RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021. a käskkirja nr 1.11/117 osaliseks tühistamiseks või selle käskkirja alusel kaebajate teenistussuhete lõpetamise keelamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 15. detsembri 2021. a määrus Kaebajad – RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE, esindaja adv Jaanika Reilik-Bakhoff Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Margit Maidla
Menetlusosalised
Menetluse alus ringkonnakohtus
Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus Tallinna Halduskohtu
15.detsembri 2021. a määruse haldusasjas nr 3-21-2808 resolutsiooni punkti 6 peale.
Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus osaliselt.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 15. detsembri 2021. a määruse haldusasjas nr 321-2808 resolutsiooni punkt 6 ja teha kaebajate esialgse õiguskaitse taotluse kohta uus määrus.
Rahuldada RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE esialgse õiguskaitse taotlus osaliselt.
Peatada Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 3. novembri 2021. a käskkirja nr 1.1-1/117 punktide 1–7 kehtivus RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE suhtes kuni 17. jaanuarini 2022.
Määruse peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalvemeti (PPA) peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 „COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ p-ga 1 kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise
3-21-2808 tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust põhjustava viiruse vastu. Käskkirja p 2 kohaselt tõendab p-s 1 nimetatud nõudele vastavust kas COVID immuniseerimist tõendav dokument (viimasest vaktsineerimisest ei ole möödunud rohkem kui üks aasta) või COVID läbipõdemist tõendav dokument (diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva). Käskkirja p 3 järgi tuli teenistujal esitada p-s 2 nimetatud tõend vahetule juhile kontrollimiseks hiljemalt 12.11.2021 (v.a juhul, kui ta on seda juba teinud) või alustada vaktsineerimisega ja esitada selle kohta vastav tõend. Käskkirja p 7 näeb ette, et teenistujaga, kes ei vasta p-s 1 nimetatud tingimustele, lõpetatakse teenistus- või töösuhe. Käskkirja p 9 kohaselt hüvitatakse teenistujale haigushüvitise ja kinnitatud palga vahe, kui töövõimetuslehele jäämise põhjuseks on arsti poolt tuvastatud COVID-19 vaktsiini kõrvalmõju.
2.PPA edastas 16.11.2021 teatise nr 1.9-3/1936-1, milles märkis, et Põhja prefektuuri Lääne-Harju politseijaoskonna teenindustalituse vanemspetsialist RK ei ole esitanud hiljemalt 12.11.2021 vahetule juhile COVID-19 immuniseerimist või läbipõdemist tõendavat dokumenti ning ei ole alustanud ka vaktsineerimisega. Seega ei ole RK tõendanud enda vastavust PPA 03.11.2021 käskkirjaga nr 1.1-1/117 kehtestatud nõudele. PPA teavitas, et RK-l tuleb esitada nõutav tõend PPA-le hiljemalt 20.12.2021, vastasel korral vabastatakse ta teenistusest 31.12.2021 teenistuskohale seatud tingimustele mittevastavuse tõttu avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 95 lg 1 alusel, sest ilmnenud on asjaolu, mis välistaks tema teenistusse võtmise (ATS § 15 p 5). Samasisulised teatised said ka Põhja prefektuuri korrakaitsebüroo operatiivkeskuse kiirreageerimistalituse kiirreageerimise vaneminstruktor AH (PPA 17.11.2021 teatis nr 1.93/1983-1), Põhja prefektuur korrakaitsebüroo operatiivkeskuse kiirreageerimistalituse kiirreageerija ER (PPA 17.11.2021 teatis nr 1.9-3/1976-1), Põhja prefektuuri korrakaitsebüroo kinnipidamiskeskuse valvetalituse arestimaja politseinik EE (PPA 17.11.2021 teatis nr 1.93/1987-1), Põhja prefektuuri piirivalvebüroo Tallinna kordoni piirivalvur üleminspektor PK (PPA 16.11.2021 teatis nr 1.9-3/1927-1) ja Põhja prefektuuri piirivalvebüroo Tallinna kordoni piirivalvur vanemkomissar RJ (PPA 16.11.2021 teatis nr 1.9-3/1922-1). Eeltooduga samadel põhjendustel hoiatas PPA 15.11.2021 teatisega nr 1.9-3/1887-1 administratsiooni logistikabüroo Ida majandustalituse juhtivlogistik OE töölepingu erakorralise ülesütlemise eest 31.12.2021 töölepingu seaduse (TLS) § 88 lg 1 p 2 alusel töötajast tuleneval mõjuval põhjusel, mille tõttu ei saa mõlemapoolseid huve järgides eeldada töösuhte jätkamist.
3.RK, AH, ER, EE, PK, RJ ja OE esitasid Tallinna Halduskohtule 03.12.2021 kaebuse PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 tühistamiseks kaebajaid puudutavas osas või alternatiivselt PPA keelamiseks lõpetada politseiametnikest kaebajatega teenistussuhted PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p 7 alusel. PPA peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirjaga nr 1.1-1/117 PPA-s töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 vastu. Käskkirja aluseks olev PPA riskianalüüs on puudulik ning kehtestatud vaktsineerimiskohustus ei ole sobiv ja proportsionaalne abinõu seatud eesmärkide saavutamiseks ning ei võta arvesse PPA teenistujate füüsilist, vaimset ja sotsiaalset heaolu. Vaktsineerimisnõude kehtestamiseks puudub õiguslik alus. Ükski kaebaja ei kuulu COVID-19 haiguse riskigruppi. RK töötab eraldi kabinetis kuulikindla klaasi taga, väljastades sahtli kaudu klientidele dokumente ning vajadusel mikrofoni kaudu suheldes ja juhendades kliente. Vahel harva puutub kokku teiste ametnikega, kuid sel juhul saab kasutada isikukaitsevahendeid. AH on COVID-19 haiguse enam kui 180 päeva tagasi läbi põdenud (PCR-test olemas). ER ja EE on COVID-19 haiguse märkamatult läbi põdenud, mida kinnitavad antikehade tõendid, kuid vastustaja neid ei aktsepteeri. Vanuselt ja soolt kuuluvad AH, ER ja EE riskigruppi, kellel on suurem tõenäosus saada vaktsiini kõrvaltoimena müokardiit. PK kontrollib sadamas isikute 2(10)
3-21-2808 dokumente ja pole seni haigestunud. See tõendab, et kuigi ta kohtub paljude inimestega, on kohtumise aeg nii lühike, et tõenäosus haigestuda on väga madal. RJ töötab enamasti välitingimustes ja on COVID-19 haiguse põdenud läbi enam kui 180 päeva tagasi (PCR-test olemas). Tal on jätkuvalt olemas antikehad, kuid vastustaja sellega ei arvesta. OE töötab PPAs töölepingu alusel ning kuigi töötab hetkel ühes kabinetis 8 inimesega, kellest 6 on vaktsineeritud, saaks ta teha ka kaugtööd või töötada garaažis. Ta on COVID-19 haiguse 2020. a-l läbi põdenud ning kuulub vanuselt ja soolt riskigruppi, kellel on suurem tõenäosus saada vaktsiini kõrvaltoimena müokardiit. PPA 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 on olemuselt (eel)haldusakt. Isegi kui tegemist peaks olema halduse siseaktiga, on see halduskohtus vaidlustatav, sest kehtestab PPA-s kohustusliku vaktsineerimise nõude (vt ka Riigikohtu 25.11.2021 määrused nr 3-21-2071 ja nr 3-21-2241). Vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks puudub õiguslik alus ja ühestki käskkirjas viidatud sättest sellist volitust ei tulene. Kaebajad ei ole ametiülesannete täitmisel COVID-19 kui bioloogilise ohuteguriga otseses kokkupuutes, vaid võivad tööülesannete või töö laadi tõttu olla COVID-19 haigusest ohustatud, nagu enamik Eesti inimesi ka väljaspool töökohta, mistõttu tuleb tööandjal Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ § 4 lg 2 kohaselt rakendada vaid §-des 5 ja 7–13 nimetatud abinõusid. Nimetatud määrusele ei ole PPA 03.11.2021 käskkirjas ka viidatud ning määruse § 6 lg 22 jätab tööandjale lisaks kaalutlusõiguse. Vabariigi Valitsus on 23.08.2021 korralduse nr 305 muudatustes samuti tõdenud, et COVID-tõendi puhul ei ole tegemist nakkusohutuse tõendiga, vaid see kinnitab, et isik omab eeldatavasti kaitset raske haigestumise vastu. COVID-19 vastu vaktsineeritud isikud võivad samamoodi nakatuda ning haigust levitada nagu vaktsineerimata isikud. Seega on selge, et vaktsineerimise kohustus ei täida soovitud eesmärki tõkestada nakkuse levikut või teeb seda üksnes marginaalselt, mis ei kaalu üles isikute õiguste ulatuslikku piiramist. PPA 03.11.2021 käskkiri on motiveerimata (sh puuduvad kaalutlused) ja ebaproportsionaalne (st meede on ebasobiv). Vaktsineerimiskohustus on lisaks ebavajalik, sest viiruse levikut saab tõhusalt piirata ka isikuid vähem koormavate abinõudega: distantsi hoidmine, kätepesu ja desinfitseerimine, vajadusel isikukaitsevahendite kasutamine, samuti regulaarne testimine. Kuna puuduvad tõendid, et vaktsineerimine ka tegelikult aitaks viiruse levikut peatada või ennetada, ei saa vaktsineerimisnõuet lisaks pidada mõõdukaks abinõuks. PPA 03.11.2021 käskkiri ei ole kooskõlas võrdse kohtlemise ega õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtetega. Põhjendatuks ega lubatavaks ei saa pidada isikute teenistusest vabastamist nende veendumuste tõttu ning vaktsineerimiseks anti ebamõistlikult lühike tähtaeg (9 päeva). Kogenud ja eriväljaõppe saanud isikute vabastamine ei aita kuidagi tagada ka teenuse toimepidevuse säilimise eesmärki, vaid pigem vastupidi. ATS §-s 105 toodud õiguskaitsevahendid ei välista keelamiskaebuse esitamist. Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust peatada PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 kehtivus kaebajaid puudutavas osas kuni kohtumenetluse lõpuni või alternatiivselt keelata PPA-l anda välja haldusakt politseiametnikest kaebajate teenistussuhete lõpetamiseks COVID-19 vaktsineerimiskuuri läbimist, COVID-19 haiguse läbipõdemist või COVID-19 vaktsineerimise alustamist tõendava dokumendi esitamata jätmise tõttu. Vaktsineerimise kohustuse rakendamisega kaasnevad kaebajatele pöördumatud tagajärjed. Kaebajatel peaks olema õigus otsustada enda vaktsineerimise üle olukorras, kus on õiguslikult selge, kas kehtestatud kohustus on õiguspärane või mitte. Kohustuslik vaktsineerimine riivab intensiivselt isikupuutumatust ja selle õiguslik alus peab tulenema seadusest, mitte vastustaja käskkirjast. Euroopa Ravimiamet on praegu kasutatavatele vaktsiinidele andnud tingimuslikud kasutusload ja vaktsiinide ohutusuuringud lõppevad 2023. aastal. Nüüdseks on selge, et kõik vaktsiinid ei ole mitmetele isikute gruppidele sobilikud ning vaktsiinide kõik kõrvaltoimed ja 3(10)
3-21-2808 võimalikud tüsistused ei ole veel teada. Kaebajatel ei oleks enda vaktsineerimist võimalik tagasi pöörata. Kaebajad on pühendunud riigiteenistujad ja politseiteenistus on spetsiifiline karjäär, mida ei ole võimalik mujal jätkata. Kaebajad, kes ei kasvata alla 7-aastast last või kes töötavad töölepingu alusel, ei saa taotleda ka enda teenistusse ennistamist. Seega oleks teenistussuhte lõpetamine nende jaoks pöördumatu. Kuivõrd kaebajad on suutnud oma tööd teha ja tagada töökeskkonna ohutuse kogu senise pandeemia vältel (st ligi kahe aasta jooksul), siis ei ohusta käskkirja kehtivuse peatamine kedagi. Nakkusohutust saab tõendada ka testimisega, kuid PPA on pidanud seda kalliks ja ajakulukaks. See ei ole õige, sest kiirtesti tulemus selgub 15 minutiga. Kui eesmärk on tagada isikute nakkusohutus, siis on testimine üleüldse ainus reaalne meede. Vaktsineerimine ei taga nakkusohutust ja näiteks riiki sisenemisel testitakse paljusid inimesi nende vaktsineeritusest olenemata. Kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu ning Riigikohus on 25.11.2021 määruses nr 3-21-2241 andnud selge juhise, et olukorras, kus isikut ei ole veel teenistusest vabastatud või tema töölepingut lõpetatud, tuleb esialgset õiguskaitset kohaldada, sest vastasel korral poleks kaebuse eesmärk saavutatav.
4.Tallinna Halduskohus võttis 15.12.2021 määrusega kaebuse menetlusse (resolutsiooni p 1) ning peatas esialgse õiguskaitse korras PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 kehtivuse kaebajate osas kuni haldusasja menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni (resolutsiooni p 6). Kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus, sest vastasel korral lõpetab vastustaja nendega teenistussuhted alates 31.12.2021 ning pärast teenistusest vabastamist puudub kaebajatel võimalus nõuda enda teenistusse ennistamist (vt ATS § 105 lg 1). Kaebust ei saa praeguses menetlusetapis pidada ilmselgelt perspektiivituks. Oluline on arvestada sellega, et COVID-19 epideemia on ajutine, kuid teenistusest vabastamine on lõplik ja sellega kaasnevad isikute jaoks mitmed ebasoodsad tagajärjed. Proportsionaalne ei saa olla kõigi vaktsineerimata (sh COVID19 haiguse läbipõdemise järgselt antikehasid omavate) isikute politseiteenistusest vabastamine, kaalumata isiku kutsevabadusse vähem sekkuvaid alternatiivseid meetmeid (nt teenistussuhte ajutine peatamine). Testimist kui nakkusohutust tõendavat abinõu ei saa jäta kõrvale pelgalt selle tõttu, et testimisega kaasnevad kulud ja see on aeganõudev. Testimisega kaasnevad kulud on võimalik jätta kaebajate kanda ja kuivõrd testimist korraldatakse ka nt haridusasutustes, siis ei saa seda pidada väga ajakulukaks meetmeks. Seda, et riik peab testimist tõhusaks meetmeks nakkusohutuse tagamisel, kinnitab Vabariigi Valitsuse 13.12.2021 korraldus nr 430 (Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 muutmine), mille kohaselt on kõik teatud riikidest saabuvad inimesed vaktsineeritusest olenemata kohustatud end testima. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisega tekkivaid pöördumatuid negatiivseid tagajärgi kaebajatele ei saa üles kaaluda ka avalik huvi, sest seda saab tagada leebemate meetmetega (nt kaebajate testimine või nende teenistussuhete ajutine peatamine).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.Politsei- ja Piirivalveamet palub 30.12.2021 määruskaebuses halduskohtu 15.12.2021 määruse resolutsiooni p 6 tühistada ja jätta kaebajate esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. HKMS §-s 249 sätestatud tingimused esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ei ole täidetud. PPA 03.11.2021 käskkirjaga kehtestatud vaktsineerimise nõue ei riku kaebaja õigusi ning igal juhul ei ole tegemist nii olulise riivega, mis kaaluks üles meetme rakendamise eesmärgi. Politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 79 lg-st 1 tulenevalt peab politseiametnik olema iga hetk valmis täitma ka tavapärasest erinevaid ülesandeid. PPA ei saa lubada teenistusse ametnikke, kes satuvad kriisiolukorras erinevaid ülesandeid täites kokku teadmata tervisliku seisuga isikutega ning võivad kaitse puudumise tõttu haigestuda ja põdeda haigust tõenäoliselt raskemalt, lisaks seada ohtu nendega kokku puutuvad ametnikud. Vaktsineerimisnõude eesmärk on kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada riigi sisejulgeolek. Riigikohtu 25.11.2021 määruse nr 3-214(10)
3-21-2808 2241 ning Tallinna Ringkonnakohtu 23.12.2021 määruse nr 3-21-2583 ja nr 3-21-2605 põhjal võib kaebuse rahuldamist pidada vähetõenäoliseks. Olenemata sellest, kas tegu on epideemia või pandeemiaga, on selge, et selle kiiresti leviva ja potentsiaalselt ohtliku nakkushaiguse vastu puudub tõhus ravi. Vaktsineerimine on ainus meede, mis vähendab tervisekahju tekkimise, raske haigestumise ja haiglaravi vajaduse riski. Kaebajatel on teenistussuhte lõpetamisel seaduse järgi õigus taotleda töötuskindlustushüvitist. RK-l ja OE-l puudub õigus saada politseiametniku pensioni. RJ on politseiametniku pensioni juba välja teeninud. Neljal kaebajal on politseiametniku pensioni saamise õiguse tekkimiseni aega rohkem kui 20 aastat. Sarnastes vaidlustes on juba 3 aastat pensionini hinnatud sedavõrd pikaks, et pole võimalik tõsikindlalt prognoosida, kas isik oleks selle möödudes politseiteenistuses või mitte. Kohtu pakutud teenistussuhte ajutise peatamise võimalus tähendaks üksnes ressursside raiskamist. Kaebajatel on võimalik enda teenistusest vabastamist ära hoida, viies end vastavusse PPA-s kehtestatud nõuetega. Kui nad seda ei soovi, leiaksid nad endale kindlasti mujal sobivama töö. Halduskohtu viidatud testimise võimalus ei ole reaalne alternatiiv, sest kriisiolukord eeldab kiiret tegutsemist ja testimisega on võimalik selgitada välja vaid hetkeseis ning kiirtestide tundlikkus on piiratud ja need ei pruugi anda adekvaatset tulemust. Ka haridusasutustes saadetakse positiivse kiirtesti saanud isik tegema PCR-testi, mille tulemustega läheb oluliselt kauem. Maski kandmine, desinfitseerimisvahendite kasutamine ja testimine on küll tõhusad meetmed, kuid need ei hoia nakatumise korral ära raskelt haigestumist või haiglaravi vajadust. Teenistujate võimetus täita vajalikke ülesandeid seaks ohtu PPA seadusest tuleneva ülesande (siseturvalisuse tagamine) täitmise. Halduskohus on põhjendamatult eelistanud kaebajate erahuvi säilitada oma töökoht ja jätnud arvestamata oluliselt kaalukama avaliku huvi tagada PPA toimepidevus (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 määrus nr 3-21-2237; 23.12.2021 määrus nr 3-21-2583 ja nr 3-21-2605).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 252 lg 7), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52−54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse kiire lahendamise huvides ei pea ringkonnakohus vajalikuks nõuda selle kohta kaebajatelt täiendavat seisukohta, vaid arvestab nende poolt varem avaldatuga. HKMS § 210 lg 1 alusel lahendab määruskaebuse üks ringkonnakohtunik.
7.Kaebajad on praeguses asjas taotlenud PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 tühistamist neid puudutavas osas ja esitanud ka alternatiivse nõude keelata politseiametnikest kaebajate teenistusest vabastamine PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p 7 alusel. Ehkki kaebajad on seisukohal, et PPA 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 on olemuselt (eel)haldusakt, tuleb seda Riigikohtu 25.11.2021 määruse nr 3-21-2071 (p 9) analoogiat arvestades käsitada siiski halduse siseaktina. HKMS § 6 lg 1, § 37 lg 2 p 1 ja § 44 lg 1 kohaselt saab halduskohtus tühistamiskaebusega vaidlustada ka üksikjuhtumit reguleerivat halduse siseakti. Seega, kuivõrd PPA 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 puudutab konkreetselt iga kaebaja teenistus- või töösuhte eeldusi ning võib rikkuda nende õigusi, siis on tühistamiskaebus lubatav.
8.Kaebuses alternatiivselt esitatud keelamisnõudega (HKMS § 37 lg 2 p 3) seoses märgib ringkonnakohus, et keelamiskaebuse lubatavuse eelduseks on HKMS § 45 lg-st 1 tulenevalt see, et kaebaja õiguste rikkumist poleks hiljem kohase kaebusega (nt haldusakti tühistamise kaebusega) võimalik ära hoida või kõrvaldada ega heastada (s.o haldusakti tagajärjed on pöördumatud) või see oleks ebamõistlikult keeruline või koormav (nt Riigikohtu 21.10.2021 5(10)
3-21-2808 otsus nr 3-20-286, p 11; 24.11.2017 määrus nr 3-17-1398, p 12; 19.06.2012 otsus nr 3-3-1-8411, p 22). Riigikohus pidas 25.11.2021 määruses nr 3-21-2241 (p 12) praegusega sarnases vaidluses keelamiskaebust lubatavaks, kuid seda olukorras, kus kaebajal puudus ATS § 105 lg 4 alusel õigus nõuda enda teenistusse ennistamist.
9.Praeguse vaidluse asjaolud on osaliselt erinevad, sest rahvastikuregistri andmete põhjal kasvatavad kaks politseiametnikest kaebajat (AH, ER) alla 7-aastast last, mistõttu oleks neil PPVS § 1 lg 6 ja ATS § 105 lg 4 alusel õigus õigusvastaselt politseiteenistusest vabastamise korral nõuda ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitise asemel vabastamise kohta antud haldusakti tühistamist, enda teenistusse ennistamist ja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Kuna kahel kaebajal oleks võimalik tõhusalt vaidlustada nende teenistusest vabastamise kohta antud haldusakti (st nad ei minetaks vabastamiskäskkirja andmise järel pöördumatult õigust politseiteenistuses jätkata ja teenistusse ennistamise korral taastuks mh staažiarvestus ning kaebajatele tuleks välja maksta saamata jäänud töötasu), siis ei ole keelamiskaebuse lubatavuse eeldused nende puhul täidetud. Mh oleks neil kaebajatel võimalik teenistusest vabastamise haldusakti vaidlustamise raames esitada kõik oma sisulised vastuväited ka PPA 03.11.2021 käskkirjale nr 1.1-1/117, sest kuna tegemist on üksnes halduse siseaktiga, siis ei laiene sellele haldusakti kehtivuse tagajärjed (vt haldusmenetluse seaduse § 60 lg 2). Eelnev ei välista siiski PPA 03.11.2021 käskkirja tühistamiseks esitatud kaebuse lahendamist. Ülejäänud avalikus teenistuses olevate kaebajate puhul (RK, EE, PK, RJ), kes ei saaks ATS § 105 lg 1 alusel nõuda teenistusse ennistamist, oleks keelamiskaebus Riigikohtu 25.11.2021 määruse nr 3-21-2241 analoogia põhjal lubatav. Töölepingu alusel töötava kaebaja (OE) töösuhte lõpetamise vaidlus ei alluks halduskohtu pädevusse (HKMS § 4 lg 1), mistõttu ei saa keelamiskaebus olla tema puhul asjakohane ja seda pole kaebuses ka taotletud.
10.Kaebajatel on küll esialgse õiguskaitse vajadus, kuid esialgse õiguskaitse kohaldamist kuni kohtuvaidluse lõpuni ei saa siiski pidada põhjendatuks, sest esialgse õiguskaitse abinõu võiks oluliselt kahjustada väga tungivat avalikku huvi tagada PPA võimekus igas olukorras täita oma ülesandeid sisejulgeoleku tagamisel ning seejuures on kaebuse eduväljavaated pigem kasinad, sest politseiteenistujate kaudse vaktsineerimiskohustuse proportsionaalsus ei tekita tõsiseid kahtlusi, kuna sellel on äärmiselt kaalukas eesmärk ja puudub hetkel tõhus alternatiiv, samuti on COVID-19 haiguse vastase kaitsesüstiga kaasnev põhiõiguste riive mõõdukas (vrd Riigikohtu 25.11.2021 määrus nr 3-21-2241, p-d 19–32). Tallinna Ringkonnakohus leidis 23.12.2021 määruses haldusasjades nr 3-21-2583 ja nr 3-21-2605 (p-d 16–20), et haldusasjas nr 3-21-2241 avaldatud Riigikohtu seisukohad kaitseväelaste kohta on kohaldatavad ka politseiametnike suhtes, sest PPA ja Kaitseväe ülesanded (sh kriisiolukorras) on võrreldava kaaluga. Ringkonnakohus jääb 23.12.2021 määruses väljendatud seisukohtade juurde ja kordab neid üksnes kokkuvõtlikult. Viidatud määrus on avalikult kättesaadav Riigi Teataja veebilehel kohtulahendite otsingu vahendusel.
11.PPA 03.11.2021 käskkirjaga nr 1.1-1/117 kehtestatud kaudse vaktsineerimisnõude piisavaks aluseks võib olla töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ § 6 lg 2 p 11 (vt ka Riigikohtu 5.11.2021 määrus nr 3-212241, p 24). TTOS laieneb üldjuhul ka PPA teenistujatele (vt TTOS § 1 lg-d 1 ja 2). TTOS § 13 lg 2 järgi on lubatud asutuses kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemaid töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid ning PPVS ei piira rangemate nõuete kehtestamist. Vaktsineerimisnõudega saab kõige paremini tagada, et PPA teenistujate töövõime ei oleks raske haiguse või karantiinis viibimise kohustuse tõttu takistatud ning nad saaksid võimalikult kiiresti asuda täitma vajalikke tööülesandeid ka kriisiolukorras. PPA 06.10.2021 riskianalüüsis on märgitud, et testimine ei võimalda suure aja- ja rahakulu tõttu PPA-l täita oma ülesandeid sujuvalt ja operatiivselt. Lisaks 6(10)
3-21-2808 on riskianalüüsi kohaselt enamikule PPA ametikohtadele iseloomulik, et puututakse sageli kokku paljude organisatsiooni väliste inimestega (sh nõrgestatud immuunsusega inimestega) või tuleb teha koostööd asutustega, kus on kõrgendatud nakkusohutuse nõuded. Seega ei ole PPA vaktsineerimisnõue vajalik pelgalt töötajate enda töövõimekuse tagamiseks, vaid sellega takistatakse ka nakkuse levimist PPA teenistujatega kokku puutuvatele isikutele. PPA peab saama kriisiolukorras keskenduda oma peamisele ülesandele, s.o sisejulgeoleku tagamisele. See oleks takistatud, kui kriisi korral tuleks esmalt hakata tegelema immuniseerimata töötajatele sobivate lahenduste leidmisega ning neist põhjustatud ohu kindlaks tegemise ja vähendamisega (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 määrus nr 3-21-2237, p 13). Vaktsineerimisnõude üks eesmärke on vähendada lisakoormust, mis vastustajale tekiks immuniseerimata teenistujate nakkusohutuse tagamise ja nendele vajalike eritingimuste tõttu. Kuna vaktsineerimine COVID19 haiguse vastu on olnud laialdasemalt kättesaadav alles 2021. a kevadest, siis ei saanud PPA teenistujatele vaktsineerimisnõuet ka oluliselt varem kehtestada. Vaktsineerimisnõuet ei muuda õigusvastaseks ainuüksi asjaolu, et muude meetmetega on õnnestunud suuremaid probleeme seni vältida. Kuna pandeemia on praeguseks kestnud juba pikka aega ja kestab jätkuvalt, tulebki rakendada püsivamaid meetmeid.
12.Õige on see, et ka vaktsineeritud ja haiguse hiljuti (s.o viimase 180 päeva jooksul) läbi põdenud inimesed võivad nakatuda ja nakkust edasi kanda ning see risk on tõenäoliselt suurem uute (varasematega võrreldes oluliselt muteerunud) viirusetüvede leviku puhul. Vaktsiinide ja läbipõdemise mõju inimese immuunsusele ning saadud kaitse kestus võib olla erinev. COVIDtõend ei saa seetõttu täielikult kinnitada konkreetse inimese nakkusohutust. Samas on ebaõige väita, et vaktsineeritute ja vaktsineerimata isikute nakkusohtlikkus oleks ühetaoline. Uuringud kinnitavad, et vaktsineeritud haigestuvad kordades harvemini kui vaktsineerimata inimesed ning põevad haigust üldjuhul kergemalt (sh tervenevad kiiremini), mistõttu on ilmselge, et kuigi vaktsineerimine ei välista täielikult haigestumist ja nakkuse edasikandmist, on vaktsineeritud inimesed siiski oluliselt väiksema tõenäosusega nakkusohtlikud kui vaktsineerimata inimesed. Kaebajate viidatud täiendavad meetmed (nt kaitsemaskide kasutamine, distantsi hoidmine, desinfitseerimine, teatud olukordades täiendav kiirtestimine) on vajalikud vaktsineerimisest sõltumata, kuid sellest ei saa järeldada, et vaktsineerimine oleks eesmärgipäratu või ebavajalik abinõu. Meetme sobivuse jaatamiseks ei pea selle efektiivsus olema 100%.
13.Kaebajaid ei ole allutatud meditsiini- ega teaduskatsetele (vt ka Riigikohtu 25.11.2021 määrus nr 3-21-2241, p 30). Eestis on praeguseks vähemalt ühe vaktsiinidoosi saanud enam kui 840 000 inimest ja maailmas kokku manustatud üle 8,6 miljardi vaktsiinidoosi. Seega on vaktsiinide võimalike kõrvaltoimete kohta olemas juba ulatuslik kogemus. Vaktsiine ja vaktsineerimise mõjusid uuritakse jätkuvalt, kuid sellest ei saa järeldada, et vaktsiinide ohutus ja tõhusus oleks ebapiisavalt tõendatud. Praegused teadmised osutavad piisavalt vaktsiinide efektiivsusele ja tõsiselt võetavaid andmeid vaktsiinidega võrreldes vähemalt sama tõhusate, ohutute ja kättesaadavate ravimite kohta praegu ei ole. Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskuse (ECDC) 15.12.2021 riskihinnangu (lk 9–11) järgi viitavad esialgsed uuringud, et praegu leviva uue omikrontüve puhul võib nii haiguse läbipõdemisega kui ka vaktsineerimisega saadav kaitse osutuda ebapiisavaks, mistõttu vajaksid nii läbipõdenud kui ka vaktsineeritud täiendavalt tõhustusdoosi manustamist (võimalikule varakult, kuid siiski mitte enne kolme kuu möödumist vaktsineerimiskuuri lõpetamisest) ja täiendavalt tuleks kasutada mittemeditsiinilisi sekkumismeetmeid. Ringkonnakohus jääb 30.11.2021 määruses nr 3-21-2237 (p 14) esitatud seisukohale, et teatud tegevusvaldkondades tegutsemiseks tuleb arvestada mitte ainult isiklike, vaid ka avalike huvidega ning sellest tulenevalt tuleb vajadusel eelistada isiklikele huvidele avalikke huve. Seisukohta, et esialgse õiguskaitse määruse tegemisel on vastanduvate huvide kaalumisel lubatud muu hulgas arvestada vaktsineerimise võimalusega, kinnitas Riigikohus 25.11.2021 määruses nr 3-21-2241 (p-d 29–31 ja 36). 7(10)
3-21-2808
14.On selge, et nagu kõikide ravimite puhul, võib ka COVID-19 vaktsiinide manustamisel ilmneda teatud kõrvaltoimeid, kuid need ei ole sedavõrd sagedased või tõsised, et kaaluksid üles vaktsineerimisega saadava üldise kasu nii üksikisikule kui ka ühiskonnale tervikuna. Vaktsineerimise kõrvaltoimed võivad harvadel juhtudel olla tõsised, kuid ei saa unustada, et vaktsineerimata jätmine ohustaks inimese elu ja tervist oluliselt suuremal määral. Kaebuses on viidatud, et mõnel kaebajal (AH, ER, EE, OE) on nende vanusest ja soost tulenevalt suurem tõenäosus põdeda COVID-19 vaktsiini kõrvaltoimena müokardiiti (südamepõletikku). Tegemist on tõepoolest ühe võimaliku kõrvaltoimega noortel meestel (vt Ravimiameti tabel „Rasked haigusnähud ja tüsistused vs. vaktsiini tõsised kõrvaltoimed“), kuid tuleb arvestada, et selle esinemise risk on esiteks väga madal (alla 0,01%) ja teiseks kaasneks sama risk suurema tõenäosusega ka haiguse läbipõdemisega (ca 0,045%). Kaebajad ei ole väitnud, et nende terviseseisundit arvestades ei ole vaktsineerimine arsti otsusel võimalik, vaid nad ei ole enda vaktsineerimist pidanud üksnes vajalikuks.
15.Haiguse läbi põdemine osade kaebajate puhul ei tähenda samuti, et vaktsineerimine oleks vastunäidustatud või tarbetu, sest nagu eespool viidatud ECDC 15.12.2021 riskihinnangus märgitud, võib just läbipõdemise järel tehtud tõhustusdoos osutuda tõhusamaks kaitseks hetkel leviva omikrontüvega nakatumise eest. Tingimusliku vaktsineerimise kohustuse osas on olemas piisavad lisatagatised: vaktsiinide ohutust ja võimalikke vastunäidustusi hinnatakse pidevalt nii Eestis kui ka Euroopa Liidus tervikuna; vaktsiinide sissevedu, turustamine, käitlemine ja tõsistest kõrvaltoimetest teatamine on reguleeritud Eesti ja Euroopa Liidu õigusaktidega; olemas on ka hüvitamismehhanism (ATS § 49, vt ka Riigikohtu 25.11.2021 määrus nr 3-212241, p 31). Lisaks näeb PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p 9 ette, et teenistujale hüvitatakse haigushüvitise ja kinnitatud palga vahe, kui töövõimetuslehele jäämise põhjuseks on arsti poolt tuvastatud COVID-19 vaktsiini kõrvalmõju. Täiendavalt on riik valmistamas ette vaktsiinikahjude hüvitamise süsteemi, et toetada inimesi, kellel on vaktsineerimisega seoses tekkinud mõni tõsine kõrvaltoime. Sotsiaalministeerium esitas 16.12.2021 kooskõlastamiseks tervishoiuteenuse osutajate kohustusliku vastutuskindlustuse seaduse eelnõu, millega lisatakse ravimiseadusesse sätted vaktsiinikahjude hüvitamise ja vaktsiinikahjude sundkindlustuse kohta (EIS toimik 19-0548). Eelnõu kohaselt saab vaktsiinikahjude hüvitamist tagasiulatuvalt nõuda alates COVID-19 vaktsiinide manustamise algusest. Ravimiseaduse muudatuste kavandatavaks jõustumisajaks on 01.05.2022.
16.Kaebuses on välja toodud, et osa kaebajatest on COVID-19 haiguse enam kui 180 päeva tagasi PCR-testiga tõendatult läbi põdenud (AH, RJ) või kinnitab nende haiguse läbipõdemist antikehade test (ER, EE). Ringkonnakohus on seisukohal, et vastustaja ei pidanud nende tõenditega arvestama. Pidevalt täienevad, kuid siiski lünklikud teadusandmed (vt kokkuvõtet teadmislünkadest ECDC 24.11.2021 riskihinnangu lk 29–30) ei võimalda seni üldistavalt väita, et vaktsineerimata läbipõdenute ja täielikult vaktsineeritute nakkusohtlikkus on vähemalt ühetaoline või läbipõdenute puhul kaitse tõhusam ning järelikult on meelevaldne kohelda neid isikute gruppe erinevalt. Tuleb arvestada, et erinevalt haiguse läbipõdemisest on vaktsineerimisega saavutatav kaitse ja selle vähenemine paremini mõõdetav, sest sellekohaseid uuringuid on võimalik teha kontrollitud tingimustes (nt on teada manustatava vaktsiini kogus, uuringusse saab hõlmata eri vanusega inimesi). Seevastu läbipõdemise puhul on tuvastatav küll nakatumise aeg, kuid märksa keerulisem on tuvastada seda, kui tõhusa ja kui pikka aega kestva immuunsuse inimene haiguse läbipõdemise järel omandas (sh kas see oleneb inimese vanusest ning asjaolust, kas ta põdes haigust raskelt või ainult leebete sümptomitega). Ebaselge on seegi, kas ühe viirusetüve põhjustatud haiguse läbipõdemisega omandatud immuunsus kaitseb ka teiste viirusetüvede põhjustatud haiguse eest. USA Haiguste Kontrolli ja Tõrje Keskuse (CDC) 29.10.2021 uuendatud teadusliku ülevaate kohaselt näitavad olemasolevad uuringud, et 8(10)
3-21-2808 läbipõdenute ja täielikult vaktsineeritute nakatumisrisk on vähemasti 6 kuu jooksul madal. Sama on järeldatud ECDC 24.11.2021 riskihinnangus (lk 18), milles rõhutatakse siiski, et ehkki praktikas on läbipõdenute uuesti nakatumise tõenäosus vähemasti lühiajaliselt olnud madal, varieerub nn loomulik immuunsus suurel määral ja seetõttu soovitatakse riikidel vaktsineerida ka COVID-19 haigusest tervenenud inimesi (vt ka ECDC 15.12.2021 riskihinnang, lk 9–11).
17.Kuigi vaktsineerimata läbipõdenute nakkusohtlikkus ei pruugi üksikjuhtumil olla ka pärast 180 päeva möödumist suurem kui täielikult vaktsineeritutel, takistab nende isikute gruppide võrdsustamist eelkõige asjaolu, et vaktsineerimata läbipõdenute kaitse tõhusus ja kestus on oluliselt varieeruvam kui täielikult vaktsineeritute puhul ning samas puuduvad seni usaldusväärsed mõõdikud, mis võimaldaksid prognoosida immuunsuse kestust (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 02.12.2021 määrused haldusasjades nr 3-21-2412, 3-21-2432 ja 3-21-2473). Olenemata sellest, et korduvnakatumise tõttu haiglaravi vajanud inimeste arv, kes on haiguse varem läbi põdenud, on Eestis väga väike, ei saa nendest andmetest teha mingeid järeldusi selle kohta, kui pikka aega võiks läbipõdemisega omandatud nn loomulik immuunsus kesta. Samuti ei võimalda absoluutarvud selle kohta, kui suur hulk täielikult vaktsineeritud inimesi on hiljem nakatunud või vajanud haiglaravi, üldistavalt väita, et vaktsineerimisega saadav immuunsus on vähem tõhus kui läbipõdemisega saadav immuunsus. Nt CDC 05.11.2021 avaldatud uuringus on hoopis leitud, et haiglaravile satuvad märksa tihedamini need täiskasvanud, kes olid haiguse 90–179 päeva varem läbi põdenud, võrreldes nende täiskasvanutega, kes olid 90–179 päeva varem vaktsineeritud.
18.EL-i digitaalset COVID-tõendit reguleeriva Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14.06.2021 määruse (EL) 2021/953 põhjenduse 43 ja lisa p 3 alap h kohaselt ei peaks läbipõdemistõend kehtima kauem kui 180 päeva. Vaktsineerimistõendi kehtivusaeg oli määruses jäetud lahtiseks, kuid art 5 lg-ga 2 volitati Euroopa Komisjoni vajaduse korral muutma vaktsineerimistõendi andmevälju. Komisjoni 21.12.2021 delegeeritud määruse (EL) 2021/2288 põhjenduse 4 järgi ei olnud määruse (EL) 2021/953 vastuvõtmise ajal veel piisavalt andmeid esmase vaktsiinikuuri lõpetamisest tuleneva kaitse kestuse kohta, mistõttu ei sisaldanud vaktsineerimistõend andmeid selle kehtivusaja kohta. Määruse põhjendustest 6–10 nähtuvalt on ECDC riskihinnangute ja eespool viidatud suuniste põhjal peetud vajalikuks kehtestada ka vaktsineerimistõendile 270päevane kehtivusaeg. Kuna tõhustusdoosi puhul on alust arvata, et saadav kaitse püsib kauem, siis tõhustusdoosi manustamist kinnitavate tõendite suhtes praegu kehtivusaega ei kohaldata (vt määruse põhjendus 13). Määrusega (EL) 2021/2288 muudeti vastavalt määruse (EL) 2021/953 lisa p 1 alap h ja muudatust kohaldatakse alates 01.02.2022. Kuigi määruse (EL) 2021/953 art 7 lg 2 annab Komisjonile õiguse muuta ka läbipõdemistõendi andmevälju ja määruse põhjenduse 59 järgi tuleks seejuures arvestada täienevaid teaduslikke andmeid, ei ole nimetatud tõendi kehtivusaja pikendamist peetud seni põhjendatuks (vt Euroopa Komisjoni 20.10.2021 aruande p 2.3.3.2). Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 p 5 alap-des 2–4 sätestatud tõendite kehtivusajad ning vaktsineerimistõendi kehtivusaja muutmine alates 01.02.2022, mis on nähtud ette Vabariigi Valitsuse 23.12.2021 korraldusega nr 464, lähtuvad selgelt viidatud määrustest.
19.Asjaolu, et SARS-CoV-2 IgG QN antikehade testiga on osade kaebajate veres tuvastatud referentsväärtusest (< 50 AU/ml) kõrgem antikehade kontsentratsioon (EE-l 22.10.2021 – 247,6 AU/ml; ER-l 26.07.2021 – 407,2 AU/ml; RJ-l 01.11.2021 – 283,2 AU/ml) ning EE-le on perearst väljastanud 01.11.2021 tõendi (kehtivusega kuni 01.03.2022), mille kohaselt on ta 22.10.2021 antikehade testi alusel põdenud COVID-19 haigust 2021. a septembris, ei anna alust võrdsustada nimetatud kaebajaid PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-11/117 p-s 2 nimetatud tõendi esitanud isikutega. Kaebajad on sisuliselt väitnud, et antikehad kinnitavad nn loomuliku
9(10)
3-21-2808 immuunsuse jätkuvat olemasolu ning haiguse läbipõdemisest tekkinud kaitse on vähemalt samaväärne kui vaktsineerimisega saadud kaitse.
20.Vaidlust ei ole selles, et normväärtusest kõrgem antikehade kontsentratsioon veres viitab COVID-19 haiguse läbipõdemisele või vaktsineerimisele. Kuivõrd kaebajad on eitanud enda vaktsineerimist, on nad järelikult haiguse läbi põdenud. Haiguse teadmata ajal läbipõdemisest ja teatud antikehade hulga olemasolust ei saa siiski automaatselt järeldada, et kaebajad on alust võrdsustada isikutega, kelle puhul on teada, millal nad läbipõdemisega või vaktsineerimisega immuunsuse omandasid. Kuigi antikehade olemasolu kinnitab inimese organismi kokkupuudet SARS-CoV-2 viirusega, puudub seni üldtunnustatud teaduslik teadmine sellest, kui suur antikehade hulk veres on piisav, et hinnata isiku nakkusohtlikkus madalaks. Samuti ei ole teada, kui kiiresti antikehade kontsentratsioon veres väheneb ja kui kiiresti kaob läbipõdemisega omandatud nn loomulik immuunsus COVID-19 haiguse vastu. Antikehade testi tulemus ei võimalda lisaks välistada aktiivset nakkust (vt ka Euroopa Komisjoni 20.10.2021 aruande p 2.3.2 ja aruande II lisas sisalduvad ECDC suunised, samuti neis viidatud ECDC 10.05.2021 tehniline raport). Eeltoodud põhjustel ei ole Euroopa Liidu tasandil ega ka Eestis senini peetud võimalikuks läbipõdemistõendi väljastamist antikehade testi alusel.
21.Sarnaselt haldusasjades nr 3-21-2583 ja 3-21-2605 tehtud esialgse õiguskaitse määrusele leiab ringkonnakohus, et kuigi kaebuse vähesed eduväljavaated ja kaalukas avalik huvi ei anna põhjust kohaldada esialgset õiguskaitset kohtuvaidluse lõpuni, siis arvestades töökoha ja sellega seotud lisatagatiste võimaliku kaotusega, tuleb kaebajatele anda võimalus hoida enda teenistusvõi töösuhte lõpetamine ära vaktsineerimise alustamisega. Ringkonnakohus muudab selleks halduskohtu 15.12.2021 määrusega kohaldatud esialgset õiguskaitset viisil, et kaebajatega teenistus- või töösuhte lõpetamine PPA 03.11.2021 käskkirjale tuginedes ei ole võimalik kuni 17.01.2022. Kuna kaebuses on taotletud vaid PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 tühistamist, siis ei saanud halduskohus ka peatada käskkirja kehtivust tervikuna (nt Riigikohtu 16.06.2021 määrus nr 3-20-1245, p 16).
22.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus PPA määruskaebuse osaliselt ning tühistab Tallinna Halduskohtu 15.12.2021 määruse resolutsiooni p 6. Ringkonnakohus teeb kaebajate esialgse õiguskaitse taotluse kohta uue määruse, millega peatab PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 kehtivuse kaebajate suhtes kuni 17.01.2022. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.