Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-979 28. september 2023 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Siitam Päraküla selts MTÜ kaebused Keskkonnaameti registreeritud metsateatiste õigusvastasuse kindlakstegemiseks Kaebaja Päraküla selts MTÜ, esindaja vandeadvokaat Villy Lopman Vastustaja Keskkonnaamet, esindajad Väino Vaidla, Olev Etverk ja Jaanus Nilp Kolmas isik AS K.A.T & Ko, esindajad vandeadvokaadid Martin Triipan ja Kaisa Laidvee Tallinna Ringkonnakohtu 22. detsembri 2022. a otsused asjades nr 3-21-979 ja 3-21-1187 Päraküla selts MTÜ kassatsioonkaebused 15. juuni 2023. a kohtuistung
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebused.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 9. novembri ja 23. detsembri 2021. a otsused ning Tallinna Ringkonnakohtu 22. detsembri 2022. a otsused asjades nr 3-21-979 ja 3-21-1187.
3.Rahuldada kaebused. Tunnistada Keskkonnaameti 3., 14., 17. ja 19. mai 2021. a otsused metsateatiste registreerimiseks raieteks Luiskama ja Peraküla-Joanni kinnistutel Pärakülas Pärnu linnas õigusvastaseks.
4.Mõista Keskkonnaametilt Päraküla selts MTÜ kasuks välja menetluskulu 19 000 eurot.
1.Keskkonnaamet registreeris 3. mail 2021 neli metsateatist, millega kiitis heaks lageraie metsaeraldiste kogupindalaga 2,1 ha Luiskama kinnistul. Keskkonnaamet registreeris 3., 14., 17. ja
19.mail 2021 kuus metsateatist, millega kiitis heaks lageraie metsaeraldiste kogupindalaga 2,3 ha; aegjärkse raie 1,1 ha; harvendusraie 3 ha Luiskama ja Peraküla-Joanni kinnistutel Pärakülas Pärnu linnas. Luiskama ja Peraküla-Joanni kinnistud asuvad täies ulatuses Pärnu maakonnaplaneeringu ja Tõstamaa üldplaneeringu rohevõrgustiku tuumalal.
2.Päraküla selts MTÜ esitas Tallinna Halduskohtule kaebused metsateatiste registreerimise otsuste tühistamiseks. Kaebuste kohaselt ohustab raie rohevõrgustiku toimimist. Keskkonnaamet on jätnud planeeringus seatud eesmärgid hindamata. Metsateatised puudutavad kõrge elurikkusega maa-ala, kus pesitseb vähemalt 20 kaitsealust linnuliiki, kuid metsateatised ei sisalda kõrvaltingimusi raie keelamiseks lindude pesitsusajal (looduskaitseseaduse (LKS) § 55 lg 61). Keskkonnaamet ei ole
3-21-979 metsateatiste registreerimist põhjendanud ja ei ole võimalik hinnata, kas Keskkonnaamet on arvesse võtnud rohevõrgustiku toimimist ja linnuliike. Kaebajat ei ole kaasatud ega ära kuulatud raieloa menetluses, kuigi vastustajal pidi teada olema, et Luiskama ja Peraküla-Joanni kinnistutel keskkonda negatiivselt mõjutavad otsused riivavad kaebaja õigusi. Kaebaja on menetlusosaline nt Päraküla liivakarjääri kaevandamisloa menetluses. Samuti ei teavitatud kaebajat raielubade olemasolust. Automatiseeritud haldusotsusteks puudub seaduslik alus.
3.Tallinna Halduskohus jättis 9. novembri 2021. a otsusega haldusasjas nr 3-21-1187 ja
23.detsembri 2021. a otsusega haldusasjas nr 3-21-979 kaebused rahuldamata. Halduskohtu hinnangul ei sisalda maakonnaplaneering ega üldplaneering sõnaselget raiekeeldu. Üldplaneeringus ei ole välja toodud ala kohta ühtegi lageraiet välistavat tingimust. Ainuüksi fakt, et raieala asub rohevõrgustiku tuumalal, ei saa olla raiete keelamise aluseks. Üldplaneeringu koostamisel on lageraie piiranguid kaalutud, kuid neid ei peetud vajalikuks seada konkreetse ala suhtes. Keskkonnaamet ei pidanud täiendavalt kaaluma, kas kavandatavate raietega seotud mets vajaks suuremat kaitset, kui on peetud vajalikuks planeeringutes või kaitsealade moodustamisel. Automaatsüsteemi kasutamine on lubatav, kuna otsustusprotsess allub jätkuvalt pädeva haldusorgani kontrollile. Haldusaktide andmise ajal olnud asjaoludel ei olnud alust teha teistsugust otsust. Kuna kaitsealuste liikide olemasolu ei olnud Keskkonnaametile teada metsateatiste registreerimise ajal, ei saanud Keskkonnaamet nendega arvestada. Uued andmed ei saa tingida metsateatiste õigusvastasust. Kõrvaltingimus LKS § 55 lg 61 kohta ei olnud vajalik. Keskkonnaamet on pidanud piisavaks sellekohast teavitust metsaregistris. Üldine piirang, mis hõlmaks kõikide Eestis pesitsevate lindude pesitsusaegu (veebruar–september) oleks ebaproportsionaalne. LKS § 55 lg-s 61 sätestatud keeldu peab esmajoones järgima metsaomanik ja raie tegija. Keskkonnametil polnud vajadust põhjendada metsateatise registreerimist. Asjaolu, et kaebaja on menetlusosaline kaevandamisloa menetluses, ei tähenda, et kaebaja oleks pidanud olema kaasatud raieloa menetlusse. Metsaseadus (MS) ei kohusta kaasama keskkonnaorganisatsioone. See ei ole tavapärane haldusmenetlus. Metsateatiste registreerimisel on rõhuasetus menetluse kiirusel.
4.Päraküla selts MTÜ palus apellatsioonkaebustes tühistada halduskohtu otsused ning teha asjas uued otsused, millega kaebused rahuldada. Ringkonnakohus lubas kaebajal metsateatiste tühistamise nõuetelt minna üle nende õigusvastasuse tuvastamise nõuetele.
5.Ringkonnakohus jättis 22. detsembri 2022. a otsustega apellatsioonkaebused rahuldamata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuste põhjendustega, kuid vastuseks apellatsioonkaebuste väidetele märkis järgmist.
5.1.MS § 41 lg-te 8 ja 81 alusel tehtavad otsused ei ole kaalutlusotsused, vaid hindamisotsused. Kui kavandatav raie on vastuolus õigusaktiga, ei saa kaalumise abil jõuda vastupidise järelduseni. Kaebaja õigusi saaks rikkuda ainult see, kui just vaidlusaluste metsateatiste automatiseeritud kontrollimine ja registreerimine on toonud kaasa raiete õigusvastase lubamise. Seetõttu tuleb hinnata, kas praegusel juhul on raie lubamine õiguspärane. Vaatamata sellele, et vaidlusalused alad asuvad rohelise võrgustiku tuumalal, puudub alus väita, et kavandatavad raied oleksid vastuolus kehtivate planeeringutega. Üldplaneeringus on välja toodud alad, kus on lageraie keelatud. Nende hulka ei ole peetud vajalikuks arvata Päraküla ümbruse metsi. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et lageraie on juba olemuslikult vastuolus rohevõrgustiku tuumala eesmärkidega. Kuigi pärast lageraiet võtaks metsa uuenemine aega ja seejuures ei taastuks mets kunagi täpselt endisel kujul, ei tähenda see, et igasugune lageraie peaks rohevõrgustiku tuumalal olema välistatud. Arvestada tuleb konkreetse alaga seotud asjaolusid.
5.2.Kaebaja hiljem tellitud vaatluste tulemused ei mõjuta hinnangut vaidlusaluste raiete registreerimise õiguspärasusele. Vaatluste tulemused ei saanud olla ega pidanud olema vastustajale 2(13)
3-21-979 haldusakti andmise ajal teada (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-6-07, p 12) ning tegemist ei ole olukorraga, kus raiete registreerimine oleks vastuolus selge keelunormiga (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-7-17, p 11). Automatiseeritud menetluses otsuse tegemine ei ole kaasa toonud seda, et kavandatud raiete lubamisel oleksid mingid olulised asjaolud või rohevõrgustiku kaitseks seatud nõuded jäänud arvestamata. Metsaomanik ning tema loal raiet tegev isik peab arvestama LKS § 55 lg-ga 61 sõltumata sellest, kas Keskkonnaamet on sätte kõrvaltingimusena välja toonud metsateatist metsaregistris registreerides.
5.3.Vastustajale ei olnud ega pidanud olema teada, et kaevandamisloa menetluse kaudu oli kaebajal ka metsateatiste registreerimise menetluse vastu eriline huvi. Kaebaja menetlusse kaasamata jätmine ei olnud õigusvastane. Samal põhjusel ei olnud õigusvastane kaebajale registreeritud metsateatiste kätte toimetamata jätmine.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
6.Päraküla selts MTÜ palub kassatsioonkaebustes tühistada Tallinna Ringkonnakohtu otsused ning teha asjas uus otsus, milles kaebus rahuldada. Kaebaja hinnangul on ringkonnakohus ebaõigesti kohaldanud MS § 41 lg-id 7, 8 ja 81. Ringkonnakohus on asunud seisukohale, et kui planeeringu seletuskiri ei sisalda sõnaselget raiekeeldu, tuleb raie lubada, ignoreerides planeeringute eesmärke ja rohevõrgustiku tuumala eripära. Planeeringu oluliseks sisuks ei ole üksnes sõnaselged käsud ja keelud, vaid üldised eesmärgid piirkonna ruumiliseks arenguks. Vastustaja on metsateatise registreerimisel jätnud oma kaalutlusõiguse teostamata. Metsateatised väljastati automatiseeritud menetluses ning menetluse raames jäeti kõrvale olulise tähtsusega asjaolud. Vastustaja ei ole hinnanud raiete mõju rohevõrgustiku tuumalale. Samuti ei analüüsinud ta planeeringu põhimõtteid ja eesmärke. See kinnitab, et automaatsüsteem ei ole võimeline iseseisvalt tuvastama kõiki asja lahendamise seisukohast tähtsaid asjaolusid. Vastustaja ei ole hinnanud raietegevuse kumulatiivset mõju rohevõrgustikule ega ole selgitanud välja kaitsealuste liikide esinemist vaidlusalusel raiealal. Vaidlusalusel alal paikneb arvukalt erinevate kaitsekategooriate linnu- ja taimeliike. Kui kaitset ei ole tagatud kaitse- või hoiualade moodustamisega või püsielupaikade kindlaksmääramisega, siis tuleb lähtuda isendi kaitse põhimõttest (LKS § 48 lg 4, § 55 lg-d 61–8). Vastustaja on jätnud kõrvaltingimuse seadmise kaalumata. LKS § 55 lg 61 p-dest 1 ja 2 tulenev üldine raierahu kohustus ei ole täitmiseks piisavalt arusaadav ja metsateatiste taotlejatele õiguspäraselt realiseeritav. Üldine teavitus või soovitus metsaregistris ei aita tagada LKS § 55 lg 61 järgimist (Tallinna Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-11-1504, p 14).
7.Keskkonnaamet palus kohtuistungil kassatsioonkaebused rahuldamata jätta järgmistel põhjustel. 7.1 Rohevõrgustiku säilitamise meetmed sätestatakse maakonna- ja üldplaneeringutes. Pärnu maakonnaplaneeringuga pannakse kohalikele omavalitsustele kohustus täpsustada rohelise võrgustiku piire ja kasutustingimusi üldplaneeringuga. Tõstamaa valla üldplaneeringust ei ole võimalik välja lugeda üldist lageraie keeldu rohevõrgustiku tuumalal. See seab lageraie keelu vaid Tõstamaa aleviku piirist 1 km raadiuses asuvates metsades. Tegemist ei ole raiemahuga, mis välistab rohevõrgustiku eesmärgipärase toimimise. Planeeringud ei keela vaidlusalustel aladel lageraiet, ei otsesõnu ega planeeringuliste eesmärkide kaudu. 7.2 Keskkonnaameti kasutatav elektrooniline süsteem on andmetöötluse automaadistatud vorm, mitte aga tehisintellekt. Kõik automaatsüsteemi tööparameetrid on seadistanud vastustaja ning alluvad tema vahetule kontrollile. Neid muudetakse ja täiendatakse pidevalt. Automaatregister ei tee iseseisvat otsust.
3(13)
3-21-979 7.3 Keskkonnaametil on õigus metsateatise registreerimisest keelduda üksnes juhul, kui kavandatud raie on vastuolus kehtiva õigusaktiga. Praegusel juhul vastuolu kehtiva õigusega ei esine. Raieloa registreerimine on hindamis-, mitte kaalutlusotsus. Keskkonnaametil ei ole kohustust kõrvaltingimusega piirata raie aega LKS § 55 lg-st 61 lähtudes. Keskkonnaametil on kaalutlusõigus, kuidas LKS § 55 lg 61 täitmist tagada, ning see sõltub konkreetse juhtumi asjaoludest. Seadusest tulenevaid kohustusi ei pea haldusaktis üle kordama.
8.AS K.A.T & Ko palus kohtuistungil jätta kassatsioonkaebused rahuldamata järgmistel põhjustel. 8.1 Üldplaneeringu lahenduse kujundamine, sh rohevõrgustiku tingimuste osas on kohaliku omavalitsuse ülesanne ja pädevus. Tõstamaa valla üldplaneeringu menetluses on hinnatud raietele lisapiirangute seadmise vajadust ning Keskkonnaamet ei saa raielubade väljastamisel kaaluda, kas kohaliku omavalitsuse seatud piirangud on asjakohased, õiged ja piisavad. Keskkonnaametil ei ole õigust ega pädevust astuda kohaliku omavalitsuse rolli planeerimisdiskretsiooni teostamisel. Kui automaatse või ametniku tehtava kontrolli tulemusel tuvastatakse, et raie vastab õigusaktide nõuetele, registreeritakse metsateatis. 8.2 Keskkonnaühendustele on tagatud laiendatud kaebeõigus keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 30 lg 2 tähenduses. Seadusandja ei ole raielubade puhul näinud vaidlustamiseks ette eriregulatsiooni, sh ei ole nähtud ette raielubade jõustumise edasilükkumist. Olemasolevad tehnilised lahendused võimaldavad keskkonnaorganisatsioonidel jälgida raielubade väljastamist vastavalt nende valitud parameetritele. WFS-teenusega on riik loonud võimaluse otsida registreeringuid erinevate parameetrite abil (sh kuupäevaliselt ja kaitstavate alade kaupa). 8.3 Metsateatiste automaatne registreerimine ei ole vastuolus ühegi õigusnormiga.
9.Riigikohtu halduskolleegium liitis 23. mai 2023. a määrusega haldusasjad nr 3-21-979 ja 3-21-1187 ühte menetlusse.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Kassatsioonkaebused tuleb rahuldada ning kohtute otsused tühistada materiaalõiguse normide väära kohaldamise tõttu. Halduskohtule esitatud kaebused tuleb rahuldada ja vaidlustatud raieload (metsateatiste registreerimise otsused) tunnistada õigusvastaseks, lähtudes halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg-st 1 ja lg 5 p-st 5. Esmalt käsitleb kolleegium üldiselt metsateatise registreerimise materiaalõiguslikke eeldusi rohevõrgustiku aladel (I) ja metsateatise menetlust (II), sh eraldi metsateatise automaatset registreerimist (III). Pärast seda annab kolleegium õigusliku hinnangu käesoleva vaidluse asjaoludele (IV) ja lahendab menetlusosaliste taotlused (V). I
11.Kolleegium nõustub kohtutega, et metsa paiknemine rohevõrgustiku tuumalal iseenesest metsa raiumist, sh lageraiet ei välista. Planeerimisseaduse (PlanS) § 6 p 17 sätestab, et rohevõrgustik on eri tüüpi ökosüsteemide ja maastike säilimist tagav ning asustuse ja majandustegevuse mõjusid tasakaalustav looduslikest ja poollooduslikest kooslustest koosnev süsteem, mis koosneb tugialast ja tugialasid ühendavatest rohekoridoridest. Rohevõrgustiku säilimise ja planeerimise olulisemad eesmärgid on elurikkuse kaitse ja säilitamine, kliimamuutuste leevendamine ja nendega kohanemine ning rohemajanduse, sh puhkemajanduse edendamine. Selleks peavad rohevõrgustiku struktuurid toimima liikide ja populatsioonide jaoks sidusalt funktsioneeriva elupaikade ja liikumisteede
4(13)
3-21-979 võrgustikuna – see aitab vähendada liikide elupaikade killustatust (Riigikohtu otsus nr 3-20-1310/52, p 26).
12.Elurikkus on Keskkonnaagentuuri 2018. aastal avaldatud rohevõrgustiku planeerimisjuhendi kohaselt erinevate elusorganismide rohkus maismaa- ja veeökosüsteemides ning neid hõlmavates ökoloogilistes kompleksides; see sisaldab ka liigisisest, samuti liikide ja ökosüsteemide vahelist mitmekesisust. Elurikkuse komponendid on ökosüsteemid, elupaigad ja kasvukohad, liigid, isendid ja genotüübid (lk 8, vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-67/97, Bluhme, p 34). Ökosüsteemi saab planeerimisjuhendi kohaselt defineerida kui funktsionaalset süsteemi, milles toitumissuhete kaudu seostunud elustik koos keskkonnatingimuste kompleksiga moodustavad isereguleeruva ja areneva terviku (mets, niit, meri, järv jne – lk 10). Elupaik (biotoop; taimede puhul ka kasvukoht) tähendab keskkonnatingimuste kaudu määratud kohta või kohatüüpi, kus mingi organism või populatsioon looduslikult esineb (vrd bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni art 2, Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta art 1 p f). Tulenevalt PlanS § 6 p-st 17 on rohevõrgustiku eesmärk iseäranis eri tüüpi ökosüsteemide, sh erinevat tüüpi metsade kui elupaikade säilitamine, mitte pelgalt senise metsaala säilitamine loodusliku alana. Ka raiesmiku või noore uueneva metsa elustik kujutab endast looduskooslust, kuid lageraie toob aastakümneteks kaasa hoopis teistsugused keskkonnatingimused kui raieküps mets ning need ei pruugi tagada kõigile liikidele piisaval hulgal elupaiku ja ühendusteid ning seeläbi geneetilist mitmekesisust. Osa liikide puhul ei ole metsa raiumine olulise tähendusega, samas kui spetsiifilisema elupaiganõudlusega liikide jaoks võib nt lageraie olla elupaiku killustav ja rohevõrgustiku funktsiooni nõrgestav tegevus (lk 14). Üksnes ala looduslikuna säilitamiseks ei oleks rohevõrgustikku tarvis. Selleks piisaks enamasti planeeringutes metsamaa senise kasutusotstarbe allesjätmisest.
13.Pärnu maakonnaplaneeringu looduskeskkonna joonise kohaselt paiknevad vaidlusalused kinnistud rohevõrgusiku tuumalal. Selles planeeringus on tuumala mõistet kasutatud tugiala tähenduses PlanS § 6 p 17 mõttes. Ka Tõstamaa valla üldplaneeringu järgi on kinnistud hõlmatud rohevõrgustikuga, kuid siin on võrgustiku ruumielemendid jäetud eristamata. Kolleegium lähtub kehtivast planeerimisseadusest ning rohevõrgustiku planeerimisjuhendist, mille järgi tugiala koosneb tuumalast ja äärealast (lk 9, viide 2). Kuna vaidlusalused alad asuvad maakonnaplaneeringus rohevõrgusiku tugiala südamikus ja maakonnaplaneeringust ei nähtu, et tegu oleks äärealaga, on ühtlasi tegemist rohevõrgustiku maakondliku tasandi tuumalaga kitsamas mõttes (vt ka Riigikohtu otsus nr 3-21-125/47, p 16).
14.Rohevõrgustiku ruumielementide kaitse ei ole kõikjal range. Rohevõrgustiku toimimise tagamiseks ei ole selle elemente tarvis tingimata loodusobjekti või vääriselupaigana kaitse alla võtta, kuid see ei tähenda, et rohevõrgustiku ökosüsteeme mõjutava majandustegevuse kohta käivad nõuded ei erineks millegi poolest muudel aladel kehtivatest. PlanS § 6 p-st 17 järeldub ühtlasi, et seadusandja hinnangul ei ole Eestis elurikkuse kaitsmiseks piisavad kaitstavad loodusobjektid, sh Natura 2000 alad, vaid täiendavalt on tarvis neid ühendavat ja toetavat maastikuvormide võrgustikku kooskõlas direktiivi 92/43 art 3 lg-ga 3 ja art 10 lg-ga 1 (vt ka Komisjoni teatis, ELi elurikkuse strateegia aastani 2030, COM(2020) 380, ptk 2.1). Rohevõrgustiku eesmärgid ei piirdu samas vaid Natura 2000 raames kaitstavate liikidega.
15.Kohtud asusid põhimõtteliselt õigele seisukohale, et rohevõrgustiku säilitamise tingimused sõltuvad PlanS § 14 lg 1 p 5, § 56 lg 1 p 9 ja § 75 lg 1 p 10 kohaselt esmajoones riigi ja kohaliku omavalitsuse planeeringutest.
5(13)
3-21-979
16.PlanS § 56 lg 1 p 9 kohaselt on maakonnaplaneeringu ülesanne mh rohevõrgustiku toimimise tagamiseks üldiste kasutustingimuste määramine. Pärnu maakonnaplaneeringu seletuskirja p 3.3.1 järgi on rohevõrgustiku eesmärk tagada koosluste, liikide, stabiilse keskkonnaseisundi ja keskkonna vastupanuvõime säilitamine. Tuumalad on seal määratletud kui ümbritseva keskkonna suhtes kõrgema väärtusega loodusalad, paljude kaitsealuste liikide olulised elupaigad või kasvukohad, millele valdavalt võrgustiku funktsioneerimine toetub. Samas toodud rohelise võrgustiku toimimise tingimuste kohaselt tuleb säilitada võrgustiku terviklikkus ja sidusus ning vältida loodusalade killustamist. Tagada tuleb, et looduslike alade osatähtsus tuumaladel ei langeks alla 90% pindalast ning koridorides alla 70% koridori keskmisest läbimõõdust. Maakonnaplaneeringu tingimus on ka „säilitada maastikulist ja bioloogist mitmekesisust – metsakooslusi, poollooduslikke ja looduslikke niite ja neid ühendavaid koridore“ (lk-d 62–64).
17.PlanS § 75 lg 1 p 10 kohaselt on üldplaneeringu ülesandeks muuhulgas rohevõrgustiku toimimist tagavate tingimuste täpsustamine ja nendest tekkivate kitsenduste määramine. Tõstamaa valla üldplaneeringus (2008) on sätestatud lageraie keeld Tõstamaa alevikust 1 km raadiusesse jäävates metsades, samuti kohustus teatada vallale kolm kuud ette kavandatavatest lageraietest Tõstamaa asulat ümbritsevates metsades (seletuskiri, ptk 2.7 „Maatulundusmaad“). Vaidlusalused kinnistud asuvad Tõstamaa alevikust üle 1 km kaugusel. Lisaks on üldplaneeringus ette nähtud lageraie piirang puhkealadel, kus raie tuleb kooskõlastada vallavalitsusega. Vaidlusalused kinnistud ei paikne puhkealal (ptk 2.5 „Puhkealad“). Üldplaneering sisaldab ka eraldi peatükki 2.8.4 rohevõrgustiku kohta. See loetleb esmalt valla eesmärgid, mis on seotud rohevõrgustikuga, ja võrgustiku määramise kriteeriumid. Võrgustiku säilimise ja toimimise tingimustena rõhutatakse siin, et ehitusalade valikul ei tohi seada ohtu rohelise võrgustiku säilimist ning et kooskõlastada tuleb maa sihtotstarbe muudatused rohevõrgustiku aladel, joonehitiste kavandamine ja looduslike veekogude õgvendamine.
18.Vastustaja, kolmas isik ja kohtud leiavad sisuliselt, et endise Tõstamaa valla haldusterritooriumil piisab rohevõrgustiku toimimiseks üldplaneeringuga seatud raiekeelu ja -piirangute aladele jäävate metsade säilitamisest ning metsateatise menetluses ei ole raie mõjuga rohevõrgustikule tarvis rohkem tegeleda. Kolleegiumi hinnangul on selline lähendamine võimalik teatud tingimustel, mitte aga siinses asjas.
19.Lähtuda tuleb sellest, et ükski ruumielement ei ole rohevõrgustikku haaratud tarbetult. Kohtud on jätnud tähelepanuta, et Tõstamaa valla üldplaneeringu seletuskirja ptk-d 2.5 ja 2.7 ei sätesta spetsiifilisi tingimusi rohevõrgustiku eripärast lähtudes, vaid reguleerivad maatulundusmaade ja puhkealadega seotud raieid sõltumata sellest, kas need kattuvad rohevõrgustikuga. Ka ei ole need nõuded kantud ökoloogilistest, vaid üksnes inimese rekreatsiooni eesmärkidest. Nagu ülal viidatud (p 11), peab rohevõrgustik lisaks inimese elukeskkonna kaitsmisele teenima ka elurikkuse säilitamise eesmärki. Üksnes puhkealadel ja aleviku ümber kehtivad raiepiirangud ei saa põhimõtteliselt tagada rohevõrgustiku kõigi elementide toimimist elurikkuse seisukohast. Rohevõrgustiku toimimist mõjutavad ka raied, mitte ainult üldplaneeringu ptk-s 2.8.4 põgusalt reguleeritud tegevused, nagu ehitamine ja maa sihtotstarbe muutmine (vt eespool p 12). Kolleegium ei anna käesolevas asjas hinnangut üldplaneeringu õiguspärasusele, kuid rohevõrgustiku vajadustele pole selles pööratud niisugust tähelepanu, mis oleks vastustajal lubanud jätta süvenemata rohevõrgustikuga seostuvasse. PlanS § 14 lg 1 p 5 ja § 56 lg 1 p 9 kinnitavad, et rohevõrgustiku säilitamine ei ole vaid kohaliku omavalitsuse, vaid ka riigi pädevate asutuste vastutusalas. Seda järeldust toetavad põhiseaduse (PS) § 5 ja § 53 esimene lause, samuti Euroopa Liidu toimimise lepingu art 191 lg 1. Raie lubatavuse lõplik ja igakülgne kontrollimine on just nimelt Keskkonnaameti pädevuses (MS § 41 lg 7).
20.Metsateatise registreerimisel rohevõrgustikule avalduva ohu hindamist ei ole põhjust pidada üldplaneeringu revideerimiseks. PlanS § 75 lg 1 p-st 10 ei tulene kohustust sätestada kõik 6(13)
3-21-979 rohevõrgustikuga seotud kitsendused eranditult üldplaneeringus. Selle sätte alusel ei tehta üldplaneeringus lõplikku otsust raie lubatavuse kohta. Kohalikul omavalitsusel on võimalik anda vaid põhimõtteline eelhinnang, kas raiumine võib rohevõrgustiku seisukohast kõne alla tulla. Üldplaneering peab tagama rohevõrgustiku toimimise koos muude instrumentidega. Metsateatise registreerimist mõjutavad rohevõrgustikuga seotud normid võivad MS § 41 lg-te 7 ja 8 kohaselt sisalduda ka teistes õigusaktides, k.a maakonnaplaneeringus. Maakonnaplaneeringu nõuete kordamata või täpsustamata jätmine üldplaneeringus ei tähenda, et maakonnaplaneeringu nõuded kaotaks oma õigusliku tähenduse ega peaks realiseeruma praktikas.
21.Asjakohane on ringkonnakohtu tähelepanek, et vastuolu korral range keelunormiga peab vastustaja raieloa andmisest keelduma ilma täiendava kaalumiseta. Siit ei saa aga järeldada, et niisuguse vastuolu puudumisel poleks asutusel kaalumisruumi. Kolleegium on juba selgitanud, et rohevõrgustikku võib ebasoodsalt mõjutada vaid ülekaaluka huvi korral. Selliseks huviks võib olla omaniku või kasutaja huvi kinnistul metsa majandada, kui selline kasutus ei ole välistatud kehtiva planeeringuga (Riigikohtu otsus nr 3-20-1310/52, p 29). See ei tähenda, et üldplaneeringust tuleneva selgesõnalise kitsenduse puudumisel oleks metsateatise esitaja omandipõhiõigus või ettevõtlusvabadus igal juhul olulisem rohevõrgustiku eesmärkidest. Huvi metsa majandada ja võimalikku olulist negatiivset mõju rohevõrgustiku eesmärkidele tuleb vajaduse korral metsateatise menetluses kaaluda konkreetseid asjaolusid arvestades.
22.Õigusliku aluse kaalutlusotsuse tegemiseks annab MS § 41 lg 8 koos KeÜS §-ga 10 ja PlanS § 6 p-ga 17. MS § 41 lg 8 kohaselt on Keskkonnaametil õigus metsateatise registreerimisest keelduda, kui kavandatud raie ei vasta õigusaktide nõuetele. Selliseks „õigusakti nõudeks“ on ka KeÜS § 10, mille järgi tuleb keskkonnaohtu vältida. Keskkonnaohtu või olulist keskkonnahäiringut tuleb sama paragrahvi järgi erandina taluda, kui tegevus on vajalik ülekaaluka huvi tõttu, puudub mõistlik alternatiiv ja keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu vähendamiseks on võetud vajalikud meetmed. Keskkonnaoht on KeÜS § 5 kohaselt olulise keskkonnahäiringu tekkimise piisav tõenäosus. Keskkonnahäiring on sama seaduse § 3 lg 1 esimese lause järgi inimtegevusega kaasnev vahetu või kaudne ebasoodne mõju keskkonnale, sealhulgas keskkonna kaudu toimiv mõju inimese tervisele, heaolule või varale või kultuuripärandile. Rohevõrgustiku säilimise, toimimise, terviklikkuse või sidususe oluline kahjustamine on oluline keskkonnahäiring. Konkreetne oht säärase tagajärje tekkimiseks on keskkonnaoht KeÜS § 10 mõttes. MS § 41 lg 8 nagu ka KeÜS §-d 5 ja 10 on sõnastatud silmatorkavalt avaralt. See on aga ootuspärane, sest metsa raiumise kui keskkonnahäiringuid põhjustava tegevuse puhul peab huvitatud isik järgima igaühe kohustust keskkonda säästa (PS § 53 esimene lause). Seepärast ei ole viidatud sätete üldisele iseloomule vaatamata põhjust kahelda nende põhiseaduspärasuses.
23.Kolleegiumi hinnangul ei tulene PlanS § 6 p-st 17 ega Pärnu maakonnaplaneeringu seletuskirja p-st 3.3.1 täielikku lageraie keeldu, küll aga suunis säilitada metsakooslus üldjoontes senisel kujul, kui see on vajalik rohevõrgustiku tugiala tõhusaks toimimiseks. Kui seda nõuab maakonnaplaneering, peab kohalik omavalitsus üldplaneeringu tingimustega tagama just elupaikade, mitte lihtsalt looduslike alade piisava hulga ja sidususe. Selleks tuleb vaadelda iseäranis lageraiete mõju konkreetsel tugialal esinevatele elupaikadele ja kasvukohtadele. Neid kahjustavate raiete reguleerimisel tuleb ligikaudseltki prognoosida, kas samal tugialal säilib piisavalt ja kestvalt teisi samalaadseid elupaiku, millele elustik saab pärast raiet veel toetuda ja mis tagavad looduse võime taastuda. Planeerimisjuhendis on nt viidatud, et elupaika killustav mõju muutub oluliseks, kui metsaga kaetud ala pindala langeb alla 50%. Sellisel juhul tuleks killustamise vältimiseks eelistada suurte, terviklike ja kompaktsete (väikese servaalaga) metsamassiivide säilimist. Oluline on, et säilivad elupaigad ei paikneks üksteisest liiga kaugel ja oleks ühendatud koridoridega ning et nad sisaldaksid 7(13)
3-21-979 esinduslikku osa kõikidest piirkonna looduslikest metsakoosluste tüüpidest ja erinevas vanuselises koosseisus metsa (rohevõrgustiku planeerimise juhend, lk-d 35–39). Kuna rohevõrgustik on loodud elurikkuse säilitamiseks ja selleks vajalike ökosüsteemide kaitseks, tuleb siin kõrgendatud tähelepanu pöörata LKS §-le 512, mis keelab hävitada ja kahjustada nende loomaliikide isendite selgelt märgatavaid paljunemis- või puhkekohti, mida nõukogu direktiiv 92/43/EMÜ nimetab IV lisa punktis a. Neid nõudeid on nii looduskaitselistest kui metsamajanduslikest huvidest lähtudes kohasem järgida üldplaneeringu menetluses, sh keskkonnamõju strateegilisel hindamisel, kui üksikute metsateatiste registreerimisel. Kui aga niisugustele nõuetele ei ole üldplaneeringus piisavalt tähelepanu pööratud, ei tohi Keskkonnaamet neid metsateatise menetluses ignoreerida. Kolleegium märgib ka, et igaühel, sh metsaomanikul, aga ka Keskkonnaametil on üldplaneeringu menetluses võimalus teha ettepanekuid rohevõrgustiku toimimise tingimuste täpsustamiseks, sh säilitamist väärivate metsade ja eelistatud raiealade piiritlemiseks konkreetsel tuumalal, lähtudes eespool viidatud kriteeriumidest. Üldplaneeringu asjakohaste tingimuste puudumisel või neid täiendavalt saaks Keskkonnaamet vajaduse korral metsateatiste menetlust lihtsustada asjakohaste halduseeskirjadega (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-54-05, p 11; otsus nr 3-20-1548/31, p-d 23–25), mis tagaks igal tugialal tervikuna elupaikade ja kasvukohtade kriitilise hulga säilimise, vajaduse korral koosluste tüüpide kaupa.
24.Rohevõrgustiku toimimist eelkirjeldatud alustel ei taga täiel määral üldised tingimused raietele (MS 4. peatüki 3. jagu, keskkonnaministri 27. detsembri 2006. a määrusena nr 88 kehtestatud metsa majandamise eeskiri), sest need ei lähtu rohevõrgustiku spetsiifilistest vajadustest. Nt MS § 29 lg 9 sätestab küll piirangu, et enne raiesmiku uuenemist ei tohi põhimõtteliselt teha uut lageraiet raiesmikuga piirneval metsaeraldisel, kuid mets loetakse nende sätete kohaldamisel MS § 24 lg 4 ja metsa majandamise eeskirja § 16 lg 1 järgi uuenenuks juba teatud hulga 0,5 kuni 1,0 m kõrguste puude kasvamise hetkest, mitte raiutud metsaga samaväärse elupaiga väljakujunemisest arvates. Uuenenud mets metsaseaduse tähenduses ei saa pikka aega tasakaalustada läheduses kavandatava järgmise raie mõjusid. Rohevõrgustiku aspektist tuleb arvestada varasemaid raieid laiemalt kui ainult piirnevatel aladel, samuti muid tegevusi lisaks raietele, nagu maapinna kuivendamine, ehitustegevus jms. Metsaseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskirja järgi hõlmab õigusaktide nõuetele vastavuse kontroll uuendus-, harvendus- ja valikraie korral ka varasemate tegevuste koosmõju hindamist (XI Riigikogu 327 SE, § 27).
25.Metsaseaduse, selle rakendusaktide ning üldplaneeringu tingimuste ja kitsenduste järgimisel võib sellegi poolest eeldada, et rohevõrgustikku kuuluval üksikul või mõnel eraldisel metsa raiumine, k.a lageraie ei too kaasa sellist ohtu rohevõrgustikule, mida peaks vältima. Sellest eeldusest võib Keskkonnaamet metsateatise menetluses aga lähtuda vaid siis, kui rohevõrgustiku toimimist tagavad tingimused on üldplaneeringus seatud vähemalt üldjoontes läbimõeldult ning maakonnaplaneeringu üldisi kasutustingimusi ja rohevõrgustiku kõiki ruumielemente arvestades. Ka nende tingimuste täitmisel võivad erilised asjaolud, nt varasemad ulatuslikud raied siiski nõuda Keskkonnaametilt mõnel juhul põhjalikumat lähenemist.
26.LKS § 55 lg 61 p 2 keelab looduslikult esinevate lindude tahtliku häirimise, kuid rõhutab selgelt, et see keeld on leebem väljaspool pesitsemise ja poegade üleskasvatamise aega. Lindude häirimise risk kaasneb raiega alati, ometi võimaldab metsaseadus eriseadusena metsa raiuda. Metsateatise registreerimisel tuleb LKS § 55 lg-ga 61 arvestada ning lähtuda KeÜS §-dest 10 ja 11, st vältida ülemäärast häirimist ja võtta ettevaatusmeetmed. Kolleegium nõustub kohtutega, et LKS § 55 lg 61 ei näe ette kohustust sätestada liikide häirimise jms keelud metsateatise registreerimise otsuse konkretiseeritud kõrvaltingimustena. LKS § 55 lg 61 esmane adressaat on metsa omanik ja metsatööde tegija, ehkki selle sätte järgimine võib olla seotud suurte praktiliste raskustega. Siiski võib 8(13)
3-21-979 Keskkonnaamet LKS § 55 lg-st 61 tuletatavaid tingimusi ennetava meetmena metsateatise registreeringule haldusmenetluse seaduse (HMS) § 53 lg 2 p-de 2 ja 3 alusel lisada, kui ilmneb konkreetne oht, et raiumine võib muidu kaasa tuua LKS § 55 lg 61 rikkumise.
27.Kolleegium nõustub kohtutega, et vastustaja ei pea üksikute metsateatiste registreerimisel hindama raiega kaasnevat kliimamõju. Üksik raie eraldi ei saa ilmselgelt kliimaeesmärkide saavutamist takistada. Raiete kumulatiivse kliimamõju hindamiseks puuduvad kehtivas õiguses kohased pidepunktid, nt mõõdikud, millises ulatuses võib teatud ajavahemikul kliimaeesmärke silmas pidades metsi raiuda, ning põhimõtted, kuidas niisuguseid kvoote jaotada metsateatiste esitajate vahel. Moratooriumi metsa raiumisele üldistest kliimaeesmärkidest ei tulene.
28.Kokkuvõttes tuleb Keskkonnaametil rohevõrgusiku alal metsateatise registreerimisel MS § 41 lg 8 alusel kontrollida, kas raie lubamisel on koos teiste mõjudega tagatud rohevõrgustiku säilimine, toimimine, terviklikkus ja sidusus. Erandlike asjaolude puudumisel võib Keskkonnaamet raie lubatavust rohevõrgustiku vaates eeldada, kui kohalik omavalitsusüksus on üldplaneeringus seadnud raietele asjaomasel rohevõrgustiku osal üldjoonteski rohevõrgustiku eesmärkidest lähtuvad kitsendused ning raie vastab nendele kitsendustele. II
29.Keskkonnaasjas toimuv haldusmenetlus peab lisaks uurimispõhimõttele (HMS § 6) vastama ka ettevaatuspõhimõttele (KeÜS § 11 lg 2 esimene lause). Metsaseadusega pole neist põhimõtetest erandeid tehtud. Eeltoodu ei tähenda, et Keskkonnaamet peab omal algatusel kontrollima kõiki teoreetiliselt võimalikke ohte iga metsateatise puhul, kuid konkreetse ohukahtluse korral tuleb võimalusel koguda lisateavet. Huvitatud isikutele arvamuse ja andmete avaldamiseks võimaluse andmine (HMS § 11 lg 2) aitab sellele kohustusele kaasa. Rohevõrgustiku toimimisega seostuv ohukahtlus võib olla tingitud ka menetlusosalise piisavalt põhistatud avaldusest.
30.Ainuüksi valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni staatus (KeÜS § 31) ei anna ühendusele õigust olla menetlusosaline puudutatud isikuna HMS § 11 lg 1 p 2 järgi. Keskkonnaühenduse õiguste rikkumist eeldatakse vaid kohtukaebeõiguse (KeÜS § 30 lg 2), mitte haldusmenetlusse kaasamise aspektist. Ühegi subjektiivse õiguse riivet tulenevalt vaidlustatud raielubadest ei ole kaebaja praegu ära näidanud – ta on esitanud vastuväited raielubadele üksnes keskkonnakaitselistest avalikest huvidest lähtudes. Mingeid täiendavaid menetlusüleseid õigusi ei loonud kaebajale ka asjaolu, et ta on osalenud Luiskama kinnistuga seotud kaevandamisloa menetluses. Eelneva tõttu ei pidanud vastustaja kaebajale vaidlusaluseid raielube ka kätte toimetama (Riigikohtu määrus nr 3-22-348/19, p 12).
31.KeÜS § 28 lg 2 sätestab, et avalikkust teavitatakse olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemise menetlusest tõhususega, mis ei too kaasa ebamõistlikke kulusid, kuid mis tagab teabe jõudmise nende isikute kätte, kellel on oluline puutumus mõjutatud keskkonnaga. Asjast huvitatud avalikkuse hulka tuleb Århusi konventsiooni art 2 lg 5 järgi lugeda ka keskkonnaorganisatsioonid. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 22 järgi on keskkonnamõju oluline, kui see võib eeldatavalt ületada mõjuala keskkonnataluvust, põhjustada keskkonnas pöördumatuid muutusi või seada ohtu inimese tervise ja heaolu, kultuuripärandi või vara. Üksiku raieloa puhul ei ole põhjust olulist keskkonnamõju eeldada KeHJS § 3 lg 1 p 1 mõttes. Kuna aga ohtu rohevõrgustiku säilimisele, toimimisele, terviklikkusele ja sidususele ei saa raieid kumulatiivselt ja koos võimalike muude teguritega täielikult välistada (vt eespool p-d 22–24), peab Keskkonnaamet KeÜS § 28 lg 2 kohaselt teavitama avalikkust rohevõrgustikuga hõlmatud metsa raiumiseks esitatud metsateatisest enne selle registreerimist. Avalikkuse teavitamine on oluline seda enam, et Keskkonnaamet on ise 9(13)
3-21-979 käesolevas asjas usutavalt selgitanud, et tal ei ole võimalik iga metsateatise puhul tutvuda kohapealse olukorraga. Teavitamise kohustus ei tähenda, et sellega kaasneks keskkonnamõju hindamise kohustus (vrd ka KeHJS § 6 lg 1 p 311).
32.Lisaks eelnevale tuleneb avalikkuse teavitamise kohustus vajadusest tagada keskkonnaühendustele tõhus kaebeõigus (Århusi konventsiooni art 9 lg 3 ning KeÜS §-d 30 ja 31). Kaebeõigus oleks illusoorne, kui keskkonnaühendustel poleks metsateatisest praktiliselt võimalik teada saada enne selle registreerimist, sest kui HMS § 53 lg 1 p 1 ja lg 2 p 3 alusel pole määratud teisiti, jõustub registreeritud metsateatis kohe. See võidakse realiseerida kiiresti ning metsa raiumine ei ole tagasi pööratav. Kolleegium peab ka mõistlikuks, et keskkonnaühendused esitavad oma vastuväited raiele algses haldusmenetluses, mitte alles vaide- või kohtumenetluses.
33.Metsateatise puhul piisab avalikkuse teavitamiseks teatise esitamise kohta teabe avaldamisest. See võib toimuda nt Keskkonnaameti veebilehel või avalikkusele kättesaadavas infosüsteemis. Avaldatav teave peab võimaldama lihtsalt aru saada kavandatava raie asukohast ja tingimustest ning võimaldama huvitatud isikutel hõlpsasti leida neid huvitav teave üles suurest andmemassist. Sellele aitaks kaasa nt võimalus tellida automaatseid teavitusi teatud piirkonna metsateatiste kohta, samuti võimalus eristada rohevõrgustikuga seotud ja muid kõrgendatud tähelepanu väärivaid metsi muudest metsadest (vt ka Riigikohtu määrus nr 3-22-348/19, p 14).
34.KeÜS § 28 lg 4 järgi peab avalikkuse kaasamisel menetlustähtaja pikkus olema selline, mis asja mahukust ja keerukust arvestades võimaldab avalikkusel tõhusalt osaleda, sealhulgas peab menetlustähtaeg võimaldama piisavat ettevalmistusaega. Keskkonnaministri määruse „Metsateatisel esitatavate andmete loetelu ning metsateatise esitamise, menetlemise ja registreerimise kord ning tähtajad“ § 2 lg 3 näeb ette, et Keskkonnaamet kontrollib metsateatise nõuetekohasust ja kavandatud raie vastavust õigusaktidega kehtestatud nõuetele 15 tööpäeva jooksul. See tähtaeg võimaldab anda avalikkusele seisukohtade esitamiseks rohevõrgustikku puudutava metsateatise kohta nt ühenädalase või kümnepäevase tähtaja. See tuleb üldjuhul lugeda keskkonnaühenduste jaoks metsateatise menetluses piisavaks reageerimisajaks. On mõistetav, et keskkonnaühendus ei jõua selle aja jooksul koguda ulatuslikku uut teavet raieala kohta. Keskkonnaühendustel on samas võimalik teha koostööd loodusteadlaste ning kohaliku kogukonna ja muude huvirühmadega. Ka olemasoleva teabe põhjal võimalikule ohule viitavate vastuväidete esitamine tõstab metsateatise menetluse kvaliteeti võrreldes menetlusega, millest avalikkus ei tea. Samuti on keskkonnaühendustel juba enne metsateatiste esitamist võimalik kujundada oma seisukoht, kas üldplaneeringud tagavad piirkonnas adekvaatselt rohevõrgustiku kaitse.
35.Kui menetlusosalistelt laekuv või muu teave tekitab konkreetse ja põhjendatud kahtluse, et raie võib rohevõrgustikku ohustada, ning kahtluse kõrvaldamine põhjustab viivituse, tuleb Keskkonnaametil asjaolude täiendavaks kontrollimiseks HMS § 41 järgi teavitada menetlusosalisi põhjustest, miks haldusmenetluse toiminguid ei ole võimalik teha ettenähtud tähtaja jooksul. Ohukahtluse kõrvaldamiseks tehtav aja- ja muu ressursikulu peab olema mõistlik ja proportsionaalne. Kui neis piires ei ole võimalik kahtlusi kõrvaldada, siis tuleb arvestada võimaliku väärotsustuse tõenäosust ja tagajärgi (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-54-03, p 26). KeÜS § 10 kohaldamisel tuleb siis ohtu möönda ning selgitada, kas selle tekitamist õigustab ülekaalukas huvi. Menetluses laekunud kaalukate vastuväidetega mittenõustumist tuleb metsateatise andmisel põhjendada (HMS § 56 lg 1).
36.Halduskohus on kolleegiumi hinnangul metsateatise menetluse kiirust üle tähtsustanud. Haldusmenetluse ülesanne on teha sisult õige otsus mõistliku aja jooksul. Metsateatist ei tule registreerida silmapilkselt ega ka mitte paari päeva jooksul. Kontrollimise ja kaasamise kohustus
10(13)
3-21-979 metsateatiste menetluses ei too kaasa intensiivset põhiõiguste piirangut, vaid lükkab raie mõnevõrra edasi.
37.Kaalutlusõiguse teostamisel ja ohtude prognoosimisel saab haldusorgan arvestada vaid nende asjaoludega, mis olid talle otsuse tegemise hetkel teada või pidid teada olema. Kui olulised andmed ei jõudnud haldusorganini tema enda menetlusvea tõttu, ei vabanda asjaolu mitteteadmine puudulikku otsust (Riigikohtu otsus nr 3-18-1891/46, p 19). Kuni 5. juunini 2022 kehtinud keskkonnaregistri seaduse (KeRS) § 6 lg 1 kohaselt ei tohtinud haldusorganid keskkonnaregistrisse kandmata keskkonnaandmeid kasutada keskkonnalubade ja keskkonnakasutuse registreerimise taotluste menetlemisel ning planeeringute ja arengukavade koostamisel, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. See aga ei andnud haldusorganile õigust jätta tähelepanuta registrist puuduvaid keskkonnaandmeid, kui need olid asutusele teada või kui ta oleks neist eeldatavalt teada saanud nõuetekohases haldusmenetluses. Keskkonnaregistris ebaõigete andmete avastamisel tuli algatada andmete parandamine (KeRS § 53). III
38.Uurimispõhimõte, ettevaatusprintsiip ja avalikkuse teavitamise kohustus kehtivad metsateatise menetluses sõltumata sellest, kas metsateatise registreerimiseks teeb üksikotsuse ametnik või automaatne infosüsteem. Automaatsüsteemi kasutamine iseenesest ei vabasta haldusorganit ühegi asjakohase õigusnormi järgimise kohustusest. Sellest ei saa haldusorganit vabastada ka infosüsteemi tööd juhtiva arvutiprogrammi iseärasused ega programmi aluseks olev halduseeskiri.
39.Vaidlustatud metsateatisi ei muuda õigusvastaseks see, et metsateatise automaatset registreerimist ei ole ette nähtud seaduse ega määrusega. Metsateatise registreerimise kui haldusakti õiguslikuks aluseks on MS § 41 lg 81. See laieneb ka automaatsele registreeringule. Haldusmenetluse üksikasjad määrab kaalutlusõiguse alusel haldusorgan ise, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Muuhulgas ei ole praegu rikutud HMS § 8 lg-t 2, kuigi konkreetsete üksikotsuste tegemisel ei osalenud vahetult inimene. Sellegi poolest olid asjaomases arvutiprogrammis kõik metsateatiste registreerimise parameetrid haldusorgani nimel tegutsenud isikud ette ära määranud. Tegemist ei olnud arvutiprogrammiga, mis autonoomselt muudaks oma tööparameetreid masinõppe või muu sarnase tehnoloogia abil.
40.Kolleegium peab vajalikuks märkida, et isikuandmete automatiseeritud töötlusel põhinevate üksikotsuste tegemiseks on isikuandmete kaitse üldmääruse (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2016/679/EL füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta – IKÜM) art 22 lg 1 p b kohaselt teatud tingimustel tarvis riigisisese seaduse või määrusega ette näha asjakohane õiguslik alus. Metsateatiste registreerimisel ei ole tegemist IKÜM art-s 22 reguleeritud automaatotsusega, sest see ei lähtu isikuandmetest, vaid keskkonnainfost, ruumiandmetest jms. Ei saa välistada, et ka väljaspool IKÜM art 22 toimeala võib keerukamate tehnoloogiate, nagu iseõppivate algoritmide abil oluliste haldusotsuste tegemiseks osutuda mõnel juhul PS § 3 lg-st 1 tulenevalt vajalikuks asjakohane menetluslik volitusnorm.
41.Kolleegium rõhutab ka, et mistahes automatiseeritud haldusotsuse õiguspärasuse eest vastutab kokkuvõttes vastavat infosüsteemi rakendav haldusorgan. Haldusorgan peab tagama, et infosüsteemi kasutatavad alusandmed oleks õiged, täielikud ja ajakohased ning et infosüsteem järgiks kõiki kehtivast õigusest tulenevaid nõudeid, sh õiguse üldpõhimõtteid ja selliseid norme, mis vajavad tõlgendamist. Hindamis- ja kaalutlusotsuste puhul tohib haldusorgan rakendada vaid süsteemi, mis tagab kõigi oluliste asjaolude arvestamise ning lähtub ainult asjakohastest asjaoludest (HMS § 4 lg 2). 11(13)
3-21-979 Kui kättesaadav tehnoloogia ei võimalda neid nõudeid täita, peab otsustusprotsessis osalema ka inimene. Enne automaatseid haldusotsuseid genereeriva süsteemi tööle rakendamist peab haldusorgan üksikasjalikult hindama väärotsuste riski. Tüüpjuhtumite reguleerimiseks võib haldusorgan halduseeskirju kasutada ja luua nende rakendamiseks ka arvutiprogramme, kuid haldusorgan peab alati olema valmis tegelema erijuhtumitega, mille jaoks halduseeskirjas lahendust ei ole või mille jaoks halduseeskirja lahendused ei ole sobivad.
42.Metsateatise menetluse võib kolleegiumi hinnangul osaliselt automatiseerida, kui infosüsteem suudab mh ära tunda ja vajaduse korral ametnikele otsustamiseks edastada teatised, mille puhul ei saa eeldada ohu puudumist rohevõrgustiku toimimisele. Kõiki rohevõrgustikuga seotud lageraiete metsateatisi ei pea vastustaja tingimata suunama tavamenetlusse, küll aga need, mille puhul keskkonnaohtu eespool (p-d 22–23) viidatud tingimustele vastavalt välistada ei saa. IV
43.Vaidlustatud raieload ei vasta eeltoodud nõuetele ei menetluslikult ega sisuliselt.
44.Ei vaielda selle üle, et vastustaja ei teavitanud avalikkust metsateatise esitamisest KeÜS § 28 lg 2 kohaselt. Ei saa välistada, et keskkonnaregistri andmete ajakohastamisele oleks aidanud kaasa avalikkuse kaasamine.
45.Tõstamaa valla üldplaneeringus olid raiepiirangud seatud vaid inimese elukeskkonna kaalutlustest, mitte rohevõrgustiku ökoloogilistest eesmärkidest lähtudes. Seega ei saanud vastustaja eeldada keskkonnaohu puudumist rohevõrgustiku toimimisele, seda enam, et aastatel 2012–2022 on tugialal tõenäoliselt toimunud arvestataval hulgal raieid. Ka kolmas isik on rõhutanud, et tegemist on inimtegevusest, sh varasematest raietest mõjutatud piirkonnaga (nt toimik 3-21-979, dtl 44). See puudulik ohuhinnang, nagu ka kinnistutel tegelikult esinenud kaitsealuste liikide arvesse võtmata jätmine LKS § 512 valguses, olid olulised kaalutlusvead.
46.Kohtumenetluses on vastustaja väitnud, et vaidlusaluste raiete maht ei ole selline, et saaks väita rohevõrgustiku läbilõikamist või selle tuumala funktsioonide kahjustamist. Selliselt on jäänud tähelepanuta võimalikud kumulatiivsed mõjud. Asjaolu, et maakonnaplaneeringu kehtestamise hetkel toimis rohevõrgustik planeeringu seletuskirja järgi piisavalt, ei kinnita, et konkreetne tugiala vaidlusaluste raiete ja muude tegevuste koosmõjus jätkab toimimist. Õige, aga ebapiisav on vastustaja väide, et vaidlusalused raied ei vähenda looduslike alade pindala. Raie tulemusena muutuvad keskkonnatingimused raielankidel ning kaovad senised elupaigad. Ei kohalik omavalitsusüksus ega vastustaja pole üldjoonteski hinnanud, kas vastavat tüüpi kaduvaid elupaiku kompenseerivad piisavalt muud ümbritsevad alad. Kolmanda isiku väide, et raiealal pesitsevatel lindudel on võimalik leida uued elupaigad lähedal asuvatel aladel, nt kaitsealadel, ei pruugi olla vale, aga seda võimalust ei saa praeguse juhtumi asjaoludel eeldada.
47.Ei vaielda selle üle, et vastustaja rakendatud ja nn ärireegli BR07 kui halduseeskirja alusel toimiv automaatsüsteem ei näinud ette võimalust rohevõrgustikuga seotud asjaolude juhtumipõhiseks hindamiseks ja ohu välistamiseks. Vastustaja kinnitusel arvestab arvutiprogramm metsaseadusest ja selle rakendusaktidest tulenevaid üldisi piiranguid raietele (nt raieeraldiste suurus ja piirnevatel aladel toimunud raied), samuti üldplaneeringusse kantud kitsendusi. Nagu eespool (p 24) näidatud, ei ole see rohevõrgustiku aladel igas olukorras piisav.
48.Praeguses asjas on menetlusse jäänud vaid nõuded raielubade õigusvastasuse kindlakstegemiseks. Sellest tulenevalt piisab kaebuste rahuldamiseks eespool viidatud asjaoludest. Puudub vajadus saata 12(13)
3-21-979 asi täiendavate faktide uurimiseks eelnevatele kohtuastmetele selgitamaks, kas raielubade andmine oleks nõuetekohase haldusmenetluse korral olnud välistatud. Selles valguses puudub ka vajadus tegeleda küsimusega, kas metsateatistele oleks tulnud lisada kõrvaltingimused.
49.Kolleegium rõhutab, et kuigi Keskkonnaameti senine praktika on käesoleva otsuse seisukohtadest lahknev, ei anna käesoleva otsuse seisukohad alust metsatatise registreerimise üldiseks peatamiseks rohevõrgustiku aladel. See tähendaks vabadusõiguste ebaproportsionaalset piirangut, sest rohevõrgustiku kaitse tingimused ei nõua täielikku raiekeeldu. V
50.HKMS § 108 lg 1 järgi tuleb Päraküla selts MTÜ menetluskulud vastustajalt välja mõista, kuna otsus tehti vastustaja kahjuks. Vastustaja ja kolmanda isiku kuulud jäävad nende endi kanda (HKMS § 108 lg-d 1 ja 8).
51.Päraküla selts MTÜ menetluskuluks, mille vastustajalt väljamõistmist ta taotleb, oli halduskohtus asjas nr 3-21-979 3226 eurot 8 senti (sh riigilõiv) ja asjas nr 3-21-1187 3888 eurot (sh riigilõiv), ringkonnakohtus asjas nr 3-21-979 3480 eurot 98 senti (sh riigilõiv), asjas nr 3-21-1187 6911 eurot 7 senti (sh riigilõiv) ja Riigikohtus 4207 eurot (sh riigilõiv). Summad sisaldavad käibemaksu.
52.HKMS § 109 lg 6 alusel mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Esimese astme kohtus taotletavaid õigusabikulusid peab kolleegium põhjendatuks kogu taotletud ulatuses. Kolleegium on järjekindlalt olnud seisukohal, et põhjendatud menetluskulud apellatsiooniastmes ei saa üldjuhul olla suuremad kui esimese astme kohtus (vt nt otsus asjas nr 3-3-1-63-10, p 31). Apellatsiooniastmes taotletud kulud ületavad esimese astme kohtus tekkinud kulusid 3277 euro 88 sendi võrra. Sellest tulenevalt vähendab kolleegium apellatsiooniastme kulusid ning mõistab kaebaja kasuks vastustajalt välja kokku menetluskulu 19 000 eurot. (allkirjastatud digitaalselt)
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.