Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Monika Laatsit ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
30. juuni 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-39
Haldusasi
X kaebus Tallinna Perekonnaseisuameti 8. detsembri 2020. a otsuse tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks, Tallinna Perekonnaseisuameti kohustamiseks ning Tallinna linnalt ja Eesti Vabariigilt mittevaralise kahju hüvitise väljamõistmiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22. novembri 2021. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja X, esindaja Marilin Palts Vastustajad Tallinna linn, esindaja TK ja KP; Siseministeerium, esindaja MS; Justiitsministeerium, esindaja EU
Menetluse alus ringkonnakohtus
X ja Siseministeeriumi apellatsioonkaebused
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta toimikusse X apellatsioonkaebusega esitatud tõendid (dtl 255 ja 260). Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22. novembri 2021. a otsuse resolutsiooni p-d 2 ja 3 muutmata. Jätta Siseministeeriumi apellatsioonkaebus läbi vaatamata osas, milles Siseministeerium vaidlustab Tallinna Halduskohtu 22. novembri 2021. a otsuse resolutsiooni p-e 2–4. Jätta Siseministeeriumi apellatsioonkaebus rahuldamata osas, milles Siseministeerium vaidlustas Tallinna Halduskohtu 22. novembri 2021. a otsuse resolutsiooni p-i 1, ning Tallinna Halduskohtu 22. novembri 2021. a otsuse resolutsiooni p 1 muutmata. Mõista Siseministeeriumilt X kasuks välja apellatsiooniastmes kantud õigusabikulud 350 eurot. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda. Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärgiga.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 1. augustil 2022 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1).
3-21-39 Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
X sõlmis teise isikuga 2. veebruaril 2016 notari juures kooselulepingu nr 427.
2.X esitas 24. septembril 2020 avalduse Tallinna Perekonnaseisuametile kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmiseks.
3.Tallinna Perekonnaseisuamet vastas 28. septembri 2020. a e-kirjaga, et kooselulepinguga seonduv ei kuulu ameti pädevusse. Kooseluseaduse (KooS) § 3 lg 4 kohaselt kantakse andmed rahvastikuregistrisse perekonnaseisutoimingute seaduses (PKTS) sätestatud korras. Kooseluseaduse rakendamise seadus ei ole 2015. a eelnõu staatusest edasi liikunud. Kavandatu kohaselt peaks kande tegema notar. Seega saab praegusel ajal kooselu sõlmida, aga neid andmeid ei saa rahvastikuregistrisse kanda.
4.X esitas 9. novembril 2020 avalduse Tallinna Perekonnaseisuametile kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmiseks.
5.Tallinna Perekonnaseisuamet vastas 8. detsembri 2020. a e-kirjaga, et amet selgitas
28.septembri 2020. a e-kirjas, et avalduse lahendamine ei kuulu ameti pädevusse. Kooselulepingu p 4.1 kohaselt teeb notar kande rahvastikuregistrisse pärast kooseluseaduse rakendusaktide jõustumist. Ilma rakendusaktide jõustumiseta ei ole võimalik kannet teha. Tallinna Perekonnaseisuamet pole pädev notari toiminguid tegema. Rahvastikuregistri seaduse (RRS) § 29 lg 3 kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega andmekandjate kaupa rahvastikuregistrisse kandmiseks üleantavate andmete loetelu. Vabariigi Valitsuse
20.detsembri 2018. a määruse nr 129 „Rahvastikuregistri turvaklass, täpne andmekoosseis ja andmeandjate kaupa nende üleantavate andmete loetelu“ § 45 lg 1 kohaselt on notar andmeandja rahvastikuregistrisse ning notarile on antud volitus muu hulgas anda rahvastikuregistrisse kandmiseks menetlusandmed perekonnaseisukande andmete parandamiseks või muutmiseks ning andmehõivekande tegemiseks. Seega tuleb avaldajal pöörduda notari poole.
6.X esitas halduskohtule kaebuse, milles nõudis Tallinna Perekonnaseisuameti 8. detsembri 2020. a otsuse tühistamist või õigusvastasuse tuvastamist, Tallinna Perekonnaseisuameti kohustamist kandma kaebaja kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse või seda taotlust uuesti läbi vaatama ning Eesti Vabariigilt ja Tallinna linnalt mittevaralise kahju hüvitise väljamõistmist kohtu äranägemisel. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) Tallinna Perekonnaseisuamet on ametiasutus, kelle ülesandeks on rahvastikuregistrisse kannete tegemine. Sealhulgas on tal kohustus registreerida kooseluleping. Kooselulepingu kohta kande tegemata jätmine läheb vastuollu RRS-ga, mis kohustab hoidma sealseid andmeid 2(14)
3-21-39 õigetena. Kande tegemiseks seaduse puudumine ei anna õigust kohelda kaebajat teistmoodi kui abielus olevaid isikuid; 2) keeldumisega riivatakse kaebaja võrdsuspõhiõigust (PS § 12). Kaebajat koheldakse ebavõrdselt võrreldes heteroseksuaalsete paaridega, aga ka samasooliste abielu sõlminud paaridega, kelle andmed kantakse rahvastikuregistrisse. Kaebaja õigused on seetõttu sotsiaalsete tagatiste andmisel jäänud olulisel määral kaitseta, sest kooselulepingu järgsete elukaaslaste leibkond ei ole riigi jaoks kuidagi tuvastatav ja kaebajal puudub kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmise tõttu igasugune õiguskindlus, et sõlmitud kooselu oleks riigi ja kolmandate isikute jaoks nähtav; 3) keeldumisega riivatakse kaebaja õigust elada perekonnaelu PS §-de 26–27 mõttes; 4) keeldumine rikub kaebaja õigust korraldusele ja menetlusele (PS §-d 13 ja 14). Kaebajal on õigustatud ootus, et asjaomased andmed kantakse rahvastikuregistrisse. KooS § 3 lg-st 4 tuleneb kohustus kanda kooseluleping rahvastikuregistrisse; 5) kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmisega ning sellest tuleneva keeldumisega kanda kaebaja kooseluleping rahvastikuregistrisse on riik tekitanud kaebajale mittevaralist kahju (riigivastutuse seaduse (RVastS) §-d 9 ja 14). Kahju hüvitamise aluseks on nii Tallinna linna keelduv toiming kui ka riigi tegevusetus kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmisel. Kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmine põhjustab kaebajale üleelamisi (ei saa esitada kooselupartneriga ühist tuludeklaratsiooni, ei saa kanda enda kooselust tulenevat perekondlikku staatust rahvastikuregistrisse, kaebaja kooselupartner ei saa kaebaja lapse haigestumise korral lapsega kodus oldud päevade eest hüvitist, kaebaja ei saa võtta endale oma kooselupartneri nime kooselulepingu alusel, kaebaja ei saa olla kooselupartneri seadusjärgsete pärijate ringis ning neil ei saa tekkida kooseluseaduse järgset ühisomandit, kaebajal ja tema kooselupartneril puudub raske haigestumise korral õigus otsustada teineteise edasise ravikäigu üle, kaebajal ei ole võimalik lõpetada kooselu kooseluseaduses sätestatud alustel, kaebajal ei ole kooselupartneri surma korral võimalik otsustada matmisega seotud toimingute üle ega saada seaduses sätestatud toitjakaotuspensioni, kaebajal ei oleks töövõime kaotamise korral võimalik nõuda kooselupartnerilt ülalpidamiskohustuse täitmist, registrikannete tegemise võimatuse tõttu on ühel isikul võimalik sõlmida mitu kooselulepingut). Kahju on tekitatud avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega. Riik pole 5 aastat probleemiga teadlikult tegelenud. Riik alandas kaebaja inimväärikust. Olukorda, kus riigivõim ei rakenda seadusi efektiivselt, vaid näilikult, tuleb pidada pahauskseks ja alavääristavaks. Riik rikub kaebaja õigust eraelu puutumatusele. Kuna kooselulepingu on sõlminud ainult 59 paari, ei pea tuvastama kaebaja kuulumist eriliselt kannatanud isikute hulka. Kaebaja kuulub piiratud isikute rühma, kes on õiguste ja vabaduste piiramise poolest tavapärasemast ulatuslikumal määral eristatav. Kaebaja õiguste rikkumise ja mittevaralise kahju tekkimise periood algas esialgse kaebuse esitamisest ehk 13. juunist 2016 (haldusasi nr 3-16-1191). Mitmes sarnases haldusasjas (3-16-1191; 3-161903) on ministeeriumite seisukohad lünklikud ega moodusta ühtset ja selget tervikut kahju edasise vältimise osas, mis on viinud olukorrani, et põhiõigused on olnud riivatud pikalt, ligi 5 aasta jooksul. Isegi kui kaebaja oleks esitanud kaebuse kohtusse vahepealsel perioodil, ei saa öelda, et kaebaja õiguste riive oleks selle 1,5 a vältel vähem ulatuslik ja kahju selle võrra väiksem. Riive ei seisne üksnes ajalises mõõtmes, vaid ka selles, kas haldusorganite ja seadusandja tegevus on süsteemne ja järjepidev. Kaebaja on seni pidanud ka mõistlikuks, et seadusandja teeb ennekõike ise õigusaktides korrektuurid, mille vajadust kinnitavad mitmed kohtulahendid.
7.Tallinna linn taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) keeldumine ei riku kaebaja õigusi. Vastustaja pole pädev küsimust otsustama. Kuna seni ei ole loodud tehnilisi lahendusi kooselulepingu andmete registrisse kandmiseks ja Tallinna linnal puudub seadusest tulenev volitus kooselulepingutega seonduvateks toiminguteks, ei ole linnale 3(14)
3-21-39 etteheidetav, et pole hakatud omaalgatuslikult riiklikku ülesannet täitma või riiklikku registrit arendama; 2) juhul, kui asuda seisukohale, et PKTS-s oleva lünga saaks ületada põhiseaduspärase tõlgendamise abil, siis analoogselt abielukannete tegemisega oleks rahvastikuregistrisse kande tegijaks notar. Andmete kandmisel rahvastikuregistrisse on üldine põhimõte, et toimingu viib lõpule see perekonnaseisuametnik, kellele avaldus esitatakse. Õigusaktidega ei ole antud ega kavatsetud anda maakonnakeskuse kohaliku omavalitsuse pädevusse notari toiminguga seotud kannete tegemist rahvastikuregistrisse; 3) kooseluseaduse rakendussätete jõustumine ei annaks perekonnaseisuasutusele kooselulepingute andmete rahvastikuregistrisse kandmise pädevust. Vaidluse ese puudutab notarite pädevust. Kaebaja on teadlik, et tema lepingu peab registrisse kandma notar; 4) kahju on tekkinud üksnes seadusandja tegevusetuse tõttu (RVastS § 14 lg 1).
8.Siseministeerium taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) RRS § 21 lg 1 p 10 ei näe ette, et kooseluleping tuleks rahvastikuregistrisse kanda. Tegemist pole kande alusdokumendiga (RRS § 26); 2) maakonnakeskuse perekonnaseisuametnikul puudub volitus teha rahvastikuregistrisse kandeid kooselulepingu sõlmimise kohta. Kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõus planeeriti, et kande teeb notar; 3) kahju hüvitamise nõudes ei ole vastustajaks Siseministeerium. Kooseluseaduse eelnõu koostamine on Justiitsministeeriumi vastutusalas. Ka selle seaduse rakendamise seaduse ettevalmistamine peab olema Justiitsministeeriumi vastutusalas. Tegemist ei ole otseselt perekonnaseisutoimingute, vaid peresuhteid reguleeriva õigusaktiga; 4) seadusandja kohustus õigustloov üldakt kehtestada saab tulla PS-st, mitte aga KooS-st. Seadusandja kohustus õigusnormide kehtestamiseks ei saa tuleneda ka KooS §-st 26 koostoimes PS §-dega 13 ja 14. Kaebaja ei ole välja toonud, milles kahju seisnes. Asjaajamise mõningast keerukust ei saa käsitada väärikust alandava olukorrana. Ebaselgeks jääb, milles seisneb eraelu puutumatuse rikkumine. Riik tunnustab kooselulepingu sõlminud isikute vahelist suhet hoolimata sellest, kas selle kohta on andmed kantud rahvastikuregistrisse. Kui rahvastikuregistrisse ei ole kooselulepingu andmeid kantud, ei muuda see kooselulepingut olematuks. Inimesel on võimalik tõendada kooselulepingu sõlmimist, esitades selle kinnituseks kooselulepingu; 5) tegemist ei ole diskrimineerimisega seksuaalse sättumuse alusel. Rahvastikuregistrisse ei kanta ka erinevast soost partnerite kooselulepinguid. Riigil ei lasu kohustust võimaldada samasoolistel isikutel abielluda. Rahvastikuregistri kande puudumine ei saa takistada kaebajal ka perekonnaelu elamist; 6) kaebaja andmed registris ei ole valed.
9.Justiitsministeerium taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) siinse vaidlusega seotud õigusloome pädevus on Siseministeeriumil. Siseministeerium saab välja töötada eelnõu, mis võimaldab teha kandeid nende valitsemisala registrisse; 2) kaebaja kooselulepingu andmete rahvastikuregistrisse kandmist takistas mitte seadusandja tegevusetus kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmisel, vaid Tallinna Perekonnaseisuameti eksimus õigusnormide tõlgendamisel ja kohaldamisel. Tallinna Perekonnaseisuamet saab kaebaja avalduse positiivselt lahendada, kohaldades KooS-i, PKTS-i ja RRS-i sätteid koostoimes viisil, mis tagab põhiseaduspärase tulemuse. Seejuures on Tallinna Perekonnaseisuametil kohustus asjaomased andmed registrisse kanda; 3) hüvitamiskaebus tuleb jätta rahuldamata. Kaebaja õigusi on võimalik tagada kehtivate normide põhiseaduspärase tõlgendamisega. Tallinna Perekonnaseisuametil on võimalik PKTSs esinev lünk ületada põhiseaduspärase tõlgendamise teel. Seadusandja kohustus tegutseda peab 4(14)
3-21-39 tulema PS-st, mitte KooS-st. Isegi kui asuda seisukohale, et kooseluseaduse rakendusaktide andmata jätmine on õigusvastane, ei ole tegemist avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega. Normide vastu võtmata jätmine ei tekita mittevaralist kahju. Kooselulepingu kehtivust ei ole mõjutatud ja isikud saavad kooselu jätkata. Kaebaja ei ole tõendanud enda kuulumist eriliselt kannatanud isikute rühma ega ka piiratud isikute rühma, kes on eristatavad õiguste ja vabaduste piiramise poolest tavapärasest ulatuslikumal määral.
10.Tallinna Halduskohus rahuldas 22. novembri 2021. a otsusega kaebuse osaliselt ja kohustas Tallinna linna kandma kaebaja kooselulepingu andmed rahvastikuregistrisse (resolutsiooni p 1). Halduskohus jättis ülejäänud osas kaebuse rahuldamata (resolutsiooni p 2) ning mõistis Tallinna linnalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 800 eurot (resolutsiooni p 3). Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) KooS jõustus 1. jaanuaril 2016. KooS-i rakendusaktid puuduvad. KooS § 3 lg 4 sätestab, et kooselulepingu andmed kantakse rahvastikuregistrisse PKTS-s sätestatud korras. Kooselulepingu andmed tuleb kajastada rahvastikuregistris. Tegemist on seaduses nimetatud perekonnaseisuandmetega, mida tuleb rahvastikuregistrisse kanda. Määramata on sellise toimingu tegemise täpsem pädevus, menetlus ja vorm. Esinev lünk tuleb ületada analoogia teel. Perekonnaseisuasutus ehk kohaliku omavalitsuse üksus, Eesti välisesindus ja Siseministeerium teevad perekonnaseisutoiminguid (PKTS § 2 p 3 ning § 3 lg-d 1 ja 2). Notar on pädev tegema kandeid kooselulepingu kohta rahvastikuregistrisse (KooS, PKTS § 3 lg 8 ja perekonnaseaduse (PKS) § 7). Notarit ei ole võimalik kohustada kannet tegema. Avalik-õigusliku kohustamisnõude esitamiseks tuleb esmalt pöörduda haldusorgani poole (RVastS § 6 lg 3). Kaebaja sellise taotluse esitamist ei väida. Notari ametitoimingute tegemise keeldumise vaidlustamiseks on ette nähtud erikord ja vaidlus tuleb lahendada maakohtus (notariaadiseaduse (NotS) § 41 lg 5). Tallinna linnal on õigus muuta perekonnaseisuandmeid (PKTS § 3 lg 4, § 12 ja § 13). Notariaalselt tõestatud leping sisaldab kõiki vajalikke andmeid rahvastikuregistrisse kande tegemiseks (PKTS § 42 lg-d 1 ja 2). Abielukandel ja kooselulepingu kandel ei ole olulisi erinevusi, mis takistaksid kande tegemist. Kohustus kanda andmed registrisse tuleneb seadusest (KooS § 3 lg 4). Tallinna linn on seega õigusvastaselt jätnud kande tegemata ja kohustamisnõue tuleb rahuldada. Tehnilise võimekuse probleemide korral tuleb Tallinna linnal teavitada rahvastikuregistri volitatud töötlejat (PKTS § 13 lg 8). Siseministeeriumil tuleb teha perekonnaseisutoimingute eest vastutajana ettevalmistusi, et kohtuotsust oleks võimalik täita; 2) kahju hüvitamise nõue linna vastu jääb rahuldamata. Tallinna linna tegevusetus oli õigusvastane. Kaebaja saavutas soovitud eesmärgi primaarnõudega. Kaebaja ei esitanud enne 2020. a-t Tallinna linnale taotlust kande tegemiseks. Kahju tekkimist oleks saanud seega vältida. Kaebaja põhistustest ei järeldu, et linna keelduv otsus oleks tekitanud samaväärseid riiveid kui olid haldusasjas nr 3-16-1903. Kandest ei sõltu see, kas kaebaja saab elukaaslasega koos elada. Riive vähest intensiivsust kinnitab ka see, et kaebaja ei astunud ligikaudu nelja aasta jooksul samme olukorra muutmiseks; 3) kuna rakendusaktide puudumine on kaebaja kooselulepingu rahvastikuregistrisse kandmisel analoogia korras ületatav, ei ole kaebajale tekitatud kahju põhiseadusevastaselt õigustloovate aktide andmata jätmisega. Kaebaja väited selle kohta, mida rakendusaktide puudumine kaasa toob, ei seondu rahvastikuregistrisse kande tegemisega. Kuna rakendusaktide puudumine ei ole põhiseadusevastane, ei ole avaliku võimu kandja oma kohustusi oluliselt rikkunud. Riik ei ole rikkunud õiguspärase ootuse põhimõtet, kuna kavatsuste deklareerimisega ei looda isikutele õiguspärast ootust. Kaebaja inimväärikust pole rikutud. Abielu ja registreeritud kooselu mõisted võivad olla erinevad ega pea kattuma. Riigikogu otsustada on see, millised on konkreetsed normid. Kaebaja õigust eraelu puutumatusele pole rikutud. Tegemist ei ole olnud intensiivse riivega, kuna kaebaja pole oma õiguste kaitseks pika aja jooksul samme astunud. Kaebaja omab õigusteadmisi, et vajadusel enda õigusi tõhusalt kaitsta. Kaebajal oli võimalik juba 2016. a-l vaidlustada kande tegemata jätmist. Seadusandja väidetava tegevusetusega ei ole 5(14)
3-21-39 seotud ministeeriumide või muude ametiasutuste seisukohtade võimalik lünklikkus või vastuolulisus; 4) kohustamisnõue rahuldati ja riigilõiv oli hõlmatud kahjunõude riigilõivuga. Kaebaja taotleb õigusabikulude 4908 euro hüvitamist enam kui 27 tunni eest. Kohustamisnõude lahendamine moodustab väiksema osa vaidlusest ja selles osas on tegemist keskmisest lihtsama kohtuasjaga. Põhjendatud, vajalik ja õiglane menetluskulu kohustamisnõude osas on 800 eurot.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.Siseministeerium taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) rahvastikuregistrisse korrektsete kannete tegemiseks puudub õiguslik alus ja pädevus; 2) analoogia korras ei saa luua uusi perekonnaseise, mida seadusandja pole seadusega sätestanud; 3) abielu ja kooselu sõlmimise menetlused toimuvad erinevalt. Abielu kanne tehakse rahvastikuregistri menetlustarkvara kaudu ja abielu sõlmimise menetlus lõpeb rahvastikuregistri kandega. Kooseluleping koostatakse e-notari infosüsteemi abil ja kooselulepingu andmed edastatakse plaanide kohaselt rahvastikuregistrisse infosüsteemide andmevahetuskihi kaudu (kooselulepingu sõlmimine on tõestamistoiming). Õigusemõistmisel peab arvestama, et õigus on tihedalt seotud tehnoloogiliste lahendustega; 4) tegemist on põhiseadusvastase lüngaga.
12.Kaebaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) vastustaja apellatsioonkaebus on valesti menetlusse võetud. Siseministeerium ei ole kõrvaldanud apellatsioonkaebuse puudust ega selgitanud, millises osas ta halduskohtu otsust vaidlustab; 2) Siseministeeriumil ei ole õigust esitada apellatsioonkaebust Tallinna linna asemel; 3) Siseministeerium on esitanud uusi väiteid (nt analoogia kohaldamine pole võimalik, luuakse uus perekonnaseis) ja see pole lubatud; 4) Siseministeerium pole selgitanud, milline tehniline lahendus tuleb luua, et andmed registrisse kanda. Sellise tegevuse mahukus ja kulukus pole tõendatud; 5) analoogia kohaldamine on võimalik. KooS § 7 lg 1 sätestab perekonnaseisu, milleks on registreeritud kooselu. KooS § 3 lg 4 kohaselt kantakse andmed registrisse; 6) Siseministeeriumi väited on vastuolulised.
13.Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist osas, millega kaebus jäeti rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda, ning kaebuse tervikuna rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebaja on püüdnud alates 2016. a-st kaitsta enda õigusi erinevate ametkondade ja kohtute kaudu; 2) halduskohus pole kogunud tõendeid selle kohta, kas kaebaja on üritanud oma õigusi varem kaitsta. Kaebaja pöördus 22. novembril 2016 Harju Maavalitsuse poole, et uurida kande tegemise võimalikkust. Maavalitsuste tegevus lõpetati 2017. a-l. Kaebaja pöördus õiguskantsleri poole, kes vastas kaebajale 17. veebruaril 2017, et uurib, miks maavalitsus pole kaebaja pöördumisele vastanud; 3) rakendusaktide vastu võtmata jätmine rikkus kaebaja PS §-dest 12, 14, 19, 26 ja 27 tulenevaid õigusi ja tekitas kaebajale mittevaralist kahju. Halduskohus süüstab kaebajat, kui viitab, et kaebajal võib olla tarvis tulevikus uuesti kohtusse pöörduda. Siseministeeriumi apellatsioonkaebus ilmestab probleemi olemasolu; 6(14)
3-21-39 4) halduskohus on ekslikult välja mõistnud menetluskuludest üksnes 800 eurot. Halduskohtu seisukohast pole aru saadav, miks selline summa välja mõisteti; 5) põhiseaduslikkuse järelevalve on selles küsimuses vajalik.
14.Siseministeerium taotleb vastuses kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) halduskohtu otsus tuleb tühistada tervikuna. Lünka ei ole võimalik ületada analoogia teel. Kannet ei saa teha Tallinna linn, vaid kande saab teha notar. Halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 tuleb tühistada põhjusel, et Siseministeeriumi tahteks on vaidlustada halduskohtu otsuse põhjendusi (HKMS § 180 lg 1); 2) kui kaebajale tekitas kahju Tallinna linn, sai see tekkida alates linna keelduvast tegevusest, mitte varem. Tuvastatud ei ole kaebaja õiguste sellise intensiivsusega riivet, mis annaks aluse jaatada mittevaralise kahju tekkimist. Tallinna linna keeldumisega pole kaebaja olulisi õigusi riivatud. Kooseluleping kehtib ja kande puudumine ei mõjuta seda. Kaebajal on võimalik teistes menetluses tugineda kooselulepingule, millega haldusorganitel tuleb arvestada. Kande puudumine on väheintensiivne riive; 3) kaebaja väited, et ta ei saa esitada ühist tuludeklaratsiooni, partner ei saa lapse haigestumisel hüvitist, partner ei saa ühist nime võtta, pärijate ja ühisomandi probleem jms, ei oma praeguse asja lahendamisel tähendust; 4) halduskohus on kaebaja menetluskulude küsimuse õigesti lahendanud.
15.Justiitsministeerium taotleb vastuses kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebaja pole põhjendanud, kuidas tal pole olnud võimalik kooselulepinguga seonduvaid õigusi realiseerida ja milles seisneb tema õiguste riive; 2) halduskohus rahuldas kohustamisnõude. Kohus ei ole tuvastanud kaebaja õiguste intensiivset riivet RVastS § 9 lg 1 ja § 14 lg 1 mõttes; 3) kaebaja tõendid (Harju Maavalitsuse ja õiguskantsleri kiri) tuleb jätta asja juurde võtmata. Kaebajal oli võimalik need esitada halduskohtule. Tegemist ei ole ka tõenditega, mis omaksid asjas tähendust; 4) halduskohus on õigesti leidnud, et vajalikud ja põhjendatud menetluskulud on 800 eurot.
16.Tallinna linn taotleb vastuses kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) linn saab kanda andmed registrisse pärast seda, kui Siseministeerium on taganud kande tegemise võimalikkuse ehk teinud arendustööd. Siseministeerium on registri vastutav töötleja (RRS § 3 lg 2 ja § 9 lg 1). Siseministeeriumi hinnangul pole lünka võimalik ületada analoogia kohaldamisega. Siseministeeriumil on seega õigus vaidlustada halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1; 2) linn ei saa ilma tehnilise lahenduseta andmeid registrisse kanda. Linn ei ole õigustatud tegema kooselulepingust tulenevaid toiminguid. Linnale ei saa ette heita seda, et linn ei täida riiklike ülesandeid ega arenda registrit; 3) linna tegevuse ja kaebaja väidetud kahju vahel ei esine põhjuslikku seost. Kahju võib olla tekkinud riigi tegevusetusega; 4) linn ei ole süüliselt tegutsenud; 5) linnalt menetluskulude väljamõistmine ei ole õiglane.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I 7(14)
3-21-39
17.1.Kaebaja viitab apellatsioonkaebuse p-s 3.6 e-kirjale, mille ta saatis Harju Maavalitsusele
22.novembril 2016. Viidatud kirjas palus kaebaja Harju Maavalitsusel kanda kaebaja ja kooselupartneri andmed rahvastikuregistrisse (dtl 255). Kaebaja lisas apellatsioonkaebusele Õiguskantsleri Kantselei 17. veebruari 2017. a vastuse nr 7-4/170203/1700724, milles viimane selgitab, et uurivad, miks pole Harju Maavalitsus kaebaja 22. novembri 2016. a avaldusele vastanud (dtl 260).
17.2.Kuigi kaebajal oli võimalik need tõendid esitada ka halduskohtule, ei ole nende asja juurde võtmine praeguses menetlusetapis takistatud. Kaebaja selgitab, et ta sai alles halduskohtu otsusest teada, et tal tuleks tõendada asjaolu, et ta on varem astunud samme andmete registrisse kandmiseks. Tõele vastab see, et halduskohus on omistanud kahju hüvitamise nõude lahendamisel tähelepanu küsimusele, kas kaebaja on ise varem aktiivselt üritanud oma õigusi kaitsta. Kui kaebaja oleks enne halduskohtu otsuse tegemist teadnud, et nimetatud asjaolu omab halduskohtu jaoks nõude lahendamisel tähendust, oleks ta saanud sellele reageerida varem kui apellatsioonkaebuses. Seetõttu võtab ringkonnakohus kaebaja esitatud tõendid asja juurde (HKMS § 62 lg 2 ning § 198 lg 3).
18.Ringkonnakohtu hinnangul on Siseministeeriumil õigus esitada apellatsioonkaebus halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1 peale sõltumata sellest, et halduskohus kohustas Tallinna linna kandma andmed kaebaja sõlmitud kooselulepingu kohta rahvastikuregistrisse. Halduskohus kaasas Siseministeeriumi menetlusse vastustajana. Siseministeerium on vastustaja rollis mitte üksnes kahju hüvitamise nõude, vaid ka rahvastikuregistrisse kande tegemiseks kohustamise nõude läbivaatamisel. Kooselulepingu andmed kantakse rahvastikuregistrisse (KooS § 3 lg 4). Rahvastikuregistri vastutav töötleja on Siseministeerium (RRS § 3 lg 2). Vastutav töötleja ehk Siseministeerium peab nt korraldama rahvastikuregistri pidamiseks vajalike arendustööde tegemise ja kontrollima andmete õigsust, samuti koordineerima rahvastikuregistri pidamist (RRS § 9 lg 2 p-d 1–3). Praeguse juhtumi eripära seisneb selles, et Siseministeeriumi tegevusest sõltub, kas rahvastikuregistrisse tehakse selline tehniline lahendus, mis võimaldab Tallinna linnal kui rahvastikuregistri volitatud töötlejal halduskohtu otsuse resolutsiooni p-i 1 täita. Vaidluse põhiküsimuseks on mitte üksnes see, kes konkreetselt rahvastikuregistri volitatud töötlejatest peab nõutava kande tegema, vaid ka see, milliseks peab rahvastikuregistri vastutav töötleja rahvastikuregistri arendama. Seetõttu on Siseministeeriumil õigus esitada apellatsioonkaebus halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1 peale (HKMS § 180 lg 1).
19.Siseministeeriumi apellatsioonkaebus halduskohtu otsuse resolutsiooni p-de 2–4 peale tuleb jätta läbi vaatamata, kuna need ei puuduta Siseministeeriumi õigusi (HKMS § 180 lg 1, § 187 lg 3 p 6 ja § 190). Halduskohus jättis otsuse resolutsiooni p-ga 2 kaebaja kahju hüvitamise nõude rahuldamata, resolutsiooni p-ga 3 mõistis Tallinna linnalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 800 eurot ning resolutsiooni p-ga 4 asendas kaebaja isikuandmed tähemärkidega. Siseministeerium ei ole seejuures vaidlustanud selles osas ka halduskohtu otsuse põhjendusi. II
20.Siseministeeriumi apellatsioonkaebuse alusel on kokkuvõtlikult vaidluse all küsimus, kas halduskohus on õiguspäraselt kohustanud Tallinna linna kandma kaebaja andmed sõlmitud kooselulepingu kohta rahvastikuregistrisse.
21.Halduskohus asus seisukohale, et KooS § 3 lg-ga 4 on seadusandja otsustanud, et kooselulepingu andmed tuleb kajastada rahvastikuregistris ning tegemist on perekonnaseisuandmetega. Halduskohtu hinnangul tuli PKTS § 3 lg 4, § 12 ja § 13 alusel Tallinna linnal muuta rahvastikuregistris kaebaja perekonnaseisu andmeid ning analoogia 8(14)
3-21-39 kohaldamise teel tuli juhinduda PKTS § 42 lg-test 1 ja 2. Halduskohus lisas, et kuigi notar on pädev tegema kooselulepingu kande rahvastikuregistrisse (analoogia korras KooS § 3 lg 1, PKTS § 3 lg 8, PKS § 7 ja notariaadiseaduse kooskõlaline tõlgendamine), ei ole kaebaja pöördunud avaldusega haldusorgani poole (RVastS § 6 lg 3) ning notari ametitoimingute vaidlustamiseks tuleb pöörduda maakohtusse (NotS § 41 lg 5).
22.PKTS § 2 lg 4 sätestab, et rahvastikuregistrisse kantakse üksnes seaduses nimetatud perekonnaseisuandmed seaduses sätestatud juhtudel. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et seadusandja on näinud KooS § 3 lg-ga 4 ette selle, et kooselulepingu andmed tuleb kanda rahvastikuregistrisse ning seda tuleb teha PKTS-s sätestatud korras.
23.Perekonnaseisukanne on perekonnasündmuse kohta rahvastikuregistrisse kantavate andmete kogum (PKTS § 2 lg 1). PKTS § 2 lg-s 1 nimetatud perekonnasündmuseks on sünd, abielu sõlmimine ja lahutamine või muu rahvastikuregistris registreeritav perekonnaõiguslik muudatus (PKTS § 2 lg 11). Rahvastikuregistrisse kantavad isikuandmed on andmed perekonnaseisu kohta: vallaline, abielus, lesk, lahutatud (RRS § 21 lg 1 p 10).
23.1.Ringkonnakohtu hinnangul on ka registreeritud elukaaslaste kooselu kooselulepingu seaduse alusel perekonnasündmus PKTS § 2 lg 1 ja lg 11 mõttes. PKTS § 2 lg 11 ei sätesta kinnist loetelu perekonnasündmustest, vaid käsitab sellena ka muud rahvastikuregistris registreeritavat perekonnaõiguslikku muudatust. Perekonnaõigusliku muudatusena tuleb käsitada ka registreeritud elukaaslaste kooselu, kuna see vastab sisuliselt perekonnasündmusele. KooS-i ja kooselulepingu reguleerimise esemeks on nt registreeritud elukaaslaste ülalpidamiskohustus, samuti hoolsuskohustuse ulatus, perekonna eluase, registreeritud elukaaslase suhtlusõigus ning registreeritud elukaaslaste varasuhted (KooS § 7 lg 1 esimene lause, §-d 9, 13,14, 15 ja 16). Seadusandja käsitab kooselulepingu sõlminud isikuid perekonnana (KooS § 9 lg 1 ja § 14).
23.2.Registreeritud eluskaaslaste kooselu ei ole üksnes perekonnaseisukanne ehk perekonnasündmus PKTS § 2 lg-te 1 ja 11 mõttes, vaid ka kanne perekonnaseisu kohta RRS § 21 lg 1 p 10 mõttes. Viimati märgitut hoolimata sellest, et RRS § 21 lg 1 p 10 sätestab perekonnaseisu andmetena selle, et isik on vallaline, abielus, lesk või lahutatud. Registreeritud elukaaslaste kooselu andmed puudutavad perekonnasündmust ning need tuleb KooS § 3 lg 4 kohaselt kanda rahvastikuregistrisse. Seadusandja on KooS § 3 lg-ga 4, sh arvestades PKTS § 2 lg-t 1 ja lg-t 11, loonud eraldi normi ja seeläbi täiendanud RRS § 21 lg 1 p 10 perekonnaseisu andmete loetelu ka registreeritud elukaaslaste kooselu andmetega. Norm on seega sätestatud erinevates paragrahvides. Seejuures on norm (s.o KooS § 3 lg 4) loodud hiljem kui jõustati RRS § 21 lg 1 p 10 (lex posteriori derogat legi priori) (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. aprilli 2018. a määrus asjas nr 5-17-42, p 38).
24.PKTS § 9 lg 1 sätestab, et perekonnaseisutoimingu tegemise avalduse esitab isik, kelle kohta perekonnaseisukanne tehakse, ning ametiülesande korras tehakse kanne üksnes seaduses sätestatud juhtudel. Perekonnaseisuasutus muudab isiku perekonnaseisuandmeid isiku avalduse ja muudatust tõendava dokumendi alusel (PKTS § 13 lg-d 1 ja 2).
24.1.KooS § 3 ja PKTS § 3 lg 8 ei näe selgesõnaliselt ette, et notar on kohustatud ametiülesande raames tegema registreeritud elukaaslaste kooselu perekonnaseisukande rahvastikuregistrisse. Sellist selgesõnalist kohustust notarile ei tule ka PKS §-st 7 ega notariaadiseadusest. Analüüsiks, kas normide analoogia kohaldamise korras saab notarit kohustada tegema registreeritud elukaaslaste kooselu kanne rahvastikuregistrisse, puudub siinses asjas vajadus. Praeguse vaidluse esemeks ei ole notari tegevusetus kande tegemata jätmisel. 9(14)
3-21-39
24.2.Analoogia kohaldamine PKTS § 42 lg-tega 1 ja 2 pole praeguses vaidluses asjakohane. Viidatud normid reguleerivad seda, kuidas ja millal tuleb perekonnaseisuametnikul pärast abielu sõlmimist abielukanne teha. Praegusel juhul aga ei ole Tallinna linn sõlminud registreeritud elukaaslaste kooselu, vaid kooselulepingu tõestas notar ning tema tegevus pole vaidluse esemeks. Kaebaja pöördus eraldi avaldusega Tallinna linna kui perekonnaseisuasutuse poole taotlusega teha kanne rahvastikuregistrisse registreeritud elukaaslaste kooselu kohta. Perekonnaseisukande tegemise vormiliseks aluseks on isiku avaldus ja materiaalseks aluseks on notariaalselt tõestatud kooseluleping (PKTS § 6 lg 1 ja KooS § 3 lg 4). Perekonnaseisuasutusel ehk valla- ja linnavalitsusel tuleb seega isiku avalduse ja sellele lisatud notariaalselt tõestatud kooselulepingu alusel teha rahvastikuregistrisse registreeritud elukaaslaste kooselu kohta kanne ja muuta rahvastikuregistris olevaid andmeid (PKTS § 3 lg 1 ja lg 2 p 1, § 6 lg 1, § 9 lg 1 ning § 13 lg-d 1 ja 2).
25.Kaebaja on elukaaslasega kooselu registreerinud ja selle kohta on sõlmitud notariaalselt tõestatud vormis kooseluleping nr 427 (dtl 28–31). Kaebaja pöördus avaldusega Tallinna linna poole, et viimane kannaks rahvastikuregistrisse andmed selle kohta, et kaebaja perekonnaseisuks on registreeritud kooselu (dtl 32). Tallinna linn keeldus perekonnaseisukannet tegemast (dtl 33-34). Tallinna linn oli kehtiva õiguse alusel kohustatud tegema kaebaja avalduse ja sellele lisatud notariaalselt tõestatud kooselulepingu alusel perekonnaseisukande rahvastikuregistrisse (vt käesolev otsus, p 24). Seega eeltoodust tulenevalt on kohustamisnõude eeldused täidetud (RVastS § 6 lg 1).
26.Ringkonnakohus ei jaga Siseministeeriumi seisukohta, et kuna PKTS-s pole reguleeritud seda, millised konkreetsed kooselulepingu sõlmimisest tulenevad andmed tuleb rahvastikuregistrisse kanda, tuleb jätta kohustamisnõue rahuldamata. Samuti ei nõustu ringkonnakohus Siseministeeriumi seisukohaga, et selles küsimuses analoogia kohaldamine PKTS § 42 lg-ga 4 pole asjakohane.
26.1.Ringkonnakohus jääb varasema seisukoha juurde, et tegemist on lüngaga küsimuses, millised andmed tuleb kooselulepingu sõlmimise korral rahvastikuregistrisse kanda. KooS § 3 lg 4, § 18 ja § 19 lg 2 näevad ette, et nii sõlmitud kooselulepingu kui ka kooselulepingu lõpetamise andmed kantakse rahvastikuregistrisse. Seadusandja on seeläbi väljendanud selget tahet, et seda liiki perekonnasündmuse andmed peavad kajastuma rahvastikuregistris. Samas puuduvad selgesõnalised normid selle kohta, millised konkreetsed andmed peavad rahvastikuregistris kajastuma. Kui seadusandja tahteks ei olnud seda liiki andmete kajastamine rahvastikuregistris, oleks tulnud KooS § 3 lg 4, § 18 ja § 19 lg 2 sõnastada selliselt, et välja oleks jäetud kannete tegemine rahvastikuregistrisse. Samuti pole seadusandja pärast KooS-i vastuvõtmist viidatud norme muutnud. Seega nende andmete osas, mis peavad kajastuma rahvastikuregistris, on sätted jäänud ebatäielikuks ning tagatud ei ole KooS-ga taotletav seadusandja eesmärk (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 17. septembri 2018. a otsus asjas nr 317-1269, p 15).
26.2.Lünga ületamismeetodiks on analoogia kasutamine (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 5. juuni 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-45-03, p 14). Analoogia kohaldamine on võimalik, kui normis reguleerimata õigussuhte õiguslikult olulised omadused langevad kokku reguleeritud õigussuhte õiguslikult oluliste omadustega (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 8. septembri 2008. a määrus asjas nr 3-3-1-38-08, p 16). Analoogia kohaldamise põhiseaduslikuks aluseks on võrdsuspõhimõte. Rahvastikuregistrisse kande tegemise kontekstis on kaebajat võimalik käsitada sarnases positsioonis olevat nende isikutega, kes on sõlminud abielu. Abielu ja registreeritud 10(14)
3-21-39 elukaaslaste kooselu on mõlemad perekonnasündmused ja tegemist on andmetega perekonnaseisu kohta (vt käesolev otsus, p 23). Registrisse kantavad abiellumist puudutavad andmed on reguleeritud PKTS § 42 lg-s 4, mille kohaselt abielu registreerimisel kantakse rahvastikuregistrisse järgmised andmed: mõlema abielluja isikunimi, isikukood ja elukoht; abielu sõlmimisel valitud uus perekonnanimi; abielu sõlmimise kuupäev, kellaaeg ja koht; abielu sõlmimist kinnitanud perekonnaseisuasutuse nimetus; kui abielluja oli varem abielus, siis eelmise abielu lõppemise alus; abiellumisest tingitud muudatused vanema hooldusõiguses. Siseministeerium toob välja, et kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõuga plaaniti täiendada PKTS-i §-ga 493, mille järgi oleks kooselulepingu sõlmimise kande tegemisel kantud rahvastikuregistrisse järgmised andmed: mõlema registreeritud elukaaslase isikunimi, isikukood ja elukoht; kooselulepingu sõlmimise kuupäev, kellaaeg ja koht; kooselulepingu sõlmimise dokumendi number; kooselulepingu tõestanud notari nimi; kui kooselulepingu sõlminud isik oli varem abielus või kooselulepingu sõlminud, siis lõppenud abielu või kooselulepingu lõppemise alus; kooselulepingu sõlmimise koht maakonna ja linna või valla näol. PKTS § 42 lg 4 ja Siseministeeriumi esitatud võrdlus algselt kavandatud kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõuga võimaldab järeldada, et PKTS-s reguleerimata jäänud õigussuhte õiguslikult olulised omadused langevad olulises osas kokku reguleeritud õigussuhte õiguslikult oluliste omadustega. Seetõttu tuleb KooS § 3 lg-te 1 ja 4 ning PKTS § 42 lg 4 alusel kanda rahvastikuregistrisse järgmised andmed: mõlema registreeritud elukaaslase isikunimi, isikukood ja elukoht; kooselulepingu sõlmimise kuupäev, kellaaeg ja koht; kooselulepingu sõlmimise dokumendi number; kooselulepingu tõestanud notari nimi ning kui kooselulepingu sõlminud isik oli varem abielus või kooselulepingu sõlminud, siis lõppenud abielu või kooselulepingu lõppemise alus. Samuti tuleb rahvastikuregistrisse kanda perekonnaseisu kandena registreeritud elukaaslaste kooselu (vt käesolev otsus, p 23).
27.1.Siseministeerium on seisukohal, et abielu kohta tehakse kanne rahvastikuregistri menetlustarkvara kaudu ja abielu sõlmimise menetlus lõpeb rahvastikuregistri kandega, kuid kooseluleping koostatakse e-notari infosüsteemi abil ja kooselulepingu andmed edastatakse plaanide kohaselt rahvastikuregistrisse infosüsteemide andmevahetuskihi kaudu. Siseministeerium lisab, et õigust tõlgendades peab arvestama tehnoloogiliste lahenduste võimalikkusega, nt ei pruugi tehniliselt olla võimalik kogu andmekogu erinevate menetlusliikide osas ümber ehitada või on see äärmiselt ebamõistlik.
27.2.Siseministeeriumi kui rahvastikuregistri vastutava töötleja kohustus on korraldada rahvastikuregistri pidamiseks vajalikud arendustööd (RRS § 9 lg 2 p 1). Ringkonnakohus ei jaga Siseministeeriumi positsiooni, et õigust (sh KooS-i, PKTS-i ja RRS-i) tuleb tõlgendada selliselt, et see vastaks sellele, kas midagi on võimalik tehniliselt luua ja kui koormav selle loomine võib olla. Need küsimused tuleb üldjuhul lahendada enne õigusnormi loomist ja seadusena jõustamist. Õigusnormist tuleneva nõudeõiguse realiseerimine ei sõltu haldusorgani rahalisest seisust ega tehnilisest võimekusest (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2018 otsus nr 3-17-449, p 8 ja seal viidatud varasemad lahendid). Seejuures pole Siseministeerium selgitanud täpsemalt, miks ei ole tehniliselt võimalik luua sellist lahendust, kus Tallinna linn saab rahvastikuregistrisse kaebaja avalduse alusel teha perekonnaseisukande, milles kajastatakse perekonnaseisuna registreeritud elukaaslaste kooselu, samuti kanded mõlema registreeritud elukaaslase isikunime, isikukoodi ja elukoha, kooselulepingu sõlmimise kuupäeva, kellaaja ja koha, kooselulepingu sõlmimise dokumendi numbri, kooselulepingu tõestanud notari nime ning kui kooselulepingu sõlminud isik oli varem abielus või kooselulepingu sõlminud, siis lõppenud abielu või kooselulepingu lõppemise aluse kohta. Ometi on sarnased lahendused loodud abiellumise jaoks. Vastava tahte puudumine pole normi 11(14)
3-21-39 tõlgendamisel argument. Ringkonnakohut ei veena seega Siseministeeriumi seisukoht, et tehnilise lahenduse loomine on kas võimatu või ülemäära kulukas. Kas notaritele tuleb luua samasugune või teistsugune tehniline lahendus, ei oma praeguse vaidluse lahendamisel tähendust, sest vaidluse esemeks ei ole notari tegevus.
28.Eeltoodust tulenevalt on ringkonnakohtu hinnangul halduskohus õiguspäraselt kohustanud Tallinna linna kandma rahvastikuregistrisse kooselulepingust nr 427 tulenevad andmed. Selleks, et Tallinna linn saaks kohtuotsusest tuleneva kohustuse riikliku ülesandena täita, lasub Siseministeeriumil kohustus selline tehniline lahendus rahvastikuregistrisse luua. Ringkonnakohus jätab seega Siseministeeriumi apellatsioonkaebuse rahuldamata. III
29.Kaebaja nõudis mittevaralise kahju eest õiglast hüvitist kohtu äranägemisel RVastS § 7 lg 1, § 9 lg 1 ja § 14 alusel. Kaebaja oli kaebuses p-s 2.45 ja 2.102 seisukohal, et riik on tekitanud talle mittevaralist kahju sellega, et kooseluseaduse rakendusaktid jäeti vastu võtmata, samuti tekitas Tallinna linn kahju sellega, et keeldus kaebaja kooselulepingut rahvastikuregistrisse kandmast. Seega on kaebaja kahjunõude alusena praegusel juhul määratlenud nii seadusandja tegevusetuse kui ka Tallinna linna keelduva otsuse (vt nt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 18. juuni 2020. a otsus asjas nr 3-16-1903, p 24).
30.RVastS § 14 lg 1 sätestab, et isik võib nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Kahjunõude rahuldamise eelduste täidetuse kontrollimisel ei ole kontrolli järjekord oluline, mistõttu võib kohus alustada enim kahtlusi tekitanust. Traditsiooniliselt on riigi vastutus õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud kahju eest avalikes huvides piiratum (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. juuni 2020. a otsus asjas nr 3-16-1903, p 25 ja seal viidatud praktika).
30.1.Kaebaja nõue seadusandja tegevusetusega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamiseks RVastS § 14 lg 1 alusel jääb rahuldamata, kuna kaebuses toodud põhjendused ei võimalda järeldada, et kaebajal oleks tekkinud kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmisega mittevaralist kahju RVastS § 9 lg 1 mõttes hoolimata sellest, et rakendusakte pole vastu võetud alates 2016. a-st ning kaebaja on taotlenud juba 2016. a lõpust vastava kande tegemist. Õigusnormide kui abstraktsete käitumisjuhistega kaasneb paratamatult teatav ebakindlus, mis haldusõigussuhtes tuleb kõrvaldada haldusaktiga. Sellisest ebakindlusest tingitud üleelamiste käsitamine kahjuna eeldab seetõttu teatud lävendi ületamist (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. juuni 2020. a otsus asjas nr 3-16-1903, p 26). Kaebaja loetleb kaebuses õigusi, mida seadusandja on tema hinnangul rikkunud, nt alandatud on kaebaja väärikust ja rikutud on tema eraelu puutumatust. Samas ei võimalda kaebuses toodud põhjendused järeldada, et kaebaja väidetud õiguste rikkumine oleks põhjustanud füüsilist ja hingelist valu ning kannatusi (RVastS § 7 lg 4 ja VÕS § 128 lg 5). Kaebaja on saanud realiseerida KooS-st tuleneva õiguse ja sõlmida elukaaslasega kooselulepingu, millest järeldub, et nad on saanud ennast määratleda registreeritud elukaaslastena. Rakendusaktide vastu võtmata jätmine ei ole registreerimist ega ka koos elamist takistanud. Seejuures näitab praeguses asjas kohustamisnõude rahuldamine, et ka lünga korral on võimalik analoogia kohaldamise teel võimalikud õiguslikud probleemid, mis on tingitud rakendusaktide vastu võtmata jätmisest, ületada. Asjaolu, et õiguste maksma panemiseks peab pöörduma kohtusse ja see võib isiku jaoks olla koormav, ei järeldu veel seda, et rikutud oleks inimväärikust ja eraelu puutumatust ning seeläbi oleks põhjustatud füüsilist ja 12(14)
3-21-39 hingelist valu ning kannatusi. Mittevaralist kahju ei saa jaatada pelgalt seetõttu, et isiku enda nägemus õiguskorrast ei lange kokku olemasoleva kehtiva õiguskorraga.
30.2.Selleks, et seadusandja tegevusetuse korral saaks RVastS § 14 alusel hüvitamisnõude rahuldada, tuleb algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus (Riigikohtu halduskolleegiumi 7. juuni 2019. a otsus asjas nr 3-16-1191, p 9.4). Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks puudub praeguses asjas alus, kuna kohustamisnõue rahuldati ja norme oli võimalik tõlgendada põhiseaduskonformselt. Praeguse vaidluse, sh hüvitamisnõude lahendamisel ei oma tähendust kaebaja abstraktsed väited selle kohta, millistest hüvedest jääb kaebaja või tema elukaaslane ilma (nt kaebaja ei saa esitada kooselupartneriga ühist tuludeklaratsiooni; kaebaja kooselupartner ei saa kaebaja lapse haigestumise korral lapsega kodus oldud päevade eest hüvitist; kaebaja ei saa võtta endale oma kooselupartneri nime kooselulepingu alusel; kaebaja ei saa olla kooselupartneri seadusjärgsete pärijate ringis ning neil ei saa tekkida kooseluseaduse järgset ühisomandit; kaebajal ja tema kooselupartneril puudub raske haigestumise korral õigus otsustada teineteise edasise ravikäigu üle; kaebajal ei ole võimalik lõpetada kooselu kooseluseaduses sätestatud alustel; kaebajal ei ole kooselupartneri surma korral võimalik otsustada matmisega seotud toimingute üle ega saada seaduses sätestatud toitjakaotuspensioni; kaebajal ei oleks töövõime kaotamise korral võimalik nõuda kooselupartnerilt ülalpidamiskohustuse täitmist). Need väited ei oma siinse vaidluse lahendamisel tähendust. Põhiseadusvastase lünga tuvastamiseks ei piisa üksnes tõdemusest, et vastu võtmata on kooseluseaduse rakendusaktid ning põhiseadusvastane saab olla üksnes piisava normistiku kehtestamata jätmine. Iga hüve kontekstis tuleb eraldi hinnata, kas puudusi õiguslikus regulatsioonis oleks võimalik ületada põhiseaduskonformse tõlgendamisega (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. aprilli 2018. a määrus asjas nr 5-1742, p 37). Eespool loetletud hüved ei ole praeguse vaidluse esemeks ja seetõttu ei hinda kohus seda, kas põhiseadusega nõutav minimaalne regulatsioon on loodud. Kui konkreetse kohtuvaidluse raames selgub, et seadusandja on olnud põhiseadusevastaselt tegevusetu, on ka alust hinnata, kas seadusandjal lasub hüvitamiskohustus.
31.1.Tallinna linna tekitatud mittevaralise kahju hüvitamise nõude lahendamiseks tuleb analüüsida, kas kaebaja õigusi on rikutud, kas kaebajal on tekkinud kahju, sh kas see oleks hüvitatav RVastS § 9 alusel, kas Tallinna linna tegevusetuse ja kahju vahel on põhjuslik seos, kas kahju tekitati süüliselt ning kas kahju tuleks hüvitada rahas, sh arvestades vastutust piiravaid asjaolusid (RVastS § 7 lg-d 1 ja 2, § 9 lg-d 1 ja 2).
31.2.Tallinna linn tegevusega rikuti kaebaja eraelu puutumatust, kuna kooselulepingu andmed jäid rahvastikuregistrisse kandmata. Ringkonnakohtu hinnangul pole aga Tallinna linna tegevus tekitanud kaebajale mittevaralist kahju RVastS § 9 lg 1 ja VÕS § 128 lg 4 mõttes. Rahvastikuregistrisse kande tegemata jätmisega pole Tallinna linn sekkunud kaebaja eraellu sellisel määral, mis oleks eelduslikult põhjustanud füüsilist ja hingelist valu ning kannatusi. Rahvastikuregister on riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu, mille otstarbeks on aidata täita avaliku võimu kandjatel avalikke ülesandeid, pidada Eesti rahvastikust arvestust, võimaldada eraisikutel teatud olukordades selles sisalduvaid andmeid oma huvide realiseerimiseks kasutada ja täita välissuhtlusseaduse alusel sõlmitud kokkuleppeid (RRS § 3 lg 1 ja § 4). Rahvastikuregistrisse kande tegemata jätmisest hoolimata oli kaebaja jätkuvalt registreeritud kooselus ning linna tegevus ei takistanud kaebajal elada koos oma elukaaslasega, sh täita kooselulepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Seejuures saavutas kaebaja oma eesmärgi kohustamisnõude rahuldamisega. Seetõttu on halduskohus jätnud õiguspäraselt rahuldamata kaebaja nõude mõista Tallinna linnalt tegevusetuse tõttu tekkinud mittevaralise kahju eest õiglane hüvitis.
13(14)
3-21-39
32.Kaebaja toob välja, et tema menetluskulud halduskohtus olid 5173 eurot (riigilõiv 265 eurot ja õigusabi 4908 eurot) ja halduskohus pole väljamõistetava hüvitise kujunemist põhjendanud. Kaebaja taotles halduskohtus õigusabikulude 4908 euro hüvitamist rohkem kui 27 töötunni ulatuses. Halduskohus mõistis Tallinna linnalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 800 eurot põhjusel, et vaidlus kohustamisnõude üle moodustas väiksema osa kogu vaidlusest ning selles osas oli tegemist keskmisest lihtsama vaidlusega (HKMS § 109 lg 6). Samuti võttis kohus arvesse neid põhjendusi, miks olukord selliseks oli kujunenud ja vähendas kulusid ka HKMS § 108 lg 11 alusel. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kuigi tegemist oli lüngaga ja lünga ületamiseks tuli kohaldada analoogiat, siis ei olnud tegemist keskmisest keerukama vaidlusega. Varasemates kaebajaga seotud kohtuasjades oli juba lünga olemasolu probleemile ja analoogia kohaldamise võimalikkusele tähelepanu juhitud. Registrikande tegemata jätmise vaidlustamine praeguses asjas ei saanud olla ka mahukas. Linna õiguslik positsioon oli lühike ja selgesõnaliselt kirja pandud. Sellest tulenevalt nõustub ringkonnakohus halduskohtuga, et põhjendatud menetluskulud võivad olla 800 eurot. Halduskohus rahuldas kohustamisnõude, kuid jättis kahju hüvitamise nõude riigi ja kohaliku omavalitsuse vastu rahuldamata. Seega võttis halduskohus arvesse menetluskulude väljamõistmisel kaebuse rahuldamise proportsiooni. Kuigi halduskohus on viidanud ka HKMS § 108 lg-le 11, ei ole halduskohtu põhjendustest võimalik aru saada, mis kaalutlustel on õigluse argumendil Tallinna linnalt väljamõistetavaid kulusid vähendatud. Viimati nimetatud norm ei ole praegusel juhul asjakohane. Menetluskulude suurust see aga ei mõjuta.
33.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsiooni p-d 2 ja 3 muutmata.
34.1.Siseministeeriumi võimalikud apellatsiooniastme menetluskulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
34.2.Kaebaja on apellatsiooniastmes kandnud õigusabikulu 2160 eurot (sisaldab käibemaksu) järgmiselt: halduskohtu otsusega tutvumine, õiguslik analüüs ja apellatsioonkaebuse koostamine (4 tundi ja 30 minutit; 675 eurot); Siseministeeriumi apellatsioonkaebuse ja selle täiendusega tutvumine (1 tund; 150 eurot); kaebaja vastus Siseministeeriumi apellatsioonkaebusele (5 tundi ja 30 minutit; 825 eurot) ning menetluskulude nimekirja koostamine (1 tund; 150 eurot). Kuna Siseministeeriumi apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, on kaebajal õigus nõuda nende menetluskulude hüvitamist, mis on kantud seoses Siseministeeriumi apellatsioonkaebusele vastuse koostamisega, sh hõlmab see teatud ulatuses panustatud aega halduskohtu otsusega tutvumiseks ning menetluskulude nimekirja koostamiseks, mis hinnanguliselt on 350 eurot koos käibemaksuga (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 6). Ülejäänud menetluskulud jäävad kaebaja enda kanda.
Otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt)
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.