kontole nr EE83220022103915522 (AS Swedbank).
1.Tallinna Linnavalitsuse 28.09.2011 korraldusega nr 1487-k algatati Koidu tn 30 kinnistu ja lähiala detailplaneeringu koostamine. Detailplaneeringu koostamise eesmärk on liita elamumaa sihtotstarbega Koidu tn 26, Koidu tn 28 ja Koidu tn 30 kinnistud üheks 85% ulatuses elamu- ja 15% ulatuses ärimaa sihtotstarbega krundiks ning määrata moodustatavale krundile ehitusõigus kuni 4 maapealse ning 2 maa-aluse korrusega äriruumidega elamu ehitamiseks ja krundi kasutamise tingimused.
3-18-950
2.Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) edastas 07.02.2018 detailplaneeringust huvitatud isikutele VK-le, OÜ-le Nordlux Ehitus ja JVV Haldus OÜ-le kirja nr 3-2/1254-25, milles märgiti et TLPA on Koidu tn 30 kinnistu ja lähiala detailplaneeringu ning Koidu tn 32 kinnistu detailplaneeringu koostamise ajal esitatud ettepanekuid ja vastuväiteid kaalunud ning asunud seisukohtadele, millest tuleb Koidu tn 30 kinnistu ja lähiala detailplaneeringu ning Koidu tn 32 kinnistu detailplaneeringu edasisel koostamisel juhinduda ning mille alusel tuleb planeeringuid muuta ja/või täiendada.
3.OÜ Nordlux Ehitus ja JVV Haldus OÜ esitasid TLPA 07.02.2018 kirjale vaide, mille viimane tagastas 10.04.2018 otsusega nr 3-2/1254-29 haldusmenetluse seaduse § 79 lg 1 p 1 alusel. TLPA leidis, et 07.02.2018 kiri pole haldusakt ega haldusmenetluse toiming, vaid teabetoiming, millele ei saa vaiet esitada.
4.OÜ Nordlux Ehitus ja JVV Haldus OÜ esitasid 11.05.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 07.02.2018 kirja p-de 2–6 tühistamiseks ning 10.04.2018 vaide tagastamise otsuse tühistamiseks. Kaebajad leiavad, et 07.02.2018 kiri on eelhaldusakt detailplaneeringu menetluses, millega on õiguslikult siduvalt kindlaks määratud asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavad asjaolud. TLPA on kehtestanud uued kitsendavad ehitustingimused, millega piiratakse kaebajate õigusi. Uued nõuded on rangemad, kui näeb ette Tallinna Kesklinna miljööväärtuslike hoonestusalade teemaplaneering. Tingimuste esitamisega sunnitakse kaebajaid muutma detailplaneeringu lahendust nende õigusi kahjustaval viisil.
5.Tallinna Halduskohus tagastas kaebuse 22.05.2018 määrusega kaebeõiguse puudumise tõttu (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1). Vaidlusalune kiri pole haldusakt, mis tekitaks kaebajatele siduvaid õigusi või kohustusi, ega ka eelhaldusakt, nagu on leidnud kaebajad. Vaidlusalust kirja tuleb pidada menetlustoiminguks. Menetlustoiminguteks on kõik protseduurilised eeltoimingud haldusaktide andmisel ehk toimingud, mis pole haldusmenetluse lõpptulemuseks. Menetlustoimingu vaidlustamiseks ei saa kohtule esitada tühistamiskaebust. Seega pole kaebajatel võimalik nõuda TLPA 07.02.2018 kirja tühistamist. Praegusel juhul ei ole täidetud HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud eeldused menetlustoimingu vaidlustamiseks. Asja materjalidest nähtuvalt ei ole veel otsustatud detailplaneeringu vastuvõtmist ning seega pole toimunud ka avalikku väljapanekut. TLPA 07.02.2018 kirja eesmärk on anda detailplaneeringut koostavatele isikutele juhised, mida ja kuidas tuleb selles muuta ehk tegemist on haldusorgani suunistega, et tagada võimalikult paljude ühiskonnaliikmete vajadusi ja huvisid arvestav lahendus. Detailplaneeringu algatamise korraldusest ei tulene õigustatud ootust, et detailplaneering täpselt algatatud kujul vastu võetakse või kehtestatakse. Planeeringu koostamine, planeerimismenetluse kulude kandmine ja planeeringu lähteülesande kinnitamine ei tekita kaitstavat usaldust, et planeering algatatud kujul ka kehtestatakse. See oleks vastuolus planeerimisdiskretsiooni olemusega ja planeerimismenetlusse avalikkuse kaasamise põhimõttega (vt Riigikohtu lahend asjas nr 3-31-15-01, p 32). Lõpliku planeeringulahenduse kujundab menetleja planeerimisseaduse kohaselt kaalutlusõiguse alusel alles menetluse käigus ning pärast avalikku väljapanekut ja arutelu. Planeerimismenetluse olemusega oleks vastuolus olukord, kus pärast detailplaneeringu algatamist planeeringulahendust enam muuta ei tohiks. Sellisel juhul ei saaks toimuda ka menetluse käigus esitatud vastuväidete ja ettepanekute sisulist kaalumist, mis ei oleks kooskõlas planeerimise oluliste põhimõtetega, s.o avalikkuse kaasamise ja huvide tasakaalustamise põhimõtetega. Detailplaneeringu üks eesmärke ongi tasakaalustada erinevate isikute ja gruppide õigused ja huvid, mille saavutamiseks on seadusega nähtud ette planeeringu avalik menetlus (vt Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-33-05, p 13). 2(5)
3-18-950 Planeerimismenetluse praeguses etapis ei ole võimalik asuda seisukohale, et vaidlustatud kirjas esitatud tingimuste/ettepanekute õigusvastasuse tuvastamata jätmine tooks vältimatult kaasa kaebajate õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Kaebajatel on võimalik esitada vastustajale täiendavalt oma seisukohad detailplaneeringu kohta ja taotleda detailplaneeringu menetluse jätkamist kaebajate soovitud tingimustel. Seejärel peab vastustaja tegema kaalutletud otsuse, milles tal tuleb kaebajate seisukohtade arvestamata jätmist põhjendada. Kuna vaidlustatud kiri ei ole haldusakt ega eelhaldusakt, mis riivaks iseseisvalt kaebajate õigusi, ei pidanud see sisaldama ka haldusaktile omaseid kaalutlusi ja põhjendusi. Kui vastustaja peaks andma kaebajate õigusi rikkuva haldusakti, on kaebajatel võimalik see vaidlustada.
MENETLUSOSALISE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.OÜ Nordlux Ehitus ja JVV Haldus OÜ paluvad määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 22.05.2018 määrus ning saata asi tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. TLPA 07.02.2018 kirja näol on tegemist eelhaldusaktiga, millest haldusorgan ei saa lõpliku otsuse tegemisel mööda minna. Detailplaneeringu algatamisest on möödunud juba rohkem kui seitse aastat. Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 4 kohaselt tuleks selle detailplaneeringu menetlus viia lõpule hiljemalt 2018. aasta 1. juuliks. Olukorras, kus detailplaneeringut on juba aastaid menetletud, ei saa see olla sellises menetlusstaadiumis, kus antakse senist detailplaneeringu lahendust kardinaalselt muutvaid juhiseid. Koidu tn 30 ja lähiala detailplaneeringu koostamisel toimus eskiisi avalik arutelu juba 2011. aasta novembris, mille järel jätkus detailplaneeringu koostamine. Detailplaneeringu lõpufaasis, kus olid olemas ka vajalikud kooskõlastused, on TLPA 07.02.2018 kirjaga andnud juhised, mis on vastuolus asjakohaste õigusaktidega ning vähendavad olulises osas TLPA suuniste järgi koostatud detailplaneeringu alusel kavandatavate ehitiste mahtu. Kõnealused juhised ei võimalda nendega vastuolus oleva detailplaneeringu vastuvõtmist, mis tähendab, et kui kaebajad neid ei järgi, võib TLPA detailplaneeringu menetluse lõpetada. See tooks vältimatult kaasa kaebajate õigusi rikkuva haldusakti andmise. Seega on TLPA kirja näol tegemist eelhaldusaktiga. Alternatiivselt on kaebajate õigusi võimalik kaitsta ka TLPA 07.02.2018 kirja õigusvastasuse tuvastamisega. Asudes seisukohale, et vaidlustatud kiri on menetlustoiming, oleks halduskohus pidanud tegema kaebajatele ettepaneku kaebust muuta (HKMS § 120 lg 1 p 3).
7.Tallinna linn palub jätta määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Halduskohus on õigesti märkinud, et planeering koostatakse koostöös huvitatud isikute ja avalikkusega ning detailplaneeringu algatamise korraldusest ei tulene õigustatud ootust, et detailplaneering täpselt algatatud kujul vastu võetakse või kehtestatakse. TLPA on oma 12.06.2018 kirjas nr 3-2/1254-31 kaebajatele üksikasjalikult selgitanud kõigi vastustaja antud juhiste tagamaid ning seda, et vastustaja juhised detailplaneeringu täpsustamiseks on suunatud planeeringust puudutatud isikute huvide tasakaalustamisele ja põhinevad avalikkuselt saadud tagasisidel. Detailplaneeringu menetlus on veninud eelkõige kaebajate enda tegevuse tõttu. Iga planeeringumenetluses tehtava toimingu eraldi vaidlustamise võimalus viiks olukorrani, kus ei oleks lootustki jõuda ühegi detailplaneeringu menetlemisega algatamisest kehtestamiseni mõistliku aja jooksul, rääkimata seadusandja antud kolmeaastasest tähtajast.
3(5)
3-18-950
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada. Halduskohus on ekslikult leidnud, et kaebajatel puudub kaebeõigus.
9.HKMS § 121 lg 2 p 1 näeb ette, et kohus võib kaebuse määrusega tagastada, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. Nimetatud sätte puhul on tegemist diskretsioonilise alusega, mis võimaldab kaebuse tagastada üksnes juhul, kui kohtu arvates on kaebeõiguse puudumine selge ilma kahtlusteta. Õigusliku olukorra keerukuse või ebaselguse korral tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist ning küsimuse täiendavat analüüsimist, kui muud HKMS-s ettenähtud tingimused kaebuse menetlemiseks on täidetud (Riigikohtu 04.10.2017 määrus asjas nr 3-17-505, p 8; 11.10.2012 määrus asjas nr 3-3-1-35-12, p 12). Kui kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tuleb kaebeõigust kontrollida otsuse tegemisel ning kaebeõiguse puudumisel jätta kaebus rahuldamata (vt nt Riigikohtu 08.06.2016 määrus asjas nr 3-3-1-12-16, p 8; 26.03.2015 määrus asjas nr 3-3-1-86-14, p 24).
10.Ringkonnakohus leiab, et TLPA 07.02.2018 kirjas detailplaneeringu muutmiseks ja/või täiendamiseks tehtud ettepanekute näol on tegemist menetlustoiminguga detailplaneeringu menetluses. Ringkonnakohtule ei nähtu, et TLPA juhiste järgimata jätmine tingiks vältimatult detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumise ja planeerimismenetluse lõpetamise ilma detailplaneeringut kehtestamata. Seega puudub vaidlustatud kirjal iseseisev reguleeriv toime ning kaebajad ei saa nõuda selle tühistamist (Riigikohtu 13.10.2010 otsus asjas nr 3-3-1-4410, p 13; 08.06.2016 määrus asjas nr 3-3-1-12-16, p 9).
11.TLPA 07.02.2018 kirjas on esitatud juhised, millest tuleb detailplaneeringute „edasisel koostamisel juhinduda ning mille alusel tuleb planeeringuid muuta ja/või täiendada“. Juhiste järgimine eeldab detailplaneeringu lahenduse (mis põhineb avaliku väljapaneku läbinud eskiisil) muutmist – kaebajate väitel nende õigusi kahjustaval viisil. Detailplaneeringu koostamine on seotud märkimisväärsete rahaliste kulutustega, mistõttu ei saa välistada isiku põhjendatud huvi kontrollida enne muudatuste tegemist haldusorgani antud juhiste ja soovituste õiguspärasust. Kui see õigusvaidlus jääks lahendamata, tuleks kaebajatel kas riskida detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumisega või muuta enda õigusi kahjustaval viisil planeeringulahendust, kuigi selleks ei pruugi vastustaja poolt väidetavat vajadust – osaliselt või tervikuna – tegelikult eksisteerida (Riigikohtu 08.06.2016 määrus asjas nr 3-3-1-12-16, p 11). Kaebuses toodud asjaoludel on põhjust arvata, et vaidlustatud kiri võib rikkuda kaebajate mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust. Vastustaja on juhised andnud kaalutlusõiguse alusel ning praeguses asjas saab kontrollida, kas vastustaja on kaalutlusõigust teostanud õiguspäraselt (vt Riigikohtu 14.01.2009 otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 10).
12.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et lõpliku planeeringulahenduse kujundab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel menetluse käigus pärast avalikku väljapanekut ja arutelu. Riigikohus on leidnud, et kinnistuomanikul pole alust dikteerida kohalikule omavalitsusele planeeringulahendust. Kinnistuomanikul on aga õigus nõuda, et planeerimismenetlus toimuks mõistliku aja jooksul ning seda ka siis, kui puudutatud isikute vahel ei ole planeeringulahenduse osas konsensust (13.03.2018 määrus asjas nr 3-17-643, p 14). Isegi kui vastab tõele vastustaja väide selle kohta, et detailplaneeringu menetlus on veninud eelkõige kaebajate enda tegevuse tõttu, ei võta see kaebajatelt õigust vaidlustada toiminguid, mis menetlust veelgi pikendavad. Täiendavate juhiste andmine – kui kaebajad peaksid nende alusel planeeringulahendust muutma – põhjustab kahtlemata menetluse venimist. Viivitus haldusmenetluse läbiviimisel kahjustab ka mittemenetluslikke subjektiivseid õigusi
4(5)
3-18-950 (Riigikohtu 18.06.2003 otsus asjas nr 3-3-1-53-03, p 18; 14.01.2009 otsus asjas nr 3-3-1-6208, p 9).
13.Eelneva põhjal ei saa kaebeõigust menetlustoimingu vaidlustamiseks HKMS § 45 lg 3 alusel välistada.
14.Ringkonnakohus tühistab Tallinna Halduskohtu 22.05.2018 määruse ning saadab asja tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Halduskohus saab teha kaebajatele ettepaneku kaebuse muutmiseks või täiendamiseks alternatiivse nõudega.
15.Määruskaebuse esitamisel on tasutud riigilõiv 30 eurot. 01.01.2018 jõustunud HKMS ja riigilõivuseaduse (RLS) muudatuste kohaselt on määruskaebuse esitamine riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1, RLS § 22 lg 1 p 9). Ettenähtust rohkem tasutud riigilõiv kuulub tagastamisele (HKMS § 104 lg 5 p 1). Riigilõiv tagastatakse menetlusosalisele, kes selle pidi tasuma, või tema korraldusel muule isikule (HKMS § 104 lg 8 ls 5). Praegusel juhul on määruskaebuse esitajate eest riigilõivu tasunud OÜ Maria Mägi Advokaadibüroo. Ringkonnakohus tagastab riigilõivu OÜ Maria Mägi Advokaadibüroo kontole nr EE832200221039155226 AS-s Swedbank.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.