Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-16-1267 25. aprill 2019 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus kaebus Konkurentsiameti 24. mai 2016. a ettekirjutuse tühistamiseks Kaebaja MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus, esindajad vandeadvokaadid Kaupo Lepasepp ja Kaspar Endrikson Vastustaja Konkurentsiamet, esindajad Juhan Põldroos, Triinu Saar ja Katrin Tasa Tallinna Ringkonnakohtu 21. detsembri 2017. a otsus Konkurentsiameti kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta rahuldamata kaebaja taotlus arutada asja kohtuistungil.
2.Võtta asja juurde kaebaja 11. detsembri 2018. a vastuse lisad 1–3. Tagastada kaebaja
11.detsembri 2018. a vastuse lisa 4 ning 4. jaanuari 2019. a menetlusdokumendi lisad 1 ja 2.
3.Jätta Konkurentsiameti kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu
21.detsembri 2017. a otsuse resolutsioon muutmata, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus (edaspidi Jäätmekeskus) on 6. septembril 2007 Lääne-Virumaa kohaliku omavalitsuse (KOV) üksuste asutatud mittetulundusühing. Asutamislepingu p 3 järgi on Jäätmekeskuse eesmärgiks liikmete ühistegevuse kaudu jäätmekäitluse korraldamine ning jäätmekäitluse suunamine ja arendamine Lääne-Virumaal, jäätmete taaskasutuse võimaluste suurendamine, jäätmete tekke vähendamine ning maakonna elanike ja ettevõtjate teadlikkuse suurendamine jäätmekäitluse valdkonnas. Jäätmekeskuse põhikirja p 3 kohaselt on ühingu eesmärgiks jäätmekäitluse korraldamine ja arendamine ning säästva arengu põhimõtete elluviimine LääneVirumaal. Ühing teostab põhikirja p 4 järgi kõikvõimalikke tegevusi, mis on otseselt või kaudselt ühingu eesmärgi saavutamiseks vajalikud, sh kuid mitte ainult ühingu liikmetele jäätmekäitlusega seotud teenuste pakkumine, jäätmekäitlusalastes küsimustes nõustamine ja koolituste läbiviimine, jäätmevaldkonna statistika ja aruannete koostamine, jäätmete tekkekohal liigiti kogumise arendamine ja selleks võimaluste loomine, jäätmete ringlussevõtu arendamine ja selleks võimaluste loomine,
3-16-1267 jäätmeladestuse vähendamine ja taaskasutatavate jäätmete osakaalu suurendamine ning jäätmekäitlusalase koostöö korraldamine valitsusasutuste ja valitsusväliste organisatsioonidega, õppe- ja teadusasutustega. Ühing täidab eelkõige neid ülesandeid, mille ühingu liikmed on talle usaldanud (põhikirja p 5). Jäätmekeskus on sõlminud halduslepingud Rakvere linna, Sõmeru ja Vinni vallaga. Nende lepingute järgi valmistab Jäätmekeskus ette ja viib läbi korraldatud jäätmeveo riigihanke (Sõmeru ja Vinni vallas ka hanke korraldatud jäätmeveo raames kogutud jäätmete taaskasutamise ja kõrvaldamise teenuse tellimiseks) ning sooritab kõik vajalikud toimingud ja teeb kõik vajalikud tehingud selleks, et riigihanke (-hangete) edukal lõpuleviimisel saaks jäätmevedu korraldada vastavalt jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg-s 11 sätestatule, mh tagab linna haldusterritooriumil olevate jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise. Jäätmekeskusel on õigus jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamisega kaasnevate mõistlike kulude hüvitamisele jäätmeveo teenustasu arvel. Samuti reguleeritakse kõigis halduslepingutes jäätmeveo teenustasu määramist, mille Jäätmekeskus peab enne kehtestamist kooskõlastama KOV-ga.
2.Konkurentsiamet kohustas 24. mai 2016. a ettekirjutusega nr 5.1-5/16-019 Jäätmekeskust lõpetama turgu valitseva seisundi kuritarvitamine. Ettekirjutuse kohaselt on Jäätmekeskusel Vinni valla, Rakvere linna ja Sõmeru valla territooriumil jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise osas turgu valitsev seisund ning 2. veebruaril 2015 Vinni vallas, 2. märtsil 2015 Rakvere linnas ja 1. mail 2015 Sõmeru vallas kehtestatud hinnakirjades on hinnad ebaõiglase suurusega. Seega on Jäätmekeskus rikkunud konkurentsiseaduse (KonkS) § 16 p 1. Konkurentsiamet kohustas Jäätmekeskust 1. augustiks 2016 vähendama korraldatud jäätmeveo teenuste hinnakirjades sisalduvaid segaolmejäätmete mahuti tühjenduse ja äraveo hindu Rakvere linnas, Vinni vallas ja Sõmeru vallas nii, et Jäätmekeskusele jääv osa tarbijatelt laekuvatest tasudest ilma lisateenuste tuludeta, mis jääb alles pärast jäätmekäitlejale ja -vedajale tasude maksmist ning kaalumise kulude kandmist, ei ületaks igas piirkonnas eraldi võetuna 15% tarbijatelt laekuvatest tasudest ilma lisateenuste tuludeta. Ettekirjutus sisaldas sunniraha hoiatust ettekirjutuse määratud ajaks täitmata jätmise eest.
3.MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus esitas halduskohtule kaebuse Konkurentsiameti 24. mai 2016. a ettekirjutuse tühistamiseks koos esialgse õiguskaitse taotlusega peatada ettekirjutuse kehtivus või täitmine kuni kohtuotsuse jõustumiseni. Kaebuse põhjendused olid järgmised: 1) vastustaja on ebaõigesti kohaldanud KonkS § 2 ning ekslikult käsitanud kaebajat ettevõtjana ja tema tegevust kaubaturul osalemisena. Kaebaja täidab KOV poolt halduslepinguga antud volituse alusel avalikke ülesandeid, kuulub seega avaliku halduse struktuuri ja pole ettevõtja KonkS § 2 mõttes. KOV määratud funktsioonide täitmine ei moodusta iseseisvat teenuste turgu. Kaebaja ei paku korraldatud jäätmeveoteenuse vahendamise teenust. Jäätmeturul saab vahendada ainult jäätmete taaskasutamist või kõrvaldamist (JäätS § 102). Tegu on JäätS § 66 lg 11 alusel antud avaliku ülesande täitmisega. KOV ei muutu JäätS § 66 lg-s 11 sätestatu rakendamisel jäätmeveoteenuse osutajaks; 2) valesti on kohaldatud ka KonkS § 16 p 1. Vastustaja on Euroopa Liidu konkurentsiõiguse põhimõtteid vääriti sisustanud ning jätnud arvestamata, kas teenuse hinnal on selle majandusliku väärtusega mõistlik seos; 3) vastustaja on pädevust ületades kehtestanud nõude, et kaebaja juurdehindlus (müügimarginaal) ei tohi tulevikus olla suurem kui 15%. Erinevalt nt maagaasiseaduse § 10 lg-test 1, 3 ja 4 ei ole jäätmeseaduses sarnast volitusnormi. Tegu pole riiklikule eelkontrollile alluva tasuga; 4) tähtajatult kehtiv 15% piirmäär on vastuolus ka vastustaja enda loogikaga, mille kohaselt peaks maksimaalselt lubatav juurdehindluse määr olema igal aastal erineva väärtusega, samuti võrdse kohtlemise põhimõttega, sest ühegi teise isiku suhtes 15% piirmäär ei kehti. Piirmäär on tuletatud kolme põhilise jäätmekäitleja 2014. a kliendihalduskulude osakaalust kõigist kuludest ja tuludest, 2(12)
3-16-1267 millele on lisatud Statistikaameti andmetel keskmise jäätmekogumisega tegeleva ettevõtja 2014. a ärikasumi marginaal (7%). Isegi kui nende statistiliste komponentide summa tõuseks järgmistel aastatel üle 15%, ei luba ettekirjutus seda ületada; 5) ka sisuliselt on 15% määr vale ja ebaproportsionaalne. Põhjendamatult on lähtutud võrdlusest ettevõtjatega, kes pole kaebajaga võrreldavad; 6) kaebaja 2015. a andmeid on võrreldud teiste isikute 2014. a andmetega. Seega on võrreldud võrreldamatuid andmeid. Lisaks pole usutav, et võrdluse aluseks võetud teiste isikute kliendihalduskulud sisaldavad kõiki teenuse osutamiseks vajalikke kulusid (sh üldkulusid); 7) ettevõtted, kelle andmeid on kaebaja andmetega võrreldud, on Eesti Jäätmekäitlejate Liidu (EJKL) liikmed, kelle avalduse alusel algatati järelevalvemenetlus. AS Eesti Keskkonnateenused pole varjanud soovi Rakvere linnas ise vaidlusalust teenust osutada; 8) ettekirjutus pole selge ega üheselt mõistetav; 9) ettekirjutusega lubatud juurdehindluse summaga pole võimalik osutada enam kui 4000 kliendile nõuetekohast teenust; 10) alusetu on väide, et kaebaja hinnad kahjustavad tarbijate huve. Jäätmekeskuse lõpphinnad on lõpptarbijatele olnud soodsad; 11) kaebajale ei tagatud nõuetekohaselt võimalust esitada vastuväiteid.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 29. juuni 2016. a määrusega esialgse õiguskaitse taotluse, peatades vaidlustatud ettekirjutuse täitmise.
5.Konkurentsiamet palus jätta kaebuse rahuldamata ja esitas järgmised seisukohad: 1) kaubaturul käibiva teenuse määratlus ei tulene ühestki õigusnormist, vaid konkreetsest pakutavast majanduslikust teenusest. Iga juhtumi puhul tuleb kindlaks määrata kaubaturg, millel ettevõtja reaalselt tegutseb; 2) konkurentsiõiguses lähtutakse ettevõtja mõiste laiast määratlusest. Ettevõtjaks loetakse mis tahes isikut, kes tegeleb majandustegevusega, sõltumata tema õiguslikust vormist ja finantseerimisviisist. Majandustegevus on igasugune tegevus, mis sisaldab kaupade või teenuste pakkumist teatud kaubaturul. Oluline pole kasumile orienteeritus. Olukorras, kus KOV osutab sisuliselt samasugust teenust, nagu teevad seda ettevõtjad vabaturu tingimustes, loetakse selle teenuse osutamist kaubaturul osalemiseks KonkS § 2 lg 2 mõttes; 3) JäätS § 66 lg 11 kohaselt eristatakse jäätmeveost ja -käitlusest jäätmevaldajate üle arvestuse pidamist ja nendega arveldamist ning selle teenuse osutamiseks luuakse uus monopoolse ettevõtja tunnustele vastav juriidiline isik või KOV struktuuriüksus; 4) kui sama teenust pakuvad tarbijatele korraldatud jäätmeveo raames ka eraettevõtjad, ei muutu see avaliku võimu teostamiseks põhjusel, et seda osutab KOV üksus. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine ei ole avaliku võimu teostamine, vaid olemuselt on tegu teenuse osutamisega. JäätS § 66 lg 1 või lg 11 alternatiivi eristab vaid see, kes peab jäätmevaldajate üle arvestust ja arveldab nendega; 5) Konkurentsiamet kohaldas KonkS § 16 p 1 õiguspäraselt ning kooskõlas Euroopa Kohtu ja Euroopa Komisjoni praktikaga; 6) ettekirjutuses 15% piirmäärast lähtumine on õigustatud ja proportsionaalne. Kui asjaolud muutuvad, on kaebajal haldusmenetluse seaduse (HMS) § 68 lg 1 alusel õigus taotleda ettekirjutuse muutmist; 7) võrdluse aluseks ei saanud võtta kaebajaga täpselt samasuguseid ettevõtjaid, sest selliseid ei ole. Vastustaja püüdis välja selgitada, milline oleks hüpoteetilise keskmise konkurentsiolukorras tegutseva ettevõtja kulutase; 8) Konkurentsiamet on kaebajal lubanud arvestada juurdehindlust tulude alusel, mis on Jäätmekeskusele matemaatiliselt soodsam lahendus kui kulude alusel. Ettevõtja väikesest tegevusmahust tulenevad keskmisest kõrgemad kulud on tekkinud ebaefektiivse majandamise tulemusena ning pole 3(12)
3-16-1267 õiglane nõuda, et need kannaks turgu valitseva ettevõtja teenuse tarbijatelt. Konkurentsiõiguse üks peamisi eesmärke on suurendada tarbijate heaolu sel teel, et vältida tarbijat kahjustavat vaba turukonkurentsi piiramist ettevõtjate poolt (Riigikohtu otsus asjas nr 3-1-1-12-11).
6.Tallinna Halduskohus jättis 25. novembri 2016. a otsusega kaebuse rahuldamata, põhjendades seda järgmiselt: 1) JäätS muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas (XII Riigikogu koosseisu 455 SE) on märgitud, et JäätS § 66 lg 11 rakendamine on kaasa toonud uue, monopoolses seisundis oleva KOV asutuse või KOV-ga seotud isiku tekke, kelle tegutsemine kaubaturul peab alluma konkurentsiõiguse normidele. Kaebaja on ettevõtja KonkS laias tähenduses nagu mis tahes tasu eest teenust pakkuv isik. Avalikõigusliku ülesande täitmine ei välista kohtlemist ettevõtjana. Halduslepingu alusel täidetavad ülesanded ei kujuta endast avaliku võimu teostamist; 2) kaebajale on KOV üksustega sõlmitud halduslepingutega delegeeritud ülesanne pidada jäätmevaldajate üle arvestust ja nendega arveldada (mitte jäätmevedu ja -käitlus tervikuna). Kokku on lepitud, et Jäätmekeskusel on õigus jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamisega kaasnenud mõistlike kulude hüvitamisele jäätmeveo teenustasu arvel. JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud viisil toimuva jäätmekorralduse puhul ei saa monopoolses seisundis ettevõtja kehtestada jäätmevaldajatele (tarbijatele) kontrollimatult hindu; 3) vaidlust pole selle üle, et kaebaja tegutseb kaubaturul, mille geograafiliseks ulatuseks on Vinni valla, Rakvere linna ja Sõmeru valla territoorium. Nendes jäätmeveopiirkondades on jäätmevedu korraldatud nii, et kaebaja on ainus jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenuse osutaja; 4) kaebajal on õigus selles, et hinna või selle komponentide eelneva kooskõlastamise kohustust JäätS ega ükski muu seadus jäätmekäitluse valdkonnas ette ei näe. Ebamõistliku hinna kui määratlemata õigusmõiste sisustab Konkurentsiamet, kes on vaba valima ka kasutatava metoodika, kuna seda pole kehtivas õiguses ette kirjutatud; 5) ebaõiglane on turgu valitseva seisundiga ettevõtja kehtestatud hind, mis pole mõistlikus vahekorras teenuse majandusliku väärtusega. Kohtupraktika kohaselt võib hinna ebaõiglust näidata ka see, kui ilma turgu valitseva seisundita poleks ettevõtjal võimalik sama hinnaga sama teenust müüa. Asjas nr 3-3-1-66-02 pidas Riigikohus lubatavaks võrrelda turgu valitseva seisundiga ettevõtja kasumit majanduse keskmisega; 6) vastustaja on kaebaja esitatud andmete põhjal jõudnud järeldusele, et tarbijatelt saadud tasude (millest on lahutatud lisateenuste tulud) ning jäätmekäitlejale ja -vedajale makstud summade ning kaalumiskulude võrdlus näitab, et tema juurdehindlus oli analüüsitud ajavahemikul Rakvere linnas keskmiselt 36,39%, Vinni vallas keskmiselt 40,24% ja Sõmeru vallas keskmiselt 32,61%. Vastustaja võrdles kaebaja näitajaid teiste ettevõtjate sarnaste näitajatega ja leidis, et kaebaja juurdehindlus on põhjendamatult kõrge; 7) arvestades ettevõtjate vähest hulka jäätmekäitluse valdkonnas, ei saa teha järeldust, et tuginemine vastustaja valitud äriühingute andmetele viinuks ebaobjektiivsele lõppjäreldusele. JäätS § 66 lg 11 alusel tasude määramisel saab arvestada üksnes klientide üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kuludega, kuigi halduslepingutega on jäätmekeskusele ette nähtud ka muid kohustusi.
7.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja uue otsusega tema kaebus rahuldada.
8.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 21. detsembri 2017. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse, tegi uue otsuse, millega rahuldas kaebuse ja tühistas vaidlustatud otsuse, ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 25 000 eurot. Otsuse põhjendused olid järgmised:
4(12)
3-16-1267 1) kaebaja osutab JäätS § 66 lg 11 alusel KOV antud ülesannet täites teenust. Jäätmekorraldus JäätS § 66 lg 11 alusel ei ole aga avatud vabale konkurentsile, vaid seda kontrollib KOV üksus. Kuna teenuse osutamiseks peab KOV üksus või tema volitatud MTÜ looma nii klienditeeninduse kui ka vastutama nt infotehnoloogiliste lahenduste ja finantsjuhtimise eest, kaasnevad teenuse osutamisega kulud, mis tuleb kokkuvõttes tasuda teenuse tarbijal. Ringkonnakohtu hinnangul ei tule eristada jäätmehoolduse korraldamist ja jäätmekäitlust, pidades ainult esimest KOV ülesandeks. Jäätmekäitlus on jäätmehoolduse osana KOV ülesanne (JäätS § 11 lg 1, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 1); 2) kaebaja nõuab tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes, mille üheks pooleks on avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seaduse alusel üle antud avaliku võimu volitused. Tegu on avalikõigusliku rahalise kohustusega (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-34-14, p 36). Praegusel juhul on JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamise järel selle avalik-õigusliku tasu õiguslikuks aluseks JäätS §-d 1366 ja 1368. Rakendussätete eesmärk oli arvestada õiguspärase ootuse põhimõttega nende KOV üksuste puhul, kes korraldasid jäätmevedu JäätS § 66 lg 11 kohaselt, ning see eesmärk muutuks sisutühjaks, kui üleminekusätete alusel teenust osutavad KOV üksused ei saaks enam jäätmevaldajatelt teenustasu küsida; 3) määrav ei ole, kas kaebaja teostab vaidlusalust teenust pakkudes avalikku võimu või mitte. KonkS § 2 lg 2 järgi tuleb ettevõtjana kohelda ka haldusülesandeid täitvat isikut, kui ta osaleb kaubaturul. Ringkonnakohtu hinnangul on see tingimus praegusel juhul täidetud. JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu riivab ettevõtlusvabadust. Kui jäätmevaldajad ei oleks kohustatud astuma õigussuhtesse KOV üksuste volitatud Jäätmekeskusega, saaksid jäätmevedajad sõlmida lepinguid kaebaja asemel otse jäätmevaldajatega ning osutada ise samu teenuseid. Vastustaja on põhjendatult pidanud jäätmevaldajate üle arvestuse pidamist ja nendega arveldamist kaubaturul pakutavaks teenuseks, sest erinevalt muudest korraldatud jäätmeveo teenuse hinna komponentidest, mis kujunevad konkurentsitingimustel (hanke raames), määrab selle teenustasu seaduse alusel KOV üksus või tema volitatud MTÜ konkurentsisurveta. Kahtlust ei ole, et kui JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu asjassepuutuval turul vaidlusalustel territooriumidel lõppeb, hakkavad sama teenuse pakkumise osas konkureerima jäätmevedajad. Kaebaja on seega turgu valitsev ettevõtja; 4) Konkurentsiamet pole sekkunud KOV üksuste diskretsiooni jäätmeveo korraldamisel. Ettekirjutus on tehtud vaid põhjusel, et jäätmekorraldusviis riivab põhjendamatult intensiivselt jäätmevaldajate õigusi. Arvestades ettekirjutuse eesmärki tagada tarbijatele võimalikult kulusäästlik teenus, KOV üksustele jäävat ulatuslikku otsustusõigust jäätmeveo korraldamisel ja selleks esinevaid mõistlikke alternatiive, ei pea ringkonnakohus vaidlustatud ettekirjutuses nõutud kulutaset iseenesest ebaproportsionaalseks. Samas on küsitav, kas vastustajal on kehtiva õiguse alusel õigus nõuda sellise kulutaseme saavutamist; 5) kaebaja hinnangul pole ettekirjutuses nõutud kulutasemega võimalik jätkata korraldatud jäätmevedu JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud viisil. Isegi kui eeldada selle prognoosi põhjendatust, ei näita see iseenesest teenuse hinna mõistlikkust. Hind võib ebaõiglaselt kõrge olla ka juhul, kui kasumit ei teenitagi. Turgu valitseva ettevõtja teenuse tarbijatelt pole õiglane nõuda ebaefektiivse majandamisega kaasnevate lisakulude kandmist (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-66-02, p 26); 6) vastustaja võrdluse aluseks olevate ettevõtete valik on põhjendatud, sest see võimaldab hinnata tarbijate seisukohast teenustasude mõistlikkust lähtuvalt sellest, kui suur prognoositav erinevus oleks nendelt nõutava teenustasuga siis, kui JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo turu asemel pakuksid ettevõtted ise sama teenust; 7) teenustasude ebaõiglaseks tunnistamiseks ei piisa siiski tuvastamisest, et JäätS § 66 lg 11 või selle rakendussätete alusel korraldatud jäätmeveo turul tegutseva ettevõtja teenustasud on oluliselt suuremad kui JäätS § 66 lg 1 alusel korraldatud jäätmeveo turul tegutseval ettevõtjal. Samas annab JäätS § 66 lg 11 või selle rakendussätete alusel korraldatud jäätmeveoteenuse väiksem hind alternatiivsete jäätmekorralduse teenustasudega võrreldes märku sellise korraldatud jäätmeveoteenuse tasude mõistlikkusest. Viidatud sätted ei anna KOV üksusele volitust arvata 5(12)
3-16-1267 teenustasude hulka kulusid, mis pole otseselt seotud korraldatud jäätmeveoga (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-66-02, p 26); 8) vaidlust pole selles, et jäätmeveo teenustasu koosneb kolmest komponendist: 1) tasu lõppkäitlusteenuse eest (jäätmete jäätmekäitluskohas vastuvõtmine, töötlemine, taaskasutamine ja kõrvaldamine); 2) tasu jäätmete äraveo eest; 3) hüvitis/juurdehindlus, mis on mõeldud katma Jäätmekeskuse kulusid ning hõlmab mh jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenuse eest küsitavat tasu. Kaebaja ja vastustaja on erinevatel seisukohtadel, kas kaebaja tehtavad kulutused on põhjendatud või mitte. Teenuse eest küsitava tasu mõistlikkust on võimalik hinnata erinevate meetodite abil. Ringkonnakohtu hinnangul on kõige objektiivsem ja eesmärgipärasem lähtuda ennekõike tarbija seisukohast, kelle jaoks on tähtis jäätmeveoteenuse lõpphind. Küsimus, kui suure osakaalu tarbijalt küsitava teenustasu suurusest moodustab mõni selle komponent, ei ole tarbija seisukohast oluline, kuni küsitav tasu tervikuna on õiglane; 9) kaebaja ja vastustaja esitatud andmetest nähtub, et vaidlusalustes KOV-des on jäätmeveo teenustasu pisut soodsam kui Vihula vallas ja Tapal, samas suurusjärgus nagu Kunda linnas ning suurem kui mitmes teises Lääne-Virumaa KOV üksuses. Sarnased hinnad kehtisid ka teistes KOV üksustes, kus jäätmekorraldus põhines JäätS § 66 lg-l 11 (nt Tallinnas). Arvestades mh Tallinna elanike arvu, ei nähtu kohtule, et selles võrdluses oleksid vaidlusaluste KOV-de elanikele kehtinud jäätmeveo teenustasud ebamõistlikult kõrged. Seda, et teenustasud pole ebaõiglaselt kõrged, näitab seegi, et alates 2015. a algusest Sõmeru ja Vinni vallas ning alates 2017. a-st Rakvere linnas kehtinud hinnakirjade järgi tuleb korraldatud jäätmeveo korral jäätmevaldajal tasuda teenustasu jäätmeveo eest oluliselt väiksemal määral kui samades KOV üksustes otse teenusepakkujatelt jäätmeveoteenust tellides. Kuigi Eestis leidub selliseid KOV üksusi, kus teenustasu jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise eest on soodsam, on hinnaerinevused praegusel juhul põhjendatud lähtuvalt objektiivsetest asjaoludest, mis mõjutavad kaebaja halduskulusid; 10) vaidlusaluse teenuse suhteline kallidus tarbija jaoks tuleneb seadusandja teadlikust valikust. Seadusandja möönis JäätS muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas, et JäätS § 66 lg 11 pärsib konkurentsi, kuid pidas sellegipoolest põhjendatuks üleminekuaega. Ettevõtlus- ja lepinguvabaduse piirangud on jäätmemajanduses põhjendatud nt tarbija- või keskkonnahuvide kaitseks (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-34-14, p 45), praegusel juhul KOV üksuste tegevuse ümberkorraldamiseks; 11) kuna kaebaja hinnakujundus põhineb objektiivsetel asjaoludel (üleminekusätted), hind on ligilähedane teenuse omahinnale, sel ei ole konkurentsi pärssivat mõju ning teenustasu jäätmekäitluse eest tervikuna ei ole oluliselt suurem kui mujal Eestis, pole tegemist turgu valitseva seisundi kuritarvitamisega ebaõiglase hinnakujunduse kaudu.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.Konkurentsiamet esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse ning jätta jõusse halduskohtu otsuse. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised: 1) ringkonnakohus rikkus põhjendamiskohustust; 2) ringkonnakohus rikkus menetlusnormi, tuginedes tõendile, mida istungil ei uuritud: EJKL seisukohale, mis on koostatud seoses Riigikohtu asjaga nr 3-4-1-34-14 ja mis sisaldab ilmselt hinnavõrdlust. Vastustajale ei ole see dokument kättesaadav ning võrdlusandmed Riigikohtu lahendi tekstis ei kajastu. Hinnavõrdlus mõjutas ringkonnakohtu otsust olulisel määral; 3) ringkonnakohus kohaldas ebaõigesti KonkS § 16 p 1. Määratlemata õigusmõiste „ebaõiglane ostuvõi müügihind“ sisustamisel oleks tulnud tugineda teenuse majanduslikule väärtusele ja selle seosele teenuse hinnaga, kuid selle asemel lähtus kohus võrdlusest jäätmeveo hinnakirjadega teistes KOV-des ja vabaturul. Jäätmekeskuse kehtestatud hind pole seotud teenuse majandusliku väärtusega, selle on tinginud ebaefektiivne majandamine. Ka objektiivselt põhjendatud hinnavõrdluse kohaselt on kaebaja hinnad liiga kõrged;
6(12)
3-16-1267 4) ringkonnakohtu tehtud hinnavõrdlus on üldsõnaline, hindade erinevusi ega muid andmeid pole arvuliselt esitatud. Järeldused ei ole seega kontrollitavad. Arusaamatu on ka võrdlusgruppide valik; 5) ei esine objektiivseid asjaolusid, mis õigustaksid ebaõiglast hinnakujundust. Rakendussätted õigustuseks ei ole. Seadusandja jättis küll KOV-dele õiguse säilitada samasugune jäätmeveo korraldus kuni lepingute lõppemiseni, kuid see ei tähenda, et sellise ettevõtja hinnakujundus ei pea vastama konkurentsireeglitele. Ka asjakohase eelnõu seletuskirjas märgiti, et JäätS § 66 lg 11 alusel tegutseva ettevõtja tegevus kaubaturul peab alluma üldisele konkurentsiõiguslikule regulatsioonile.
10.Riigikohtu halduskolleegium peatas 10. septembri 2018. a määrusega praeguse asja menetluse kuni lahendi jõustumiseni põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-18-2. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tegi 30. oktoobril 2018 selles asjas otsuse nr 5-18-2/12.
19.novembri 2018. a määrusega uuendas kolleegium praeguse haldusasja menetluse ning palus menetlusosalistel esitada täiendavad seisukohad mh vastuseks kohtu küsimustele.
11.Kaebaja esitas vastuse, milles palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata, määrata asja arutamiseks kohtuistung, jätta kõik kaebaja menetluskulud vastustaja kanda ning võtta kohtuasja materjalide juurde vastuse lisad. Vastuse põhjendused on järgmised: 1) ainuüksi see, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on teenustasu pidanud avalik-õiguslikuks rahaliseks kohustuseks, annab aluse kaebus rahuldada. Konkurentsiseadus ei kohaldu avalik-õiguslike rahaliste kohustuste suhtes. Põhjendamatult kõrge avalik-õiguslik tasu tuleb tunnistada põhiseadusevastaseks; 2) Konkurentsiameti järelevalve järele pole vajadust, tarbijate õigused on kaitstud muude õiguslike tagatistega. Kaebaja kehtestatud hinnad on nii maakonna kui ka terve Eesti kontekstis keskmise suurusega. Jäätmekeskus on loodud just tarbijate õiguste kaitseks ning jäätmeveo teenustasu tõusu ärahoidmiseks. Halduslepingutega on kaebaja nõutav teenustasu suurus piiratud mõistlike kulude hüvitamisega ja teiste sarnaste Eesti piirkondade hinnatasemega ning KOV üksustele antud õigusega teostada järelevalvet kaebaja ja tema tegevuse nõuetelevastavuse üle, sh õigusega nõuda teenustasu muutmist; 3) negatiivset mõju konkurentsile ei ole, sest õigusaktidest tulenevalt on kaebajal teenuse osutamise ainuõigus ja kellelgi teisel pole õigust seda ainuõigust taotleda; 4) KonkS tuleb tõlgendada EL konkurentsiõigusega kooskõlas ning EL konkurentsiõiguses ei peeta avaliku võimu teostamist majandustegevuseks. Kaebaja teostab avalikku võimu. Konkurentsiametil ei olnud vaidlusalusel ajal haldusjärelevalve pädevust, see anti talle alles 5. juunil 2017 jõustunud KonkS § 54 muudatusega; 5) kaebaja kehtestatud teenustasu ei sisalda JäätS § 711 lg-s 1 nimetatud KOV-de hallatavate jäätmevaldajate registri pidamisega seotud kulusid – need kulud kaetakse KOV-de poolt ja nende vahenditest. Kaebaja kulud sisaldavad ainult kaebaja klientide andmebaasi kulusid (tühjenduste sagedused, arvete väljasaatmine). KOV-del on eraldi register, mille üks moodul on jäätmevaldajate register. Konkurentsiamet ega kohtud pole kaebaja kulusid komponentide kaupa hinnanud. Kui Riigikohus peab võimalikuks neid tõendeid uurida ja hinnata, siis taotleb kaebaja selleks istungi korraldamist; 6) kaebaja jääb varasemate seisukohtade juurde ega korda neid; 7) kaebaja teenuse hind vastab selle majanduslikule väärtusele. Kaebaja halduskulud sisaldavad üksnes tegelikke ja põhjendatud kulusid ega sisalda kasumit. Võrdlusandmed pole asjakohased, sest võrreldud on erineva suurusega, st erineva mastaabisäästuga isikuid, erinevaid tegevusi ning kulude osakaalu lõpptulust, mitte kuluartikleid endid; 8) jäätmeveo teenustasu lõpphinna mõistlikkuse hindamine on põhjendatud. Jäätmevaldajad ostavad kaebajalt tervikteenust, mitte ainult kaebaja halduskulude aluseks olevaid tegevusi, ning kui teenuse lõpphind on mõistlik, ei saa selle osaks olev kuluartikkel olla ebaõiglane; 9) vastustaja nõuab, et kaebaja rikuks saastaja maksab põhimõtet – jätaks osa halduskuludest enda kanda. KonkS § 16 p 1 alusel ei saa nõuda teenuse osutamist hinnaga, mis ei kata teenuse osutamiseks 7(12)
3-16-1267 vajalikke ja põhjendatud kulusid. JäätS § 11 lg-s 2 on sätestatud, et jäätmehoolduse kulud kannab jäätmevaldaja; 10) kaebajal on halduslepingutest tulenev kohustus tagada, et tema hinnad ei ületaks sarnastes Eesti piirkondades kehtestatud keskmist hinnataset; 11) menetluskulude jaotus on põhjendatud. Tegemist on keeruka ja põhimõttelise vaidlusega.
12.Konkurentsiamet leidis 11. detsembri 2018. a kirjalikus seisukohas ja 20. detsembri 2018. a vastuses järgmist: 1) teenustasu määratlemine avalik-õigusliku rahalise kohustusena ei välista konkurentsieeskirjade kohaldamist. Vaidluse lahendamisel on keskse tähendusega see, kas Jäätmekeskus osaleb vaidlusaluseid teenuseid osutades kaubaturul. Vastustaja jääb selles osas varasemate seisukohtade juurde. Kaebaja ei teosta neid teenuseid osutades avalikku võimu; 2) Konkurentsiameti järelevalve puudumine tooks kaasa põhjendamatult kõrged teenustasud. JäätS § 66 lg-d 5 ja 6 ei taga kehtestatava hinna vastavust konkreetse teenuse majanduslikule väärtusele. Tasu võib küll vastata JäätS § 66 lg-s 6 esitatud nõuetele, kuid olla konkurentsiõiguslikus mõttes liiga kõrge. Sätestatud pole hinna ülemmäära ega selle arvestamise aluseid. Tegelik vajadus kaitsta tarbijaid on olemas, sõltumata sellest, kuidas tasu formaalselt liigitub; 3) järelevalve eesmärgiks polnud kontrollida Jäätmekeskuse konkreetsete kulude põhjendatust, vaid vastustaja lähtus Riigikohtu seisukohast (otsus asjas nr 3-3-1-66-02), mille kohaselt ei ole turgu valitsevat seisundit omaval ettevõtjal õigust nõuda, et tarbijad kannaksid ebaefektiivse majandamisega kaasnevad lisakulud. Jäätmekeskus on siiski korduvalt selgitanud, et tema osutatav teenus on laiem ja teenustasu hõlmab ka muid komponente, mitte ainult jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulusid. Selliste kulude teenustasu hulka arvestamine ei pruugi olla kooskõlas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukohaga asjas nr 5-18-2; 4) kaebaja teenustasu on kehtestatud tema enda juhatuse 5. detsembri 2014. a otsusega, halduslepingutega on ette nähtud üksnes hinna määramise tingimused. Seega pole tegemist õigustloova aktiga kehtestatud tasuga, mida saaks kontrollida põhiseaduslikkuse järelevalve korras; 5) kaebaja ei teosta avalikku võimu, vaid on KonkS tähenduses ettevõtja. Euroopa Liidu Kohtu ja komisjoni praktika kohaselt on määrav, kas tegemist on olemuselt hädavajaliku riigi funktsiooniga, mis seondub avaliku võimu teostamisega, või on tegu ülesandega, mida saab täita ka ettevõtja. Avaliku võimu volitus, millele põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asjas nr 3-4-1-34-14 viitas, taandub Jäätmekeskusele seadusliku monopoli tagamisele; 6) Konkurentsiameti pädevus teostada järelevalvet haldusülesandeid täitva isiku üle, kui viimane osaleb kaubaturul, on sätestatud juba KonkS § 2 lg-s 2, mitte alles seadusemuudatuses; 7) ettekirjutuse konkreetne sisu on põhjendatud sellega, et haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav (HMS § 55 lg 1). Üksnes turgu valitseva seisundi kuritarvitamise lõpetamise kohustus poleks üheselt arusaadav ja tekitaks vaidluse selle üle, millal on ettekirjutus täidetud; 8) saastaja maksab põhimõte ei tähenda, et jäätmevaldaja peaks kandma turgu valitseva positsiooniga ettevõtja ebaefektiivsest majandamisest tingitud kulud. Kui tõlgendada JäätS § 12 lg-t 1 koosmõjus KonkS § 16 p-ga 1, peab jäätmevaldaja kandma ainult jäätmehoolduse õiglased kulud; 9) Konkurentsiamet palub otsuse avaldada osaliselt, jättes sellest välja Ragn-Sells AS, Ekovir OÜ, AS Eesti Keskkonnateenused ja MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus ärisaladused.
13.Kaebaja märkis 20. detsembri 2018. a vastuses järgmist: 1) ettevõtjad, kes osutavad üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid, alluvad konkurentsiõiguse reeglitele üksnes niivõrd, kuivõrd see ei takista neile pandud ülesannete täitmist (Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 106 lg 2). Konkurentsiamet ei ole seda hinnanud; 2) tõhus järelevalve on tagatud. Konkurentsiameti järelevalve on seevastu võrdlemisi ebaefektiivne ja aeglane menetluse liik; 3) kõik kaebaja kulud on põhjendatud ning otseselt vajalikud jäätmevaldajate üle arvestuse pidamiseks ja nendega arveldamiseks. 8(12)
3-16-1267
14.Kaebaja esitas 4. jaanuaril 2019 taotluse täiendava tõendi asja juurde võtmiseks. Kaebaja palub võtta asja juurde tõendina väärteoasjas nr 4-17-6377 Viru Maakohtu määruse alusel riiklikult tunnustatud eksperdi tehtud finantsekspertiisi.
Konkurentsiamet palub jätta kaebaja esitatud tõendi asja juurde võtmata.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
I
16.JäätS § 66 lg-s 11 oli kuni 7. jaanuarini 2015 sätestatud, et jäätmeveo võib korraldada selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on KOV üksus või viimase volitatud MTÜ, ning sellisel juhul lasub jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise kohustus KOV üksusel või viimase volitatud MTÜ-l. Sätte kehtetuks tunnistamisel kehtestati ühtlasi üleminekusätted, millega nähti ette, et JäätS § 66 lg 11 rakendamiseks sõlmitud lepingud kehtivad kuni nende kehtivusaja lõpuni (JäätS § 1366) ning pooleliolevad riigihankemenetlused ning lepingute menetlused viiakse lõpuni ja nendes menetlustes sõlmitud lepingud kehtivad nende kehtivusaja lõpuni (JäätS § 1368). Praeguses asjas on vaidlus üleminekuaja tõttu endiselt kehtivate lepingute alusel KOV üksuste volitatud MTÜ poolt jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise eest võetava tasu üle. Esmalt tuleb asja lahendamiseks vastata küsimusele, kas Konkurentsiameti pädevuses on teostada sellise mittetulundusühingu nõutava tasu üle järelevalvet.
17.KonkS § 1 lg 1 vaidlusaluse haldusakti andmise ajal kehtinud redaktsiooni kohaselt on KonkS reguleerimisala vaba ettevõtluse huvidest lähtuva konkurentsi kaitsmine mh teenuste osutamisel ning toodete ja teenuste (edaspidi kaubad) ostmisel ja müümisel konkurentsi takistamise, piiramise või kahjustamise ärahoidmine ja kõrvaldamine. KonkS § 2 lg 1 järgi on ettevõtja KonkS tähenduses äriühing, füüsilisest isikust ettevõtja või muu majandus- või kutsetegevuses osalev isik või juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus või ettevõtja huvides tegutsev isik. KonkS § 2 lg-s 2 on sätestatud, et kui riik, kohaliku omavalitsuse üksus, avalik-õiguslik juriidiline isik või muu haldusülesandeid täitev isik osaleb kaubaturul, kohaldatakse talle ettevõtja kohta käivaid sätteid. Kaubaturg on KonkS § 3 lg 1 kohaselt hinna, kvaliteedi, tehniliste omaduste, realiseerimis- ja kasutustingimuste ning tarbimis- ja muude omaduste poolest ostja seisukohalt omavahel vahetatavate või asendatavate kaupade käibimise ala, mis hõlmab muu hulgas kogu Eesti territooriumi või selle osa. KonkS § 54 vaidlusaluse ettekirjutuse tegemise ajal kehtinud redaktsiooni esimene lõige nägi ette, et Konkurentsiamet teostab riiklikku järelevalvet KonkS (v.a 6. ja 7. peatükis sätestatu) täitmise üle.
18.Kaebaja on seisukohal, et kuna ta täidab KOV üksustega sõlmitud halduslepingute alusel avalikke ülesandeid ja teostab seejuures avalikku võimu, ei ole tema tegevus konkurentsiseaduse kohaldamisalas. Kaebaja kehtestatud teenustasu on avalik-õiguslik rahaline kohustus ja seega ei saa Konkurentsiamet selle üle järelevalvet teostada. Vastustaja seevastu leiab, et konkurentsiõiguses tuleb lähtuda ettevõtja mõiste laiast tähendusest (KonkS § 2) ning kaebaja ei teosta avalikku võimu, vaid osutab teenuseid, mida saab samamoodi osutada ka ettevõtja.
19.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on JäätS § 66 lg 11 alusel osutatava teenuse ja selle eest nõutava tasu olemust käsitlenud kahel korral: kohtuasjas nr 3-4-1-34-14
6.jaanuaril 2015 tehtud otsuses, millega jäeti rahuldamata KOV volikogude taotlused tunnistada põhiseadusevastaseks ja kehtetuks JäätS muutmise seadus, millega tunnistati JäätS § 66 lg 11 kehtetuks, ning 30. oktoobri 2018. a otsuses nr 5-18-2/12, millega jäeti rahuldamata õiguskantsleri taotlus 9(12)
3-16-1267 tunnistada kehtetuks Tallinna jäätmehoolduseeskirja sätted, mis käsitlesid teenustasu jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise eest. Asjas nr 3-4-1-34-14 selgitas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et JäätS § 66 lg 11 alusel nõutakse tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes, milles üheks pooleks on avaliku võimu kandjana omavalitsusüksus või avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seaduse alusel üle antud avaliku võimu volitused, ning tegemist on avalikõigusliku rahalise kohustusega (p 36). Otsuses nr 5-18-2/12 kordas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium sama (p 38).
20.Kolleegium nõustub iseenesest Konkurentsiameti seisukohaga, et ettevõtja ja avaliku võimu teostamise mõistete sisustamine konkurentsiõiguses võib erineda nende mõistete tähendusest muus kontekstis. Konkurentsiseaduse kui suures osas Euroopa Liidu konkurentsiõigusest lähtuva seaduse tõlgendamisel on ka olukordades, kus mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele puudub, põhjendatud lähtuda Euroopa Liidu Kohtu praktikast, et vältida olukorda, kus ühes riigis kehtivad teineteise kõrval kaks erinevat konkurentsiõiguse normistikku (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-66-02, p 15 ja kriminaalkolleegiumi otsus asjas nr 3-1-1-12-11, p 12). Selleks tuleb KonkS § 2 lg-te 1 ja 2 tõlgendamisel võtta arvesse Euroopa Liidu Kohtu praktikat ELTL art-te 101 ja 102 ning nende eelkäijate kohaldamisel.
21.Euroopa Kohtu järjepideva praktika kohaselt hõlmab ettevõtja mõiste mis tahes üksust, mis tegeleb majandustegevusega, sõltumata tema õiguslikust vormist ja rahastamisviisist (vt nt Höfner, C-41/90, p 21; liidetud kohtuasjad Poucet ja Pistre, C-159/91 ja C-160/91, p 17; Ambulanz Glöckner, C-475/99, p 19; Albany International, C-67/96, p 77; MOTOE, C-49/07, p 21; Compass-Datenbank, C-138/11, p 35; Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra, C-177/16, p 32). Majandustegevus on kaupade või teenuste pakkumine teataval turul (Pavlov, C-180/98, p 75; Wouters jt, C-309/99, p 47; MOTOE, p 22; Compass-Datenbank, p 35; Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra, p 33). Ka riik ise või riigiorgan võib tegutseda ettevõtjana (CompassDatenbank, p 35). Majandustegevuseks ei peeta aga tegevust, mis on olemuselt, eesmärgilt ja reeglitelt, millele see on allutatud, seotud avaliku võimu teostamisega (Cali & Figli, C-343/95, p-d 16 ja 23; Wouters jt, p 57; MOTOE, p 24; Compass-Datenbank, p 36). Seejuures on avaliku võimu teostamisega hõlmatuks peetud ka abistavaid tegevusi avaliku võimu teostamisel (vt nt Eurocontrol, C-113/07, p-d 72–79). Juhul kui majandustegevust ei saa käsitada avaliku võimu teostamisest eraldiseisvana, loetakse, et kõik kõnealuse üksuse tegevused kujutavad endast avaliku võimu teostamisega seotud tegevusi (Compass-Datenbank, p 38).
22.Praeguses asjas on vaidluse all KOV-de asutatud MTÜ tegevus, mis toimub halduslepingute alusel ning mis seisneb jäätmevaldajate üle arvestuse pidamises ja nendega arveldamises. Kolleegium on seisukohal, et tegemist ei ole iseseisva teenusega, mille jaoks eksisteeriks eraldi kaubaturg. Neil tegevustel on üksnes abistav funktsioon. Kui jäätmevedu ei ole korraldatud JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud võimalust kasutades, vaid jäätmeveo teenuse osutaja arveldab jäätmevaldajatega otse, on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine otseselt seotud jäätmeveoteenuse osutamisega. Seevastu moodustab olukorras, kus KOV on jäätmeveo korraldanud JäätS § 66 lg 11 alusel selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on KOV üksus või viimase volitatud MTÜ, jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine osa jäätmeveo korraldamisest. Jäätmeveo korraldamine on seadusest tulenev KOV ülesanne (otsus asjas nr 3-4-1-34-14, p 40), mida täites teostatakse avalikku võimu. Osa sellest ülesandest (riigihanke korraldamine) on vaidlusalustes KOV-des delegeeritud Jäätmekeskusele, nagu võimaldas JäätS § 66 lg 11 ja põhiseaduse § 159. Kuigi Jäätmekeskus kui MTÜ on iseseisev juriidiline isik, täidavad KOV-d selle kaudu ühiselt oma jäätmeveo korraldamise ülesannet. Seega on praegusel juhul jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja 10(12)
3-16-1267 nendega arveldamise puhul tegu avaliku võimu teostamisega seotud tegevusega, mida ei saa pidada ettevõtluseks KonkS § 2 lg-te 1 ja 2 mõttes. Järelikult ei kohaldu vaidlusalusele tegevusele KonkS § 16, mis keelab ettevõtja poolt turgu valitseva seisundi kuritarvitamise, ning Konkurentsiametil ei olnud õiguslikku alust järelevalvet teostada.
23.Kolleegium märgib, et Konkurentsiameti järelevalvepädevuse puudumisest hoolimata on JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul jäätmeveo teenustasude suurus kontrollitav. Kuivõrd KOV või selle volitatud MTÜ kehtestatud jäätmekäitluse teenustasu on avalik-õiguslik rahaline kohustus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 3-4-1-34-14, p 38), saab iga jäätmevaldaja temale pandud kohustust vaidlustada halduskohtus, kui ta leiab, et selle suurus on ebaproportsionaalne. II
24.Eeltoodud põhjustel jääb Konkurentsiameti kassatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon jääb muutmata, kuid otsuse põhjendusi tuleb muuta vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
25.Kaebaja taotles 11. detsembri 2018. a vastuses, et kassatsioonkaebust arutataks kohtuistungil. Kolleegiumi hinnangul ei ole kohtuistungi korraldamine eeltoodud lahenduskäiku arvestades vajalik, mistõttu kaebaja taotlus jääb rahuldamata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 223 lg 1). Kolleegium võtab asja juurde sama menetlusdokumendi lisad 1–3 (halduslepingud). Kaebajale tuleb tagastada sama menetlusdokumendi lisa 4 ning 4. jaanuari 2019. a menetlusdokumendi lisad 1–2, kuna neil tõenditel ei ole asja lahendamisel tähtsust (HKMS § 62 lg 2).
26.Ringkonnakohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 25 000 eurot (esimese astme kohtu menetluse eest 18 000 eurot, sh riigilõiv 45 eurot, ja apellatsiooniastme eest 7000 eurot, sh riigilõiv 15 eurot). Kaebaja oli taotlenud menetluskulude väljamõistmist esimese astme kohtus 25 621,52 euro ulatuses (sh riigilõiv) ja apellatsioonimenetluses 15 939,60 eurot. Konkurentsiamet leiab kassatsioonkaebuses, et ka ringkonnakohtu vähendatud ulatuses on väljamõistetud menetluskulud põhjendamatult suured. Kolleegiumi hinnangul on ringkonnakohtu välja mõistetud kulude suurus asja õiguslikku keerukust ja selle olulisust kaebaja jaoks arvestades põhjendatud ning pole vajadust seda muuta.
27.Kolleegium otsustas 19. novembri 2018. a määrusega, et asi vaadatakse läbi kirjalikus menetluses, ning määras menetlusosalistele Riigikohtu küsimustele vastamise ja muude avalduste esitamise tähtajaks 11. detsembri 2018. Selleks tähtajaks ei esitanud pooled menetluskulude nimekirju ega kuludokumente. 16. aprillil 2019 esitas kaebaja taotluse menetluskulude väljamõistmiseks koos menetluskulude nimekirja ja kuludokumentidega. Kaebaja selgitab, et esitas dokumendid pärast määruses nimetatud tähtaega, sest taotles 11. detsembri 2018. a vastuses istungi korraldamist ning istungi korral oleks tal olnud õigus esitada menetluskulude nimekiri kohtuistungil enne kohtuvaidlusi. Kuna Riigikohus ei olnud seda ega täiendavate tõendite vastuvõtmise taotlust lahendanud, puudus kaebajal teadmine, et menetlust ei jätkata kas kirjalikus või suulises menetluses. Arvestades teatavaks tehtud lahendi tegemise kuupäeva, pidas kaebaja vajalikuks siiski esitada menetluskulude nimekirja. Kolleegiumi hinnangul ei anna eeltoodud põhjendused alust võtta vastu menetluskulude nimekirja ja kuludokumente, mille kaebaja esitas olulise hilinemisega ja sedavõrd vahetult enne lahendi tegemise kuupäeva. HKMS § 51 lg-s 4 on sätestatud, et kui menetlusosaline esitab avalduse pärast selleks kohtu määratud tähtaja möödumist või § 51 lg-tes 1–3 sätestatut rikkudes, menetleb kohus seda üksnes juhul, kui see ei põhjusta kohtu arvates menetluse viibimist või menetlusosaline põhistab, et 11(12)
3-16-1267 hilinemiseks oli mõjuv põhjus. Sellist mõjuvat põhjust ei esine. 19. novembri 2018. a määrusega oli otsustatud vaadata asi läbi kirjalikus menetluses. Kuigi kaebaja esitas kohtule taotluse istungi korraldamiseks, polnud tal alust eeldada, et see taotlus rahuldatakse, ning tal polnud takistust esitada seniste menetluskulude nimekirja ja kuludokumente. Kaebajat menetluses esindavad advokaadid pidid 19. novembri 2018. a määruse tähendust mõistma. Praegust asja ei saa võrrelda asjaga nr 3-3-1-89-14, sest viidatud asjas ei olnud ringkonnakohtus HKMS § 132 lg-s 1 nimetatud tähtaega määratud. Eeltoodud põhjustel jäävad kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 109 lg 1 kolmas ja neljas lause).
(allkirjastatud digitaalselt)
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.