3-21-2808 EE, OE, AH, RJ, RK, PK ja ER kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021. a käskkirja nr 1.11/117 punktide 1–7 tühistamiseks või alternatiivselt käskkirja alusel kaebajate teenistussuhete lõpetamise keelamiseks Kaebajad – EE, OE, AH, RJ, RK, PK ja ER, volitatud esindajad advokaadid Jaanika Reilik-Bakhoff ja Kristina Visnovitš Vastustaja – Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Margit Maidla
Haldusasi
Menetlusosalised ja nende esindajad
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 31. jaanuari 2022. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta haldusasja toimikusse Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebuse lisad 1 ja 2; Politsei- ja Piirivalveameti 1. märtsi 2022. a e-kirja lisa ning RK, ER, EE, PK, RJ ja OE vastuse lisad 1–6.
2.Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 31. jaanuari 2022. a määruse resolutsiooni punkt 1 ja teha uus määrus, millega jätta EE, OE, RJ, RK, PK ja ER esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
Määrus ei ole edasikaevatav (halduskohtumenetluse seadustiku § 252 lg 7 ja § 235 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalvemeti (PPA) peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 „COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ p-ga 1 kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust põhjustava viiruse vastu. Käskkirja p 2 kohaselt tõendab p-s 1 nimetatud nõudele vastavust kas COVID immuniseerimist tõendav dokument (viimasest vaktsineerimisest ei ole möödunud rohkem kui üks aasta) või COVID läbipõdemist tõendav dokument (diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva).
3-21-2808 Käskkirja p 3 järgi tuli teenistujal esitada p-s 2 nimetatud tõend vahetule juhile kontrollimiseks hiljemalt 12.11.2021 (v.a juhul, kui ta on seda juba teinud) või alustada vaktsineerimisega ja esitada selle kohta vastav tõend. Käskkirja p 7 näeb ette, et teenistujaga, kes ei vasta p-s 1 nimetatud tingimustele, lõpetatakse teenistus- või töösuhe.
2.RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE esitasid Tallinna Halduskohtule 03.12.2021 kaebuse PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 tühistamiseks kaebajaid puudutavas osas või alternatiivselt PPA keelamiseks lõpetada politseiametnikest kaebajatega teenistussuhted PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p 7 alusel. Kaebajad ei kuulu COVID-19 haiguse riskigruppi. RK on vanemspetsialist, kes töötab eraldi kabinetis kuulikindla klaasi taga, väljastades sahtli kaudu klientidele dokumente ning vajadusel suheldes mikrofoni kaudu ja juhendades kliente. Kahe aasta jooksul ei ole kaebaja haigestunud. AH on noor meesterahvas kiirreageerimisest, kes on COVID-19 haiguse enam kui 180 päeva tagasi läbi põdenud (PCR-test olemas). Vastustaja ei aktsepteeri tõendit, kuna läbipõdemisest on möödas enam kui 180 päeva. ER on noor meesterahvas kiirreageerimisest, kes on COVID19 haiguse läbi põdenud, mida tõendab antikehade tõend, mida vastustaja ei aktsepteeri. EE on noor meesterahvas, kes töötab arestimajas: võtab toodud inimesed vastu, paigutab kambrisse ja valvab. Ta kasutab isikukaitsevahendeid ning järgib hügieeninõudeid. Lisaks on ta COVID-19 haiguse läbi põdenud, mida tõendab antikehade test. PK on piirivalvur, kes kontrollib sadamas dokumente. PK ei ole 2 aasta jooksul haigeks ega karantiini jäänud, millest järeldub, et tema tõenäosus haigestuda on väga madal. RJ on piirivalvur ja töötab enamasti välitingimustes. COVID-19 põdes ta läbi kevadel 2021, mida tõendab PCR-test. RJ-l on antikehad olemas, kuid viiruse läbipõdemisest on möödas enam kui 180 päeva. OE on noor meesterahvas, kes töötab autode remondihoolduse korraldamise logistikuna (töölepingu alusel). Kuigi hetkel töötab ta ühes kabinetis 8 inimesega, kellest 6 on vaktsineeritud, saab ta mh teha kaugtööd ning vajadusel töötada garaažis. OE on COVID-19 haiguse eelmisel aastal läbi põdenud, kuid siis ei olnud PCR-testi tulemus vajalik, mistõttu tal seda ei ole. AH, ER, EE ja OE kuuluvad riskigruppi, kellele on suurem tõenäosus saada vaktsiini kõrvaltoimena müokardiit. Kaebajatel on kaebeõigus. Teenistujatele vaktsineerimiskohustuse kehtestamine toimus haldusaktiga. PPA teostab kaebajate suhtes avalikku võimu. Samuti omab käskkiri välismõju. Käskkirja adressaadid on selgelt määratletud (vt ka kohtunik Einar Vene eriarvamus haldusasjas nr 3-21-2071). Kui tegemist on siseaktiga, on see erandlikel juhtudel vaidlustatav (vt nt Riigikohtu otsused nr 3-3-1-16-07, 3-3-1-54-05 ja 3-21-2071). Haldusasjas nr 3-21-2071 kinnitas Riigikohus, et käskkirjaga kehtestatud vaktsineerimistõendi esitamise nõue on mõju poolest võrdväärne vaktsineerimiskohustuse kehtestamisega (vt ka Riigikohtu määrus nr 3-212241). Eesti seadusandluses puudub õiguslik alus vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks. Kohustuslikku vaktsineerimist loetakse tahtevastaseks meditsiiniliseks sekkumiseks ka juhul, kui vaktsineerimata jätmine toob isikutele kaasa reaalsed tagajärjed (vt nt Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) lahendid Solomakhin vs Ukraina ning Vavricka jt vs Tšehhi Vabariik). Kohustuslik vaktsineerimine riivab eraelu puutumatust (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 26 lg 1), tervisepõhiõigust (PS § 28) ning arvamus- ja veendumusvabadust (PS § 41). Kaebajatel on õigus esitada tühistamiskaebus ka enne teenistusest vabastamist (vt ka Riigikohtu lahend nr 3-21-2241). Alternatiivselt esitasid ametnikest kaebajad kaebuse keelata PPA-l nende teenistussuhte lõpetamine COVID-19 vaktsineerimiskuuri läbimist, läbipõdemist või vaktsineerimise alustamist tõendava dokumendi esitamata jätmise tõttu. Puudub kahtlus, et kui teenistujad nõutud tõendeid ei esita, lõpetatakse nendega teenistussuhe (vt ka Riigikohtu lahendid nr 3-17749, p 11 ja 3-3-1-22-15, p 15). Vastustaja poolt tulevikus välja antava haldusakti hilisem 2(10)
3-21-2808 vaidlustamine ei võimalda kaebajate õigusi tõhusalt kaitsta, arvestades mh kohtuvaidlustele kuluvat aega ja menetluskulude tekkimist. Lisaks ei sisalda avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 105 lg-s 1 märgitud õiguskaitsevahendid teenistusse ennistamise võimalust. Seega lõppeks teenistussuhet lõpetava käskkirja väljastamisega kaebajate karjäär PPA-s, samuti katkeks eripensioni arvestus ning neil ei oleks õigust töötukassa poolt pakutavatele hüvitistele. ATS § 105 ei välista keelamiskaebuse esitamist (vt kohtunik E. Vene eriarvamus haldusasjas nr 3-212242). Vaidlusaluse käskkirja õiguslike alustena on märgitud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 134 lg 2 ning siseministri 17.07.2014 määruse nr 33 „Politsei- ja Piirivalveameti põhimäärus“ (määrus nr 33) § 10 lg 1 p 1 ja lg 2 alusel. Viidatud sätted ei anna vastustajale õigust vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks. Riskianalüüsis on viide Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määrusele nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ (määrus nr 144). Kaebajad ei ole tööülesannete täitmisel COVID-19 kui bioloogilise ohuteguriga otseses kokkupuutes, vaid võivad olla ohustatud nagu enamik Eesti inimesi. Seetõttu tuleb tööandjal rakendada määruse nr 144 § 4 lg 2 kohaselt vaid §-des 5 ja 7–13 nimetatud abinõusid (vt ka määruse nr 144 § 5 ning § 6 lg 2 p 11 ja lg 22). Määrusele nr 144 ei ole vaidlusaluses käskkirjas viidatud. Lisaks on määruse nr 144 § 6 lg 22 kaalutlusnorm. PPA oleks pidanud analüüsima, milliseid määruses nr 144 toodud meetmeid on põhjendatud rakendada. Kaalutlusõiguse teostamist käskkirjast ei nähtu. Jääb arusaamatuks, miks eelnevalt sobis nakkusohutuse tõendamiseks testi tegemine, mis on kõige sobivam meede nakkusohutuse tõendamiseks, kuna vaktsineeritud teenistujad võivad samuti olla viiruse kandjaks. Vastustaja ei kaasanud riskianalüüsi koostamisse teenistujaid ega selgitanud välja nende arvamust (vt ka TTOS § 12 lg 3 ja § 13 lg 1 p 1). Käskkirjas määratud vaktsineerimiskohustus ei täida riskianalüüsis soovitud nakkusohutuse ja nakkuse leviku tõkestamise eesmärki. Käskkirjast ei nähtu, miks on vaktsineerimiskohustuse kehtestamine eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas meede. Samuti ei ole põhjendatud, miks ei ole ilma vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseta võimalik tagada PPA toimepidevuse säilimist. Puudub analüüs, kas piirangu kehtestamise asemel oleks võimalik rakendada muid, isikute põhiõigusi vähem piiravaid meetmeid. Kui riskianalüüsiga kehtestatud meetmete eesmärk on nakkushaiguse leviku tõkestamine ning teenuse toimepidevuse säilimine, teenib sellist eesmärki vaid testimiskohustus. Vaktsineerimistõendi esitamine ei taga nakkusohutust. Nõutud tõendi esitamata jätnud teenistujate teenistus- või töösuhtest vabastamine ei täida teenuse toimepidevuse säilimise eesmärki, vaid pärsib organisatsiooni efektiivset tegutsemist. Vaktsineerimiseks kohustamine ei ole vajalik abinõu. Respiratoorsete viirusnakkuste puhul on tõhus distantsi hoidmine, kätepesu ja desinfitseerimine ning vajadusel (tõhusamate kaitseomadustega) isikukaitsevahendite kasutamine, samuti regulaarne testimine. Kehtestatud abinõu ei ole mõõdukas. Avalikult kättesaadavate andmete kohaselt võivad COVID-19 vastu vaktsineeritud isikud samuti nakatuda ning haigust levitada. Puuduvad teaduspõhised andmed, mis kinnitaksid, et COVID-19 vastu vaktsineerimine kaitseb vaktsineeritud isikuid asümptomaatilise nakatumise või viiruse levitamise eest. Kaebajate haigestumise ja viiruse edasikandmise tõenäosus ei ole oluliselt suurem kui vaktsineeritud isikutel. Vaktsineerimine kaitseb eelkõige vaktsineeritud isikut ennast ega välista teiste isikute nakatamist. Vaktsineerimiskohustuse kehtestamine riivab intensiivselt kaebajate põhiõigusi (PS § 12 lg 1, § 28, § 40 lg 1 ja § 41 lg 1). Käskkirja kehtestamisel on rikutud õiguspärase ootuse põhimõtet (PS § 10). Eelneva 1,5 aasta jooksul, mil Eestis on SARS-CoV-2 viirus levinud, oli teenistujatel võimalik täita oma kohustusi ilma vaktsineerimata. Seejuures anti teenistujatele enda vaktsineerimiseks aega vaid 3(10)
3-21-2808 9 päeva, mis ei ole piisav. Käskkirjast jääb arusaamatuks, kas teenistussuhete lõpetamine ähvardab ka haiguse läbipõdenuid (vt vrdl p-d 1–3 ja 7).
3.Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust peatada PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 kehtivus kaebajaid puudutavas osas kuni kohtumenetluse lõpuni või alternatiivselt keelata PPA-l anda välja haldusakt politseiametnikest kaebajate teenistussuhete lõpetamiseks COVID-19 vaktsineerimiskuuri läbimist, COVID-19 haiguse läbipõdemist või COVID-19 vaktsineerimise alustamist tõendava dokumendi esitamata jätmise tõttu.
4.Tallinna Halduskohus võttis 15.12.2021 määrusega kaebuse menetlusse (resolutsiooni p 1) ning peatas esialgse õiguskaitse korras PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 kehtivuse kaebajate osas kuni haldusasja menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni (resolutsiooni p 6).
5.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 03.01.2022 määrusega osaliselt PPA määruskaebuse, tühistas Tallinna Halduskohtu 15.12.2021 määruse resolutsiooni p-i 6 ning peatas vaidlustatud käskkirja p-de 1–7 kehtivuse RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE suhtes kuni 17.01.2022.
6.RK, ER, EE, PK, RJ ja OE esitasid 07.01.2022 (täiendatud 21.01.2021) Tallinna Halduskohtule uue taotluse peatada esialgse õiguskaitse korras PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 kehtivus taotluse esitajate osas kohtumenetluse ajaks ning keelata PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-s 2 loetletud tõendite esitamata jätmise tõttu taotluse esitajate teenistusest vabastamine kohtumenetluse ajaks või alternatiivselt peatada esialgse õiguskaitse korras PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 kehtivus taotluse esitajate osas normikontrolli ajaks ning keelata PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-s 2 loetletud tõendite esitamata jätmise tõttu taotluse esitajate teenistusest vabastamine normikontrolli ajaks. Kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus. PPA saadetud kirja kohaselt vabastatakse kaebajad alates 22.01.2022 teenistusest, kui nad ei täida vaktsineerimiskohustust. TTOS § 13 lg-st 2 ega määruse nr 144 § 6 lg 2 p-st 11 ei tulene vastustajale õigust vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks. Normide tõlgendus ei ole kooskõlas PS ega Euroopa Liidu õigusega ning need tuleks jätta kohaldamata. Sätted on vastuolus Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2000/54/EÜ art 14 lg-ga 3 (vt ka 04.04.1997 vastu võetud välisleping ,,Inimõiguste ja biomeditsiini konventsioon: inimõiguste ja inimväärikuse kaitse bioloogia ja arstiteaduse rakendamisel“ art 2). Tõhusaks vaktsiiniks saab lugeda direktiivi kohaselt vaktsiini, mis on vastavalt märgistatud. Selline märgistus COVID-19 vaktsiinidel Eestis puudub. Direktiivi lisa 7 sätestab tegevusjuhised vaktsineerimisel. Puuduvad õigusaktid, mis lubaksid kehtestada Eestis kohustusliku vaktsineerimise. COVID-19 vaktsiinid on saanud erakorraliste tingimustega müügiloa ning nende ohutusuuringud lõpevad 2023. a-l, mistõttu ei ole vaktsiinid piisavalt usaldusväärsed, et muuta need kohustuslikuks. Sätted on vastuolus PS-dega § 18, 26 ja 29. TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ei saa olla aluseks tööandjale perekonna- ja eraellu sekkumisele. Samuti ei reguleeri viidatud sätted konkreetsetel tegevusaladel töötamise tingimusi ja korda. TTOS § 13 lg-st 2 ei nähtu kinnist loetelu rangematest meetmetest, mida tööandjal on tööohutuse tagamiseks õigus rakendada. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel ei saaks kannatada avalikud huvid ega vastustaja toimepidevus. Kaebajad on töötanud vaktsiinide olemasolu ajal aasta ning vastustaja ei ole pidanud neid töölt kõrvaldama. Lisaks on osad kaebajad COVID-19 haiguse juba läbi põdenud, st neil on olemas samad antikehad, mis on võimalik saada vaktsineerimisel. Eelistada tuleb kaebajate huve. Nakatumist ja nakkuse leviku peatamist ei ole võimalik vaktsineerimisega 4(10)
3-21-2808 saavutada. Lisaks oli PPA-s 2021. a augustis üle 80% töötajatest vaktsineeritud, tänaseks ilmselt juba 95%. COVID-19 ei ole kaebajate jaoks ohtlik haigus. Haiglaravi vajavaid juhtumeid on alla 5% kõigist nakatunutest ning riiklik statistika näitab, et viiruse läbipõdenud isikud ei sattu haiglasse peaaegu üldse. Haiglaravi vajanutest 83% on olnud üle 60-aastased ja 94% üle 50-aastased. Alla 60-aastaseid on haiglaravi vajanutest kõigest 17% ja alla 50-aastaseid 6%. Vastustaja ei ole kaebajate osas läbi viinud tervisekontrolli ega konsulteerinud töötervishoiuarstiga, kas vaktsiinid on konkreetsetele isikutele sobivad. Näiteks OE-l on kõrgvererõhu tõbi, mille puhul peaks olema vaktsineerimisega ettevaatlik. Samuti ei paku vastustaja tervisekontrolli vaktsineerimise järgselt ega võta vastustust vaktsiini kõrvalmõjude eest. Riigis on suuremas osas levimas omikrontüvi, millega nakatuvad nii vaktsineeritud kui ka tõhustusdoosi saanud isikud. Omikrontüvi põhjustab haiglaravi vajadust kuni 70% vähem (vt ka Kuressaare haigla ravijuhi EL 30.12.2021 artikkel Postimehes). PPA riskianalüüs tehti 2021. a oktoobrikuus, mil omikrontüvi Eestis ei levinud. Seega ei ole riskianalüüs enam ajakohane (TTOS § 134 lg 4 p 4). Omikrontüve puhul on oluliselt vähenenud nii haiglaravi vajadus kui ka surmarisk (vt ka Terviseameti 17.01.2022 COVID-19 nädala olukorra ülevaade; 10.01.2022 ja 03.01.2022 ülevaade; vt ka 11.01.2022 avaldatud USA uuring „Clinical outcomes among patients infected with Omicron (B.1.1.529) SARS-CoV-2 variant in southern California“; Postimehe artikkel „USA uuringus ilmnes, milline on omikroni mõju võrreldes deltaga“; Hiina ülikooli teadlaste uuring „The SARS-CoV-2 Omicron (B.1.1.529) variant exhibits altered pathogenicity, transmissibility, and fitness in the golden Syrian hamster model“; Delfi artikkel „Delta vs omikron – Hiina teadlased avaldasid esimese põhjaliku elusuuringu ja tulemused on hämmastavad“; uuring „Severity of Omicron variant of concern and vaccine effectiveness against symptomatic disease: national cohort with nested test negative design study in Scotland“; err.ee artikkel „IL: omikroni tüve tulek viitab, et viiruse jõud hakkab raugema“ ning Postimehe artikkel „Härma: nakatumiste arv kasvab kiiresti“; vt ka uuring „Early assessment of the clinical severity of the SARS-CoV-2 Omicron variant in South Africa“ ja err.ee artikkel „Uuring: omikron võib kaitsta delta variandi eest“). Lisaks ei oma hetkel kasutusel olevad koroonavaktsiinid omikrontüve osas erilist efektiivsust (vt nt The Times of Israel artikkel „Israeli trial, world’s first, finds 4th dose ‘not good enough’ against Omicron“) ja CNBC artikkel „Preliminary study in Israel shows fourth Covid vaccine shots are less effective against omicron“; minuaeg.ee artikkel „Värske uuring: Koroonasse haigestumist ei peata isegi 4 vaktsiinidoosi“; vt Postimehe artikkel „AM: omikron viitab, et pandeemiast saab epideemia“ ja Reutersi artikkel „WHO body says COVID-19 vaccines 'may need to be updated' for Omicron“).
7.PPA palus jätta esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Teenistujatel on võimalik enda õigusi kaitsta ATS §-s 105 sätestatud õiguskaitsevahenditega. Seega pole nende suhtes esialgse õiguskaitse kohaldamine põhjendatud. Lisaks ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamise aluseks olevad asjaolud muutunud. Kui kaebajate hinnangul on TTOS § 13 lg 2 PS-ga vastuolus, tulnuks seda märkida esialgses kaebuses (vt Riigikohtu otsus nr 3-41-28-15, p 29). Ringkonnakohus on praeguses asjas selgitanud, et TTOS § 13 lg 2 järgi on lubatud asutuses kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemaid töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid ning rangemate nõuete kehtestamist ei piira ka politsei ja piirivalve seadus (vt ka Riigikohtu lahend nr 3-21-2241, p 24). Seega puudub vastuolu PS-ga. Tööandja ei saa võtta vastutust vaktsiinide ohutuse või tervishoiuteenuse kvaliteedi eest. PPA tugineb oma otsuste tegemisel pädevate asutuste hinnangutele. Uudne nakkushaigus ei ole 5(10)
3-21-2808 taandumas. Terviseameti 24.01.2022 ülevaatest nähtub, et haiglaravi vajadus ja surmajuhtumite arv on vaktsineerimata inimeste puhul oluliselt suurem kui vaktsineeritud inimestel. Lisaks on nädalaga kasvanud haigestunute arv tööealiste täiskasvanute hulgas 40–52%. 27.01.2022 seisuga on viimase 7 päeva haiglaravi vajavate inimeste arv 39 ning igapäevaselt sureb nakkushaigusesse rohkem kui 3 inimest. Isegi kui omikrontüvi kulgeb osadel inimestel leebemalt, on üldine seis haiglates endiselt keeruline. Vaktsiinid on tõhusad ka omikrontüve vastu. Tõhustusdoos tõstab vaktsiini efektiivsust märgatavalt. Pfizeri vaktsiini efektiivsus omikronitüvesse haigestumise ärahoidmisel on 62–76%. Vaktsineerimata inimesed levitavad COVID-19 viirust rohkem kui vaktsineeritud inimesed ning põevad haigust raskemini. PPA-l on kohustus tagada oma töötajatele ohutu töökeskkond ning kaitsta teenistujatega kokkupuutes olevaid PPA teenuseid kasutavaid inimesi. PPA toimepidevuse ja sisejulgeoleku tagamiseks tuleb teenistujaid kaitsta (vt ka Terviseameti 24.01.2022 vastus haldusasjas nr 3-21-2547, lk 5; vt Tallinna Ringkonnakohus 24.01.2022 lahend nr 3-21-2918, p 10). Euroopa Ravimiamet rõhutab, et vaktsineerimine on endiselt väga oluline meede võitluses pandeemiaga. PPA-le teadaolevalt on OE esitanud COVID-19 läbipõdemise tõendi, täitnud 03.11.2021 käskkirjas sätestatud nõude ning teda ei vabastata töölt.
8.Tallinna Halduskohtu 31.01.2022 määrusega keelati esialgse õiguskaitse korras PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 alusel RK, ER, EE, PK ja RJ teenistusest vabastamine kuni kohtuotsuse või menetlust lõpetava määruse jõustumiseni käesolevas asjas (resolutsiooni p 1). Praeguseks ajaks on olukord seoses koroonaviirusega nii Eestis kui ka maailmas võrreldes riskianalüüsi koostamise ajaga oluliselt muutunud. Valdavaks koroonaviiruse tüveks on deltatüve asemel kujunenud omikrontüvi (vt ka Terviseameti 28.01.2022 vastus kohtunõudele nr 1.2-5/22/1118-2). Leidub andmeid, et vaktsineerimise kaitse nakatumise eest on omikrontüve puhul väiksem ja haiguse kulg pigem leebe. Praeguse asja lahendamisel on asjakohased Tartu Ringkonnakohtu seisukohad määruse nr 3-21-2547 p-des 10–33. Seetõttu ei ole kaebus perspektiivitu. PPA riskianalüüs on käesolevaks ajaks aegunud. Olukorras, kus paljud vaktsineeritud on asümptomaatilised omikrontüve levitajad, pole PPA arvestanud alternatiivsete meetmega (nt maskide kandmine, desinfitseerimisvahendite kasutamine ja testimine), mis koostoimes tagaksid, et teenistusülesandeid täitvad politseiametnikud oleksid samal ajal nakkusohutud. Seda, et vaktsiinid ei taga nakkusohutust, kinnitab asjaolu, et vaktsineerimata ja vaktsineeritud inimeste nakatumine on sisuliselt võrdne.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.PPA esitas 15.02.2022 Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palub tühistada Tallinna Halduskohtu 31.01.2022 määruse resolutsiooni p 1 ning teha uus määrus, millega jätta kaebajate esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Halduskohtu 31.01.2022 määrus on vastuolus 03.01.2022 samas kohtuasjas tehtud ringkonnakohtu määrusega. Asjaolud ei ole vahepeal niivõrd palju muutunud. Kaebajate hilisem õiguste kaitse ei ole muutunud võimatuks (ATS § 105 lg 1). Kõrgemate astmete kohtud on varem hinnanud vaktsineerimisnõude vaidlustamise eduväljavaateid vähesteks (vt Tallinna Ringkonnakohtu lahendid asjades nr 3-21-2583, 3-212605 ja 3-21-2918 ning Riigikohtu lahend asjas nr 3-21-2241). PPA riskianalüüs ei ole aegunud 6(10)
3-21-2808 ning selle alusel rakendatavad meetmed on vajalikud inimeste elu ja tervise kaitseks, PPA toimepidevuse ning riigi sisejulgeoleku tagamiseks. Halduskohus ei ole vastupidist järeldust põhjendanud. Olukord seoses koroonaviiruse levikuga nii Eestis kui ka maailmas ei ole võrreldes riskianalüüsi koostamise ajaga muutunud paremaks. Kordades on kasvanud nakatunute arv (vrdl Terviseameti andmed seisuga 01.11.2021, 03.11.2021 ja 13.02.2022; vt ka Terviseameti 14.02.2022 vastus PPA päringule). PPA-s on rakendatud kõiki võimalikke meetmeid koroonaviiruse leviku tõkestamiseks. Arvestades PPA töö spetsiifikat, seiratakse olukorda nii maailmas kui Eestis järjepidevalt ning tehakse koostööd pädevate asutustega igapäevaselt. Lisaks toimuvad PPA ja Terviseameti iganädalased kohtumised ning töökorralduses tehakse muudatusi vastavalt vajadusele. Viimased muudatused töökorralduses tehti 27.01.2022. Halduskohus ei arvestanud avaliku huviga (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 määrus nr 3-21-2237; 23.12.2021 määrus nr 3-21-2583 ja 03.01.2022 määrus nr 3-21-2808, p 10). Terviseamet on jätkuvalt veendunud, et vaktsineerimine on parim meede COVID-19 (raske) nakkuse ennetamiseks ja inimeste tervise kaitseks, millest PPA lähtub oma otsuste tegemisel. Politsei ülesanded on jagatud erinevate üksuste vahel. N-ö tavatöö käigus võib teenistuja täita ülesandeid, mille käigus ta ei puutu igapäevaselt teistega kokku, kuid politseiteenistuse eripärast johtuvalt tuleb teha seda, mis on hetkel kõige olulisem või vajalikum. Peale PPA enda erinevate ülesannete täitmise toetab politsei mitmeid teisi asutusi nende ülesannete täitmisel, samuti osaletakse rahvusvahelise ametiabi korras missioonidel Leedus, Lätis, Poolas jne. PPA toimepidevuse tagamine on äärmiselt oluline. Need huvid on kaalukamad kaebajate huvist säilitada töökoht. PPA on 10.02.2022 vastu võtnud otsuse, et PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-i 7 ei rakendata ning PPA ei vabasta ametist teenistujaid, kellel puudub kehtiv COVID tõend.
10.EE, OE, RJ, RK, PK ja ER paluvad jätta määruskaebuse rahuldamata. OE taotleb endiselt esialgse õiguskaitse kohaldamist, s.o PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1.1/117 p-de 1–7 kehtivuse peatamist tema suhtes. See aitab tagada, et vastustajal ei oleks võimalik OE-ga töösuhet lõpetada enne kohtuotsuse jõustumist või menetlust lõpetava määruse tegemist. OE on küll praeguseks COVID-19 haiguse läbi põdenud, kuid puudub teave, mis saab temast pärast läbi põdemist kinnitava tõendi kehtivuse lõppu. Vastasel juhul peab OE pöörduma uue esialgse õiguskaitse taotlusega 2022. a suvel kohtusse. Terviseamet ei ole enda seisukohas leidnud, et koroonaviiruse omikronitüvi põhjustaks raske haiguse, nentides üksnes, et mõni inimene võib haigestuda raskelt. Vaktsineerimise osas on Terviseamet märkinud, et vaktsineerimiskuuri läbinutel on vaktsiini tõhusus Pfzeri korral pärast
15.nädalat 34% ning AstraZeneca korral 0%. Pfizer on ise nentinud, et pärast 10. nädalat on kolmanda doosi tõhusus 20%. Seega ei aita vaktsineerimine ära hoida nakatumist ja nakkuse levikut. Lisaks ei ole Terviseameti seisukoht osaliselt kooskõlas Ravimiameti seisukoha ega Tervise ja Heaolu Infosüsteemide keskuse (TEHIK) andmetega (nt vrdl 03.11.2021 ja 09.02.2022 andmed). Ka PPA-s on igapäevaselt nakatud mitukümmend (vaktsineeritud) teenistujat. Arvestades, et vastustaja koosseisu vaktsineeritus on 99% ning läbi põdemata ja vaktsineerimata inimesi on kokku ca 20, ei mõjuta need isikud vastustaja toimepidevust. Puuduvad andmed selle kohta, et vaktsineerimata teenistujad oleksid haigust põdenud raskemalt. Praeguseks on kehtiva läbipõdemise tõendi lisaks OE-le esitanud ka ER ja EE. Samas ei ole nende kaebajate esialgse õiguskaitse vajadus ära langenud, sest ei ole teada PPA seisukoht, kas 7(10)
3-21-2808 läbipõdemise tõendi kehtetuse korral saavad teenistujad tööd jätkata. RJ omab kehtetut läbipõdemise tõendit. RK töötab üksi klaaskabinetis. Enamik tema vaktsineeritud kolleege on haiguse läbi põdenud. PK pöördus töökoha ohutuse/ohtlikkuse hindamiseks biomeditsiini tehnoloogi RV poole, kes hindas kaebaja riski nakatuda ja teisi nakatada äärmiselt madalaks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.PPA määruskaebus sisaldab kahte lisa: Terviseameti 14.02.2022 vastus (lisa 1) ning PPA 27.01.2022 siseveebi uudis (lisa 2). Nende tõenditega soovib vastustaja tõendada, et riskianalüüs ei ole aegunud, vaktsineerimis- või läbipõdemise tõendi esitamise nõue on endiselt asjakohane ning PPA järgib pidevalt viiruse leviku olukorda. Määruskaebuse vastus sisaldab kuute lisa: OE positiivne PCR-test (lisa 1); PPA 22.02.2022 ekiri (lisa 2); TEHIK vastused (lisad 3 ja 4); EEi sertifikaat (lisa 5) ja kirjavahetus RV-ga (lisa 6). Esitatud tõenditega soovivad kaebajad tõendada, et nende esialgse õiguskaitse vajadus ei ole ära langenud, vaktsineerimiskohustus ei ole proportsionaalne meede ning kaebajate risk nakatuda või viirust edasi kanda on madal. PPA 01.03.2022 e-kiri sisaldab ühte lisa: teave PPA 10.02.2022 otsuse kohta.
12.Tõendid tuleb võtta haldusasja materjalide juurde (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 203 lg 2, § 185 lg 1 ja § 62 lg 2). Need omavad asja lahendamisel tähtsust ja nende esitamine määruskaebuse menetluses on lubatav.
13.Halduskohtule esitasid 07.01.2022 esialgse õiguskaitse taotluse RK, ER, EE, PK, RJ ja OE, kes taotlesid peatada esialgse õiguskaitse korras PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.11/117 p-de 1–7 kehtivus taotluse esitajate osas kohtumenetluse ajaks ning keelata PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-s 2 loetletud tõendite esitamata jätmise tõttu taotluse esitajate teenistusest vabastamine kohtumenetluse ajaks või alternatiivselt peatada esialgse õiguskaitse korras PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 kehtivus taotluse esitajate osas normikontrolli ajaks ning keelata PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-s 2 loetletud tõendite esitamata jätmise tõttu taotluse esitajate teenistusest vabastamine normikontrolli ajaks. Halduskohtu 31.01.2022 määrusega keelati esialgse õiguskaitse korras PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 alusel RK, ER, EE, PK ja RJ teenistusest vabastamine kuni kohtuotsuse või menetlust lõpetava määruse jõustumiseni praeguses asjas. Vastuses määruskaebusele selgitas OE, et taotleb endiselt PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1.-1/117 p-de 1–7 kehtivuse peatamist tema suhtes. Kuigi OE on praeguseks COVID-19 haiguse läbi põdenud, puudub teave, mis saab temast pärast tõendi kehtivuse lõppu ning ta peaks esitama 2022. a suvel uue esialgse õiguskaitse taotluse. Määruskaebuse vastuse esitamise ajaks olid COVID-19 haiguse läbipõdemise tõendi esitanud ka ER ja EE.
14.Halduskohus ei hinnanud vaidlusaluses määruses esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlust OE puudutavas osas. Halduskohtu määruse tegemise ajaks ei olnud OE esialgse õiguskaitse taotlusest loobunud. Ka juhul, kui tema suhtes oli esialgse õiguskaitse kohaldamise vajadus ära langenud – millele viitab asjaolu, et OE-le oli väljastatud koroonaviiruse läbipõdemise tõend – , tuli halduskohtul määruses OE puudutavas osas esialgse õiguskaitse taotlus lahendada. Esialgse õiguskaitse kohaldamist OE osas ei saa järeldada halduskohtu 31.01.2022 määruse resolutsiooni p-st 1, sest sellega keelas halduskohus PPA-l teenistujate ametist vabastamise. OE 8(10)
3-21-2808 töötab PPA-s töölepingu alusel. Lisaks, nagu selgitas ringkonnakohus 03.01.2022 määruse nr 3-21-2808 p-s 9, kasvatab ER alla 7-aastast last, mistõttu ei ole keelamiskaebuse esitamise lubatavuse eeldus tema puhul täidetud. Seega ei saanud halduskohus kohaldada esialgset õiguskaitset nii, et keelab PPA-l ERi teenistusest vabastamise kohtumenetluse ajaks, sest esialgse õiguskaitse abinõu peab seonduma põhivaidluse esemega. Seega oleks nii ER kui ka OE puhul olnud kohane esialgse õiguskaitse abinõu PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1.-1/117 pde 1–7 kehtivuse peatamine nende suhtes kuni kohtumenetluse lõpuni. Sama esialgse õiguskaitse abinõu oleks olnud võimalik kohaldada ka teiste esialgse õiguskaitse taotluse esitanud kaebajate suhtes (nagu kehtis esialgne õiguskaitse vaidlusaluse halduskohtu määruse tegemiseni; vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 03.01.2022 määrus nr 3-21-2808).
15.Hoolimata eelnevast ei ole esialgse õiguskaitse jätkuv kohaldamine põhjendatud.
16.Esialgse õiguskaitse kohaldamine eeldab, et kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus. Esialgse õiguskaitse vajadusega on tegemist olukorras, kus vaidlustatud haldusaktist või toimingust tulenevat negatiivset mõju ei ole kaebajatele ka soodsa kohtulahendiga võimalik hiljem kõrvaldada või on selle hilisem heastamine oluliselt raskendatud. Pöördumatute tagajärgede saabumine ei pea olema esialgse õiguskaitse määruse tegemise ajal kindel; piisab kahjulike tagajärgede saabumise ohust (HKMS § 249 lg 1). Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne. Esialgse õiguskaitse kohaldamise eesmärk on hoida ära kaebajate oluliste õiguste pöördumatu kahjustamine kohtumenetluse ajal. Esialgset õiguskaitset tuleb kohaldada vaid sel määral, kui see on kaebaja õiguste kaitseks hädavajalik (nt Riigikohtu 08.02.2021 määrus nr 3-20-915, p 20; 13.11.2020 määrus nr 3-20-349, p 12).
17.Kaebajad esitasid halduskohtule kaebuse PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.11/117 p-de 1–7 tühistamiseks kaebajaid puudutavas osas või alternatiivselt PPA keelamiseks lõpetada politseiametnikest kaebajatega teenistussuhted PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p 7 alusel. Esialgset õiguskaitset soovisid kaebajad selleks, et nende töö- ega teenistussuhted ei lõppeks viidatud käskkirja p-s 2 sätestatud tõendite esitamata jätmise tõttu (vt ka p-d 1 ja 7). Kirjeldatud tagajärgede saabumisel oleks nende hilisem kõrvaldamine võimatu (v.a AH ja ER osas, vt Tallinna Ringkonnakohtu 03.01.2022 määrus nr 3-21-2808, p 9). Seega on esialgse õiguskaitse taotluse esmaseks eelduseks, et kaebajaid ähvardaks ilma esialgse õiguskaitse kohaldamiseta tagajärg, mille kõrvaldamine põhiasjas tehtava hilisema kohtulahendiga on võimatu või ebamõistlikult raske.
18.PPA 03.03.2022 käskkirjaga nr 1.1-1/19 (jõustus 07.03.2022) tunnistati kehtetuks PPA 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 „COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ (käskkirja p 7). PPA 03.03.2022 käskkirjast nähtuvalt ei ähvarda neid teenistujaid ega töötajaid, kes ei ole vaktsineeritud või kelle COVID-19 haiguse läbipõdemise tõend on kaotanud kehtivuse, enam teenistus- või töösuhte lõpetamine. Kaebajate esialgse õiguskaitse vajadus on seega ära langenud. Samuti võttis PPA juba 10.02.2022 vastu otsuse, et neid isikuid, kellel puudub kehtiv COVID-19 haiguse vastu vaktsineerimist või selle haiguse läbipõdemist kinnitav tõend, ei vabastata teenistus- ega töökohtadelt. Kaebajatel on võimalik jätkata töö- ja teenistussuhteid PPA-s sõltumata sellest, milline on praeguse kohtuasja lahend. Seetõttu ka juhul, kui halduskohtus jätkub asja menetlus PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 õigusvastasuse tuvastamise nõudes, ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamine enam põhjendatud.
19.Esialgse õiguskaitse vajaduse äralangemise tõttu ei ole ringkonnakohtul vajalik hinnata väiteid, mis puudutavad kaebuse eduväljavaateid või kaebajate ja avaliku huvi kaalukust.
20.Ringkonnakohus rahuldab PPA määruskaebuse ning tühistab Tallinna Halduskohtu 9(10)
3-21-2808 31.01.2022 määruse resolutsiooni p-i 1. Uue määrusega jääb RK, ER, EEi, PK, RJ ja OE esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.