Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-2273 22. juuni 2023 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Heiki Loot OÜ Adepte Group kaebus Saaremaa Vallavolikogu
21.oktoobri 2020. a otsuse nr 1-3/65 tühistamiseks osas, millega jäeti Pahapilli küla Varese sadama detailplaneering osaliselt kehtestamata, ning Saaremaa Vallavolikogu kohustamiseks otsustada uuesti detailplaneeringu täies mahus kehtestamine Kaebaja OÜ Adepte Group (endine Osaühing Adepte), esindajad vandeadvokaat Piret Kergandberg ja vandeadvokaat Angela Kase Vastustaja Saaremaa vald, esindajad vandeadvokaat Arne Ots ja vandeadvokaat Kaisa Laidvee Tallinna Ringkonnakohtu 31. märtsi 2022. a otsus OÜ Adepte Group kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 31. märtsi 2022. a otsus muutmata, täiendades otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.
3.Jätta menetlusosaliste kassatsiooniastmes kantud kulud nende endi kanda.
Arvata OÜ Adepte Group tasutud riigilõiv riigituludesse.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Mustjala Vallavolikogu algatas 28. aprilli 2017. a otsusega nr 22 Pahapilli küla Varese sadama detailplaneeringu. Planeeringuala asub Saaremaa vallas (endine Mustjala vald) Pahapilli külas ja hõlmab Varese sadama katastriüksust (katastritunnus 48301:006:0515, pindala 2,32 ha, 100% tootmismaa sihtotstarve) koos kaisid ümbritseva merealaga. Detailplaneeringu eesmärgiks on sadama korrastamine ja rekonstrueerimine ning sadamat teenindavale ühele 83 m kõrgusele tuulegeneraatorile Vestas V66 ehitusõiguse määramine.
2.Saaremaa Vallavolikogu kehtestas 21. oktoobri 2020. a otsusega nr 1-3/65 „Pahapilli küla Varese sadama detailplaneeringu osaline kehtestamine“ Varese sadama detailplaneeringu osas, millega planeeritakse ehitusõigus hoonete ehitamiseks. Tuulegeneraatori ehitusõiguse osas jäeti detailplaneering kehtestamata.
3-20-2273 Otsuse põhjenduste kohaselt on Pahapilli küla elanikud avaldanud detailplaneeringu menetluses seisukohti, et planeeritav tuulik on liiga lähedal elamutele ja selle tekitatav müra ning visuaalne mõju avatud mererannikul häirib neid. Samuti on viidatud vastuolule Saare maakonnaplaneeringu teemaplaneeringuga ja Mustjala valla külade üldplaneeringuga. Koostatud mürahinnangute kohaselt ei ületa müra päevast sihtväärtust, kuid teatud tuule suuna (st tuulikust elamu poole ehk loode-, põhja- ja kirdetuul) ja tuule kiiruse (üle 5 m/s) korral võib öine müra ületada sihtväärtust lähima elamu juures Merevaike katastriüksusel. Leevendava meetmena pakutakse mürahinnangutes välja, et tuulegeneraatori tööd tuleb sellisel juhul pidurdada. Kuna avalikul arutelul ega Rahandusministeeriumi korraldatud ärakuulamisel ei saavutatud kohalike elanikega kompromissi ning nad ei olnud nõus vastuväidetest loobuma, isegi kui tuulegeneraatori töös rakendatakse leevendavaid meetmeid, häirib tuulegeneraatori püstitamine volikogu hinnangul kohalikke elanikke nii müra kui visuaalse mõjuga ning riivab seeläbi nende subjektiivseid õigusi. Tuulegeneraator ei ole otseselt sadama toimimiseks vajalik rajatis ega ka traditsiooniline sadamaehitis, vaid selle rajamisega soovitakse anda sadamale lisaväärtust. Planeeringust huvitatud isikul tuli arvestada sellega, et tema ettevõtlusvabadus kinnistul tuulegeneraatori rajamise osas võib olla kitsendatud lähedalasuvate elamute tõttu. Arvestades Pahapilli küla mereäärset asukohta, kus tuule kiirus on valdava osa ajast üle 5 m/s, tähendaks see tuulegeneraatori töö piiramist suurel osal ajast. Kui tuulegeneraator on juba püstitatud, ei saa kohalik omavalitsus olla veendunud ega tagada, et leevendavat meedet rakendatakse, samuti puudub leevendava meetme rakendamise kontrollimise võimalus. Kohalikel elanikel on keeruline tõendada müranormide rikkumist, neil puudub võimalus leevendava meetme rakendamise vajadust ja rakendamist kontrollida ning seetõttu võib edaspidi tekkida lõputu vaidlus mürataseme ning tuule suuna ja kiiruse üle. Kavandatav tuulegeneraator hakkaks paiknema olemasolevale elamule lähemal, kui koostamisel olevas üldplaneeringus lubatud. Riigihalduse ministri 27. aprilli 2018. a käskkirjaga nr 1.1-4/94 kehtestatud Saare maakonnaplaneering 2030+ teemaplaneeringus „Tuuleenergeetika“ on ühe tuulegeneraatori püstitamisel soovituslikuks märgitud optimaalne kaugus 1000 m. Koostatava üldplaneeringuga määratakse elektrituuliku ja tuuleparkide püstitamiseks ebasobiva alana asustusalad, olemasolevad elamud ning määratakse puhverala ulatuseks 1000 m. Koostamisel olevat üldplaneeringut ei tule küll detailplaneeringu kehtestamisel järgida kui õigusakti, kuid kohalikul omavalitsusel ei ole planeeringu kaalumisel keelatud arvesse võtta asjakohastes mittesiduvates dokumentides väljendatud huve, sh koostamisel oleva kõrgema astme planeeringu eesmärke. Ettevaatusprintsiibist lähtudes ei ole tuulegeneraatori püstitamine avatud mereäärsele alale ja nii lähedale elamutele põhjendatud ning riivab kohalike elanike subjektiivseid õigusi.
3.Osaühing Adepte (edaspidi OÜ Adepte Group) esitas 18. novembril 2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse Saaremaa Vallavolikogu 21. oktoobri 2020. a otsuse nr 1-3/65 tühistamiseks osas, millega jäeti Pahapilli küla Varese sadama detailplaneering osaliselt kehtestamata, ning Saaremaa Vallavolikogu kohustamiseks uuesti otsustada detailplaneeringu täies mahus kehtestamine. Kaebaja leidis, et vastustaja jättis otsuse tegemisel arvestamata oluliste kaalutlustega. Detailplaneering on elluviidav üksnes terviklikult. Tuuliku rajamine ning sellega kaasnev taastuvenergia tootmise võimalus on eelduseks sellele, et muid planeeringuga kavandatud tegevusi - kalapüügiks kasutatava sadama rekonstrueerimine, vanade tootmishoonete kasutuselevõtmine - oleks majanduslikust seisukohast võimalik ellu viia. Otsus põhjustab kaebajale varalise kahju tehtud kulude ja saamata jäänud tulu osas. Vastustaja väide, et kaebajal tuli arvestada, et tema ettevõtlusvabadus võib olla kitsendatud lähedalasuvate elamute tõttu, ei ole asjakohane ega piisav kaalutlus. Tuulikule ehitusõiguse andmata jätmise tõttu ei saa kaebaja luua 10 töökohta. 2(11)
3-20-2273 Detailplaneeringu ala asub piirkonnas, mis asub tõmbekeskustest suhteliselt kaugel. Seetõttu on uute ja hästitasustatud töökohtade loomine oluline avalik huvi. Planeeringumenetluses esitasid vastuväiteid nelja kinnistu omanikud: nendest kolm kinnistut on hoonestatud ning nende isikute riive ei ole eriti intensiivne. Kohalik kogukond toetab detailplaneeringu lahendust (16 allkirjaga pöördumine), sest sadam oleks oluline tööandja. Detailplaneeringu terviklahendust toetas Mustjala osavallakogu, kes on kohalike elanike esinduskogu. Toetus lähtus piirkondlikust huvist, ennekõike huvist töökohtade loomise vastu. Taastuvenergia tootmine on avalik huvi. Ühe tuuliku ehitamine võimaldab toota piisavalt elektrienergiat vähemalt 2000 majapidamise elektriga varustamiseks. Riiklikud ning kohalikud strateegiadokumendid (nt üleriigiline planeering Eesti 2030+, Saaremaa valla arengukava 2019-2030, Saare maakonna arengustrateegia 2019-2030, Eesti riiklik energia- ja kliimakava) näevad ette taastuvenergia tootmismahtude olulise suurendamise lähiaastatel. Müratasemete hindamisel kasutatav mudel on olemuslikult konservatiivne ‒ hinnangulised müratasemed on tegelikest üldjuhul kõrgemad. See tuleneb mh asjaolust, et müra modelleerimisel ei arvestatud otseselt müra levikut takistavate objektidega, nagu kõrgemad puud ning metsaalad (Hendrikson & Ko mürahinnang). Detailplaneeringuga ei määrata kindlaks konkreetset tuulikutüüpi, vaid antakse ehitusõigus üldisemate parameetrite alusel. Koos tehnika arenguga on tuulikute mürahäiring muutunud väiksemaks. Mürahinnangud tuginevad konkreetse tuulikutüübi müraemissioonile (Vestas V66, mille müraemissioon (LwA) on 102,5 dB), samas on selle tuulikutüübi asemel võimalik kasutada teisi, väiksema müraemissiooniga generaatoreid, nt Enercon E-70, mis on võimsuselt samas suurusjärgus, kuid müraemissioon on 93,6-104,5 dB. Vastustaja lähtus sobimatutest kaalutlustest. Planeeringule vastuväiteid esitanud isikute õiguste riive ulatus on jäetud välja selgitamata. Vastustaja oleks pidanud arvestama, et ühelgi isikul ei ole subjektiivset õigust ümbritseva keskkonna muutumatuks jäämisele. Varese sadama kinnistu oli ka enne detailplaneeringu algatamist juhtotstarbelt tootmismaa. Tootmismaa, mida kasutatakse sadamaalana, toob endaga paratamatult kaasa häiringuid, sh müra. Seega ei saanud vastuväiteid esitanud isikute jaoks sellised häiringud olla ootamatud. Isikud, kes esitasid detailplaneeringule vastuväiteid, ei ole tuulikust intensiivselt mõjutatud: 1) Sarapuu kinnistu asub ca 500 m kaugusel kavandatud tuuliku asukohast ning müra ei ületaks tööstusmüra öiseid sihtväärtusi. Naaberkinnistute (Türnpuu ja Varese) omanikud on tuuliku ehitamise poolt; 2) Pahapilli-Metsa kinnistu on hoonestamata; 3) Merevaike katastriüksuse kinnistut ei kasuta omanik aastaringseks elamiseks. Omanik pidi kinnistut omandades olema teadlik, et kinnistu lähedusse kavandatakse tuulikut. Vastustaja tugines õigusvastaselt koostamisel olevas üldplaneeringus ettenähtud piirangutele. Üldplaneering läbis 2020. a suvel eskiislahenduse avalikustamise. Puudub kindlus, et see võetakse vastu selliselt, et tuuliku puhverala ulatuseks on 1000 m. Vastustaja rikkus uurimispõhimõtet (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 6). Asjaolud tuleb tuvastada piisava detailsusega ning neile antud hinnang peab olema õige. Kehtiva õiguse järgi ei tule detailplaneeringu kehtestamisel enam juhinduda mitte müra sihtväärtustest, vaid piirväärtustest. Atmosfääriõhu kaitse seaduse (AÕKS) § 56 lg 2 p 2 sõnastust muudeti 13. juunil 2020 jõustunud muudatustega, mille kohaselt on müra sihtväärtus suurimaks lubatud müratasemeks uute üldplaneeringutega aladel. Kuna Saaremaa üldplaneering on alles koostamisel, tuli detailplaneeringu kehtestamisel lähtuda müra piirväärtustest. Tööstusmüra piirväärtus elamualadel on keskkonnaministri 16. detsembri 2016. a määruse nr 71 „Välisõhus leviva müra normtasemed ja mürataseme mõõtmise, määramise ja hindamise meetodid“ lisa 1 kohaselt 45 dBA. Seega ei ületaks teoreetiline ning määramatust (+2 dB) arvestav mürahäiring ka ebasoodsate ilmastikutingimuste korral asjakohaseid normtasemeid. Mõlemas mürahinnangus tuuakse välja, et müra modelleerimise tulemused on konservatiivsed, st tegelikud müratasemed on tõenäoliselt madalamad. Teoreetiline oht müra sihtväärtuste ületamiseks esineb vaid öisel ajal, st 8 tunnil ööpäevas. Ohu realiseerumine eeldab täiendavalt nii ebasoodsat tuulesuunda (loode-, kirde- või põhjatuul) kui teatud tuulekiirust (vähemalt 3(11)
3-20-2273 5 m/s). 2016. a andmetel esineb tuuliku müra seisukohast ebasoodne kombinatsioon tuule suunast ja kiirusest vaid ca 16% ajast. Kuna müra normtasemete seisukohalt loetakse öiseks ajaks 1/3 ööpäevast, esineks teoreetiline müra sihtväärtuste ületamise oht vaid ca 5,3% ajast. Järelikult on väide, et sihtväärtuse ületamise oht esineb suurel osal ajast, väär. Arvestatud ei ole, et tuulikut on võimalik ebasoodsate ilmastikutingimuste korral öiseks ajaks välja lülitada või asendada mürahinnangus käsitletud tuulik vaiksema tuuliku mudeliga. Tuuliku tööd saab vajaduse korral pidurdada tuuliku juhtimisprogrammi lisatav käsurida, mis kindlaksmääratud ilmastikuoludel keerab labad tuule suunast rohkem või vähem välja. Vastustaja rikkus uurimiskohustust ka sellega, et ei ole välja selgitanud puudutatud isikute subjektiivsete õiguste riivet ja selle ulatust. Ainuüksi senise keskkonna (visuaalne) muutus ei tähenda, et piirkonna kinnistute omanike õigusi riivatakse. Teadmata riive ulatust, ei olnud seda võimalik võrrelda kaebaja õiguste riivega. Vastustaja rikkus ärakuulamisõigust. Kaebaja sai sellest, et volikogu võib detailplaneeringu kehtestada osaliselt, ning osalise kehtestamise põhjustest teada päev enne otsuse tegemist. Selles olukorras puudus kaebajal võimalus väljendada arvamust otsuse suhtes. Vastustaja rikkus kohustust korraldada detailplaneeringu osalise kehtestamise kohta avalik väljapanek ja arutelu. Detailplaneeringu terviklahendust muutes oleks vastustaja pidanud korraldama uue avalikustamise (planeerimisseaduse (PlanS) § 137 lg 3). Tuulik oli detailplaneeringu terviklahenduse osa. Ei saa välistada, et õiguspärase menetluse korral oleks lõpptulemus olnud teistsugune. Vastustaja tegevus planeeringumenetluses oli eksitav ja vastuoluline. Planeeringu koostamisel, vastuvõtmisel ning Rahandusministeeriumi järelevalve ajal toetas vastustaja detailplaneeringu tervikuna kehtestamist. Sellele vaatamata muutis vastustaja varasemat seisukohta. Detailplaneeringu menetluse tähtaeg on kolm aastat (PlanS § 139 lg 2). Detailplaneeringu menetlus algatati
28.aprillil 2017. Seega oleks pidanud detailplaneering kehtestatama hiljemalt 28. aprillil 2020. Vallavalitsus koostas detailplaneeringu eelnõu 5. mail 2020. Muudatusettepaneku, mille põhjal kehtestati detailplaneering osaliselt, tegi komisjon 15. oktoobril 2020. Seejuures ei olnud komisjon otsustusvõimeline (volikogu ehitus- ja keskkonnakomisjoni istungil osales 17 liikmest vahetult 8 ehk kohal ei olnud vähemalt poolt komisjoni koosseisust).
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 22. juuni 2021. a otsusega kaebuse, tühistas Saaremaa Vallavolikogu 21. oktoobri 2020. a otsuse osas, millega jäeti Pahapilli küla Varese sadama detailplaneering osaliselt kehtestamata tuulegeneraatori ehitusõiguse osas, ning kohustas Saaremaa Vallavolikogu uuesti otsustama detailplaneeringu terviklahenduse kehtestamise, st tuulegeneraatori ehitusõiguse üle. Kohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 6975 eurot. Kohus leidis, et volikogul on õigus planeeringu avaliku väljapaneku ja avaliku arutelu tulemusel planeeringut parandada ja täiendada, kuid muudatused peavad olema tehtud õiguspärase kaalutluse tulemusel. Volikogul tuli detailplaneeringu lahenduse üle otsustamisel arvestada nii era- kui ka avalikku huvi. Sadama opereerimine ja taastuvenergia tootmine ning müük on eelkõige ettevõtja majandushuvist lähtuv tegevus, kuid sadama toimimine on samal ajal kohalik avalik huvi elektri varustuskindluse ja tööhõive seisukohast. Tuulikust saadava energiaga töötav sadam on taastuvenergia tootmise seisukohast riiklik avalik huvi. Lisaks on kaebaja järjekindalt väitnud, et sadama arendamine ja toimimine on majanduslikult mõistlik üksnes taastuvenergia tootmise korral. Olles saanud kõik detailplaneeringu terviklahenduse jaoks vajalikud kooskõlastused ning vastustaja toetuse ajavahemikul 2. augustist 2019 ‒ 5. maini 2020, võis kaebaja eeldada, et volikogu kehtestab 19. juuni 2020. a istungil detailplaneeringu terviklahenduse. Volikogu jättis olulise osa avaliku huvi teemadest otsuses kaalumata ja lähtus sobimatutest kaalutlustest. Avaliku huviga (elektri varustuskindluse tagamine) arvestamata jätmine oli 4(11)
3-20-2273 kaalutlusviga. Volikogule pidi olema teada, et kaebaja kavatseb tehtud investeeringud tagasi teenida taastuvenergia müügist. Vastustaja nentis 23. jaanuari 2020. a vastuses, et sadam koos planeeritava tuulegeneraatori ja tootmisega on potentsiaalne tööandja. Sellega arvestamata jätmine on kaalutlusviga. Teemaplaneeringust ei tulene tuuliku püstitamise minimaalset kaugust elamust – 1000 m on soovituslik kaugus ühe tuuliku ehitusõiguse korral. Detailplaneeringu terviklahenduse kehtestamisest keeldumine viitega koostatavas Saaremaa üldplaneeringus ettenähtud 1000 m piirangule ei ole õiguspärane. Ennatlik on vastustaja seisukoht, et üldplaneeringuga kehtestatakse 1000 m piirang. Vahekaugusest olulisem on tuuliku müra levikuala ja müra leevendamine. Ei ole arusaadav, millel põhineb otsuses väidetu, et vastustaja ei saa tagada, et leevendavat meedet rakendatakse. Kõrvaltingimusega detailplaneeringu puhul saab vastustaja kasutusloa andmisest keelduda. Müra mõõtmise kontrollimiseks on vastustajal võimalik pöörduda Terviseameti poole, kes teeb riiklikku järelevalvet. Volikogu oleks pidanud enne haldusakti andmist andma kaebajale uue võimaluse seisukohtade esitamiseks.
5.Saaremaa vald esitas apellatsioonkaebuse.
6.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 31. märtsi 2022. a otsusega Saaremaa valla apellatsioonkaebuse ja tühistas Tallinna Halduskohtu 22. juuni 2021. a otsuse. Ringkonnakohus tegi uue otsuse, millega jättis kaebuse rahuldamata ning menetlusosaliste esimese ja teise kohtuastme menetluskulud nende endi kanda. Ringkonnakohus leidis, et Varese sadama detailplaneeringu kehtestamine elektrituulikuta (osaline kehtestamine) oli õiguspärane, kuna selle tervikuna kehtestamine oleks olnud vastuolus kehtiva üldplaneeringuga (detailplaneeringu kehtestamine üldplaneeringut muutvana poleks olnud põhjendatud), kõrgemalseisvate planeeringute soovitustega ning tuulikust lähtuv müra ületanuks piirnorme (müra välistava kõrvaltingimuse järgimine oleks raskesti kontrollitav ja tõendatav). Varese sadama detailplaneering on vastuolus Mustjala Vallavolikogu 29. aprilli 2011. a otsusega nr 14 kehtestatud Mustjala valla külade üldplaneeringuga. Selle üldplaneeringu järgi on Varese sadama territoorium märgitud reserveeritud tootmisalana (T1) ja reserveeritud veealana. Juhtotstarve T1 on sadamate ja nende laiendamiseks ning teenindamiseks vajalik ala. Üldplaneeringu seletuskirja ptk 2.1 kohaselt on ranna või kalda piiranguvööndis keelatud tootmismaa määramine sidemastide (sh mobiilimastide) ja tuulegeneraatorite rajamiseks. See keeld hõlmab ka ranna piiranguvööndis juba olemasolevale tootmismaale kõrgete tehisobjektide (mobiilimastid, tuulegeneraatorid) ehitamise vältimist. Üldplaneeringu seletuskirja ptk 2.1.3 kohaselt ei tohi tootmisettevõttega kaasnev reostus (sh valgus, müra, lõhn jms) levida väljapoole tootmisettevõttele kuuluvat maa-ala. Pooled ei vaidle selle üle, et elektrituulikust tulenev müra väljub Varese sadama detailplaneeringu alalt. Varese sadama detailplaneering on vastuolus ka riigihalduse ministri 27. aprilli 2018. a käskkirjaga nr 1.1-4/94 kehtestatud Saare maakonnaplaneeringu 2030+ teemaplaneeringu „Tuuleenergeetika“ tuulegeneraatori puhverala (1000 m elamust) soovitusega. Maaomaniku nõusolekul võib elektrituulikuid paigutada maaomaniku elamule lähemale kui 1000 m juhul, kui on tagatud nõuetele vastav müra normtase. Saaremaa valla kinnitusel on sama põhimõte kavandatud ka Saaremaa valla koostatavasse üldplaneeringusse, millega määratakse elektrituuliku ja tuuleparkide püstitamiseks ebasobiva alana asustusalad, olemasolevad elamualad ning määratakse puhverala ulatuseks samuti 1000 m. Tuuliku ja elamu vahelise 1000 m puhverala soovitus on kirjas ka Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi 13. märtsi 2019. a kirjas, milles anti kohalikele omavalitsustele ühtsed soovitused tuuleenergeetika alade kavandamiseks. Majandusja 5(11)
3-20-2273 Kommunikatsiooniministeeriumi välja antud „Kohalike omavalitsuste tuule- ja päikseenergia käsiraamatu“ kohaselt tuleks tuulikud planeerida elamutest tiheasustusaladel (linnad, alevid) 2000 m kaugusele ning mujal 1000 m kaugusele. Erandid võivad olla lubatud, kui on tagatud müra normtaseme vastavus nõuetele. Indikatiivselt asub planeeritavast tuulikust ca 400 m kaugusel mitmeid majapidamisi, lähimad õuealad jäävad ca 300 m kaugusele. Planeeritava tuuliku töötamine öisel ajal võib ületada müra piirnorme. Hendrikson & Ko mürahinnangu kohaselt esineb kõrgeim müratase arvutuslikult Merevaike kinnistu eluhoone juures (tegemist on ka tuulikule lähima hoonega): modelleerimise kohaselt kuni 42,5 dB (ehk öise sihtväärtuse ületamine 2,5 dB ulatuses). Öise sihtväärtuse ületamist võib teoreetiliselt esineda ka teiste eluhoonete juures: nt Lille kinnistul (ületamine 1,4 dB), Randla kinnistul (ületamine 1,2 dB). Ülejäänud hoonete puhul jääb teoreetiline sihtväärtuse ületamine väiksemaks kui 1 dB. Leevendava meetmena pakutakse mõlemas mürahinnangus välja, et tuulegeneraatori tööd tuleb sellisel juhul pidurdada või rakendada piiranguid tuuliku öisele tööajale. Olukorras, kus detailplaneering on vastuolus kehtiva üldplaneeringuga, teemaplaneeringu ja koostatava üldplaneeringu soovitustega ning rikub mingitel tingimustel müra piirnorme, taandub üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kehtestamise põhjendatuse ja detailplaneeringule kõrvaltingimuste kehtestamise küsimus erinevate huvide väärtustamisele. Siinkohal peab kohalik omavalitsus otsustama erinevate kinnisasja omanike ja avalike huvide arvesse võtmise ning planeeringutega kavandatavate ehitus- ja maakasutustingimuste ruumilise sobivuse üle. Praegu ei nähtu asja materjalidest, et mingi asjakohatu kaalutlus või mõne olulise asjaolu kaalumata jätmine oleks oluliselt saanud mõjutada asja otsustamist. Kõiki huve (nii äri-, era- kui avalikke huve, sh kliimaeesmärke ja elektrivarustatuse tagamist) saab teostada siiski vaid kõrgemalseisvaid planeeringuid ja õigusnorme (sh müra piirväärtusi) järgides. Saaremaa vald on osutanud, et kaebaja ei esitanud menetluses tuuliku töö piiramiseks alternatiivseid lahendusi tuuliku kõrguse või võimsuse vähendamiseks. Vastustajale ei saa ette heita ettevaatusprintsiibist lähtumist ja turvalise elukeskkonna säilitamise eelistamist müranorme ületavale ja lähedalasuvate elamute omanike õigusi ülemäära riivavale planeeringule (PlanS § 8). Halduskohtu seisukohad riikliku huvi kohta taastuvenergia tootmiseks väljuvad kaebuse esemest. Vastustaja seisukohad Varese sadama detailplaneeringu osas on olnud muutuvad, kuid valla seisukohtadest, detailplaneeringu vastuvõtmisest ega avalikule väljapanekule suunamisest ei tulenenud kaebajale õiguspärast ootust detailplaneeringu kehtestamiseks. Saaremaa Vallavolikogu 21. oktoobri 2020. a otsuse tühistamist ei too kaasa ka kaebaja väide ärakuulamisõiguse rikkumisest. Õigusnormid ei näe ette kohustust kuulata volikogu menetluse käigus uuesti ära detailplaneeringu kehtestamisest huvitatud isik.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7.OÜ Adepte Group palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsus tühistada ning jõusse jätta halduskohtu otsus. Kaebaja leiab, et ringkonnakohus jättis hindamata, kas detailplaneeringu osalise kehtestamise korral on tagatud kehtestatavas osas detailplaneeringu terviklahenduse elluviimine või mitte. Vaidlusalune detailplaneering ei ole kehtestatud osas ellu viidav, sest otsusega ei jäetud kehtestamata mitte ainult tuulegeneraatori ehitusõigust (mis oli sadama toimimiseks vajalik), vaid ka sadama ja selle hoonete laienduse toimimiseks vajalik tehnovõrk. Vastustajale oli teada, et Varese sadama elektrivarustus vajab parendamist. Kuna detailplaneering ei ole kehtestatud osas elluviidav, on vaidlustatud otsus õigusvastane ja tuleb tühistada. Vastustaja on rikkunud põhjendamiskohustust, sest otsusest ei selgu ja detailplaneeringu dokumentidest ei nähtu, milline on detailplaneeringu kehtestatud ja milline kehtestamata jäetud osa. Selgusetuks jääb, kas ülejäänud detailplaneeringu eesmärgid ja osad (nt statsionaarsete vee- ja elektrisüsteemide, kütusetankimise süsteemide ja laevadelt vastuvõetavate jäätmete eemaldamise süsteemide rajamiseks põhimõttelise lahenduse 6(11)
3-20-2273 määramine) said otsusega kehtestatud või mitte. Otsus on sisemiselt vastuoluline ja ebaselge, selle alusel ei ole võimalik teha järgnevaid toiminguid. Ringkonnakohus jättis sisuliselt hindamata detailplaneeringu tervikuna kehtestamise võimalikkuse kõrvaltingimuse seadmise abil. Kõrvaltingimuse võimaluse kaalumata jätmine oli kaalumiskohustuse rikkumine. Ringkonnakohus jättis ebaõigesti arvestamata PlanS § 134 ning tähelepanuta hea halduse ja õiguskindluse põhimõtete rikkumise. Olukorras, kus planeeringu vastuvõtmise ja kehtestamise vahele jäävas menetluses uusi olulisi asjaolusid ei ilmne ja planeeringule on antud kõigi asjakohaste asutuste kooskõlastused, ei saa omavalitsus planeeringu kehtestamise otsustamisel asuda väitma, et tuulegeneraatori püstitamine õigusaktidele ja valla ruumilise arengu eesmärkidele (enam) ei vasta. See ei vastaks PlanS §-le 134 ega õiguskindluse ja hea halduse põhimõttele. 6. veebruari 2023. a täiendavates seisukohtades rõhutab kaebaja, et käesolevas olukorras ei saa rääkida kohalike elanike ülekaalukast huvist, sest vastuväited esitanud nelja isiku kokkupuude planeeringu alaga on minimaalne. Detailplaneeringu osaline kehtestamine oli ebavajalik, kuna detailplaneeringu kõrvaltingimuse seadmisega oleks vastustaja saavutanud samuti soovitud eesmärgi ehk normikohase müra tagamise. Kaebaja oli nõus vastustaja välja toodud leevendusmeetmega (hetkel kavandatud tuulikutüübi rajamisel ebasoodsate tuuleolude korral tuleks rakendada piiranguid tuuliku öisele tööajale (vahemikus 23.00 - 7.00) või võimsusele). See, et vald ei suuda leevendusmeetmete rakendamist kontrollida (mis ei saa vastata tõele), ei ole leevendusmeetme kaalumata ja rakendamata jätmise tõsiseltvõetav põhjus (vt ka ehitusseadustiku § 130 lg 2 p-d 2 ja 5). Seega oli tuuliku müranormidest kinnipidamist võimalik nii leevendada kui vallal vastavate piirangute täitmist kontrollida. PlanS § 134 sätestab üheselt arusaadavalt, et detailplaneeringu vastuvõtmisega kinnitab vastustaja, et detailplaneering vastab õigusaktidele ja valla ruumilise arengu eesmärkidele.
8.Saaremaa vald palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ning leiab, et tuulikule ehitusõiguse andmata jätmine ehk selles osas detailplaneeringu kehtestamata jätmine ei välista ülejäänud osas planeeringu realiseerimist. Kassaator on asunud kassatsioonkaebuses väitma, justkui ei selguks vaidlustatud otsusest, mis osas on detailplaneering kehtestatud ja mis osas jäetud kehtestamata. See on uus väide, mida kohtumenetluses varem ei ole esitatud ning mis puudutab asjaolude tuvastamist. Et väide ise on vale, näitab see, et detailplaneeringu osalise kehtestamise kaalutlusi on põhjendatud põhjalikult otsuse punktis D. Otsusest on üheselt selge, et detailplaneering jäeti kehtestamata tuulegeneraatorit puudutavas osas ning kehtestati kogu ülejäänud osas tervikuna. Kassaator ei ole menetluses esitanud põhjendatud väiteid ega tõendeid selle kohta, et detailplaneeringu lahendus ei ole ilma tuulegeneraatorita rakendatav ega saaks toimida. Pelgalt asjaolu, et kassaatori huvi on odavamalt elektrit saada ja teenida lisatulu tuulikust võrku müüdava elektri pealt, ei tähenda, et detailplaneeringu realiseerimine ilma tuulikuta ei ole tegelikult faktiliselt võimalik. Vastustaja on võimalike kõrvaltingimuste seadmist otsuses kaalunud. Kassaator ei pakkunud detailplaneeringu menetluses lahendusi mürataseme vähendamiseks näiteks madalama või väiksema võimsusega tuuliku püstitamisega või muul moel. Kassaatoril ei saanud olla põhjendatud eeldust, et müraga tegeletakse alles hiljem peale tuuliku püstitamist. Olukorras, kus muud huvid, sh avalikud huvid ja kohalike elanike huvid olid kaalukamad, ei pidanud vastustaja otsima iga võimalust tuulegeneraatorile ehitusõiguse võimaldamiseks. Kassaatoril ei saanud detailplaneeringu vastuvõtmisest tekkida mingisugust õiguspärast ootust detailplaneeringu kehtestamiseks, eriti olukorras, kus tuulegeneraatori püstitamine ei oleks kooskõlas kõrgema taseme planeeringutega. See, et detailplaneering vastu võetakse, ei tähenda, et see hiljem ka kehtestatakse, vastasel juhul kaotaks planeeringu kehtestamise otsus igasuguse tähenduse.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
9.Kassatsioonkaebus jääb rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu otsuses esitatud seisukohtade ja järeldustega ega pea vajalikuks neid täies ulatuses 7(11)
3-20-2273 korrata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 231 lg 6). Esmalt selgitab kolleegium müra normtasemete kohaldumist (I) ja seejärel vaidlustatud otsuse õiguspärasust (II). I
10.Vastustaja on praeguses asjas jätnud detailplaneeringu kehtestamata tuulegeneraatori rajamise ehitusõigust puudutavas osas peamiselt kolmel põhjusel: mürahäiring, lähedus elamutele ja elanike vastuseis. Ei vaielda selle üle, et planeeritavast tuulikust asub ca 400 m kaugusel mitmeid majapidamisi, lähimad õuealad jäävad ca 300 m kaugusele. Mürahinnangute kohaselt ei ületa müra päevast sihtväärtust, kuid teatud tuule suuna (st tuulikust elamute poole ehk loode-, põhja- ja kirdetuule) ja tuule kiiruse (üle 5 m/s) korral võib öine müra ületada sihtväärtust lähimate elamutega katastriüksustel. Elanikega kompromissi ei saavutatud ja nad ei olnud nõus vastuväidetest loobuma ka siis, kui tuulegeneraatori töös rakendatakse leevendavaid meetmeid.
11.Kaebaja on kohtumenetluses olnud seisukohal, et kehtiva õiguse järgi ei tule detailplaneeringu kehtestamisel juhinduda mitte müra sihtväärtusest, vaid piirväärtusest. Praeguses asjas kõne all olev öine 40 dB sihtväärtus on tööstusmüra sihtväärtus II kategooria aladel (st elamumaa-alad, maatulundusmaa õuealad, rohealad). Tööstusmüra piirväärtus samadel aladel öisel ajal on 45 dB (keskkonnaministri 16. detsembri 2016. a määruse nr 71 „Välisõhus leviva müra normtasemed ja mürataseme mõõtmise, määramise ja hindamise meetodid“ lisa 1). Hendrikson & Ko mürahinnangu kohaselt esineb kõrgeim müratase Merevaike kinnistu eluhoone juures: modelleerimise kohaselt kuni 42,5 dB (ehk öise sihtväärtuse ületamine 2,5 dB ulatuses). Öise sihtväärtuse ületamist võib teoreetiliselt esineda ka teiste eluhoonete juures: nt Lille kinnistul (ületamine 1,4 dB), Randla kinnistul (ületamine 1,2 dB). Ülejäänud hoonete puhul jääb teoreetiline sihtväärtuse ületamine väiksemaks kui 1 dB.
12.AÕKS § 56 lg 1 kohaselt on välisõhus leviva müra normtase arvsuurus, mida kasutatakse eri müraolukordade hindamisel teatud mürakategooriates. Müra piirväärtus tähistab lubatud mürataset, mille ületamine põhjustab olulist keskkonnahäiringut, mil tuleb rakendada müra vähendamise abinõusid (AÕKS § 56 lg 2 p 1). Müra sihtväärtus on suurim lubatud müratase uute üldplaneeringutega aladel (AÕKS § 56 lg 2 p 2). AÕKS § 57 järgi määratakse mürakategooriad vastavalt üldplaneeringu maakasutuse juhtotstarbele. Enne seadusemuudatust 13. juunil 2020 nägi seadusandja ette, et müra sihtväärtus on suurim lubatud müratase uute planeeringutega aladel. Kehtiva AÕKS § 58 kohaselt tuleb uute planeeringute koostamisel tagada, et planeeringu elluviimisel ei ületataks piirkonna jaoks kehtestatud müra normtaset. Keskkonnaministri 16. detsembri 2016. a määruse nr 71 „Välisõhus leviva müra normtasemed ja mürataseme mõõtmise, määramise ja hindamise meetodid“ § 5 täpsustab, et uus planeeritav ala on väljaspool tiheasustusala või kompaktse hoonestusega piirkonda kavandatav seni hoonestamata uus müratundlik ala (ehk üldplaneeringu juhtotstarbega määratud ala, millele on kehtestatud müra normtasemed). Kolleegium nõustub, et planeeringuala lähedale jäävate elamute alustel kinnistutel tuleb müra suurima lubatud normtasemena käesoleval juhul kohaldada müra piirväärtust. Ümberkaudsed kinnistud ei asu uue üldplaneeringuga alal AÕKS § 56 lg 2 p 2 mõttes. Neid alasid käsitas Mustjala Vallavolikogu
29.aprilli 2011. a otsusega nr 14 kehtestatud Mustjala valla külade üldplaneering olemasoleva, mitte uue planeeritava alana.
8(11)
3-20-2273
13.AÕKS § 56 lg-st 2 tuleneb, et varem kavandatud müratundlike alade läheduses võivad senises õiguspärases kasutuses olnud müraallikate käitajad jätkata oma tegevust müra piirväärtusest lähtudes. Leebemast normatiivist lähtumist õigustavad niisuguses olukorras müraallika käitaja vabadusõigused koostoimes õigustatud ootuse põhimõttega. Vaatamata sellele, et AÕKS § 56 lg 2 p 2 kohaselt on müra sihtväärtus suurim lubatud müratase uute üldplaneeringutega aladel, ei tähenda see, et muudel aladel oleks müra sihtväärtus kaalumisel asjakohatu. PlanS § 8 järgi tuleb planeerimismenetluses olemasolevaid keskkonnaväärtusi põhimõtteliselt säilitada. Ruumilisel planeerimisel ei tule lähtuda üksnes õigusnormidega seatud piiridest, vaid leida optimaalne tasakaal kõigi puudutatud isikute huvide vahel (RKHKo 3-3-1-88-15, p 25). Müraolukorra olulist halvendamist tuleb järelikult püüda vältida ka allpool müra piirväärtust, kui see on mõistlikult võimalik (vt ka keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 14). Müra sihtväärtused on kehtestatud terviseriskide ennetamiseks. Risk ei sõltu seejuures asjaolust, kas tegemist on uue üldplaneeringu alaga või muu alaga. Seega ei saa siht- ja piirväärtuse vahele jäävat müra ka väljaspool uute üldplaneeringutega alasid lugeda inimese tervise seisukohast ebaoluliseks. Väljaspool AÕKS § 56 lg 2 p-s 2 nimetatud alasid tuleb haldusorganitel müra sihtväärtust arvestada avalikku huvi väljendava eesmärgina koos muude oluliste asjaolude ja huvidega (HMS § 4 lg 2, PlanS § 10 lg 1). Eelnevast tulenevalt ei ole väljaspool uute üldplaneeringutega alasid uute müraallikate kavandamisel müra sihtväärtusest lähtumine välistatud. Sihtväärtus on oluline ja seda tuleb kaalumisel arvesse võtta, kui olemasolev müraolukord võib uue müraallika lisandumise tõttu inimese jaoks tajutaval määral halveneda.
14.Kuigi praegusel juhul tuleb müra normtasemena kohaldada piirväärtust, ei takista see kohalikul omavalitsusel kaitsta piirkonna elanike tervist mõjusamalt, kui hädavajalik. AÕKS § 56 sätestab maksimaalsed normtasemed, millest intensiivsema müraallika kavandamist ei tohi planeeringu kehtestaja lubada. Müranormid loovad ümbruskonna elanikele subjektiivse avaliku õiguse ülenormatiivse müra tõrjumiseks (RKHKo 3-3-1-15-16, p 15). Maksimaalsest normtasemest allpool seevastu ei ole arendajal piiramatut õigust müra tekitada, vaid neis tingimustes on planeeringu kehtestajal planeerimisdiskretsioonist tulenev ulatuslik otsustusruum. Arendaja ei saa normtaseme piires talle meelepärast planeeringulahendust dikteerida (vt RKHKm 3-17-643/15, p 14). Seadusega määratud otsustusruumi välistesse piiridesse jäävates olukordades peab planeerimistegevuse korraldaja tasakaalustama erinevaid huve, sealhulgas avalikke huve ja väärtusi (PlanS § 1 lg 1, § 10 lg 1). Olemasolevat elukeskkonna väärtust tuleb vähemalt säilitada ning võimaluse korral püüda seda parandada (PlanS § 8 ja § 12 lg 2). II
15.Kolleegiumi hinnangul ei esine vaidlustatud otsuses olulisi kaalutlusvigu.
16.Mürast potentsiaalselt mõjutatavad elamud asuvad Mustjala Vallavolikogu 29. aprilli 2011. a otsusega nr 14 kehtestatud Mustjala valla külade üldplaneeringu kaardi andmetel rohevõrgustiku alal. Kolleegiumi hinnangul tuleb praegusel juhul mürauuringutes lähtuda elamumaa juhtotstarbest, kuna tegemist on õiguspärases kasutuses olevate elamutega. Olukorras, kus hoone on õiguspäraselt elamuna kasutuses, ei saa elamu omanikku ega valdajat seada halvemasse olukorda, kohaldades kõrgemaid, nt tööstusalale sätestatud piirnorme (RKHKo 3-3-1-15-16, p 39).
9(11)
3-20-2273
17.Kavandatav tuulegeneraator hakkaks paiknema olemasolevatele elamutele lähemal, kui koostamisel olevas üldplaneeringus on kavas lubada. Ka Saare maakonnaplaneering 2030+ teemaplaneeringus „Tuuleenergeetika“ on ühe tuulegeneraatori püstitamise soovituslikuks optimaalseks kauguseks 1000 m. Soovituslikust optimaalsest kaugusest võimaldab teemaplaneering kõrvale kalduda juhul, kui selleks on maaomaniku nõusolek ja müra vastab maksimaalselt lubatud normtasemele. Kohtud on viidanud õigesti, et koostamisel olevat üldplaneeringut ei tule detailplaneeringu kehtestamisel järgida kui õigusakti. Samas ei ole kohalikul omavalitsusel keelatud planeeringu kaalumisel võtta arvesse asjakohaseid mittesiduvaid dokumente, sh koostamisel oleva kõrgema astme planeeringu eesmärke. Kaalutlusõiguse teostamisel ei tule arvestada üksnes õigusaktidega, vaid kõigi oluliste asjaoludega (RKHKo 3-3-1-87-13, p 12).
18.Tuulegeneraatorist lähtuvad mõjutused on eeskätt seotud lähiümbruse elanike õigusega tervise ja omandi kaitsele, samuti õigusega eraelu puutumatusele. Vastustajal tuli kaaluda tuulikust lähtuvaid mõjutusi kolmandate isikute õigustele, avalikke huve ja kõrvaltingimuste seadmise võimalikkust, mis selliseid mõjutusi vähendavad (RKHKo 3-3-1-15-16, p 33). Vastustaja on seejuures pidanud kolmandate isikute õigusi kaebaja omadest kaalukamaks ja on huvide kaalumist põhjendanud. PlanS § 128 lg 2 p 3 võimaldanuks võimalikku mürahäiringut arvestades detailplaneeringu ka algatamata jätta, kui planeeringu elluviimisega kaasneks ebaproportsionaalne kolmanda isiku õiguste riive. Vaidlustatud otsusest nähtub, et Varese sadama katastriüksus asub ranna ehituskeeluvööndis (looduskaitseseaduse (LKS) § 38 lg 3), kus on uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud, v.a juhul, kui rajatis (nt tuulik) on ette nähtud kehtestatud detailplaneeringu või üldplaneeringuga (LKS § 38 lg 5 p 8). Praegu kõne all olevat detailplaneeringut menetleti üldplaneeringut muutvana, sest ka Mustjala Vallavolikogu 29. aprilli 2011. a otsusega nr 14 kehtestatud Mustjala valla külade üldplaneering ei võimaldanud seletuskirja p 2.1 kohaselt rajada ranna piiranguvööndisse tuulegeneraatorit. Samuti nägi üldplaneering ette, et tootmisettevõttega kaasnev müra ei tohi levida väljapoole tootmisettevõttele kuuluvat maa-ala.
19.Kolleegium juhib tähelepanu sellele, et detailplaneeringu menetlemine üldplaneeringut muutvana (PlanS § 142) on võimalusena erandlik (vt RKHKo 3-20-1310/52, p 17). Kuna kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda erandi kohaldamist, on vastustajal kõrgendatud põhjendamiskohustus erandi rakendamisel, mitte rakendamata jätmisel. Vaidlustatud otsusest nähtub, et vastustaja on kõrvaltingimuse seadmise võimalust arvesse võtnud (tuulegeneraatori töö pidurdamist teatud tuule suuna ja kiiruse korral), kuid pidanud seda kohalike elanike õiguste kaitseks ebapiisavaks. Arvestades elamute lähedust kavandatavale tuulikule, on vastustaja põhjendused arusaadavad, asjakohased ja piisavad. Kaebaja ettevõtlusvabaduse riive (PS § 31) ei ole intensiivne. Ettevõtlusvabadus ei anna alust eeldada, et kohalik omavalitsus muudab maa kasutustingimusi ettevõtluse arendamise huvides, kuid kohalike elanike elukeskkonna arvel.
20.Halduskohus leidis, et vastustaja jättis arvestamata detailplaneeringu terviklahenduse kasuks rääkiva avaliku huvi taastuvenergia tootmise vastu. Ringkonnakohus leidis, et halduskohtu seisukohad, mis puudutavad riiklikku huvi taastuvenergia tootmiseks, väljuvad kaebuse esemest. Kolleegiumi hinnangul on taastuvenergia tootmise kasuks rääkiva avaliku huvi arvesse võtmine asjakohane argument, kuid vastustaja otsuses ei esine siinkohal kaalutlusviga. Vastustaja on vaidlustatud otsuses mh leidnud, et tuulegeneraator ei ole otseselt sadama toimimiseks vajalik ehitis ja sellega soovitakse anda sadamale lisaväärtust. Samuti on vastustaja põhjendanud, et avalikud huvid ei õigusta elanikele kaasnevate riivete talumist. Seega on vastustaja avalikke ehk taastuvenergia tootmisega seotud huvisid arvestanud, kuid pidanud neid huvisid elanikele kaasnevate riivetega võrreldes ebaproportsionaalseteks. 10(11)
3-20-2273
21.Kaebaja väide selle kohta, et vaidlustatud otsusest ei selgu ja detailplaneeringu dokumentidest ei nähtu, milline on detailplaneeringu kehtestatud ja milline kehtestamata jäetud osa, on alusetu. Kolleegium nõustub vastustajaga, et puuduvad põhjendatud väited ja tõendid selle kohta, et detailplaneeringu lahendus ei ole ilma tuulegeneraatorita põhimõtteliselt ellu viidav. Sellel, kas planeeringu elluviimine ilma kehtestamata jäetud osata oleks kaebajale majanduslikult tasuv, ei ole määravat tähtsust, sest nagu eespool selgitatud, ei ole planeeringu elluviimiseks ja üldplaneeringu erandlikuks muutmiseks praegusel juhul sedavõrd kaalukat huvi, mis annaks alust kõnelda omavahel põrkuvate huvide ekslikust väärtustamisest.
22.Kassatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad kaebaja kassatsioonimenetluse kulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulude nimekirja ja kuludokumente esitanud, mistõttu jäävad tema võimalikud kulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1). OÜ Adepte Group tasutud riigilõiv tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 104 lg 71). (allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.