RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021. a käskkirja nr 1.11/117 p-de 1–7 tühistamiseks või alternatiivselt käskkirja alusel kaebajate teenistussuhete lõpetamise keelamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE, esindajad adv. Jaanika Reilik-Bakhoff ja adv. Kristina Viznovitš Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja MM
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 13. aprilli 2022. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Tagastada kaebajatele 12. mai 2022. a menetlusdokumendi lisad 1–3. Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 13. aprilli 2022. a määruse resolutsiooni p 3. Teha uus määrus ning jätta RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE esindajakulud nende endi kanda. Jätta kaebajate määruskaebuse esitamisel kantud menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 155 lg 5).
Politsei- ja Piirivalvemeti (PPA) peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirja nr 1.11/117 „COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ p-ga 1 kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust põhjustava viiruse vastu. Käskkirja p 2 kohaselt tõendab p-s 1 nimetatud nõudele vastavust kas COVID immuniseerimist tõendav
3-21-2808 dokument (viimasest vaktsineerimisest ei ole möödunud rohkem kui üks aasta) või COVID läbipõdemist tõendav dokument (diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva). Käskkirja p 3 järgi tuli teenistujal esitada p-s 2 nimetatud tõend vahetule juhile kontrollimiseks hiljemalt 12.11.2021 (v.a juhul, kui ta on seda juba teinud) või alustada vaktsineerimisega ja esitada selle kohta vastav tõend. Käskkirja p 7 näeb ette, et teenistujaga, kes ei vasta p-s 1 nimetatud tingimustele, lõpetatakse teenistus- või töösuhe. Käskkirja p 9 kohaselt hüvitatakse teenistujale haigushüvitise ja kinnitatud palga vahe, kui töövõimetuslehele jäämise põhjuseks on arsti poolt tuvastatud COVID-19 vaktsiini kõrvalmõju.
2.PPA edastas 16.11.2021 teatise nr 1.9-3/1936-1, milles märkis, et Põhja prefektuuri LääneHarju politseijaoskonna teenindustalituse vanemspetsialist RK ei ole esitanud hiljemalt 12.11.2021 vahetule juhile COVID-19 immuniseerimist või läbipõdemist tõendavat dokumenti ning ei ole alustanud ka vaktsineerimisega. Seega ei ole RK tõendanud enda vastavust PPA 03.11.2021 käskkirjaga nr 1.1-1/117 kehtestatud nõudele. PPA teavitas, et RK-l tuleb esitada nõutav tõend PPA-le hiljemalt 20.12.2021, vastasel korral vabastatakse ta teenistusest 31.12.2021 teenistuskohale seatud tingimustele mittevastavuse tõttu avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 95 lg 1 alusel, sest ilmnenud on asjaolu, mis välistaks tema teenistusse võtmise (ATS § 15 p 5). Samasisulised teatised said ka Põhja prefektuuri korrakaitsebüroo operatiivkeskuse kiirreageerimistalituse kiirreageerimise vaneminstruktor AH (PPA 17.11.2021 teatis nr 1.93/1983-1), Põhja prefektuur korrakaitsebüroo operatiivkeskuse kiirreageerimistalituse kiirreageerija ER (PPA 17.11.2021 teatis nr 1.9-3/1976-1), Põhja prefektuuri korrakaitsebüroo kinnipidamiskeskuse valvetalituse arestimaja politseinik EE (PPA 17.11.2021 teatis nr 1.93/1987-1), Põhja prefektuuri piirivalvebüroo Tallinna kordoni piirivalvur üleminspektor PK (PPA 16.11.2021 teatis nr 1.9-3/1927-1) ja Põhja prefektuuri piirivalvebüroo Tallinna kordoni piirivalvur vanemkomissar RJ (PPA 16.11.2021 teatis nr 1.9-3/1922-1). Eeltooduga samadel põhjendustel hoiatas PPA 15.11.2021 teatisega nr 1.9-3/1887-1 administratsiooni logistikabüroo Ida majandustalituse juhtivlogistik OE töölepingu erakorralise ülesütlemise eest 31.12.2021 töölepingu seaduse (TLS) § 88 lg 1 p 2 alusel töötajast tuleneval mõjuval põhjusel, mille tõttu ei saa mõlemapoolseid huve järgides eeldada töösuhte jätkamist.
3.RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE esitasid Tallinna Halduskohtule 03.12.2021 kaebuse PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 tühistamiseks kaebajaid puudutavas osas või alternatiivselt PPA keelamiseks lõpetada politseiametnikest kaebajatega teenistussuhted PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p 7 alusel. PPA peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirjaga nr 1.1-1/117 PPA-s töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 vastu. Käskkirja aluseks olev PPA riskianalüüs on puudulik ning kehtestatud vaktsineerimiskohustus ei ole sobiv ja proportsionaalne abinõu seatud eesmärkide saavutamiseks ning ei võta arvesse PPA teenistujate füüsilist, vaimset ja sotsiaalset heaolu. Vaktsineerimisnõude kehtestamiseks puudub õiguslik alus. Ükski kaebaja ei kuulu COVID-19 haiguse riskigruppi. RK töötab eraldi kabinetis kuulikindla klaasi taga, väljastades sahtli kaudu klientidele dokumente ning vajadusel mikrofoni kaudu suheldes ja juhendades kliente. Vahel harva puutub kokku teiste ametnikega, kuid sel juhul saab kasutada isikukaitsevahendeid. AH on COVID-19 haiguse enam kui 180 päeva tagasi läbi põdenud (PCR-test olemas). ER ja EE on COVID-19 haiguse märkamatult läbi põdenud, mida kinnitavad antikehade tõendid, kuid vastustaja neid ei aktsepteeri. Vanuselt ja soolt kuuluvad AH, ER ja EE riskigruppi, kellel on suurem tõenäosus saada vaktsiini kõrvaltoimena müokardiit. PK kontrollib sadamas isikute dokumente ja pole seni haigestunud. See tõendab, et kuigi ta kohtub paljude inimestega, on kohtumise aeg nii lühike, et tõenäosus haigestuda on väga madal. RJ töötab enamasti 2(8)
3-21-2808 välitingimustes ja on COVID-19 haiguse põdenud läbi enam kui 180 päeva tagasi (PCR-test olemas). Tal on jätkuvalt olemas antikehad, kuid vastustaja sellega ei arvesta. OE töötab PPAs töölepingu alusel ning kuigi töötab hetkel ühes kabinetis 8 inimesega, kellest 6 on vaktsineeritud, saaks ta teha ka kaugtööd või töötada garaažis. Ta on COVID-19 haiguse 2020. a-l läbi põdenud ning kuulub vanuselt ja soolt riskigruppi, kellel on suurem tõenäosus saada vaktsiini kõrvaltoimena müokardiit. PPA 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 on olemuselt (eel)haldusakt. Isegi kui tegemist peaks olema halduse siseaktiga, on see halduskohtus vaidlustatav, sest kehtestab PPA-s kohustusliku vaktsineerimise nõude (vt ka Riigikohtu 25.11.2021 määrused nr 3-21-2071 ja nr 3-21-2241). Vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks puudub õiguslik alus ja ühestki käskkirjas viidatud sättest sellist volitust ei tulene. Kaebajad ei ole ametiülesannete täitmisel COVID-19 kui bioloogilise ohuteguriga otseses kokkupuutes, vaid võivad tööülesannete või töö laadi tõttu olla COVID-19 haigusest ohustatud, nagu enamik Eesti inimesi ka väljaspool töökohta, mistõttu tuleb tööandjal Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ § 4 lg 2 kohaselt rakendada vaid §-des 5 ja 7–13 nimetatud abinõusid. Nimetatud määrusele ei ole PPA 03.11.2021 käskkirjas ka viidatud ning määruse § 6 lg 22 jätab tööandjale lisaks kaalutlusõiguse. Vabariigi Valitsus on 23.08.2021 korralduse nr 305 muudatustes samuti tõdenud, et COVID-tõendi puhul ei ole tegemist nakkusohutuse tõendiga, vaid see kinnitab, et isik omab eeldatavasti kaitset raske haigestumise vastu. COVID-19 vastu vaktsineeritud isikud võivad samamoodi nakatuda ning haigust levitada nagu vaktsineerimata isikud. Seega on selge, et vaktsineerimise kohustus ei täida soovitud eesmärki tõkestada nakkuse levikut või teeb seda üksnes marginaalselt, mis ei kaalu üles isikute õiguste ulatuslikku piiramist. PPA 03.11.2021 käskkiri on motiveerimata (sh puuduvad kaalutlused) ja ebaproportsionaalne (st meede on ebasobiv). Vaktsineerimiskohustus on lisaks ebavajalik, sest viiruse levikut saab tõhusalt piirata ka isikuid vähem koormavate abinõudega: distantsi hoidmine, kätepesu ja desinfitseerimine, vajadusel isikukaitsevahendite kasutamine, samuti regulaarne testimine. Kuna puuduvad tõendid, et vaktsineerimine ka tegelikult aitaks viiruse levikut peatada või ennetada, ei saa vaktsineerimisnõuet lisaks pidada mõõdukaks abinõuks. PPA 03.11.2021 käskkiri ei ole kooskõlas võrdse kohtlemise ega õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtetega. Põhjendatuks ega lubatavaks ei saa pidada isikute teenistusest vabastamist nende veendumuste tõttu ning vaktsineerimiseks anti ebamõistlikult lühike tähtaeg (9 päeva). Kogenud ja eriväljaõppe saanud isikute vabastamine ei aita kuidagi tagada ka teenuse toimepidevuse säilimise eesmärki, vaid pigem vastupidi. ATS §-s 105 toodud õiguskaitsevahendid ei välista keelamiskaebuse esitamist.
4.Kohtud kohaldasid esialgse õiguskaitset ja keelasid kaebajaid teenistusest vabastada. Viimati keelas Tallinna Halduskohus 31. jaanuari 2022. a määrusega PPA-l kaebajaid teenistusest vabastada kuni kohtuotsuse jõustumiseni või menetlust lõpetava määruse jõustumiseni.
PPA esitas 07.03.2022 taotluse menetluse lõpetamiseks.
PPA tunnistas 03.03.2022 käskkirjaga nr 1.1-1/19 alates 07.03.2022 kehtetuks PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117. PPA uuendas COVID-19 riskianalüüsi, kuna viiruse omikrontüve laialdase levikuga olukord muutus ja ilmnesid uued andmed viiruse tüve mõju kohta. PPA-s oli vaktsineerimise nõude kehtestamise ajal peamiselt liikvel viiruse delta tüvi, kuid nüüd on 98% ringluses olevast viirusest omikrontüvi. Uus tüvi on varasemaga võrreldes nakkavam, kuid teadaolevalt vaktsineeritud inimestel kergemini ja lühemat aega põetav. Enne otsuse tegemist on konsulteeritud Terviseametiga. Üle 99% teenistujatest on vaktsineeritud ning viiruse omikrontüve puhul on vaktsineeritud inimestel haiguse kulg oluliselt leebem. PPA võttis 3(8)
3-21-2808 10.02.2022 vastu otsuse, mille kohaselt käskkirja nr 117 punkti 7 ei rakendata, s.t, et PPA ei vabasta teenistujaid, kellel puudub kehtiv COVID tõend. PPA siseveebis avaldati vastav teade 11.02.2022. Vaidlusaluse käskkirja ammendumine ei ole seotud kaebuse esitamise ega kaebaja tegevusega, seega tuleb menetluskulud jätta poolte endi kanda (HKMS § 108 lg 6).
6.Kaebajad märkisid vastuses, et nad nõustuvad menetluse lõpetamisega, kui kohus tuvastab, et käskkirja tühistamine oli tingitud kaebuse esitamisest ning kui kohus jätab menetluskulud vastustaja kanda. Kui kohus jätab menetluskulud kaebajate kanda, tuleb menetlust jätkata tuvastamisnõude osas. Kaebajate eesmärk tuvastamisnõude menetlemisel on see, et vastustaja kannaks menetluskulud. Vastustaja uuendas riskianalüüse kohtute esialgse õiguskaitse määruste tõttu. Ametnike kõrge vaktsineerituse protsent pole kaebuse esitamise aja seisuga oluliselt muutunud. Vastustaja nõuab endiselt COVID-19 haiguse vastu vaktsineerimise tõendit uutelt töötajatelt. Vastustajaga kompromissrääkimistest jäi arusaam, et menetluskulude tõttu on selline otsustus tehtud (nelja haldusasja menetluskulud on umbes 17 000 eurot). Haldusakt oli õigusvastane juba selle vastuvõtmise ajal. Muutunud oludele viidati juba varem (nt 07.01.2022 taotluses).
7.PPA märkis täiendavas vastuses, et 03.11.2021 käskkirja ei tühistatud kaebuse, vaid asjaolude muutumise tõttu. PPA nõuab tööle või teenistusse asuvatelt isikutelt vaktsineeritust, sest pädevate asutuste hinnangul on see endiselt tõhusaim meede raske haigestumise ära hoidmiseks. Tööandjal on kohustus tagada töötajatele ohutu töökeskkond ning vähendada terviseriske, viies need miinimumini. Kaebuse kontekstis ei ole see oluline aspekt, kuna see ei riiva kaebajate õigusi. Teada ei ole, milline on viiruse leviku olukord saabuval sügisel. Võimalik on, et viirus muteerub ja saabub uus tüvi ning inimeste elu ja tervise kaitseks aitab vaid vaktsineerimine, kuid samavõrd tõenäoline on, et viirus taandub n-ö tavaliseks viirushaiguseks, millega saab inimese organism kergemini hakkama. Nii tuleb ka PPA-l tööandjana reageerida operatiivselt ning koostöös pädevate asutustega valida võimalike ohtude tõrjumiseks sobivad meetmed. PPA esindaja kompromissi läbirääkimistel oli seisukohal, et kui PPA peaks olema nõus kulude hüvitamisega, see ei saaks olla rohkem kui 25%. Tegemist ei olnud pakkumusega. Kaebajate menetluskulud ei ole vajalikud ega põhjendatud. Kaebajate esindaja esindab kaebajaid neljas sarnases kohtuasjas. Tööle kuluv aeg ei saa olla suurem kui 15 minutit.
8.Tallinna Halduskohus lõpetas 13.04.2022 määrusega menetluse (resolutsiooni p 1), tagastas kaebuselt tasutud riigilõivu (resolutsiooni p 2) ning mõistis PPA-lt kaebajate kasuks välja õigusabikulu järgmiselt: AH-le 228,64 eurot; ER-le 584,82 eurot; EE-le 529,62 eurot; OEle 529,62 eurot; PK-le 529,62 eurot; RJ-le 529,62 eurot ja RK-le 580 eurot (resolutsiooni p 3). PPA tunnistas 03.11.2021 käskkirja kehtetuks. Vastustaja kinnitas, et teenistujaid, kellel puudub kehtiv COVID tõend, ametist ei vabastata. Kaebajad on seega saavutanud kaebuse eesmärgi. Kuivõrd kaebajad sisuliselt nõustusid menetluse lõpetamisega (vaidlus selle üle, kas COVID tõendi nõude kehtetuks tunnistamine oli tingitud kaebusest, on seotud menetluskulude väljamõistmise küsimusega ega ole käsitatav põhjendatud huvina menetluse jätkamiseks), tuleb haldusasja menetlus HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetada. Kaebajatel on õigus nõuda HKMS § 108 lg 6 alusel PPA-lt menetluskulude väljamõistmist. Kaebajad pöördusid kohtusse, et säilitada oma töö- ja teenistussuhted. PPA 03.11.2021 käskkirja kehtetuks tunnistamisega saavutasid kaebajad oma eesmärgi. Vastustaja on tunnistanud kaevatava riskianalüüsi kehtetuks sisuliselt samadel põhjustel, millele tuginedes 4(8)
3-21-2808 keelas kohus kaebajate teenistusest vabastamise ja tegi ettepaneku lõpetada vaidlus kompromissiga. Kui kaebajad ei oleks kõnealust riskianalüüsi vaidlustanud ega taotlenud esialgset õiguskaitset, oleks vastustaja kaebajatega töö- ja teenistussuhted lõpetanud. Seega pole kahtlust, et PPA 03.11.2021 käskkirja kehtetuks tunnistamine ja kaebajate teenistusse jäämine toimus tänu kohtumenetlusele. Kaebajate menetluskulud on põhjendatud ja vajalikud ning need tuleb PPA-lt kaebajate kasuks välja mõista.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.PPA taotleb määruskaebuses halduskohtu määruse resolutsiooni p 3 tühistamist ja uue määruse tegemist, millega jäetaks kaebajate menetluskulud nende endi kanda. Kui kohus peab õigeks menetluskulud jätta vastustaja kanda, tuleb neid vähendada, kuna väljamõistetud ulatuses pole need põhjendatud ega vajalikud. Vaidlustatud käskkiri tunnistati kehtetuks pärast seda, kui asjaolud olid oluliselt muutunud. Seda ei tehtud kaebuse tõttu. Vastustaja selgitas, miks loobuti teenistujate vaktsineerimise nõudest. Kui käskkirja kehtetuks tunnistamine oleks olnud tingitud kaebuse esitamisest, oleks seda tehtud kohe pärast kaebuse esitamist. Asjaolud muutusid mitu kuud hiljem. Omikrontüvi jõudis Eestisse detsembris ja selle mõju ei olnud inimestele kohe teada. Üle 99% teenistujatest on vaktsineeritud ning omikrontüve korral oli vaktsineeritud inimeste haiguskulg oluliselt leebem. Käskkirja kehtetuks tunnistamise ajal oli PPA-s vaktsineerimata teenistujaid 10 korda vähem kui vaidlustatud käskkirja andmise hetkel. Ka 2022. a jaanuarikuu lõpus olid kohtud erinevates asjades seisukohal, et vaktsineerimine on sobiv meede raske haigestumise ärahoidmiseks. PPA riskianalüüs pole aegunud ning omikrontüvega seotud andmed ei anna alust teha lõplikke järeldusi. Hetkel pole teada, milline on viiruse olukord sügisel. Võib minna nii, et viirus muteerub ning inimeste elu ja tervist saab kaitsta vaktsineerimisega. Võib minna ka teisiti. Kaebajate menetluskulud pole vajalikud ega põhjendatud. Sama advokaat esindab sarnastes asjades ka teisi kaebajaid. 12 tundi kompromissläbirääkimiste kulu on põhjendamatu. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 03.01.2022 määrusega määruskaebuse osaliselt, mistõttu pole kulu põhjendatud. Menetluskulude nimekirja koostamisele kulunud aeg 1 tund ja 25 minutit ei ole põhjendatud. Selle koostamine ei nõua õigusalaseid teadmisi.
10.Kaebajad taotlevad vastuses määruskaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel. PPA tunnistas vaidlustatud käskkirja kehtetuks kaebuse tõttu. Haldusakt oli selle vastu võtmise hetkel õigusvastane ning seetõttu ei ole oluline, kas käskkirja andmise aluseks olnud asjaolud hiljem muutusid või mitte. Vastustaja ei ole tõendanud väidet, et asjaolud muutusid. Vastustaja pole välja toonud seda, mitu protsenti oli vaktsineerituid kaebuse esitamise hetkel (kaebajatele teadaolevalt oli see toona juba 95%). Kui kaebajad poleks kaebust esitanud, ei ole tõenäoline, et vastustaja oleks märganud, et asjaolud muutusid. Kaebaja tunnistas tõendi esitamise kohustuse kehtetuks üksnes nende isikute suhtes, kes olid teenistussuhtes. Ta ei teinud seda nende isikute suhtes, kes asuvad teenistusse. Asjaolud peaksid olema muutunud ka uute teenistujate suhtes. Vastustaja selline käitumine viitab sellele, et vastustaja soovib vältida kaebajate menetluskulude tasumist. Vastustaja viited teiste kohtuasjade esialgsete õiguskaitse määrustele pole asjakohased, kuna esialgse õiguskaitse määrusega ei võeta lõplike seisukohti. 5(8)
3-21-2808 Tartu Maakohus on mitmes tsiviilasjas tuvastanud Kaitseväe tegevuse õigusvastasuse töölepingu ülesütlemisel. Nendes asjades leidis maakohus, et vaktsineerimine polnud proportsionaalne meede (Tartu Maakohtu 07.03.2022 otsus asjas nr 2-21-17151 ja 28.04.2022 otsus asjas nr 2-21-17265). Tegemist oli vajalike ja põhjendatud menetluskuludega. Iga kaebaja on määruskaebuse esitamisel kandnud 54,17 eurot, mis tuleb vastustajalt kaebajate kasuks välja mõista.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Halduskohus lõpetas määruse resolutsiooni p-ga 1 kaebuse menetluse. Halduskohus tugines HKMS § 108 lg-le 6 ja mõistis määruse resolutsiooni p-ga 3 PPA-lt kaebajate kasuks välja kaebajate kantud õigusabikulud.
12.Kohus lõpetab määrusega menetluse, kui kaebuses vaidlustatud haldusakt on kehtetuks tunnistatud või kaebuses nõutav haldusakt on antud või toiming sooritatud (HKMS § 152 lg 1 p 4). Vastustaja kannab menetluskulud, kui kohus lõpetab menetluse HKMS § 152 lg 1 p-i 4 alusel, v.a juhul, kui kaebuses vaidlustatud haldusakti kehtetuks tunnistamine või nõutud haldusakti andmine või toimingu tegemine ei olnud tingitud kaebuse esitamisest (HKMS § 108 lg 6).
13.PPA taotleb määruskaebuses üksnes halduskohtu määruse resolutsiooni p 3 tühistamist. Seega on PPA määruskaebuses vaidlustanud halduskohtu määrust mitte menetluse lõpetamise, vaid üksnes õigusabikulude kandmist puudutavas küsimuses. Ringkonnakohus kontrollib halduskohtu määruse õiguspärasust üksnes määruskaebusega vaidlustatud ulatuses (HKMS § 197 lg 1 ja § 203 lg 2). Sellest tulenevalt ei analüüsi ringkonnakohus seda, kas halduskohus on õiguspäraselt haldusasja menetluse lõpetanud HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel. Kui menetlusosalised polnud nõus HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel menetluse lõpetamisega, tulnuks neil vaidlustada halduskohtu määruse resolutsiooni p 1. Kui menetlusosalised jätsid halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 vaidlustamata, võtsid nad riski, et selles osas määrus jõustub ja ringkonnakohus ei kontrolli halduskohtu määruse õiguspärasust. Kui menetlusosalised oleksid vaidlustanud halduskohtu määruse resolutsiooni p 1, oleks saanud hinnata, kas kaebaja oleks HKMS § 152 lg 2 alusel saanud tühistamisnõudelt minna üle tuvastamisnõudele selleks, et jätkata kohtuasja menetlemist muu hulgas esindajakulu PPA kanda jätmise eesmärgil.
14.Kaebajate menetluskulud tuleb jätta nende endi kanda. Vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamise määravaks põhjuseks ei olnud kaebajate kaebus halduskohtule. Vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamise tingis PPA 03.03.2022 käskkirja nr 1.1-1/19 põhjenduste kohaselt see, et PPA uuendas töökeskkonna riskianalüüsi: uue töökeskkonna riskianalüüsi tingis asjaolu, et omikrontüvi on laialdaselt levinud ja selle tõttu on ilmnenud uued andmed viiruse mõju kohta; piirangute muutmisel arvestati, et üle 99% PPA teenistujatest on vaktsineeritud; 07.02.2022 seisuga on omikrontüve osakaal ringlevatest tüvedest umbes 98%; võrreldes deltatüvega, mis oli valdavaks tüveks esialgse COVID-19 riskianalüüsi koostamise ajal 2021. a sügisel, on omikrontüvi nakkavam. Teadaolevatel andmetel põetakse omikrontüve veidi kergemini. Kuigi haigestuvad nii vaktsineeritud kui ka vaktsineerimata inimesed, on vaktsineerimata inimestel haiguse kulg tavaliselt raskem (PPA 07.03.2022 menetlusdokumendi lisa 2). 6(8)
3-21-2808 Enne uue riskianalüüsi koostamist arutas PPA vaktsineerimisnõude riskianalüüsi puudutavaid küsimusi Terviseametiga. Terviseameti vastusest nähtub järgmist: 2021. a detsembrist kuni 2022. a jaanuarini sekveneeritud 46 hospitaliseeritud patsientide proovidest oli 36 Delta tüvi (ca 78%). Alates 2022. a jaanuarist sekveneeritud 54 hospitaliseeritud patsiendi proovidest oli 7 Delta tüvi (ca 13%); Terviseameti vastuse andmise hetkel (s.o 14.02.2022) oli omikrontüve osakaal 98% juhtumitest; omikrontüve levimisega muutus ka vaktsiinide tõhusus haigestumise ärahoidmisel (PPA 15.02.2022 menetlusdokumendi lisa 1). Ringkonnakohtul puudub alus kahelda selles, et PPA muutis oma varasemat riskianalüüsi (PPA 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 „Covid-19 riskianalüüsi rakendamine“) põhjusel, et deltatüvi oli 2022. a esimeses kvartalis asendunud valdavalt omikrontüvega, mille mõju oli teistsugune kui deltatüvel. Esimene riskianalüüs lähtus eeldusest, et levib viiruse deltatüvi. Alles mitu kuud hiljem hakkas domineerima viiruse omikrontüvi. Samuti ei ole alust kahelda PPA väites, et riskianalüüsi muutmise hetkeks oli teenistujate vaktsineerituse tase 99%. Eelduslikult olid selleks hetkeks valdav osa teenistujatest nõuetekohaselt vaktsineeritud või teenistusest lahkunud. Usutav pole see, et kui 03.11.2021 riskianalüüsi andmise hetkeks oleks olnud sama suurusjärk teenistujatest vaktsineeritud, oleks PPA-l esinenud vajadus näha riskianalüüsis teenistujatele ette vaktsineerimisnõue. PPA seisukohad ja kohtule esitatud dokumendid ei võimalda järeldada, et PPA muutis riskianalüüsi põhjusel, et vältida kaebajate menetluskulude tasumist. PPA pole omaks võtnud seda, et omaaegne riskianalüüs ja selle alusel teatiste väljastamine oleks olnud õigusvastane, seejuures ei hinda kohus menetluse lõpetamisel vaidlusaluse tegevuse õiguspärasust.
15.Asjaolust, et PPA säilitas uutele teenistusse asujatele vaktsineerimisnõude, ei järeldu, et riskianalüüsi muutmine oli tingitud sellest, et PPA soovis vältida kaebajate menetluskulude tasumist. PPA toob 03.03.2022 käskkirja nr 1.1-1/19 põhjendustes välja, et teenistusse asuvatelt teenistujatelt kehtiva COVID-tõendi nõude eesmärk on tagada kõrge vaktsineeritus PPA teenistujate hulgas ja seega asutuse toimepidevus (PPA 07.03.2022 menetlusdokumendi lisa 2). Ringkonnakohtul puudub alus selle põhjenduse tegelikkuses kahelda. Enne riskianalüüsi muutmist konsulteeris PPA Terviseametiga. Terviseamet toob oma vastuses PPA-le välja, et vaktsiinide efektiivsus raske omikrontüve ärahoidmisel on kuni 76% ning vaktsineerimine on kõige efektiivsem meede raske haigestumise ja surmajuhtude ennetamiseks (PPA 15.02.2022 menetlusdokumendi lisa 1). Kuna PPA-s oli saavutatud kõrge vaktsineerituse tase ja omikrontüve omadused olid muutnud, veenab see ringkonnakohut, et nimetatud asjaolud tingisid selle, et inimesed, kes keeldusid vaktsineerimisnõuet täitmast, võisid siiski teenistuses jätkata. Kõrget vaktsineerituse taset ei tulnud edaspidi tingimata enam hoida mitte kaebajate, vaid uute teenistusse tulijate arvelt. On selge, et uutele teenistujatele säärase nõude seadmine on õiguslikult lubatavam kui teenistuses juba olnutele. PPA on seega erinevaid riske ja nende mõju hinnanud ning selle alusel langetanud oma otsused varasema riskianalüüsi muutmisel. Kaebajatele selline soodne tagajärg kohtumenetluse ajal oli tingitud sellest, et kohus kohaldas esialgset õiguskaitset.
16.Kaebajate viited maakohtu lahenditele ei muuda järeldust, et vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamine polnud tingitud kaebuse esitamisest. PPA ei saanud neid vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamisel arvesse võtta, kuna maakohtu otsused tehti pärast PPA 03.03.2022 käskkirja andmist (s.o 07.03.2022 ja 28.04.2022). Seejuures puudutasid kaebajate viidatud tsiviilasjad isikute hagisid Eesti Kaitseväe vastu. Kaebajate viidatud kohtulahendid ei oma praeguse küsimuse lahendamisel tähendust ja need tuleb tagastada (HKMS § 62 lg 2 ja § 198 lg 3). Tähendust ei oma ka Riigikohtu arvamus nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse 7(8)
3-21-2808 ning teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta, mistõttu tuleb ka see tagastada (HKMS § 62 lg 2 ja § 198 lg 3).
17.Eeltoodust tulenevalt puudub HKMS § 108 lg 6 kohaselt alus jätta kaebajate menetluskulud vastustaja kanda. Seetõttu rahuldab ringkonnakohus PPA määruskaebuse ning tühistab halduskohtu määruse resolutsiooni p 3 ja teeb selles osas uue määruse, millega jätab kaebajate esindajakulud nende endi kanda.
18.Kaebajate määruskaebemenetluses kantud kulud jäävad nende endi kanda, kuna ringkonnakohus teeb lahendi nende kahjuks (HKMS § 108 lg 1).
19.Ringkonnakohus peab muu hulgas vajalikuks märkida järgmist. HKMS § 152 lg 1 p 4 ja § 152 lg 2 ei võimalda esitada tingimuslikku menetluse lõpetamise nõusolekut selliselt, et asja menetlus tuleb lõpetada üksnes siis, kui menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 6 alusel vastustaja kanda. Halduskohtul pole võimalik lõplikult ära otsustada, kas menetluskulud jäävad vastustaja kanda. Kui vastustaja vaidlustab halduskohtu määruse üksnes menetluskulude osas, võib kõrgemal seisev kohtuaste HKMS § 108 lg 6 kohaldamisel asuda halduskohtust erinevale seisukohale, samas pole kõrgema astme kohtul võimalik tühistada menetluse lõpetamise otsustust (Riigikohtu halduskolleegiumi 21.03.2019 määrus asjas nr 3-16-799, p 10). Kaebaja kas on nõus menetluse lõpetamisega HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, võttes seejuures riski, et vastustaja ei pruugi HKMS § 108 lg 6 alusel kaebaja õigusabikulusid kanda, või ta taotleb HKMS § 152 lg 2 alusel vaidlustatud tegevuse õigusvastasuse menetluse jätkamist menetluskulude hüvitamise eesmärgil. Halduskohtul tuleb seda enne menetluse lõpetamist kaebajale vajadusel selgitada ja anda võimalus seisukohta täpsustada.
(allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.