Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-2712 10. jaanuar 2025 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask ja Heiki Loot X kaebus teenistusest vabastamise õigusvastasuse tuvastamiseks ning hüvitise väljamõistmiseks Kaebaja X, esindaja vandeadvokaat Jaanika Reilik-Bakhoff Vastustaja I Kaitsevägi, esindaja Merit Jõgi Vastustaja II Kaitseliit, esindaja Kristiina Puurand Tallinna Ringkonnakohtu 16. märtsi 2023. a otsus Kaitseväe ja Kaitseliidu kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 16. märtsi 2023. a otsus ja Tallinna Halduskohtu
31.augusti 2022. a otsus.
3.Teha asjas uus otsus, millega jätta X kaebus rahuldamata.
4.Jätta rahuldamata kaebaja taotlus vaadata kassatsioonkaebus läbi kohtuistungil.
Jätta rahuldamata kaebaja taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks või menetluse peatamiseks.
6.Jätta rahuldamata kaebaja taotlus küsida Euroopa Inimõiguste Kohtult nõuandvat arvamust.
7.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
8.Kohtuotsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X asus tegevteenistusse 14. augustil 2015.
2.Kaitseväe juhataja määras 17. augusti 2020. a käskkirjaga kaebaja Kaitseliidu ülema käsutusse ja võttis kaebaja tegevteenistusse määratud ajaks kuni 16. augustini 2025.
3.Kaitseliidu ülem nimetas 18. augusti 2020. a käskkirjaga kaebaja Järva maleva võitlusgrupi kontaktisiku ametikohale.
4.Kaitseväe juhataja kinnitas 30. märtsi 2021. a käskkirjaga nr 79 riskianalüüsi „Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“.
3-21-2712
5.Kaitseväe juhataja tunnistas 31. augusti 2021. a käskkirjaga nr 162 kehtetuks käskkirja nr 79 ja kinnitas riskianalüüsi „Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“ koos tegevuskavaga. Teenistujatel tuli käskkirja andmisest kahe nädala jooksul esitada COVID-19 vastase vaktsineerimise alustamise, vaktsineerimiskuuri läbimise, koroonahaiguse läbipõdemise (p 4) või vaktsineerimist tõkestavate meditsiiniliste näidustuste tõend (p 5). Samal päeval saadeti teenistujatele e-kiri, milles selgitati, et riskianalüüsist selgus vaktsineerimise vajadus. Kõik teenistujad pidid hiljemalt 13. septembriks 2021 tutvuma käskkirja, riskianalüüsi ja tegevuskavaga ning esitama selles nõutud tõendi. Teenistujaid hoiatati, et tõendi esitamata jätmise korral vabastatakse teenistuja ametikohalt.
6.Kaitseliidu ülem kinnitas 3. septembri 2021. a käskkirjaga riskianalüüsi „Töökeskkonna ohuteguri riskianalüüs – bioloogiline ohutegur. COVID-19 kinnitamine“. Kaitseliidu tegevväelane pidi esitama samuti tõendi koroonahaiguse vastu vaktsineerimise alustamise, vaktsineerimiskuuri läbimise või koroonahaiguse läbipõdemise kohta (p 3). Kaitseliidu ülem muutis 17. septembri 2021. a käskkirjaga 3. septembri käskkirja, mh kohustas ülem tegevväelasi ja töötajaid hoidma tõendit ajakohasena.
7.Kaitseliidu ülem saatis 1. oktoobril 2021 kaebajale teate Kaitseliidu rahuaja ametikohalt vabastamise kavatsuse kohta, millega andis võimaluse esitada tõend või esitada oma seisukohad ja vastuväited enda tegevteenistussuhte lõpetamise kohta. Kaebaja esitas oma seisukohad 4. oktoobril 2021.
8.Kaitseliidu ülem vabastas 6. oktoobri 2021. a käskkirjaga nr K-1-1/21/19702P kaebaja tema rahuaja ametikohalt, kuna kaebaja ei esitanud Kaitseliidu ülema 3. septembri 2021. a käskkirja p-ga 3 nõutud tõendit. Käskkirja kohaselt kuulub tegevväelane kõrge nakatumistasemega sihtgruppi. Kuna Kaitseliidus on tegevväelasele pandud ülesannete täitmine Kaitseliidu toimimiseks olulise ja kriitilise tähtsusega, on tema vaktsineerimine vältimatult vajalik ohutusmeede. Tegevväelasele pandud ülesanded eeldavad töökeskkonnas rohket kontakti inimestega. Kaitseliidul pole võimalik kontakte vältivat töökeskkonda pakkuda, mõistlikult piisavalt tööd ümber korraldada ega riske teiste meetmete abil piisavalt maandada. Sarnaste põhjendustega vabastas Kaitseväe juhataja asetäitja 10. oktoobri 2021. a käskkirjaga nr 621P kaebaja tegevteenistusest seoses tegevteenistusse võtmise nõuetele mittevastavusega (st kaebaja ei esitanud käskkirja nr 162 p-s 4 märgitud tõendit) ning arvas kaebaja reservi alates
9.oktoobrist 2021.
9.Kaebaja esitas kaebuse nii Kaitseliidu 6. oktoobri kui ka Kaitseväe 10. oktoobri 2021. a käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks ja õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest hüvitise väljamõistmiseks. Kaebaja seisukohad olid järgmised.
9.1.Tegevteenistusse võtmist välistav asjaolu peab tulenema seadusest (kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS) § 86 p 7). Kaitseväe riskianalüüs on haldusakt, mitte seadus. Üheski seaduses ei ole sätestatud teenistusse võtmise tingimusena koroonahaiguse vastu vaktsineerimist või tõendi esitamist. Seega ei esine kaebaja suhtes seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistavat asjaolu, mille alusel oleks Kaitseväel õigus kaebajat tegevteenistusest vabastada.
2(10)
3-21-2712
9.2.Riskianalüüsi käskkirjadest ei selgu, miks vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseta ei ole võimalik tagada isikkoosseisu ohutust. Samuti pole andmeid, mis kinnitaks, et vaktsineerimisega tagatakse nakkusohutus. Teenistujad nakatuvad hoolimata vaktsineerimisest. Sellisel juhul kannatab riigi kaitsevõime samamoodi nagu siis, kui nakatuvad vaktsineerimata teenistujad.
9.3.Vastustajad on jätnud teenistujad kaasamata ja nende arvamusega arvestamata, rikkudes töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) nõudeid (§ 12 lg 3, § 13 lg 1 p 1).
9.4.Ei ole võimalik aru saada, millise Vabariigi Valitsuse 5. mai 2000. a määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ sätte alusel on riskianalüüsid vastu võetud. Määrus nr 144 ei näe ette vaktsineerimiskohustuse kehtestamist, vaid selle võimaluse tagamist. Käskkirjadest ei nähtu, miks pole kaalutud määruse nr 144 § 6 lg-s 22 pakutud alternatiive.
9.5.Riskianalüüsidest tulenev vaktsineerimiskohustus on vastuolus põhiseadusega (PS). Kedagi ei tohi sundida vaktsineerima. Vaktsiinid olid alles katsetamisjärgus. Vastustajatel pole õigust teenistujaid allutada nende vaba tahte vastaselt meditsiini- ja teaduskatsetele (PS § 18 lg 2) ning sekkuda nende eraelu puutumatusesse (PS § 26 lg 1), tervisepõhiõigusesse (PS § 28) ega õigusesse jääda truuks oma arvamustele ja veendumustele (PS § 41). Teenistujate ebavõrdne kohtlemine nende veendumuste tõttu on lubamatu. Samuti riivatakse kaebaja õigust valida vabalt elukutset või töökohta (PS § 29). Vastustajate tegevus ei ole kooskõlas ka õiguskindluse põhimõttega (PS § 10). Koroonaviirus on levinud juba poolteist aastat, kuid senimaani pole teenistujatelt vaktsineerimist nõutud.
9.6.Kaitseliit pole kaebajat ära kuulanud. Kaebaja sai küll oma seisukohad esitada, kuid vastustaja nendega ei arvestanud.
10.Tallinna Halduskohus rahuldas 31. augusti 2022. a otsusega kaebuse osaliselt ning tunnistas Kaitseliidu 6. oktoobri 2021. a käskkirja ja Kaitseväe 10. oktoobri 2021. a käskkirja õigusvastaseks ning mõistis vastustajatelt solidaarselt kaebaja kasuks välja hüvitise 12 kuu keskmise palga ulatuses. Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
10.1.Nii kaebaja kui ka vastustaja on valesti käsitanud riskianalüüside kinnitamise käskkirju haldusaktidena. Tegemist on halduse siseaktidega, sest need on suunatud teenistuses olevatele isikutele (RKHKm nr 3-21-2071/13, p 9) ning neile ei laiene haldusakti kehtivuse tagajärjed (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 60 lg 2). Kui isik vaidlustab tema teenistusest vabastamise, ei ole teenistusest vabastamise aluseks olevat siseakti eraldi tühistada. Kohus saab siseaktile esitatud argumente võtta arvesse teenistusest vabastamise üldise õiguspärasuse hindamisel.
10.2.Mõlemad vastustajad tuginevad teenistusest vabastamisel TTOS-i alusel kehtestatud siseaktideks olevatele riskianalüüsidele. Kaebaja märgib õigesti, et vastustajad on sisuliselt kehtestanud vaidlustatud siseaktidega vaktsineerimiskohustuse.
10.3.Kehtivatest õigusaktidest ei tulene vahetut üldist ega ka ametikoha spetsiifilist vaktsineerimiskohustust ning eelduslikult peab inimesel olema õigus valida, kas lasta ennast vaktsineerida või mitte. TTOS § 13 lg 2 kohased meetmed saab haldusorgan kehtestada kaalutlusõiguse alusel. Kehtestades siseaktiga tõendi esitamise kohustuse ja rakendades selle esitamata jätmise tagajärjena teenistusest vabastamist, peab selline kohustus ja tagajärjena teenistusest vabastamine olema proportsionaalne, põhjendatud ja kaalutletud. Samuti tuleb teenistusest
3(10)
3-21-2712 vabastamise otsustamisel esitada eraldi põhjendused ja kaalutlused juba kitsamalt konkreetse isiku ja tema ametiga seonduvalt.
10.4.Vaktsineerimine ning sellega seotult vaktsineerimata isikute teenistusest vabastamine ei saa olla põhiõiguste riivamise legitiimne eesmärk. Põhiõigusi riivavaid piiranguid ei saa kehtestada piiramise enda pärast. Sellisele eesmärgile suunatud piirangud ei saagi olla proportsionaalsed.
10.5.Vaktsineerimine ei maanda tõhusalt nakatumise riski. Pigem on selline toiming vajalik ennekõike isiku enda kaitseks raske haigestumise eest, mitte haiguse leviku takistamiseks ja sellega riigi kaitsevõime tagamiseks. Vastustaja ei saanud jätta arvestamata ka asjaolu, et teadusandmed vaktsiinide tõhususe kohta on sedavõrd kiiresti ajas muutuvad, et jäiga ja range ning samal ajal püsiva vaktsineerimisnõude kehtestamisel pidanuks olema eriti ettevaatlik ning koguma vajadusel lisateavet. Seejuures tõendi esitamise nõude kehtestamise ajal oli juba avalikult vaktsiinide toimet kritiseeritud. Koroonaviiruse omikrontüve leviku tingimustes oli üldteada, et vaktsiinide tõhusus vähenes märkimisväärselt. 2021. a sügistalvel teavitasid mitmed Euroopa kõrge vaktsineerimismääraga riigid uutest nakatumisrekorditest. Vaktsineerimine saanuks sel hetkel teadaoleva teabe alusel olla üks ennetav meede teiste meetmete seas, kuid mitte kohustuslik.
10.6.Vaidlustatud käskkirjadest ei nähtu mistahes põhjendusi ega kaalutlusi, kuidas vaktsineerimata teenistujate teenistusest vabastamine aitab säilitada riigi kaitsevõimet. Arvestades, et Kaitseväe vaktsineeritus oli 21. oktoobri 2021. a seisuga 98%, ei saanud üksikud immuniseerimata kaitseväelased kujutada endast tõsist ohtu riigi kaitsevõimele ning inimeste eludele ja tervisele. Kaebaja oli oma struktuuriüksuses ainukene tegevväelane, kes ei olnud vaktsineeritud ega esitanud nõutud tõendit. Sellises olukorras on äärmiselt küsitav kaebajast lähtuv oht riigi kaitsevõimele või teiste teenistujate tervisele. Riskianalüüsidest ei tulene, et iga Kaitseväe teenistuja ja kõigi Kaitseliidu tegevteenistujate puhul on vaktsineerimine ainuvõimalik meede nakkuse edasikandumise ja teenistujate haigestumise vältimiseks. Ka kaebaja teenistusest vabastamise käskkirjades ei ole esitatud teenistusest vabastamise konkreetseid kaalutlusi ja leebemate meetmete rakendamise võimalusi.
11.Kaitseliit ja Kaitsevägi esitasid apellatsioonkaebused, milles palusid halduskohtu otsuse tühistada osas, millega halduskohus kaebuse rahuldas, ning jätta kaebus tervikuna rahuldamata.
12.Tallinna Ringkonnakohus jättis 16. märtsi 2023. a otsusega apellatsioonkaebused rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsiooni muutmata, kuid muutis halduskohtu otsuse põhjendusi, asendades need enda otsuse põhjendustega. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.
12.1.Halduskohus ei pidanud andma hinnangut riskianalüüside kinnitamise käskkirjade sisulisele õiguspärasusele. Hinnangu andmine ei too aga kaasa halduskohtu otsuse resolutsiooni muutmist.
12.2.Vaktsineerimiskohustuse kehtestamine ei ole teenistuskohustuse täitmiseks antav käsk Kaitseväe korralduse seaduse (KKS) tähenduses, vaid täiendav tervisenõue isikule teenistussuhte jätkamiseks. Isegi kui tegemist oleks käsuga teenistuskohustuste täitmiseks, saaks käsu täitmata jätmise eest isiku teenistusest vabastada eelkõige distsiplinaarmenetluse tulemusena (KVTS § 140 lg 1 p 7, § 148, § 166, § 177).
12.3.Olukorras, kus isikut ei ole võimalik nimetada Kaitseväes muule ametikohale, toob Kaitseliidu ametikohalt vabastamine kaasa ka tema tegevteenistusest vabastamise. Kaitseliidu seaduse (KaLS) § 15 lg 1 kohaselt kohaldatakse tegevteenistusele Kaitseliidus KVTS-i ja käsuõigust KKS-i 4(10)
3-21-2712 tähenduses, kui KaLS-is ei ole sätestatud teisiti. Kuna KaLS ei sätesta aluseid tegevteenistuja ametist vabastamiseks, tulnuks Kaitseliidu ülemal lähtuda selles küsimuses KVTS-ist. Seda ei ole tehtud. Kohtumenetluses esitatud seisukohtadest võib aga aru saada, et Kaitseliit on nõustunud Kaitseväe seisukohaga õiguslike aluste suhtes, mille alusel on kaebaja tegevteenistusest vabastatud.
12.4.Tingimus, mis välistab isiku teenistusse võtmise, peaks olema sätestatud seaduses. Riigikohus on otsuses nr 5-19-29/38 leidnud, et tervisenõue, mis on eelduseks ametniku teenistusest vabastamisele avaliku teenistuse seaduse § 95 lg 1 alusel, võib tuleneda ka määrusest, kui see on „tagasiviidav seadusliku aluseni“ (p-d 60 ja 61). Praegusel juhul ei ole tegemist sellise olukorraga. KVTS § 31 lg 6 kohaselt kehtestab tegevväelase teenistusülesande täitmise tervisenõuded Vabariigi Valitsus määrusega. Selleks määruseks on Vabariigi Valitsuse 21. märtsi 2013. a määrus nr 45 „Kaitseväeteenistuskohustuslasele ja tegevväelasele teenistusülesande täitmiseks ettenähtud tervisenõuded“. Määruses nr 45 ega selle lisas ei ole sätestatud tegevväelase vaktsineerimiskohustust. Kuna tegevväelase vaktsineerimiskohustus kehtestati Kaitseväe juhataja käskkirjaga ja Kaitseliidu ülema käskkirjadega, ei tulenenud vastav tervisenõue seadusest ega olnud antud määrusena seaduse alusel KVTS § 86 p 7 tähenduses. Seetõttu ei sätestanud viidatud aktid seaduslikku eeldust ametniku vabastamiseks KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1 alusel. TTOS-i alusel on tööandjal õigus kehtestada töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid töötaja enda tervise kaitseks (§ 2), kuid mitte teenistussuhte eeldusi ning nõudeid asutuse toimepidevuse tagamiseks. Need tulenevad teenistussuhteid reguleerivatest seadustest ja määrustest. Teenistusest vabastamise alust ei saa tuletada ka KVTS § 83 lg 2 p-st 5, mis reguleerib teenistusse võtmise vormistuslikku külge, mitte teenistussuhte eelduste ühepoolses korras muutmist. Seega ei saanud Kaitseväe juhataja ja Kaitseliidu ülema käskkirjadest tuleneva nõude järgimata jätmine kaasa tuua kaebaja teenistusest vabastamist KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1 alusel. Järelikult olid nii Kaitseliidu ülema kui Kaitseväe juhataja käskkirjad kaebaja teenistusest vabastamise kohta õigusvastased ja puudub vajadus hinnata vaktsineerimiskohustuse kehtestamise õiguslikku alust ja proportsionaalsust.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
13.Kaitsevägi ja Kaitseliit paluvad kassatsioonkaebuses see rahuldada, tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Kassatsioonkaebuse kohaselt oli ringkonnakohtu tuginemine määrusele nr 45 üllatuslik. Kohus ei ole võimaldanud menetlusosalistel selle osas oma seisukohta esitada. Ringkonnakohtu otsusest ei selgu, miks asus kohus Riigikohtust erinevale seisukohale, et vaktsineerimisnõue on tervisenõue, mitte töötervishoiu nõue (RKHKm nr 3-21-2241/11, p 24). Vastustajad märkisid, et töötervishoiu ja tööohutuse seadus on ühetaoliselt rakendatav kõikidele asutuse teenistujatele. Vaktsineerimistõendi esitamise korraldus anti käskkirjaga, mis kehtis kogu isikkoosseisule, mitte ainult tegevväelastele.
14.Kaitseväe ja Kaitseliidu esitatud täiendavas seisukohas paluvad vastustajad arvestada Riigikohtu 21. juuni 2024. a otsuse nr 3-22-157/25 seisukohtadega. Selles haldusasjas peetud vaidlus on käesoleva vaidlusega sisult sarnane. Riigikohus leidis viidatud otsuses, et kaudse vaktsineerimisnõude puhul oli tegemist töötervishoiu nõudega TTOS-i tähenduses (p 32.2) ja vaktsineerimisnõude kehtestamiseks annab piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 (p 14.6). Lisaks leidis Riigikohus, et politsei tegevuse eripära tõttu ei ole Euroopa Parlamendi ja Euroopa Liidu Nõukogu 18. septembri 2000. a direktiiv 2000/54/EÜ töötajate kaitse kohta bioloogiliste mõjuritega kokkupuutest tulenevate ohtude eest tööl ja Euroopa Liidu Nõukogu 12. juuni 1989. a direktiiv 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta kohaldatavad. Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 sätestab üheselt, et seda ei kohaldata, kui teatava avaliku teenistuse, nagu relvajõudude või politsei tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult
5(10)
3-21-2712 vastuollu satub (p 26.2 ja p 27). Seega ei ole Kaitseväe tegevuse eripära tõttu asjas EL-i direktiivid 2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ kohaldatavad.
15.Kaebaja palub vastuses kassatsioonkaebusele see rahuldamata jätta. Ühtlasi palub kaebaja taotleda Euroopa Inimõiguste Kohtult (EIK) arvamust ja Euroopa Kohtult eelotsust või esitada täiendavad küsimused asjas C-219/24, samuti tunnistada TTOS § 13 lg 2 põhiseadusvastaseks. Kaebaja põhjendused kassatsiooniastmes on järgmised.
15.1.Ringkonnakohus on põhjendatult leidnud, et vaktsineerimisnõue on tervisenõue ning see ei saanud tulla vastustajatele üllatusena. Õiguse kohaldamisega ei rikkunud ringkonnakohus menetlusnorme ega väljunud apellatsiooni piiridest.
15.2.Riigikohtu seisukohad otsuses nr 3-22-157/25 on väärad ja vastuolulised. Vaktsineerimiskohustuse paigutamine TTOS-i alla on vastuolus põhiseadusega ning TTOS-i ja direktiivi eesmärkide ja mõttega. Puudub piisavalt täpne volitusnorm.
15.3.Riigikohus on eiranud seaduslikkuse põhimõtet. Vaktsineerimisnõude kehtestamine on riigisisene õigus, aga seda õigust pole Eestis kasutatud. Lubatud saab olla see, mis on õigusnormides kirjas. PS § 29 lg-st 4 tulenevalt on töötingimused riigi kontrolli all. See tähendab, et ükski tööandja ei saa omavoliliselt ning seadusega vastuollu minnes endale sobivalt seadust tõlgendada. TTOS § 13 lg 2 annab aga tööandjale piiramatu võimu meetmete kehtestamiseks. TTOS § 13 lg-st 2 peaks nähtuma tööandja õigus kohustusliku vaktsineerimise kehtestamiseks.
15.4.Kaitseväes on sätestatud vaktsineerimisnõude kehtestamiseks eriregulatsioon, mistõttu ei saa asjas kohaldada TTOS § 13 lg-t 2. Kohustuslik vaktsineerimine saab olla kaitseväelaste jaoks tervisenõue. Vaktsineerimiskohustuse kehtestamise ajal kehtinud KVTS § 31 lg 6 sätestas, et tegevväelase teenistusülesande täitmise tervisenõuded kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Määruses nr 45 vaktsineerimiskohustust ei kehtestatud. KVTS § 140 lg 1 p 4 sätestab, et tegevväelane vabastatakse tegevteenistusest tegevteenistusse võtmise nõuetele mittevastavuse korral. Ei ole võimalik vastata töötervishoiu ja tööohutuse nõuetele, vaid neid on võimalik täita.
15.5.TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11, lg 22 p-d 1 ja 2 ei anna õiguslikku alust vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks.
15.6.EL-i direktiivid 2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ ning EL-i üldpõhimõtted ja soovitused on käesolevas asjas asjakohased. TTOS § 13 lg 2 on vastu võetud just direktiivi 89/391/EMÜ ülevõtmisega. Seega kui direktiiv ei kohaldu, ei saa kohaldada ka TTOS § 13 lg-t 2. Riigikohtu otsusest ei selgu, milline osa direktiivist ei kohaldu. Vastuseta jääb küsimus, kas politseis ja kaitseväes peab töötervishoidu ja tööohutust tagama. Kui õiguslik alus vaktsineerimisele on TTOS § 13 lg 2, on asjakohane ka Euroopa Kohtu eelotsus asjas nr 2-21-12706. Sel juhul tuleks menetlus peatada ning esitada ka eelotsuse taotlus või täiendavad küsimused Euroopa Kohtule. Nimetatud õigusnormi õiguspärasust vaktsineerimiskohustuse loomisel saab hinnata ka Euroopa Inimõiguste Kohus (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 2281). Oluline on teada, kas Eestis on olemas Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) ning selle lisaprotokollidega kooskõlas olev õiguslik alus vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks, ning kui on, kas sellise kohustuse rikkumise tõttu on konventsiooniga kooskõlas teenistussuhete kiire ja automaatne lõpetamine. 6(10)
3-21-2712
15.7.Vaidlusalune koroonavaktsiin ei ole direktiivi 2000/54/EÜ III lisa järgi tõhus vaktsiin. Puudusid pikaajalised andmed vaktsiini toime ja kõrvalmõjude kohta. Hinnatud ei ole võimalikke vastunäidustusi konkreetse isiku puhul. Tõhusaks vaktsiiniks saab lugeda direktiivi kohaselt vaktsiini, mis on vastavalt märgistatud (tähis: V). Selline märgistus COVID-19 vaktsiinidel puudub Eestis tänaseni (vt viidatud direktiivi lisa 3 tabelit). Kui õigusnormi kohaselt pole COVID-19 vaktsiini loetud tõhusaks, ei tohiks sellist järeldust teha ka kohus omal algatusel.
15.8.TTOS-i ja määruse nr 144 alusel kehtestatavate kohustuste legitiimseks eesmärgiks ei saa olla sisejulgeoleku tagamine või kodanike elude ja tervise kaitse, riigi ja rahvatervise kaitse. Direktiivi 89/391/EMÜ art 1 lg 1 sätestab, et direktiivi eesmärk on soodustada töötajate töötervishoiu ja -ohutuse parandamist. Direktiivi 2000/54/EÜ art 1 lg 1 sätestab, et direktiivi eesmärk on kaitsta töötajaid nende tervist ähvardava ohu eest, sealhulgas ära hoida tööl bioloogiliste mõjuritega kokkupuutest tulenevad või tuleneda võivad ohud. Määrus nr 144 kordab seda eesmärki. Vaktsineerimine sai kaitsta vaid raske haigestumise eest konkreetset teenistujat.
15.9.Vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks ei olnud täidetud EIK-i praktikas toodud nõuded (asjas nr 47621/13, Vavrička jt vs. Tšehhi Vabariik, p 300 jj).
15.10.Riigikohtu loodud pretsedent ei lähe kokku tema enda otsuses välja toodud välisriikide praktikaga.
15.11.Olenemata vaktsineerimisnõude kehtestamise õiguspärasusest, oli kaebaja vabastamine kaalutlusotsusena ebaproportsionaalne ning seega õigusvastane. Ei saa nõustuda, et kaalutlusõigust tuleb teostada vaid siis, kui on erakordsed asjaolud või kui käskkirja andmise aluseks olnud olukord oli muutunud. Riigikohus ei ole viidanud, kust selline erisus tuleneb, sest seadus sellist erisust ei kehtesta. Kaalutlusõigust tuleb teostada alati, kui seadus selle ette näeb. Riigikohus tõi oma otsuses välja, et tegemist oli jätkuvalt ebaselge olukorraga, viirus muutus, vaktsiinitõhusus oli muutumas, kuid jääb arusaamatuks, miks seda olukorda ja ebaselgust tuleb tõlgendada teenistuja kahjuks. Teenistuja on teenistussuhetes nõrgemaks pooleks ning igasugune ebaselgus tuleks tõlgendada teenistuja kasuks, mitte vastupidi. Haldusorganil oleks tulnud kaaluda ka seda, kas konkreetse teenistuja osas on võimalik kasutada muid meetmeid, sh ajutisi, kas ajutiselt on võimalik selle teenistuja puhul kontaktide vähendamine vms. Kuivõrd vaktsineerimisnõue oli ajutine, tulnuks kaaluda ka ajutist teenistuse peatamist vms. Mitte ühtegi teist võimalust vabastamise kõrval ei kaalutud, vaid vabastati automaatselt, mille kohta Riigikohus on öelnud, et seda poleks tohtinud teha. Ebaõige on ka Riigikohtu seisukoht, et vaktsineerimisnõuet kehtestades ja selle täitmata jätmise korral teenistussuhet lõpetades ei tule tööandjal ise teha midagi, et teenistuja puhul välja selgitada vastava meetme sobivus. Proportsionaalsuse testis tulnuks hinnata ka seda, kui tihe probleem oli koroonaviirusega nakatumine üksikust teenistujast lähtuvalt.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
16.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ning ringkonnakohtu otsus ja halduskohtu otsus materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu tühistada. Kolleegium teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse rahuldamata (HKMS § 230 lg 5 p 5). Kolleegium ei näe põhjust muuta oma varasemaid seisukohti samataolistes asjades (RKHKo nr 3-22-157/25 ning RKHKm nr 3-21-2241/11 ja 3-21-2071/13).
7(10)
3-21-2712
I
17.Kaebaja teenistusest vabastamine põhines Kaitseväe juhataja siseaktil, käskkirja nr 162 p-l 4, millega kehtestati teenistujatele kaudne vaktsineerimisnõue (vt RKHKm nr 3-21-2241/11, p 20 jj).
18.Tegemist oli tööohutuse nõudega TTOS-i tähenduses, mille kehtestamiseks andsid piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 (RKHKo nr 3-22-157/25, p-d 14.5 ja 14.6). Koroonaviiruse leviku korral on tööandjal kohustus tagada töökeskkonnas teiste inimestega kokku puutuvate töötajate nakkusohutus, eelkõige läbi töötajate koroonahaiguse vastase vaktsineerimise tagamise, koroonaviiruse nakkusohutust kinnitava tõendi kontrollimise või töötajate testimise koroonaviiruse testiga (määrus nr 144 § 6 lg 2 p 11). Tööandjale on seadusega antud õigus kehtestada ettevõttes (sh riigiasutuses) töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid (TTOS § 4 lg 1 ja § 13 lg 2). Seda õigust ei piiranud ka kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamise ajal kehtinud KVTS § 31 lg 6, sest TTOS § 13 lg 2 lubab sõnaselgelt kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemad nõuded. KVTS ega selle rakendusaktid ei sätestanud rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit (RKHKm nr 3-21-2241/11, p 24). Normid on praegust asja puudutavas osas põhiseaduspärased.
19.Võttes arvesse Kaitseväe eripära, ei saanud vaktsineerimisnõude rakendamine sattuda direktiividega 89/391/EMÜ ja 2000/54/EÜ vastuollu. Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 ütleb üheselt, et seda ei kohaldata, kui teatava avaliku teenistuse, nagu relvajõudude või politsei tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu satub. Sellisel juhul tuleb töötajate ohutus ja tervis tagada nii hästi kui võimalik, pidades silmas direktiivi 89/391/EMÜ eesmärke (vt ka RKHKo nr 3-22-157/25, p-d 24-29). Seetõttu pole käesoleva asja lahendamise seisukohast määravat tähtsust, kuidas vastab Euroopa Kohus Riigikohtu tsiviilkolleegiumi eelotsuse taotluses esitatud küsimustele direktiivide 89/391/EMÜ ja 2000/54/EÜ tõlgendamise kohta (vt RKTKm nr 2-21-12706/92). Kaebaja taotlused menetluse peatamiseks Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni asjas C-219/24 või eelotsuse küsimiseks jäävad rahuldamata.
20.Kaitseväe juhataja siseaktiga kehtestatud kaudne vaktsineerimisnõue ja selle aluseks olevad normid olid proportsionaalsed eesmärkide saavutamiseks. Need teenisid ülekaalukat avalikku huvi: riigi tuumikfunktsiooni lakkamatut tagamist ning inimeste elude ja tervise kaitset. Kaitseväelaste vaktsineerimisnõude spetsiifiline eesmärk oli kaitseväelaste teenistus- ja reageerimisvõime säilitamine, seeläbi riigi kaitsevõime ehk kokkuvõttes riigi enda kindlustamine (RKHKm nr 3-21-2241/11, p 26). Vaktsineerimisnõue oli sobiv ja vajalik. Eestis kasutatavate koroonaviirusevastaste vaktsiinide ohutus ja tõhusus oli teatavale ebakindlusele vaatamata piisavalt tõendatud (RKHKo nr 3-22-157/25, p 29). Sama tõhusaid leebemaid meetmeid eesmärkide saavutamiseks polnud. Otsustamise ajal vastustajate käsutuses oleva teabe põhjal võis eeldada, et vaktsineerimisega kaasnev prognoositav kasu ületas võimalikud riskid (vt allpool p 23). II
21.Tegevväelane vabastatakse teenistusest, kui ilmnevad asjaolud, mis oleks välistanud tema teenistusse võtmise KVTS § 83 või § 86 kohaselt (KVTS § 145 lg 1, § 140 lg 1 p 4). Tegevteenistusse asuda sooviv isik peab esitama seadusega või seaduse alusel nõutava dokumendi (KVTS § 83 lg 2 p 5). Tegevteenistusse ei võeta isikut, kelle puhul esineb muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistav asjaolu (KVTS § 86 p 7).
8(10)
3-21-2712 Vaktsineerimistõendi esitamata jätmisega jättis kaebaja esitamata seaduse alusel nõutud dokumendi. Vastava tõendi esitamata jätmist saab käsitada muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna (vt RKHKo nr 3-22-157/25, p 36).
22.TTOS-i alusel kehtestatud riskianalüüsist tulenev vaktsineerimisnõue ei tähenda, et nõude täitmata jätmine võiks tuua kaasa automaatse teenistusest vabastamise. Ka siseakti rakendamise korral tuleb järgida kaalumisreegleid (HMS § 4 lg 2) ja kaalumisel ei tohi kaalutlusõigust kuritarvitada. Käskkirja nr 162 kui siseakti rakendamisel tuli vaktsineerimisnõude täitmata jätmise korral enne teenistuja suhtes õigusliku tagajärje valikut teostada kaalutlusõigust juhul, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 162 andmise aluseks olnud olukord oli muutunud. (Vt RKHKo nr 3-22-157/25, p 40.)
23.Kolleegiumile ei nähtu, et Kaitsevägi oleks kaebaja suhtes vaktsineerimisnõude rakendamisel teinud kaalumisvigu (vt RKHKo nr 3-22-157/25, p-d 45–47). Kaitsevägi vabastas kaebaja tegevteenistusest 2021. a oktoobri alguses, mil epidemioloogilisest olukorrast tulenev oht nii inimeste elule ja tervisele (sh kaitseväelastele), tervishoiusüsteemi toimepidevusele kui ka kaitseväelaste teenistus- ja reageerimisvõime säilitamisele oli äärmiselt tõsine (novembris oli tõsine haiglavõrgu ülekoormamise oht, vt RKPJKo nr 5-22-4/13, p 72). Kaebaja pole kassatsiooniastmes väitnud, et ta oleks enne teenistusest vabastamise käskkirja andmist esitanud tervishoiuteenuse osutaja tõendi vaktsiini vastunäidustuse kohta, nagu nägi ette käskkirja nr 162 p 5. Kaebaja pole nimetanud ka muid erilisi asjaolusid, mistõttu Kaitsevägi oleks pidanud tegema talle vaktsineerimisnõude rakendamisel erandi. Samuti ei nähtu kaebaja väidetest, et ta oleks esitanud taotluse avaliku võimu teostamise õiguse peatamiseks (ATS § 83 p 1). Kaebaja on muu hulgas üldsõnaliselt väitnud, et pole kaalutud võimalust ajutiselt vähendada konkreetse teenistuja puhul inimkontakte. Kaitseväel pole võimalik tagada, et teenistujal oleks vähe inimkontakte. Riigi kaitsejõud peavad sarnaselt politseiga olema kriiside lahendamiseks valmis kiiresti paigutama oma personali ümber uute ülesannete täitmiseks. Kaebaja tegevteenistusest vabastamise ajal ei olnud välistatud, et tegevteenistujaid tuleb lähiajal kaasata kriiside lahendamisse (vrd RKHKo nr 3-22-157/25, p 47).
24.Kolleegium ei näe vaktsineerimisnõude kehtestamisel ega selle rakendamisel endiselt vastuolu ka EIÕK-ga ja EIK-i seisukohtadega (otsus nr 3-22-157/25, p-d 15 ja 30; ka 3-21-2241/11, p-d 30 ja 31). EIK-i suurkoja otsuse seisukohad asjades nr 47621/13 jt: Vavrička jt vs. Tšehhi Vabariik ei ole käesolevale asjale üheselt ülekantavad, kuna ei puuduta avalikus teenistuses kehtestatud kaudset vaktsineerimiskohustust ülemaailmse tervisekriisi tingimustes. Kolleegium ei näe põhjust taotleda EIK-ilt nõuandvat arvamust HKMS § 2281 alusel.
25.Vaidlustatud Kaitseväe juhataja asetäitja käskkiri nr 621P kaebaja tegevteenistusest vabastamise kohta oli seega õiguspärane. Kuna Kaitseliidu ametikohale määramine eeldab tegevteenistuses olemist (KVTS § 12 lg 5), ei pea kolleegium vajalikuks hinnata eraldi Kaitseliidu ülema käskkirja rahuaja ametikohalt vabastamise kohta. III
26.Kaebaja taotles, et kassatsioonkaebust arutataks kohtuistungil. Kolleegiumi hinnangul ei ole kohtuistungi korraldamine eeltoodud lahenduskäiku arvestades vajalik, mistõttu kaebaja taotlus jääb rahuldamata (HKMS § 223 lg 1).
27.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuivõrd vastustajad ei ole esitanud kulude nimekirja, jäävad menetlusosaliste kulud nende endi kanda. Vastustajad on kassatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu tasumisest vabastatud (HKMS § 104 lg 10).
9(10)
3-21-2712
28.Avaldatavas kohtuotsuses tuleb kaebaja nimi asendada tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.