Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Määruse tegemise aeg ja koht
12. juuni 2017, Tallinn
Haldusasja number
3-16-2100 V.Ri ja J.T kaebus ajavahemikul 07.10.2016– 24.11.2016 tehtud riikliku järelevalvemenetluse õigusvastasuse tuvastamiseks ning kahjulike tagajärgede heastamiseks Kaebajad – V.R ja J.T, esindaja Tuulikki Laesson Vastustaja – Tallinna linn, esindaja Katrin Pillak Kolmas isik – S.S, esindajad v.adv Paul Keres ja v.adv Priit Raudsepp
Haldusasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21. märtsi 2017. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
V.Ri ja J.T määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada V.R ja J.T määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 21. märtsi 2017. a määrus haldusasjas nr 3-16-2100 osas, millega tagastati kaebus nõuete osas tuvastada Tallinna Linnaplaneerimise Ameti viivitus Postitalu tn 3 asuva abihoone ehitamise üle järelevalve tegemisel ja kohustada Tallinna Linnaplaneerimise Ametit tegema Postitalu tn 3 kinnistu omanikule ettekirjutus. Saata asi selles osas halduskohtule edasiseks menetlemiseks.
3.Muus osas jätta määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata.
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates osas, millega halduskohtu määrus jäeti muutmata (HKMS § 235 lgd 1 ja 3, § 121 lg 4). Muus osas ei ole ringkonnakohtu määrus edasikaevatav (HKMS § 235 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Seoses ehitustegevusega Postitalu tn 3, Tallinn (olemasoleva elamu laiendamine, seni kinnistul paiknenud abihoone lammutamine ja selle asemele uue abihoone ehitamine) pöördusid naaberkinnistu Taludevahe tn 44, Tallinn omanikud V.R ja J.T 23.09.2016, 25.09.2016, 05.10.2016, 10.10.2016 ja korduvalt ka hiljem) Tallinna Linnaplaneerimise Ameti (TLPA) poole, taotledes riikliku järelevalvemenetluse algatamist.
3-16-2100
2.TLPA teavitas 12.10.2016, et Postitalu tn 3 kinnistu omanik esitas 06.10.2016 elamu ümberehitamise ja abihoone rajamise ehitusteatise ja ehitusprojekti, ning andis V.R le ja J. T le tähtaja esitada taotluse suhtes oma seisukoht. 19.10.2016 kirjas teavitas TLPA, et Postitalu tn 3 kinnistule rajatava abihoone nõuetele vastavus selgub ehitusteatise menetlemisel. Postitalu tn 3 omanikule tehti 06.10.2016 suuline ettekirjutus ehitustegevus peatada ning omanik kinnitas, et ehitustööd peatatakse. 24.11.2016 kirjas selgitas TLPA, et abihoone püstitamine on võimalik, kui Postitalu tn 3 kinnistu omanik esitab kehtiva detailplaneeringu, mis lubab kinnistule vaid ühe hoone püstitamist, osaliselt kehtetuks tunnistamise taotluse.
3.V.R ja J.T esitasid 19.10.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles pärast selle muutmist ja täiendamist taotleti: 1) tuvastada TLPA poolt Postitalu tn 3 asuva abihoone osas riikliku järelevalve tegemise õigusvastasus perioodil 07.10.2016 kuni 24.11.2016; 2) kohustada TLPA-d kõrvaldama kaebajatele tekitatud õigusvastased tagajärjed ning tegema Postitalu tn 3 kinnistu omanikule ettekirjutus Postitalu 3 kinnistule rajatava abihoone likvideerimiseks või alternatiivselt kohustada TLPA-d kõrvaldama kaebajatele tekitatud õigusvastased tagajärjed ning kohustada TLPA-d otsustama asjakohase järelevalvemeetme kohaldamise üle kaalutlusvigadeta Postitalu tn 3 asuva õigusvastase abihoone osas; 3) kohustada TLPA-d kõrvaldama kaebajatele tekitatud õigusvastased tagajärjed ning kohustada TLPA-d kaebajate ees vabandama.
Tallinna Halduskohtu 21.03.2017 määrusega tagastati kaebus.
Kaebajad on pöördunud kohtusse ennatlikult. Neil on võimalik oma subjektiivseid õigusi kaitsta ehitusjärelevalvemenetluse käigus, mis ei ole veel lõppenud. Riikliku järelevalvemenetluse õigusvastasuse tuvastamise nõue on esitatud esiteks lähtuvalt preventiivsest huvist ja teiseks selleks, et edaspidi oleks võimalik esitada kahju hüvitamise nõue. Nii järelevalvemenetluse algatamine kui ka menetluse tulemusel ettekirjutuse tegemine on kaalutlusõiguse alusel tehtavateks otsusteks ning kui menetlus kestab, ei saa kohus anda hinnangut, kas see menetlus on õiguspärane, sest isegi kui mingil perioodil eksitakse, ei saa see veel viia järelduseni, et saabuv lõpptulemus rikub kaebajate õigusi. Ehitusjärelevalve tulemus peab ilmselgelt saabuma enne, kui kohtumenetlus eeldatavalt lõpeb. Ehitusseadustikust ja korrakaitseseadusest tulenevalt on kaalutlusõiguse alusel tehtavaks otsuseks nii järelevalvemenetluse algatamine kui ka menetluse tulemusel ettekirjutuse tegemine ning kui järelevalvemenetlus kestab, ei saa kohus anda hinnangut selle õiguspärasusele. Haldusorgan otsustab ise, kuidas ehitusjärelevalvet teha. Kohus ei saa hinnata menetlusest ühe perioodi kestel tehtud toimingute õiguspärasust. Kaebajate taotletav õigusvastasuse tuvastamine ei ole eesmärgipärane, sest kohtuotsusega õigusvastasuse tuvastamine ei aita kaasa kaebajate õiguste kaitsele. Kaebajad saavad vaidlustada menetluse lõpptulemuse. Ei nähtu, et vastustaja oleks menetluse toimetamisel viivituses. Kahju hüvitamise nõudele viidates ei ole tuvastamiskaebuse esitamine samuti lubatud, sest kahju saab olla tekitanud kolmas isik, mitte riiklikku järelevalvemenetlust toimetav haldusorgan. Seda ei väära ka asjaolu, et kaebaja väidete kohaselt ei alustatud järelevalvemenetlust koheselt, misjärel sai kolmas isik enda kinnistule ebaseaduslikult ehitist püstitada. Ehitusseadustik ega korrakaitseseadus ei täpsusta, mis aja jooksul peab ehitusjärelevalvet toimetav haldusorgan tegema ehitustegevust peatava toimingu. Kaebajate väidetav õigusvastane tagajärg – 2(6)
3-16-2100 ebaseaduslik abihoone – on kolmanda isiku tegevuse tulemus, mitte ehitusjärelevalvet toimetava haldusorgani tegevuse/tegevusetuse tagajärg. Vabandamiseks kohustamise nõue on heastamisnõue. Kohtule ei ole äratuntav, mida selline vabandamine heastab. Riigikohtu praktika (otsused nr 3-3-1-14-16, p 14, ja 3-3-1-30-05, p 18) kohaselt peab vabandamine kaasa aitama õigusvastase tagajärje kõrvaldamisele. Vabandamine praegusel juhul kaebajatele tekkinud õigusvastast tagajärge ei kõrvalda. Ka muud kohustamisnõuded ei ole lubatavad. Halduskohus ei saa haldusorganile ette kirjutada, millisel viisil järelevalvemenetlust teha. Seda kinnitab Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-42-14 (p 14), mille kohaselt puudub isikul subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui pädevus- ja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Ehitusjärelevalve läbiviimisel on haldusorganil laiaulatuslik kaalutlusõigus. Asjakohane ei ole ka kaebajate alternatiivne nõue kohustada haldusorganit otsustama asjakohase järelevalvemeetme kohaldamise üle kaalutlusvigadeta. See nõue on sisutühi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
V.R ja J.T paluvad määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 21.03.2017 määrus.
Ehitatav abihoone ei ole sama hoone, mis1999. aastal püstitatud ebaseaduslik abihoone. Viimane oli 2 m kõrgune ja lammutati, uus abihoone on 4,7 m kõrgune. Vastustaja on asunud toetama kolmanda isiku õigusvastast tegevust, isegi vaatamata sellele, et ta tunnistas, et abihoone ehitamine on õigusvastane. Kolmas isik ehitas pärast 07.10.2016 abihoonet edasi (hiljemalt kuni 18.10.2016), kuigi on halduskohtule väitnud vastupidist. Abihoonele on lisatud soojustusmaterjali ja laudist. Selliseid töid ei saa pidada ehitusobjekti konserveerimiseks. Vastustaja on ehitusjärelevalve abihoone õigusvastasuse osas sisuliselt lõpetanud ning ehitusjärelevalvet enam ei toimu, sest vastustaja menetleb kolmanda isiku taotlust detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks ega kavatse kohaldada abihoonega seonduvalt täiendavaid järelevalvemeetmeid. Kohaldatud meetmed on ebasobivad ja ebaproportsionaalsed toime pandud rikkumise kõrvaldamiseks. Vastustaja kaalutlusõigus on redutseeritud nullini, sest abihoone ehitamine on õigusvastane. Vastustaja oleks pidanud tuvastama abihoone õigusvastase ehitustegevuse varem kui 15.03.2017. TLPA ettekirjutus on õigusvastane, sest sellega lubati abihoone ehitamist pärast ehitusprojekti kooskõlastamist. Põhjendatud ei ole halduskohtule uue kaebuse esitamine, sest halduskohtu määruse tegemise ajaks oli 16.03.2017 ettekirjutus juba tehtud. Halduskohus tagastas kaebuse kaebajatel kaebeõiguse ilmselge puudumise ja kaebuse ilmselge perspektiivituse tõttu. Tallinna Ringkonnakohus leidis 28.12.2016 määruses praeguses asjas, et kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Kaebajatel on preventiivne huvi, et edasine järelevalvemenetlus oleks õiguspärane. Kaebajate eesmärk on tõrjuda vastustaja jätkuvat tegevusetust järelevalve tegemisel. Järelevalvemenetlus on kestnud ebamõistlikult kaua. Vastustaja peab olema riikliku järelevalve tegemisel aktiivne. Kuue kuu pikkune järelevalvemenetlus on rikkumise kõrvaldamiseks liiga pikk. Järelevalvemenetluse ajal rikub kolmanda isiku kinnistule rajatud abihoone kaebajate
3(6)
3-16-2100 õigusi. Kui kaebajad peaksid ootama kohtusse pöördumisega järelevalvemenetluse lõppemiseni, jääksid nende õigused järelevalvemenetluse ajal kaitseta. Ekslik on halduskohtu seisukoht, et kaebajatel ei ole võimalik esitada kahju hüvitamise nõuet vastustaja vastu ja seetõttu on tuvastamiskaebus lubamatu. Ebaseaduslik ehitustegevus takistab kaebajatel saada oma kinnistu kasutamisega detailplaneeringu kohaseid kasutuseeliseid.
6.Tallinna linn palub jätta määruskaebuse rahuldamata, nõustub halduskohtu määruse põhjendustega ja selgitab järgmist. Riiklik järelevalve ei ole lõppenud ega lõpe enne, kui saabub selgus, kas ja millistel tingimustel on võimalik Postitalu tn 3 kinnistule abihoone ehitada. Postitalu tn 3 kinnistu omanik on esitanud ehitusteatise nii elamu ümberehitamiseks kui abihoone püstitamiseks. Luba elamu ümberehitamiseks on antud, st ehitisregistris on Postitalu tn 3 asuva elamu ümberehitamine 16.01.2017 teavitatuks loetud. Abihoone osas ei ole ehitusteatis heakskiitu saanud. Abihoone püstitamist taotletud kujul ei võimalda kinnistul kehtiv detailplaneering, mille kohaselt on Postitalu tn 3 kinnistule ette nähtud üks hoone; abihooneid detailplaneering ette ei näe. Postitalu tn 3 ehitusprojektis esitatud lahenduse heakskiitmist saab kaaluda pärast detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist. Ehitusprojekti ja ehitusteatise esitamisel on pärast detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist Tallinna Linnaplaneerimise Ametil võimalik hinnata asukoha sobilikkust. Abihoone paigutamisel piisavale kaugusele kinnistu piiridest säilivad ka elamugruppide sisemised omavahel ühendatud haljasvööndid. Ka juhul, kui detailplaneering osaliselt kehtetuks tunnistamata jätta, on võimalik kaaluda abihoone seadustamist tingimusel, et see ühendatakse hoonega üheks tervikuks. Detailplaneeringu osalise kehtetuks tunnistamise taotlus on praegu Tallinna Linnaplaneerimise Ametis menetlemisel ja vastav eelnõu on ettevalmistamisel. Postitalu tn 3 kinnistu omanik peab esitama Tallinna Linnaplaneerimise Ametile pärast detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist abihoone osas uue ehitusteatise, mille menetlemisse saab kaebajaid kaasata ehitusseadustiku § 36 lg 5 p 4 alusel kui kinnisasjaga piirneva kinnisasja omanikke.
S. Saadoja palub jätta määruskaebus rahuldamata.
Vaidlusalune abihoone püstitati Postitalu tn 3 krundile juba 1999. a oktoobris ja elamu vastuvõtukomisjoni kohapealsel ülevaatusel jaanuaris 2000 oli kuur olemas. Kolmas isik soovis olemasolevat abihoonet rekonstrueerida. 07.10.2016 tegi Tallinna Linnaplaneerimise Amet ettekirjutuse abihoone ehitustööd peatada. Kolmas isik on pärast seda teinud abihoones üksnes konserveerimistöid (katnud hoone avad ehituskilega ja seda kile parandanud). Abihoone asub kaebaja elamust põhjapool ja on sellest 17 m kaugusel, mistõttu ei varja see päikesevalgust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Kolmas isik on asunud püstitama enda kinnistule abihoonet, mille ehitamine ei ole detailplaneeringuga kooskõlas. Kaebuse tagastamise õiguspärasuse otsustamisel ei ole oluline, kas ehitis püstitati 1999. aastal ja käimas on selle ulatuslik rekonstrueerimine – seda ei saa siiski pidada usutavaks, sest ehitisel on kohtule esitatud fotodest nähtuvalt ka uus vundament – või on tegemist uue hoonega, mis paikneb samas kohas, kus paiknes eelmine (ebaseaduslik) abihoone. Kaebaja on vastustajale esitanud ligi üks kuu enne algse kaebuse esitamist ja ligi kuus kuud enne halduskohtu määrusega kaebuse tagastamist taotluse riikliku järelevalve menetluse toimetamiseks, et kõrvaldada nende omandiõiguse piirang, mis seisneb ebaseadusliku ehitise tõttu vaate halvenemises ja kinnistu väärtuse sellest tulenevas vähenemises, samuti ära hoida ehitustegevusest tulenev müra. Kuna naaberkinnistul paiknevat 4(6)
3-16-2100 abihoonet ei ole lammutatud ega seadustatud, ei ole kaebajad saavutanud oma eesmärki vabaneda ebaseaduslikust ehitisest tulenevatest mõjutustest.
9.Kaebajad leiavad, et haldusorgan on olnud õigusvastaselt viivituses riikliku järelevalve menetluse tegemisel. Ehitusjärelevalve toimetamisele ei ole seadusega täpseid, päevades mõõdetavaid tähtaegu ette nähtud. Selline menetlus tuleb korraldada võimalikult kiirelt (HMS § 5 lg 2) ning menetlustoimingud teha viivituseta (HMS § 5 lg 4). Kaebuse tagastamise ajaks oli see menetlus kestnud ligi kuus kuud. Sellist tähtaega ei saa pidada ilmselgelt mõistliku menetlusaja raamidesse mahtuvaks. Taotlus tuvastada, et TLPA on olnud ehitusjärelevalve tegemisel viivituses või õigusvastaselt tegevusetu, ei ole kaebuses väidetud faktiliste asjaolude tõendatust eeldades ilmselgelt perspektiivitu. Umbes pooleteistkuulist menetlust alates kaebajate taotlusest kuni asjaolu selgitamiseni, et abihoone näol on tegemist kinnistul paikneva teise ehitisega, kuigi detailplaneering lubab kinnistule püstitada vaid ühe hoone, ei saa pidada ilmselgelt kiireks. Olukorras, kus halduskohtu määruse tegemise ajaks ega teadaolevalt ka hiljem ei ole riikliku järelevalve menetlus lõppenud (detailplaneeringute registrist ei nähtu, et kehtivat detailplaneeringut oleks muudetud või see osaliselt kehtetuks tunnistatud, samuti puuduvad andmed abihoone lammutamise kohta), on kaebajal kaebeõigus nii kohustamisnõudes vastustajale ettekirjutuse tegemiseks riikliku järelevalve menetlus kindlaks tähtajaks lõpule viia kui ka seni aset leidnud viivituse õigusvastasuse tuvastamiseks, et taotleda hiljem viivitusega tekitatud kahju hüvitamist. Ringkonnakohtu arvates ei saa pidada ilmselgeks ka seda, et kaebajale ei ole vastustaja tegevusetuse tõttu varalist kahju tekkinud. Kuigi abihoone ehitamisega tekitatud kahju tuleb eelkõige hüvitada kolmandal isikul, kui kaebajatele selline kahju tekkis, võib vastustaja olla sellises olukorras kaasvastustajaks, kui ehitamine sai toimuda ning kaebajad pidid ebaseaduslikku ehitist taluma vastustaja tegevusetuse või viivituse tõttu. Kohustamisnõude esitamisega järelevalvemenetluse kiireks lõpuleviimiseks ei saa kõrvaldada senise viivitusega tekitatud kahju, mistõttu on kaebajatel kaebeõigus ka tuvastamisnõude esitamisel.
10.Halduskohus leidis õigesti, et kaebajate esitatud kohustamisnõuetega ei ole kaebuse eesmärgi saavutamine võimalik. Haldusorganil on kaalutlusruum järelevalvetoimingute valikul ning ka otsustamisel, kas nõuda kolmandalt isikult abihoone kohest lammutamist või kaaluda detailplaneeringu muutmist ja selle muutmise korral abihoone ehitamine seadustada. Haldusorgani kohustamine lammutamisettekirjutuse tegemiseks ei ole võimalik, sest vastustaja kaalutlusõigus ei ole ilmselgelt vähenenud nullini. EhS § 132 lg 3 p 2 jätab haldusorganile selles küsimuses kaalumisruumi, mida halduskohus ei saa vastustaja eest ise täita. Kaebajate alternatiivne kohustamisnõue on, nagu halduskohus õigesti selgitas, sisutu, sest haldusorganil tuleb järelevalvet teostada kaalutlusvigadeta ka ilma kohtu ettekirjutuseta ning kohtuotsuse resolutsiooniga sellise ettekirjutuse tegemine vastustajale ei ole võimalik selle ülemäärase abstraktsuse tõttu – vastustajale ei tuleneks kohtuotsusest ühtegi selget ja arusaadavat kohustust ning kaebusega ei oleks kaebajal võimalik oma õigusi kaitsta. Küll aga tuleb halduskohtul tulenevalt HKMS § 2 lg-st 5 ja § 120 lg 1 p-st 3 selgitada kaebajale, millised on sobivad nõuded kaebuse eesmärgi saavutamiseks. Kaebuse tagastamine enne selle kohustuse täitmist oli ennatlik.
11.Kaebuse tagastamine vastustaja kohustamise nõudes kaebajate ees vabandama oli õiguspärane. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega selles osas ning HKMS § 201 lg-le 4 ja § 203 lg-le 2 tuginedes ei pea vajalikuks neid korrata.
12.Eeltoodust tulenevalt tuleb määruskaebus rahuldada osaliselt ja muude nõuete osas peale vabandamiseks kohustamise nõude halduskohtu määrus tühistada ning saata asi halduskohtule edasiseks menetlemiseks. 5(6)
3-16-2100
(allkirjastatud digitaalselt) Oliver Kask
(allkirjastatud digitaalselt) Villem Lapimaa
(allkirjastatud digitaalselt) Kaire Pikamäe
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.