Kohus Kohtukoosseis Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht Haldusasja number Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Ringkonnakohus Tanel Saar, Einar Vene, Tiina Pappel 24.05.2022, Tartu 3-20-703 Baltic Barley OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 06.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/930 ja 09.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/944 tühistamiseks, 24.01.2020. a otsuse nr 12-6/20/92 osaliselt tühistamiseks, 20.03.2020. a vaideotsuse nr 12-4/20/4-3 ja 25.03.2020. a vaideotsuse nr 12-4/20/64-1 tühistamiseks ning Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kohustamiseks vaadata kaebaja suhtes tehtud otsused uuesti läbi Tartu Halduskohtu 24.09.2021. a otsus Baltic Barley OÜ apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Baltic Barley OÜ Volitatud esindajad v.adv. Villy Lopman ja adv. Keidi Kõiv Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 24.09.2021. a otsuse resolutsioon muutmata, muutes ja täiendades halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
2.Jätta poolte menetluskulud ringkonnakohtus nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 27.06.2022 (k.a) (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
Baltic Barley OÜ esitas 2019. a Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) pindalatoetuste taotluse ja maksetaotluse nr 110191100187, milles ta taotles ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust 11-le põllule, kokku 22,92 ha, ning mahepõllumajandusele ülemineku toetust 10-le põllule, kokku 20,14 ha. Muuhulgas taotles Baltic Barley OÜ toetuseid põllumassiivil nr 60943515249 asuvale 5,20 ha põllule nr 31 ja põllumassiivil nr 60943561927 asuvale 1,52 ha põllule nr 30, millel märkis kasvatatavaks põllumajanduskultuuriks musta kapsasrohu.
2.PRIA kontrollis 26.08.2019 Baltic Barley OÜ põlde nr 30 ja 31. Kontrollaruande nr 190324 kohaselt oli põldude nr 30 ja 31 puhul tegemist sööti jäetud maaga.
3.PRIA määras 06.12.2019. a otsusega nr 12-6/19/930 Baltic Barley OÜ-le 2019. a eest ühtset pindalatoetust summas 596,39 eurot. Toetust vähendati 6,72 ha suuruse taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse võrra ning halduskaristusena tuvastatud pindala erinevuse 1,5-kordses ulatuses (s.o 10,08 ha võrra). Otsuse kohaselt ei arvestatud toetust põldude nr 30 ja 31 kohta, mis ei olnud 20. augustiks niidetud või hooldatud muul viisil, mis oleks andnud niitmisega sarnase tulemuse. Otsuses viidatakse komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg-le 1, maaeluministri 17.04.2015. a määruse nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliima- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus“ (määrus nr 32) § 4 lg-le 4 ja § 18 lg-le 1.
4.PRIA määras 09.12.2019. a otsusega nr 12-6/19/944 Baltic Barley OÜ-le kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust osaliselt 16,2 ha eest 728,84 eurot. Otsuse kohaselt vähendati toetusalust pindala 6,72 ha ulatuses ja makstavat toetust 302,33 euro võrra.
5.PRIA määras 24.01.2020. a otsusega nr 12-6/20/92 Baltic Barley OÜ-le mahepõllumajandusele ülemineku toetust ja mahepõllumajandusega jätkamise toetust summas 1616,82 eurot. Toetust ei määratud köögiviljade, maasika ning ravim- ja maitsetaimede ühikumääragrupis, milles oli taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevus (6,72 ha) suurem kui 50% kindlaksmääratud pindalast. Otsuse kohaselt ei arvestatud toetust põldude nr 30 ja 31 kohta, kuna kohapealses kontrollis oli tuvastatud taotletuga võrreldes madalamasse ühikumääragruppi kuuluv kultuur. Lisaks kohaldati 4435,20 euro suurust lisakaristust. Otsuses viidatakse maaeluministri 30.04.2015. a määruse nr 53 „Mahepõllumajandusele ülemineku toetus ja mahepõllumajandusega jätkamise toetus“ (määrus nr 53) §-le 24 ja § 25 lg-le 2 ning määruse (EL) nr 640/2014 art 18 lg-le 6 ja art 19 lg-tele 2 ja 3.
6.PRIA jättis 20.03.2020. a vaideotsusega nr 12-4/20/4-3 rahuldamata Baltic Barley OÜ vaide 06.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/930 ja 09.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/944 peale. Vaideotsuse kohaselt ei ole vaide esitaja 2019. a põldudele nr 30 ja 31 musta kapsasrohu seemet külvanud või kui seda oli teataval määral põldudele külvatud, ei olnud seda tehtud kohalikele normidele vastavaid agrotehnilisi võtteid kasutades. Kohapealses kontrollis ei leitud põldudelt jälgi musta kapsasrohu taimedest. Põldudel nr 30 ja 31 ei ole tegeletud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 art 4 p c alap-s i nimetatud põllumajandusliku tegevusega (s.o põllumajandustoodete kasvatamise või tootmisega). Kuna põldudel kasvasid heintaimed, oli tegemist maaga, millel tegeleti määruse (EL) nr 1307/2013 art 4 lg 1 p c alap-s ii nimetatud põllumajandusliku tegevusega (s.o põllumajandusmaa hoidmisega karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras). Kuna põldude nr 30 ja 31 osas ei olnud määruse nr 32 § 4 lg-s 4 toodud põllumajandusliku tegevuse nõuded täidetud, ei olnud nende pindala (6,72 ha)
võimalik kindlaksmääratud pindala hulka arvestada. Kuna kindlaksmääratud pindala erinevus moodustas 41,48% kindlaksmääratud pindalast, samuti ületas 2 ha, arvutati ühtne pindalatoetus kindlaksmääratud pindala (16,2 ha) alusel, millest lahutati 1,5-kordsele leitud erinevusele, s.o 10,08 ha vastav toetussumma. Kontrollaruanne koostoimes otsustega tagavad otsuste motiveerituse ja seeläbi kontrollitavuse nõude järgimise.
7.PRIA jättis 25.03.2020. a vaideotsusega nr 12-4/20/64-1 rahuldamata Baltic Barley OÜ vaide PRIA 24.01.2020. a otsuse nr 12-6/20/92 peale. Vaideotsuse kohaselt sööti jäetud põldudele määruse nr 53 § 8 lg 5 kohaselt mahepõllumajandusele ülemineku toetust ei anta. Kohapealses kontrollis ei leitud põldudelt nr 30 ja 31 musta kapsasrohu taimi ega taimejäänuseid (varsi, lehti vms), vaid tuvastati õitsemisfaasi jõudnud rohttaimestik. Kuna põldude nr 30 ja 31 pinnal ei kasvatatud köögivilju, maasikat ega ravim- ja maitsetaimi, ei olnud põldude pindala (kokku 6,72 ha) võimalik köögiviljade, maasika ning ravim- ja maitsetaimede ühikumääragrupis kindlaksmääratud pindala hulka arvata. Kuna köögiviljade, maasika ning ravim- ja maitsetaimede ühikumääragrupis moodustas taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevus 862% (6,72/0,78×100%) kindlaksmääratud pindalast, jäeti taotlus köögiviljade, maasika ning ravim- ja maitsetaimede ühikumääragrupis rahuldamata. Kohaldatud lisakaristus on võrdne toetussummaga, mis vastab taotletud ja kindlaksmääratud pindala vahele, s.o 4435,20 eurot (6,72 ha×660 eur/ha). PRIA otsus ei ole kaalutlusvigadega. Otsusest nähtub toetuse vähendamise faktiline alus koos viidetega asjakohastele õigusaktide sätetele. Kontrollaruanne koostoimes otsusega tagab otsuse motiveerituse ja seeläbi kontrollitavuse nõude järgimise.
8.Baltic Barley OÜ esitas 17.04.2020 Tartu Halduskohtule kaebuse ning 03.11.2020 ja 23.08.2021 täiendavad seisukohad. Kaebaja palus tühistada PRIA 06.12.2019. a otsus nr 12-6/19/930, 09.12.2019. a otsus nr 12-6/19/944, 24.01.2020. a otsus nr 12-6/20/92 (osas, millega PRIA vähendas ja määras lisakaristuse kaebaja taotluse köögiviljade, maasika ning ravim- ja maitsetaimede kasvatamise eest mahepõllumajandusele ülemineku toetuse osas), 20.03.2020. a vaideotsus nr 12-4/20/4-3, 25.03.2020. a vaideotsus nr 12-4/20/64-1 ning kohustada PRIA-t asja uuesti otsustama. Kaebaja põhjendused: 1) PRIA rikkus põhjendamiskohustust. PRIA ei kuulanud kaebajat nõuetekohaselt ära. PRIA ei võtnud arvesse kaebaja selgitusi ega tõendeid. PRIA esitas pärast otsuste tegemist täiendavaid seisukohti, mis tähendab olulist ärakuulamisõiguse rikkumist. PRIA muutis vaidemenetlusega varasemat praktikat põlluraamatute kui tõendite lubatavuse ja usaldusväärsuse osas. 2) Kaebaja tegi põldudele nr 30 ja 31 musta kapsasrohu külvi 30.04.2019, mis on fikseeritud põlluraamatus ja tuvastatav autopargi haldamise GPS süsteemi järgi. Ka kinnitas musta kapsasrohu külvi ja kasvu Põllumajandusameti (PMA) ametnik 11.07.2019 kontrolli käigus. PRIA väited külvikohustuse rikkumisest ja seemne puudumisest on ebaõiged. Agrotehnikal ei ole kindlaks määratud norme või ainuõigeid võtteid. Ebaõiged on väited nõuetekohaste agrotehniliste võtete mittekasutamisest. 3) PRIA tuvastas kohapealse kontrolli käigus, et põldudel nr 30 ja 31 on teostatud hooldamine muul viisil, s.o randaalimine 01. ja 08.08.2019. Seega PRIA tuvastas põllumaade tähtaegse hooldamise fakti. PRIA otsused on vastuolulised. PRIA tuvastas üheaegselt nii sööti jäetud maa kui ka hooldatud põllu, lisaks nii külvatud ja õitsemisfaasis taimestiku kui ka külvatud kultuuri puudumise. 4) PRIA kontroll viidi läbi pärast kohustuse lõppemise tähtaega. Kuna maade hooldus oli teostatud peaaegu kuu aega enne, kui PRIA viis läbi kontrolli, oli selleks hetkeks põllul kasvanud taimestik 2 korda mulda segatud, muld kuivanud ja vohama asunud lühikese kasvueaga umbrohi. PMA kontrollakt lükkab ümber PRIA „tuvastatud“ asjaolud. 5) Lisasanktsioonide määramine on ebaproportsionaalne.
9.PRIA teatas 19.08.2021. a avalduses, et kaevatavate haldusaktide asemel on antud uued haldusaktid – 10.11.2020. a otsused nr 12-6/20/742 ja 12-6/20/776 ning 20.11.2020. a otsus nr 12-6/20/910. PRIA selgitas, et uute otsuste andmine oli tingitud põllumassiivide uuendamise käigus tuvastatud üledeklareerimisest, mis ei puuduta käesolevas asjas vaidluse alust.
10.Tartu Halduskohus jättis 24.09.2021. a otsusega kaebuse rahuldamata ja poolte menetluskulud nende endi kanda. Otsuse põhjendused: 1) Vaidlustatud otsused vastavad osahaldusakti (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 1) tunnustele, mille tõttu tuleb kaebaja taotluse lahendamise kohta antud haldusaktide faktilisi ja õiguslikke asjaolusid vaadelda kogumis. Haldusaktidega otsustati kaebaja 3 toetuse taotlemisega seonduv. Haldusaktide andmise faktilised ja õiguslikud asjaolud on omavahel põhjuslikus seoses. 2) PRIA ei viidanud otsustes kõigile õigusnormidele, mida ta taotlust lahendades igas otsuses kohaldas. Kolme vaidlusalust otsust nende koostoimes kontrollides on otsuste andmise faktilised ja õiguslikud asjaolud tuvastatavad (HMS § 56 lg 2). Seega on otsused nii adressaadi kui kohtu poolt kontrollitavad. PRIA ei rikkunud põhjendamiskohustust määras, mis tingiks otsuste tühistamise. Kuna mahepõllumajanduse toetust taotletakse ja makstakse pindalatoetuste raames, laienevad mahepõllumajanduse toetusele ka Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) ja määruse nr 32 asjakohased sätted. 3) Kui toetustaotluses märgitud põllumajanduskultuurid põldudel ei domineeri ning on segunenud olulisel määral hein- ja rohttaimedega, siis ei ole mahepõllumajandusega jätkamise toetuse määramine nende põllukultuuride osas õigustatud. Määruse nr 53 ning määruse nr 1305/2013 art 29 lg 4 järgi on oluline, millised põllumajanduskultuurid toetustaotluses märgitud alal ja millises ulatuses kasvavad, sest toetusega hüvitatakse toetusesaajale võetud kohustustest tingitud lisakulud ja saamata jäänud tulu. Selliste kulude tekkimist ei saa põhjendada põllumajanduskultuuri tähtaegse külvamisega, vaid ka nõuetekohase hooldamisega õigete agrotehniliste võtetega viisil, mis tagab põllumajanduskultuuri domineeriva seisundi toetustaotlusega hõlmatud põllul. 4) Määruse nr 32 § 4 lg-s 4 nimetatud tähtaeg ei ole PRIA kohapealsete kontrollide läbiviimise õigust lõpetav tähtaeg. See ei piira komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 809/2014 kohaselt PRIA kohapealse kontrolli tegemise aega 20. augustiga. 5) PRIA pidi kontrolli läbi viies tuvastama, kas ja milliste toetuste tingimustele kaebaja põllud 2019. a ja s.h kontrollimise ajal vastavad. PRIA ei ole eitanud põlluraamatu tähendust, vaid on hinnanud põlluraamatut ja selle kandeid tõendina. Kaebajast tõenditele erineva hinnangu andmine ei tähenda halduspraktika muutmist. Kaebaja ei ole kummutanud PRIA kontrollaruandes tuvastatut seoses niitmata põllumajandusmaa randaalimisega kaebaja poolt. 6) Taotleja peab põllumajanduskultuurid külvama ja kasvatama viisil, et tagatud oleks toetustaotluses märgitud põllumajanduskultuuride valdav osakaal põllul. PRIA 26.08.2019. a kontrollaruandega on tõendatud, et 26. augusti seisuga ei olnud kaebaja põldudel nr 31 ja 30 musta kapsasrohu taimed tuvastatavad. Pika rohttaimestiku pikali sõitmine ei ole määruse nr 32 § 4 lg-tega 2 ja 4 kooskõlas olev rohumaade hooldamise hooldusvõte, kuna see ei anna niitmisega sarnast tulemust. Pildid põldudest nr 30 ja 31 tõendavad kontrollaruande alusel tuvastatud faktilisi asjaolusid. Kaebaja poolt 03.11.2020 esitatud pildid on tehtud 01.05.2020, mistõttu saavad pildid tõendada kapsasrohu külvamist, kuid ei saa tõendada põldude olukorda 2019. a juulis-augustis, mil PMA ja PRIA ametnikud tuvastasid põldudel kapsasrohu asemel teise kultuuri (umbrohu) valitsemise. Määrus nr 53 ega rakendusmäärus ei anna taotlejale õigust valida endale kontrolliks sobivaimat aega. PRIA esitatud fotodele tuginedes on usutav, et juhul kui kohapealne kontroll oleks aset leidnud ca 10 päeva varem, ei oleks see kontrolli tulemust muutnud. Määruse nr 53 § 11 lg-st 2 tuleneb, et taotleja peab täitma mahepõllumajanduslikul maal mahepõllumajandusliku taimekasvatuse nõudeid kogu kohustusperioodi kestel.
7) Tunnistaja Ü. Raadiku ütlustega on tõendatud, et umbrohu domineerimine põllus sai olla tingitud kaebaja kasvatatud seemne kvaliteedi puudulikkusest. Tunnistaja ütluste ja PMA protokolliga on tõendatud PRIA kaalutlus, et must kapsasrohi põldudel nr 31 ja 30 ei domineerinud ning oli segunenud olulisel määral hein- ja rohttaimedega, mille tõttu ei ole PRIA keeldumine mahepõllumajandustoetuse määramisest nende põllukultuuride osas kaebaja õigusi rikkuv. Tunnistaja Ü. Raadiku ütlused ei kummuta PRIA kaalutlust, et kui kaebaja külvi teostas, siis ei ole seda tehtud selliselt, et kultuur domineeriks põldudel. Kuna randaalitud oli niitmata rohttaimestik, mis oli tunnistaja ütluste kohaselt kasvanud kõrgemaks kui 50 cm, siis ei olnud kaebaja õigustatud ka pindala-, kliimat ja keskkonda säästvate põllumaandustavade toetusele vaidlusaluste põldude puhul koos sellest tulenevate õiguslike järelmitega teiste toetuste puhul. 8) PRIA 14.10.2019. a kohapealsest kontrollist teavitamisega (tl 24), 14.11.2019. a vastusega (tl 117-118), kaebaja 14.11.2019. a e-kirjaga (tl 31) ja PRIA 19.11.2019. a vastusega (tl 32-33), kaebaja 28.11.2019. a e-kirja (tl 34) ja PRIA 17.12.2019. a vastusega (tl 35-36) on täidetud PRIA kohustus kaebaja ärakuulamiseks haldusmenetluses. Kaebaja vaided on suuresti samasisulised kaebusega, mistõttu ei ole äratuntav, mida oleks kaebaja veelkordne ärakuulamine PRIA poolt haldusmenetlusele juurde andnud. 9) Puudub alus nõustuda kaebajaga vaidlustatud otsuste ebaproportsionaalsusest. PRIA-l puudub kaalutlusõigus (määruse (EL) nr 640/2014 art 19 lg 2) üledeklareerimise puhuks ettenähtud halduskaristuste osas. PRIA õigesti osundas hoiatavuse ja proportsionaalsuse põhimõttele, millele komisjon määruses (EL) nr 640/2014 preambula p-s 19 viitab.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.Baltic Barley OÜ esitas 25.10.2021 apellatsioonkaebuse, milles ta palub tühistada Tartu Halduskohtu 24.09.2021. a otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused: 1) Ebaõige on kohtu seisukoht, et PRIA järgis põhjendamiskohustust ning et otsused on käsitletavad osahaldusaktidena. Otsused ei ole üksteisega seotud. Rikutud on HMS §-de 54 ja 56 nõudeid. Ei nõustu kohtuga, et võimalik on vajalikud alused tuletada, laiendades mahepõllumajandusega jätkamise toetusele ELÜPS-i ja määruse nr 32 sätteid. ELÜPS-i puhul on tegemist volitusnormiga, millele viitamine ei ole otsuste seaduspärasuse hindamiseks piisav. Ükski otsuses esitatud õiguslik alus ei vasta otsuse põhjendusele. Selgust ei anna ka kontrolliaruanne. 2) PRIA ega kohus ei viidanud ühelegi normis reguleeritud kohustusele, mida kaebaja agrotehniliste võtete rakendamise näol rikkus. Õigete agrotehniliste võtete kasutamist kinnitas tunnistaja. Musta kapsasrohu puhul ei ole ette nähtud täiendavaid hooldusvõtteid kasvuperioodil (kõplamist, rohimist vms, millist fakti kinnitas ka tunnistaja). Määruse nr 53 § 3 lg 1 ega määruse nr 32 lg 3 ei viita dominantsusele või põllukultuuri osakaalule, vaid kehtestavad nõuded üksnes põllukultuuri kasvatamisele. Kohus omistas mahetootmisele kohustusi, milliseid õigusaktidest ei tulene. Määrusest nr 32 ega 53 ei tulene kohustust põllumaade mitmekordseks niitmiseks või muul viisil hooldamiseks. 3) Kaebaja ei ole avaldanud seisukohta, et määruse nr 32 § 4 lg-s 4 sätestatud tähtaeg 20. august on osapooltele õigust lõpetav tähtaeg. Kaebaja teostas põlluharimise oluliselt varem, kui seaduses määratud viimane tähtaeg, kuid PRIA kohapealne kontroll toimus 6 päeva hiljem. Seega jäi kaebaja esimese randaalimise ja PRIA kontrolli vahele 26 päeva, mis põlluharimise mõistes on väga pikk aeg. Kaebaja jaoks lõppes põldude hooldamise kohustus määruse nr 53 § 3 lg 3 kohaselt viimase randaalimise teostamisega. 4) Ebaõige on kohtu seisukoht, et PRIA-l puudub kaalutlusõigus lisasanktsioonide ja otsetoetuste protsentuaalse vähendamise osas. Määruse nr 32 § 19 kohaselt kohandatakse vajaduse korral taotlejale makstavat otsetoetuste summat Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1307/2013 art 8 lg 1 kohaselt. Sanktsiooni määramisel tuleb selle põhjendatust
hinnata laiemalt, arvestades asjakohaste EL määruste halduskaristuse määramist reguleerivaid sätteid ja määruse (EL) nr 640/2014 art 19 lg-s 2 sätestatud erandit. Määruse (EL) nr 640/2014 põhjenduspunkti 35 kohaselt võib karistusi kohaldada, kui põllumajandustootja on tegutsenud hoolimatult või tahtlikult. Määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 2 näeb ette erandi pindala üledeklareerimisel esmakordse rikkumise korral. Ka määruse § 19 sätestab PRIA kaalutlusõiguse otsetoetuse summa vähendamiseks („vajaduse korral“). PRIA otsused on vormiveaga ja seega õigusvastased.
12.PRIA esitas 16.11.2021 vastuse apellatsioonkaebusele, milles ta palub jätta kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse põhjendused: 1) Kaebaja ei olnud põlde nr 30 ja 31 määruse nr 32 § 4 lg-tes 2 ja 4 sätestatud nõuete kohaselt hooldanud. Toetuse suurus on seatud sõltuvusse kasvatatavast kultuurist (määruse nr 53 § 3). Eeltoodud normide tähenduses on nõutav, et kultuurtaim, millele toetust taotletakse, oleks põllul domineeriv. Eeltoodu on kooskõlas mahepõllumajandusele ülemineku toetuse andmise eesmärkidega. Ehkki agrotehnilisi nõudeid ja võtteid ei ole normatiivselt reguleeritud, ei tähenda see, et kaebaja ei peaks neid täitma. Et kohapealses kontrollis musta kapsasrohu taimi ega selle osasid ei leitud, ei saa pidada usutavaks, et põldudel kasvas varasemalt domineeriva kultuurina must kapsasrohi. 2) Kohapealsete kontrollide ajastamine on reguleeritud komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 809/2014 art-s 26. Ka 2019. a kehtinud juhend pindalatoetuste kohapealse kontrolli läbiviimiseks nägi ette, et kontrollkäigud tuli lõpetada 6. novembriks. Määrus nr 32, määrus nr 53, ELÜPS ega rakendusmäärus (EL) nr 809/2014 ei näe ette kohapealse kontrolli tegemise aega. Õigusaktid ei anna taotlejale õigust valida endale kontrolliks sobivaimat aega. 3) Halduskaristuse määramine ühtse pindalatoetuse taotlemisel esinevate üledeklareerimise juhtude korral on reguleeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg-s 1. Halduskaristuse kohaldamine mahepõllumajandusele ülemineku toetuse taotluse menetlemisel tuvastatud üledeklareerimise juhtude korral on reguleeritud määruse (EL) nr 640/2014 art-s 19. Määruse (EL) nr 640/2014 art 19 lg-s 2 toodud halduskaristuse kohaldamise eeldused on täidetud ning halduskaristus on arvutatud õigesti. Määruse (EL) nr 640/2014 art 19 lg 2 ja art 19a lg 1 ei näe ette kaalumisvõimalust, otsustamaks erineva suurusega halduskaristuse üle. Ei esine ühtki määruse (EL) nr 1306/2013 art 77 lg-s 2 toodud koosseisu, mis välistaks halduskaristuste kohaldamise. Apellatsioonkaebuse viited määruse nr 32 §-le 19, määruse (EL) nr 1306/2013 art-le 26 ja määruse (EL) nr 1307/2013 art 8 lg-le 1 on asjakohatud. Asjakohane ei ole ka apellatsioonkaebuse viide määruse (EL) nr 640/2014 artikli 19a lg-le 2. Kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse (otsus nr 12-6/19/944) puhul ei ole üledeklareerimisega kaasnevaid halduskaristusi rakendatud, mistõttu ei ole nimetatud toetuse puhul alust rääkida halduskaristuse suurusest või selle põhjendatusest. 4) Ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse osas on kohalduvad normid ja nõuded samasugused. Nimetatud toetusliigi osas on oluline vaid ühtse pindalatoetuse osas kindlaksmääratud pindala, mistõttu tuleb otsust nr 12-6/19/944 vaadelda koostoimes otsusega nr 12-6/19/930. Otsustes on ka märgitud, et nende tegemisel on arvestatud taotlejale kontrollaruannetes või muus kirjalikus vormis kindlaks tehtud tuvastatud rikkumistega. Seega pidi kaebaja mõistma, et asjakohased olid kontrollaruandes nr 190324 tuvastatud rikkumised ja otsuste andmisele eelnenud PRIA-ga peetud kirjavahetuses avaldatud seisukohad. Lähtudes tuvastatud toetuskõlbulikkuse nõuete eiramisest ei ole PRIA-l võimalik anda teistsuguse sisuga haldusakti.
13.Baltic Barley OÜ märgib 19.04.2022. a seisukohas, et kohus tuvastas, et PRIA rikkus otsuste andmisel oluliselt haldusakti vorminõudeid, s.h põhjendamiskohustust ja õigusnormidele viitamise kohustust. Kui PRIA otsused nr 12-6/19/930 ja 12-6/20/92 on põhjendatud puudulikult, siis otsuses nr 12-6/19/944 ei sisaldu mingeid põhjendusi ega faktilisi
asjaolusid. Jääb selgusetuks, kuidas haldusakti adressaat peab mõistma, et antavale otsusele võib päevi hiljem järgneda veel mõni otsus, millest võivad haldusakti põhjendused ja alused nähtuda. Kaebaja väitel ei kontrollinud PRIA sanktsiooni rakendamata jätmise aluse esinemist, s.t ei tuvastanud, et kaebaja oleks tegutsenud hoolimatult või tahtlikult. Kaebaja hinnangul ei ole kohane PRIA tegevus, kus vihje sisustamise tarbeks asuti tõendeid koguma, jättes arvestamata PMA tuvastatud ja kaebaja esitatud asjaolud. Kaebaja leiab, et PRIA tõlgendab määruse nr 32 § 3 seletuskirjas sätestatut ebakohaselt. Seletuskirjast tuleneb, et põllumaa nõuetekohast hooldust eeldatakse, kui põldudel on toimunud põllumaa harimine, millega on välditud maade võsastumine selliselt, et see on järgmisel kasvuperioodil lisakuludeta kasutatav. Kaebaja on tõendanud, et põldudel on toimunud põllu harimine, põllud ei olnud võsastunud ning järgmisel kasvuperioodil 2020. a on põldudel kasvatatud edukalt lisakuludeta talivilja. Tuvastamist ei ole leidnud, et kaebaja ei kasutanud kohalikele normidele vastavaid agrotehnilisi võtteid enda tegevuses.
14.PRIA märgib 29.04.2022. a seisukohas, et lähtudes tuvastatud toetuskõlbulikkuse nõuete eiramisest ei ole PRIA-l võimalik anda teistsuguse sisuga haldusakti, millest lähtudes ei aitaks otsuste tühistamine põhjendamispuuduse tõttu kaasa kaebaja õiguste kaitsele. Kuna ühtse pindalatoetuse kava raames ületas pindala erinevus 10%, ei kohaldu määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg 2. Seda, miks ei saa väidetavat kapsasrohu hävimist põldudel nr 30 ja nr 31 pidada vääramatu jõu juhtumiks, põhjendas PRIA 14.11.2019. a kirjas nr 12-1/19/7080-2. Tõendikogumiga on tõendatud põldudel nr 30 ja nr 31 sööti jäetud maa esinemine, kus niitmata hein oli maha randaalitud. Seejuures randaalimine ja kündmine ei ole samastatavad tegevused. PRIA osundab, et kaebaja tegevus põldudel nr 30 ja 31 ei vastanud määruse nr 32 § 4 lg-tes 1 ja 2 toodud nõuetele ega seeläbi ka määruse nr 32 § 3 lg-s 2 nimetatud nõuetele. Ehkki agrotehnilisi nõudeid ja võtteid ei ole toetuste saamist reguleerivates õigusaktides täpselt sisustatud, ei tähenda see, et kaebaja ei peaks neid täitma. On ilmne, et kuna kaebaja ei saanud üldse musta kapsasrohu saaki ning põllud olid ulatuslikult umbrohtunud ja neil kasvasid valdavalt heintaimed, ei ole võimalik, et kaebaja on kasutanud kohalikele normidele vastavaid agrotehnilisi võtteid.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
15.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebuse rahuldamiseks puudub alus.
16.Vaidlustatud kolme otsusega vähendati kaebaja poolt taotletud ühtset pindalatoetust (ÜPT), kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade (ROH) toetust ning mahepõllumajandusele ülemineku toetust köögivilja, maasika, ravim- ja maitsetaimede ühikumääragrupis (MAH) põllumassiivil nr 60943515249 asuva põllu nr 31 ja põllumassiivil nr 60943561927 asuva põllu nr 30 pindalade (vastavalt 5,20 ha ja 1,52 ha, kokku 6,72 ha) eest makstava toetuse võrra sel alusel, et põldudel ei kasvanud domineeriva põllumajanduskultuurina must kapsasrohi, mille kaebaja oli toetustaotlustes kasvatatavaks põllumajanduskultuuriks märkinud. Ühtlasi ei olnud musta kapsasrohu asemel kindlaks tehtud heinamaa nõuetekohaselt hooldatud.
17.Halduskohus jättis otsuste ja vaideotsuste peale esitatud kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohtus vaidlevad pooled jätkuvalt selle üle, kas kaebajale on võimalik omistada põllumajandusliku kultuuri (must kapsasrohi) kasvatamisega seonduvaid rikkumisi ning kas rikkumiste üle otsustamist võis mõjutada kontrolli teostamise aeg; kas PRIA järgis otsuste tegemisel põhjendamiskohustust ning kas PRIA-l oli kaalutlusõigus lisasanktsioonide ja otsetoetuste protsentuaalse vähendamise osas.
18.Ringkonnakohus käsitleb esmalt kaebaja põllumajanduslikke kohustusi, nende täitmist ja täitmise üle teostatud kontrolli (I); selgitab seejärel PRIA kaalutlusõigust lisasanktsioonide kehtestamisel ja otsetoetuste vähendamisel (II) ning kontrollib vaidlustatud otsuste formaalset õiguspärasust (III). Viimaks lahendab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse taotlused ning jaotab menetluskulud (IV). I
19.Nõuded toetusõigusliku põllumajandusmaa kohta on ÜPT ja ROH toetuste puhul reguleeritud määruses nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliimaja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus“ ning MAH toetuste puhul määruses nr 53 „Mahepõllumajandusele ülemineku toetus ja mahepõllumajandusega jätkamise toetus“. Ringkonnakohus käsitleb kaebaja põllumajanduslikke kohustusi esmalt määruse nr 32 raames ning seejärel määruse nr 53 raames.
20.Määruse nr 32 § 10 lg 2 kohaselt võib ühtset pindalatoetust ning kliima- ja keskkonnatoetust taotleda põllumajandusmaa kohta, mis vastab §-s 3 sätestatud nõuetele ning kus täidetakse §-des 4-7 sätestatud nõudeid. Määruse nr 32 § 3 lg 1 järgi võib otsetoetust taotleda vähemalt ühe hektari põllumajandusmaa kohta, millel tegeletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis c nimetatud põllumajandusliku tegevusega ning mida taotleja kasutab taotluse esitamise aasta 15. juuni seisuga. Lg-s 2 täpsustatakse, et põllumajandusmaal, millel tegeletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis c nimetatud põllumajandusliku tegevusega, peab olema välistatud ebasoovitava taimestiku ulatuslik levik ning seda maad peab olema võimalik kasutada järgmisel kasvuperioodil põllumajanduslikuks tegevuseks ilma lisakuludeta.
21.Antud juhul tuvastaski vastustaja kaebaja vaidlusalustel põldudel nr 30 ja 31 ebasoovitava taimestiku ulatusliku leviku, millega nõustus ka halduskohus. Kaebaja püüab ringkonnakohtus vastustaja ja halduskohtu poolt tuvastatut ümber lükata väitega, et ta kasutas maa harimisel nõutavaid agrotehnilisi võtteid. Nimelt sätestab määruse nr 32 § 4 põllumajandusliku tegevuse nõuded, mille lõikest 1 tuleneb, et põllumajandusmaa vastab § 3 lõikes 2 sätestatud nõuetele, kui seal tegeletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 punkti c alapunktis i nimetatud põllumajandusliku tegevusega, kasutades kohalikele normidele vastavaid agrotehnilisi võtteid ja loomakasvatuse tehnoloogiaid.
22.Kaebaja arvates on agrotehnika maaviljeluse tehnoloogia, mis hõlmab kõiki põllumajanduskultuuri või metsakultuuri hooldamisega seotud tegevusi. Agrotehnikal ei ole kindlaks määratud norme või ainuõigeid võtteid. Kaebaja väitel kinnitas seda fakti ka PRIA, jätkates siiski paljasõnaliste etteheidete tegemist agrotehniliste võtete rikkumisest, millistega on otsuses nõustunud ka halduskohus. Ühtlasi heidab kaebaja halduskohtule ja vastustajale ette, et kumbki ei ole suutnud viidata mitte ühelegi normis reguleeritud kohustusele, mida kaebaja on agrotehniliste võtete rakendamise näol rikkunud. Kaebaja hinnangul ei saa sellist järeldust teha üksnes asjaolust, et konkreetselt 2019. aastal põllukultuuri kasvutihedus teadmata põhjustel ebaõnnestus, kui kaebaja viis lõpuni kõik toetuse saamiseks vajalikud tegevused – valmistas ette põllumaad, külvas kultuuri, kasvatas saaki, teostas saagi korje ja valmistas põllud ette järgmiseks aastaks. Ühtlasi leiab kaebaja, et musta kapsasrohu puhul ei ole ette nähtud täiendavaid hooldusvõtteid kasvuperioodil: kõplamist, rohimist vms, mida on kinnitanud ka tunnistaja.
23.Ringkonnakohus märgib vastuseks kaebajale järgmist. Määruse nr 32 § 4 lg-st 3 tuleneb, et põllumajandusmaal kasvatatav põllumajanduskultuur peab olema külvatud, maha pandud või
istutatud hiljemalt 15. juunil, kasutades kohalikele normidele vastavaid agrotehnilisi võtteid. Ringkonnakohus möönab, et normid, mis täpsustaksid agrotehniliste võtete mõistet ja ulatust, puuduvad. Seetõttu tuleb määruses nimetatud agrotehnilistele võtetele sisu anda kohtul, tõlgendades määruse nr 32 § 4 sätteid kooskõlaliselt § 3 lõikega 2. Viimane näeb ette, et põllumajandusmaal, millel tegeletakse põllumajandusliku tegevusega, peab olema välistatud ebasoovitava taimestiku ulatuslik levik ning seda maad peab olema võimalik kasutada järgmisel kasvuperioodil põllumajanduslikuks tegevuseks ilma lisakuludeta.
24.Määruse nr 32 § 4 lõikest 1 võib järeldada, et ebasoovitava taimestiku ulatuslikku levikut ei saa tekkida, kui kasutatakse õigeid agrotehnilisi võtteid. Samas saab ringkonnakohtu arvates sättest järeldada ka vastupidist – ebasoovitava taimestiku ulatuslik kasv annab erandlike põhjuste puudumisel eelduse arvata, et nõuetekohaseid agrotehnilisi võtteid ei kasutatud. PRIA-l ei ole võimalik igal üksikul juhul ette kirjutada, milliseid konkreetseid hooldusvõtteid tuleks põldude harimisel kasutada, küll aga on tal võimalik kontrollida lõpptulemust ehk seda, kas kasutatud agrotehniliste võtetega saavutati määruse § 3 lõikes 2 nimetatud tulemus. Määruse nr 32 § 4 lg 1 ja lg 3 ning § 3 lg 2 kooskõlalise tõlgenduse tulemusena ei tohiks tekkida olukorda, kus ka kohalikele normidele vastavate agrotehniliste võtete kasutamine toob kaasa ebasoovitava taimestiku ulatusliku leviku. Kuna nõuete põhieesmärk on ebasoovitava taimestiku levikut vältida, oleks selline tõlgendus nõuete põhieesmärgiga vastuolus. Sellist tõlgendust ei toeta ka määruse seletuskiri.
25.Määruse nr 32 seletuskirjast nähtub, et põllumajandusmaa peab olema hooldatud, kasutades nimelt selliseid meetodeid või asjakohaseid agrotehnilisi võtteid, mis välistavad ebasoovitava taimestiku ulatusliku leviku ning võimaldavad seda maad kasutusele võtta põllumajandusliku tegevusega tegelemiseks ilma lisakuludeta järgmisel kasvuperioodil. Kogu taotleja kasutuses oleva põllumajandusmaa kohta kehtib üldnõue, et see peab olema nõuetekohaselt hooldatud. Nõuetele vastav hoolduse tase on võimalik saavutada, kasutades muu hulgas sellist tegevust nagu põllumaa harimine. Ebasoovitava taimestiku all peetakse silmas kõiki neid taimi, mida inimene ei kultiveeri, kuid mis on kohanenud kultuurtaimede kasvutingimustega, kasvavad nendega koos ja vähendavad kultuurtaimede saaki. Ebasoovitava taimestiku levikuna käsitatakse eelkõige takja, ohaka, puju, putkede ja puittaimede kasvu ja levikut. Nende taimede ulatuslik levik võib põhjustada maa põllumajanduslikust kasutusest väljalangemist. Ulatusliku leviku all peetakse silmas kogu põldu hõlmavat ebasoovitava taimestiku levikut. Põllumajandusmaa ei ole heas korras, kui see on võsastunud või seal kasvavad valdavalt ebasoovitavad taimed. Kui putkede ja puittaimedega on kaetud vaid osa põllust, siis see põllu osa ei vasta toetuse saamise nõuetele. Ilma lisakuludeta kasutusele võtmine tähendab, et taimekasvu ettevalmistamiseks tehakse lisaks rohumaa niitmisele või põllumaa kündmisele täiendavaid tegevusi.
26.Eeltoodust tulenevalt on asjakohaste agrotehniliste võtete valik jäetud põllumaa harija otsustada, kuid täita tuleb määruses ettenähtud tulemus. Vastupidisel juhul võib järeldada ka seda, et nõutavaid agrotehnilisi võtteid ei kasutatud või ei kasutatud neid piisavalt efektiivselt.
27.Teistsugust järeldust ei saa teha ka määruse nr 53 sõnastusele tuginedes. Määruse nr 53 § 8 näeb ette nõuded toetusõigusliku maa suhtes. Paragrahv 8 lg 1 p 1 kohaselt on toetusõiguslik maa, mis on taotleja kasutatav ja mahepõllumajanduse registrisse kantud kokku vähemalt 1,00 hektari suurune põllumaa, millel kasvatatakse teravilja, kaunvilja, rühvelkultuuri, õlikultuuri, kiukultuuri, muud tehnilist kultuuri (edaspidi põllukultuur), köögivilja, maasikat või lisas nimetatud ravim- ja maitsetaimi. Määruse lisas on ravim- ja maitsetaimede p 15 all märgitud ka must kapsasrohi (Brassica nigra). Põllukultuuri kasvatamine eeldab samuti teatud agrotehnilisi võtteid umbrohu tõrjumiseks ning põllukultuuri kasvu soodustamiseks.
Ringkonnakohtu jaoks on seetõttu ilmne, et kui kasvatatav põllukultuur ei ole põllul enamuses ning ülekaalu on saanud umbrohi, ei saa rääkida ka põllukultuuri nõuetekohasest kasvatamisest. Kokkuvõtlikult ei pruugi põllukultuuri kasvatamisel piisata ainuüksi kaebaja loetletud tegevustest, oluline on ka tegevuste kvaliteet ja efektiivsus.
28.Ringkonnakohus nõustub PRIA ja halduskohtu seisukohaga, et põldudel 30 ja 31 ei olnud musta kapsasrohu kasvatamisega seotud tulemus saavutatud. Seda tõendab eelkõige PRIA kontrollaruande nr 190324 lisaks olev põldude kontroll-leht. Kontroll-lehel tuginetakse küll ka põlluraamatu andmetele, mille järgi teostati mõlemal põllul 17.04.2019 randaalimine, 30.04.2019 musta kapsasrohu külv 10 kg/ha ning seejärel 01.08.2019 randaalimine ja 08.08.2019 randaalimine, kuid visuaalsel vaatlusel 26.08.2019 leiti mõlemal põllul eest sööti jäetud maa. Mõlemal põllul oli kohapealse kontrolli hetkel niitmata hein maha randaalitud ning selle tulemusel rohukamar läbi lõigatud, õitsemisfaasis olev taimestik pikali sõidetud. Põllu nr 30 kohta märgitakse, et visuaalselt on tuvastatav puitunud ja õitsemisfaasi jõudnud taimestik (ohakas, puju, heintaimed) (I kd, tl 27). Kontroll-lehel märgitut kinnitavad 26.08.2019 kuupäevaga dateeritud fotod (I kd, tl 119-141).
29.Kaebaja iseenesest ei eita seda, et musta kapsasrohu kasvatamine 2019. aastal ebaõnnestus. Nii on ta selgitanud 14.09.2019. a vaides dokumendile nr 12-1/19/7080 „Kohapealse kontrolli tulemustest teavitamine“, et probleem ei seisnenud selles, et maa sööti jäeti, vaid probleem seisnes hiilamardikates, keda ei saanud põldudelt tõrjuda ning kuna taimestik oli hõreda külviga, siis kasvas tõesti nii heintaimi kui ka muud taimestikku. Mardikad sõid kapsasrohu ära ja muud taimed said seetõttu vabamalt kasvada (I kd, tl 29-29p). Nagu vaidest nähtub, selgitas kaebaja seda ka 11.07.2019 põldudel vaatlust tegemas käinud Põllumajandusameti peaspetsialist Ü. Raadikule: „Uurisin ametnikult, kas me võime põllud ülesse harida, sest nägin juba siis, et pole põldudelt midagi koristada“ (I kd, tl 29p). Ü. Raadiku poolt halduskohtu 30.08.2021. a istungil antud ütluste kohaselt oli põllu äärest taimi suhteliselt halvasti näha, kuna põld oli umbrohtunud, kuid ka põldu sisse minnes nähtus taimi hõredalt. Vastuseks PRIA esindaja küsimusele selgitas tunnistaja, et põldudel ei olnud ühte konkreetset umbrohtu, vaid oli mitmeid umbrohu liike; kapsas oli alarindes, sest umbrohi oli temast üle kasvanud (I kd tl 197).
30.Ringkonnakohus möönab, et nii Ü. Raadiku ütlused kui ka kohapealse kontrolli kontrollleht kinnitavad, et kaebaja oli musta kapsasrohu külvanud. Ka ei ole poolte vahel vaidlust selle üle, et umbrohu tõrjumiseks mahepõldudel kemikaale kasutada ei saa. Ü. Raadiku selgituste kohaselt „[a]ntud aastal poleks saanud midagi teha. Kui kultuur on külvatud ja ta on kasvanud ega siis ei saa enam midagi teha. Heal juhul saaks ta pealt niita umbrohtu, aga see ei ole mõistlik. Niidukite lõikekõrgust saab muuta. [...] Pigem eeldan, et võis idanemisega probleemi olla, sest loodus tühja kohta ei salli – kui jäi hõredaks, siis kasvas umbrohi. Seemne idanevust ei oska öelda, seeme korjati 2018. aastal ja seeme külvati 2019. aastal“ (I kd, tl 198).
31.Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et ka hiilamardikas ja seemne halb idanevus ei põhjenda toetuste määramist. Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 artikli 4 lg 1 sätestab, et kui toetusesaaja ei ole saanud täita toetuskõlblikkuskriteeriume või muid kohustusi vääramatu jõu või erandlike asjaolude tõttu, on tal seoses otsetoetustega jätkuvalt õigus saada toetust sellise pindala eest, mis oli vääramatu jõu või erandlike asjaolude ajal toetuskõlblik. See aga eeldab toetusesaaja poolset eelnevat teavitamist. Määruse artikli 4 lõike 2 järgi peab toetusesaaja pädevat ametiasutust vääramatu jõu ja erandlike asjaolude ilmnemisest kirjalikult viieteistkümne tööpäeva jooksul teavitama alates päevast, mil see on võimalik, ja esitama selle kohta asjakohased tõendid. Pooled ei vaidle selle üle, et kaebaja PRIA-t vääramatust jõust või erandlikest asjaoludest ei teavitanud.
32.Seega, kuna kogutud tõendite järgi ei kasvanud põldudel toetustaotlusel märgitud põllukultuur (must kapsasrohi), vaid heintaimed, jättis vastustaja õigesti 24.01.2020. a otsusega nr 12-6/20/92 MAH toetuse põldude nr 30 ja 31 osas määramata. Nimelt on määruse nr 53 § 3 lg 1 p 3 järgi köögivilja, maasika ning ravim- ja maitsetaimede kasvatamise korral mahepõllumajandusele ülemineku toetuse ühikumäär 660 eurot, heintaimede kasvatamise eest määrus nr 53 toetuse maksmist ette ei näe.
33.PRIA 06.12.2019. a otsusega nr 12-6/19/930 jäeti kaebaja vaidlusaluste põldude puhul ilma ka ÜPT-st. Otsusest ja vaideotsusest nähtuvalt tegi vastustaja esmalt kindlaks põldudel deklareeritud musta kapsasrohu puudumise, kuid ei piirdunud vaid sellega, ning kontrollis kaebaja huvides ka seda, kas põldude puhul saaks ÜPT-d maksta nende rohumaana hooldamise eest. Määruse nr 32 § 4 lg 2 kohaselt vastab põllumajandusmaa, millel tegeletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c alapunktis ii nimetatud põllumajandusliku tegevusega 3 lõikes 2 sätestatud nõudele, kui seda niidetakse, hoitakse kesas või hooldatakse muul viisil, mis annab niitmisega sarnase tulemuse. Määruse nr 32 § 4 lg 4 näeb ette, et põllumajandusmaa, millel tegeletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c alapunktis ii nimetatud põllumajandusliku tegevusega, peab olema niidetud või hooldatud muul viisil, mis annab niitmisega sarnase tulemuse, ning niide, välja arvatud hekseldatud rohi, peab olema kokku kogutud hiljemalt 20. augustil. Kuna tõendid (vt kohtuotsuse p 28) kinnitasid, et kaebaja ei olnud ka rohumaad nõutud viisil hooldanud, puudus vastustajal alus lugeda ka eelnevalt viidatud nõue täidetuks. Ringkonnakohus nõustub siinkohal vastustaja seisukohaga selles, et pika heintaimestiku pikali sõitmine ning juhuslik segamine mullastikuga ei ole määruse nr 32 § 4 lõigetega 2 ja 4 kooskõlas olev rohumaade hooldusvõte, kuivõrd see ei anna niitmisega sarnast tulemust.
34.Ka kaebaja taotletud kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust (ROH) makstakse määruse nr 32 sätete alusel. Seetõttu on eelnevad järeldused põllumaade hooldamise kohta asjakohased ka ROH toetuse otsustamisel, mistõttu ei ole alust pidada materiaalselt õigusvastaseks ka vastustaja 09.12.2019. a otsust nr 12-6/19/944, millega arvestati taotletud pinna 22,92 ha alt välja põldude nr 30 ja 31 pindalad (6,72 ha) ning määrati toetus kokku 16,2 hektarile põllumaale.
35.Kaebaja arvates jättis halduskohus otsuse tegemisel tähelepanuta, et kaebaja jaoks lõppes põldude hooldamiskohustus viimase randaalimise teostamisega. Kui PRIA kontroll oleks toimunud näiteks 31.07 või ka 05.08, oleks olukord põldudel olnud selgesti teistsugune. Nüüd jäi aga viimase randaalimise ja PRIA kontrolli vahele 26 päeva, mis on põlluharimise mõistes väga pikk aeg ning selle aja jooksul asus mullastikus kasvama täiesti uus kultuur ning musta kapsasrohu osi ei olnud enam võimalik tuvastada.
36.Ringkonnakohus märgib esmalt, et kaebaja viimased randaalimised põldudel toimusid PRIA kontrollaruande (I kd, tl 27) järgi 08.08.2019 ning PRIA kohapealne kontroll 26.08.2019. Seega ei jäänud randaalimiste ja kohapealse kontrolli aja vahele 26 päeva, nagu väidab kaebaja, vaid kõigest 18 päeva. Ühtlasi ei näe määrused, ELÜPS ega ka komisjoni rakendusmäärus (EL) nr 809/2014 PRIA-le konkreetsemalt ette, millise ajaperioodi jooksul tuleks kontrollkäik teha. Ringkonnakohus nõustub vastustaja seisukohaga selles, et kontrollaruandes märgitud puitunud ja õitsemisfaasis olnud taimestik (ohakas, puju, heintaimed) ei saanud kindlasti olla täiesti uus kultuur, vaid taimestik, mis oli kasvanud kogu vegetatsiooniperioodi jooksul. Võttes arvesse ka 11.07.2019 põldudel vaatlust tegemas käinud Põllumajandusameti peaspetsialist Ü. Raadiku kohtuistungil antud selgitusi, oli juba kontrolli teostamise ajal põldudel taimi hõredalt ja
umbrohi neist üle kasvanud. Sel põhjusel ei ole ringkonnakohtu jaoks veenev, et ka PRIA varasem kontrollkäik põldudel oleks üldist hinnangut muutnud.
37.Kokkuvõtlikult ei ole ringkonnakohtul alust muuta ühtegi halduskohtu järeldust, mis puudutab kaebaja põllumajanduslike kohustuste sisustamist, samuti PRIA poolt kohapealse kontrolli teostamist. II
38.Kaebaja hinnangul asus halduskohus ebaõigesti seisukohale, et PRIA-l puudub kaalutlusõigus lisasanktsioonide kehtestamisel ja otsetoetuste vähendamisel. Kaebaja viitab määruse nr 32 §-le 19, mille kohaselt taotlejale makstavat otsetoetuste summat kohandatakse vajaduse korral Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 8 lõike 1 kohaselt. Ka leiab kaebaja, et käesoleval juhul oleks vastustaja pidanud arvesse võtma Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 77 lõike 2 ning määruse nr 2016/2013 artikli 26 lg 1 sätteid ja lähtuma Määruse (EL) nr 640/2014 põhjendamispunktist 35, mille kohaselt võib karistusi kohaldada üksnes siis, kui põllumajandustootja on tegutsenud hoolimatult või tahtlikult, ja nende liigitamisel tuleks lähtuda nõuete rikkumise raskusastmest. Kaebaja viitab ka määruse nr 640/2014 artikli 19a lõikele 2, mis näeb ette erandi pindala üledeklareerimise esmakordse rikkumise korral.
39.Ringkonnakohus leiab, et halduskohus ei eksinud järelduses, et PRIA-l puudus kaalutlusõigus lisasanktsioonide rakendamisel ja otsetoetuste vähendamisel ning PRIA on otsetoetusi vähendanud ja lisasanktsiooni rakendanud õiges määras.
40.Ühtse pindala toetustaotluse kohta tehtud otsuses nr 12-6/19/930 tugines PRIA Komisjoni delegeeritud määrusele (EL) nr 640/2014, mille artikli 19a lõikest 1 tuleneb, et kui põllumajandustootja poolt deklareeritud pindala ületab kindlaksmääratud pindala, arvutatakse toetus kindlaksmääratud pindala alusel, millest lahutatakse 1,5-kordne leitud erinevus, kui see erinevus moodustab kindlaksmääratud pindalast üle 3% või on rohkem kui 2 hektarit. Vaidlusaluste põldude nr 30 ja 31 pindala, 6,72 ha, ületas 2 hektarit ning moodustas kindlaksmääratud pindalast (16,2 ha) üle 3%, täpsemalt 41,4%. Seetõttu ei kohaldu käesolevale juhule ka määruse nr 640/2014 artikli 19a lõige 2, sest viimane näeb ette, et kui toetusesaajale ei ole veel halduskaristust üledeklareerimise eest määratud, vähendatakse karistust 50% võrra, kui erinevus deklareeritud pindala ja kindlakstehtud pindala vahel ei ole suurem kui 10% pindalast. Käesoleval juhul tegi ringkonnakohus kindlaks, et erinevus, 41,4% ületas 10%. Seega artikli 19a lõikes 2 ettenähtud vähendamine kohaldamisele ei kuulunud.
41.Mahepõllumajandusele ülemineku toetustaotluse puhul (otsus nr 12-6/20/92) lähtus PRIA eelviidatud määruse nr 640/2014 artikli 19 lõikest 2, millest tuleneb, et kui erinevus asjaomase põllumajanduskultuuri puhul deklareeritud ja kindlaksmääratud pindala vahel on üle 50%, siis asjaomasele põllukultuurile pindalatoetust ei maksta. Peale selle kohaldatakse toetusesaaja suhtes lisakaristust, mis on võrdne toetussummaga, mis vastab deklareeritud pindala ja kindlakstehtud pindala vahele. Kaebaja deklareeris köögivilja, maasika ning ravim- ja maitsetaimede rühma kuuluvat musta kapsasrohtu 7,5 hektaril, millest kindlaksmääratud pindala oli 0,78 hektarit, mis moodustab 10,4% toetustaotlusega hõlmatud pindalast. Erinevus deklareeritud ja kindlaksmääratud pindala vahel oli seega 6,72 hektarit ehk 89,6%1, mis ületab määruses ettenähtud 50%. Määruse nr 53 § 3 lg 1 p 3 järgi köögivilja, maasika ning ravim- ja
PRIA 25.03.2020. a vaideotsuses nr 12-4/20/64-1 on ekslikult pindalade erinevuseks leitud 862%.
maitsetaimede kasvatamise korral on mahepõllumajandusele ülemineku toetuse ühikumäär 660 eurot. Lisakaristus deklareeritud ja kindlakstehtud pindala vahe eest makstava toetussumma ulatuses on seega 4435,20 (6,72 x 660) eurot.
42.Kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetustaotluse puhul (otsus nr 12-6/19/944) maksti toetust kindlaksmääratud pindala eest, mis oli taotletud 22,92 hektarist vaidlusaluste põldude pindalade (6,72 ha) võrra väiksem ehk 16,2 hektarit. Lisasanktsioonide rakendamine vaidlusalusest otsusest ei nähtu.
43.Ringkonnakohus on seisukohal, et eelnevalt viidatud määruse nr 640/2014 sätted on selged ega võimalda kaalumist. Ühtlasi ei tulene kummastki artiklist (19 ega 19a), et PRIA-l tuleks veel eraldi hinnata kaebaja tahtlust ja rikkumise raskust. Määruse (EL) nr 640/2014 põhjendamispunkt 35 sätestab küll üldise printsiibi, kuid see ei oma esimust PRIA poolt kohaldatud normide ees. Kaebaja arvamus, et käesoleval juhul oleks vastustaja pidanud arvesse võtma Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 77 lõike 2 sätteid, jääb paljasõnaliseks, kuna kaebaja ei ole täpsustanud, millisest normist oleks vastustaja pidanud juhinduma. Ringkonnakohtule ei nähtu, et ükski määruse artikli 77 lõikes 2 nimetatud juhtum oleks asjakohane. Vääramatu jõu mitte-esinemist on vastustaja oma vaideotsustes põhjendanud. Ringkonnakohus nõustub ühtlasi vastustajaga, et kaebaja viited määruse nr 32 §-le 19, Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 8 lõikele 1 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse 2016/2013 artikli 26 lõikele 1 on asjakohatud. Kokkuvõtlikult ei nõustu ringkonnakohus kaebaja väidetega PRIA kaalutlusõigusest sanktsioonide määramisel ja toetuste vähendamisel. III
44.Kaebaja arvates leidis halduskohus otsuses ebaõigesti, et PRIA järgis otsuste andmisel põhjendamiskohustust. Nimelt on kaebaja jätkuvalt seisukohal, et PRIA otsused on ebaselged, ei sisalda piisavalt põhjendusi ning järgitud ei ole haldusakti andmise faktilise ja õigusliku aluse märkimise nõuet. Samuti rõhutas kaebaja, et kui PRIA otsused nr 12-6/19/930 ja 12-6/20/92 on põhjendatud puudulikult, siis otsuses nr 12-6/19/944 ei sisaldu mingeid põhjendusi ega faktilisi asjaolusid üldse. Lisaks eksis halduskohus väites, et PRIA poolt antud otsused on käsitletavad osahaldusaktidena. Kuigi halduskohus asus seisukohale, et otsustes ega ka vaideotsustes ei ole viidatud kõigile kohaldatud õigusnormidele ning tugines kohtupraktikale, mille järgi ei tohi asjakohaste õigusnormide otsingud üle kanduda kohtumenetlusse, halduskohus otsuste õigusvastasust ei tuvastanud.
45.Ringkonnakohus nõustub kaebajaga selles, et halduskohus on PRIA otsuseid ebaõigesti käsitlenud osahaldusaktidena. HMS § 52 lg 1 p 1 kohaselt võib haldusorgan enne asja lõplikku lahendamist lahendada asja osaliselt (osahaldusakt). PRIA otsuseid lugedes ei jää kahtlust, et nendega lahendatakse kaebaja toetustaotlused lõplikult. Seega ei ole tegemist osahaldusaktidega. Samas ei mõjuta asjaolu, kas tegemist on osahaldusaktidega või lihtsalt haldusaktidega, haldusaktide õiguspärasuse eeldusi. HMS § 52 lg 2 kohaselt kohaldatakse ka osahaldusakti suhtes haldusakti sätteid. HMS § 54 järgi on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ja vastab vorminõuetele. Kaebaja leiab seetõttu õigesti, et haldusaktide põhjenduses tuli märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg 2).
46.HMS § 56 lg 1 järgi peab kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või
menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. HMS § 56 lg 1 teises lauses nimetatud viitamise võimalus on mõeldud kasutamiseks olukordades, kus haldusakti motivatsioonis tuleks korrata teistes kättesaadavates dokumentides juba esitatud detailset informatsiooni, mis paisutaks haldusakti motivatsiooni ülemääraseks. Ülemäärane on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega. Kui haldusakti motivatsiooni esitamine tervikuna olekski ebaproportsionaalne, tuleb haldusaktis sellele vaatamata ära tuua vähemalt põhimotiivid (RKHK 14.10.2003. a otsus asjas nr 3-3-1-54-03, p 36).
47.Ringkonnakohus on seisukohal, et PRIA 24.01.2020. a otsus nr 12-6/20/92 koosmõjus kaebaja taotluse ja kontrollaruandes teatavaks tehtud rikkumistega võimaldavad aru saada, miks kaebaja poolt taotletud toetust vähendati. Küll aga nõustub ringkonnakohus halduskohtuga selles, et PRIA 06.12.2019. a otsus nr 12-6/19/930 ning 09.12.2019. a otsus nr 12-6/19/944 on ka koosmõjus otsustes viidatud kaebaja taotluse ja kontrollaruandest nähtuvate põldudel tuvastatud puudustega motiveerimispuudustega. Kuigi PRIA 06.12.2019. a otsusest nr 12-6/19/930 nähtub, et toetust vähendatakse taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse võrra ning põldude nr 30 ja 31 puhul ei arvestata neile toetust rohumaana, kuna need ei olnud 20.08 2019 seisuga niidetud või hooldatud muul viisil, mis annab niitmisega sarnase tulemuse, puudub otsuses nii faktiline kui õiguslik motivatsioon selle kohta, miks käsitletakse musta kapsasrohu põlde rohumaana. PRIA 09.12.2019. a otsusest nr 12-6/19/944 nähtub küll toetuse vähendamine, kuid ei nähtu toetuse vähendamise faktiline ja õiguslik alus. Samas kuivõrd ÜPT ja ROH taotlustele kohalduvad normid ja nõuded on ühesugused, oli kaebajal eelnevalt, 06.12.2019 ÜPT suhtes väljastatud põhjalikuma haldusakti pinnalt võimalik paremini mõista ka ROH taotluse suhtes antud haldusakti motiive. Kaebaja 02.01.2020. vaidest PRIA 06.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/930 ja 09.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/944 peale ilmneb, et vaide esitamise ajaks oli kaebaja saanud kätte ka PRIA 17.12.2019. a vastuskirja kaebaja 28.11.2019 selgitustele, milles selgitatakse, et kui kohapealses kontrollis ei õnnestu kultuuri tuvastada ja taotleja ei ole teinud teavitust erandlike asjaolude kohta, loeb PRIA kindlakstehtud kultuuriks eest leitud kultuuri (I kd, tl 44). PRIA 17.12.2019. a vastuskiri kaebajale (I kd, tl 35) täidab ringkonnakohtu hinnangul PRIA 06.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/930 ja 09.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/944 motiveerimislünga. Kuigi sellega ei ole võimalik asendada kahe haldusakti motiive, olid kaebajal 02.01.2020 vaide esitamise ajaks piisaval määral teada haldusaktide andmise põhjused ning võimalik neid argumenteeritult vaidlustada.
48.Kohtupraktikas on haldusakti motiveerimise vajalikkust rõhutatud eelkõige isiku õiguste hilisema kohtuliku kaitse kontekstis. Nimelt peab haldusakti põhjendamine tagama põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Kui haldusakti adressaat ei tea, millised olid haldusakti andmise põhjused selle andmise hetkel, siis ei ole tal võimalik efektiivselt ja argumenteeritult vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Ühtlasi ei ole kirjaliku põhjendamise eesmärk ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine (vt RKHK 05.11.2008. a otsus asjas nr 3-3-1-49-08, p 11, 14.10.2003. a otsus asjas nr 3-3-1-54-03, p 36 ning 22.05.2000. a otsus asjas nr 3-3-1-14-00). PRIA otsuste puhul tuleb arvestada siiski ka seda, et taotlejatel puudub subjektiivne õigus toetusele. Arvestades toetuse taotlejate suurt arvu on PRIA menetlused formaliseeritud ning PRIA otsuste põhjendamiskohustus piiratud, vastasel juhul muutuks PRIA töö ebamõistlikult keerukaks. Vastavat järeldust toetab ka Riigikohtu seisukoht haldusasjas 3-3-1-16-14 (otsuse p 18). Napist argumentatsioonist tekkida võivaid põhjendamispuudusi leevendab PRIA otsustele järgnev kohustuslik vaidemenetlus (ELÜPS § 110 lg 1), mille käigus saab taotleja otsust puudutavatele kahtlustele ja küsimustele põhjalikumad vastused. PRIA 20.03.2020. a vaideotsus nr 12-4/20/4-3 ning 25.03.2020. a vaideotsus nr 12-4/20/64-1 on ringkonnakohtu hinnangul põhjalikult motiveeritud.
49.Kokkuvõtlikult leiab ringkonnakohus, et kuigi PRIA 06.12.2019. a otsus nr 12-6/19/930 ning 09.12.2019. a otsus nr 12-6/19/944 olid motiveerimispuudustega, ei anna sedalaadi rikkumine siiski alust haldusakte tühistada, kuna see ei mõjutanud asja otsustamist (HMS § 58). Ühtlasi oli kaebajal võimalik talle teadaolevale infole (toetustaotlus, kontrollaruanne, PRIA 17.11.2019. a vastuskiri) PRIA otsuseid haldusmenetluses ning seejärel ka PRIA vaideotsustele tuginedes halduskohtus efektiivselt vaidlustada.
IV
50.Eeltoodud põhjendustel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata, kuid ringkonnakohus muudab ja täiendab halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Vastavalt HKMS § 108 lõikele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna ringkonnakohus teeb otsuse kaebaja kahjuks ning vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude väljamõistmist, jäävad poolte menetluskulud ringkonnakohtus nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.