Aktsiaselts SEBE kaebus Maanteeameti 21. augusti 2018. a käskkirja nr 1-2/18/269 tühisuse tuvastamiseks ning Mittetulundusühingu IdaViru Ühistranspordikeskus ja Transpordiameti kohustamiseks täita
15.juunil 2018 sõlmitud lepingu muudatusi või 27. veebruaril 2012 sõlmitud avaliku teenindamise lepingut või alternatiivselt hüvitada tekitatud kahju Kaebaja – Aktsiaselts
SEBE,
lepingulised esindajad vandeadvokaadid Veikko Puolakainen ja Veiko Vaske Vastustaja I – Mittetulundusühing Ida-Viru Ühistranspordikeskus Vastustaja II – Transpordiamet Vastustajate I ja II lepingulised esindajad vandeadvokaadid Raiko Lipstok ja Toomas Pikamäe Istung 19. jaanuaril 2022, edasine menetlus kirjalik
Menetlusosalised
Asja läbivaatamine
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus tervikuna rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 7. juulil 2022. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-19-143 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Ida-Viru Maavalitsus ja Aktsiaselts SEBE (kaebaja) sõlmisid riigihanke tulemusena
27.veebruaril 2012 Ida-Virumaa I liinigrupi bussiliiniveo avaliku teenindamise lepingu (ATL) ajavahemikuks 1. aprillist 2012 kuni 31. jaanuarini 2020 (dtl 28-37, ATL-i lahutamatud lisad dtl 38-87). ATL p-i 3.2. kohaselt on vedajale makstava liiniveo toetuse arvestamise aluseks pakkumuses esitatud liinikilomeetri maksumus 0,7695 (€/km), millest arvestatakse maha hankedokumentides sätestatud arvestuslik piletitulu (sh KOV-de poolt vedajale makstud otsetoetus) 0,46 (€/km), mis on määratud käesoleva lepingu objektiks olevate liinide perioodi 1. jaanuar 2010 kuni 31. august 2011 tegeliku keskmise piletitulu (sh KOV-de poolt vedajale makstud otsetoetus) laekumise alusel. Juhul, kui tegelik piletitulu ja KOV toetus kokku liinikilomeetri kohta osutub liini teenindamisel kõrgemaks või madalamaks, siis vastavalt vähendatakse või suurendatakse vedajale makstava toetuse määra 50% ulatuses tegeliku ja arvestusliku piletitulu ja KOV toetuse vahe ulatuses. Vedajale ühe liinikilomeetri kohta makstava toetuse määr arvutatakse alljärgneva valemi alusel. Toetuslkm = T – PTarv – (PTteg – PTarv)×0,5 kus Toetuslkm on ühe liinikilomeetri kohta makstav toetus; T on liinikilomeetri maksumus; PTarv on lepingus sätestatud arvestuslik piletitulu liinikilomeetri kohta; PTteg on tegelik piletitulu ja KOV toetuse laekumine liinikilomeetri kohta.
2.Maanteeamet (MNT) (1. jaanuaril 2021 ühendati Veeteede Amet, Lennuamet ja Maanteeamet Transpordiametiks (TA)) andis 20. detsembri 2017. a halduslepinguga Mittetulundus-ühingule Ida-Viru Ühistranspordikeskus (ÜTK) üle ühistranspordiseaduse (ÜTS) §-s 16 nimetatud ülesanded (dtl 94-100). Piletihinna kehtestamise kohustus jäi MNT-le.
3.MNT selgitas 2. mai 2018. a kirjas nr 27-1/18/21445-1 ühistranspordikeskustele, et MNT peadirektor kehtestab ministri määratud maksimaalse hinna piires konkreetsed maakondades kehtivad sõidukilomeetri ja piletihinnad bussiveol, arvestades seejuures riigieelarves eraldatud vahendite mahtu (dtl 105-107). Kui MNT kehtestab 0 euro väärtuses piletihinna, siis kaetakse riigieelarvest kogu ATL-i alusel teostatav maakonna liiniveo sõidukilomeetrite maksumus, sh KOV-ide senine toetus liiniveo kulude hüvitamiseks.
4.Alates 1. juulist 2018 loodi maakonnaliinidele tasuta sõidu õigus. ÜTK ja Aktsiaselts SEBE sõlmisid 15. juunil 2018 avaliku teenindamise lepingu muudatuse (dtl 114-121). Sellega muudeti lepingu p-i 3.2 vedajale makstava liiniveo toetuse arvestamise kohta. Muudatus sisaldas toetuse arvestamise ühe alusena kohalike omavalitsuste senist toetust liiniveo kulude hüvitamiseks (0,103 eurot liinikilomeetri kohta) ning täiendavaid hüvitisi igakuiste tegelike majandusnäitajate alusel. P 3.2 uus sõnastus oli järgmine: Vedajale makstava liiniveo toetuse arvestamise aluseks on pakkumuses esitatud liinikilomeetri maksumus 0,7695 €/lkm, millele on rakendatud ühistranspordi hinnaindeksit Ip (LISA 1) ja millele liidetakse vastavalt MNT kirjale 2. maist 2018. a nr 27-1/18/21445-1 alates 1. juulist 2018 ATL alusel teenindatavate bussiliinide 2017. a (baasperioodi) andmetel arvestatud piletitulu täies ulatuses, sealhulgas kohalike omavalitsuste senine toetus liiniveo kulude
3-19-143 hüvitamiseks ehk 0,103 €/lkm kohta (LISA 2). Igakuistele tegelikele majandusnäitajatele tuginedes on vedajal õigus: 1) Saada täiendavat hüvitist 0,753 € (LISA 3) iga baasperioodiga võrreldes enam veetud sõitja kohta, kuna eelnev arvestus ei sisalda vedaja potentsiaalseid tulusid, mis kaasneksid seoses sõitjate arvu kasvuga ehk saamata jäänud piletitulu kasvuga; 2) Saada täiendavat hüvitist (keskmiselt 0,018 €/lkm kohta) hankija poolt hanke käigus enne ATL-i sõlmimist MNT busside kütusekulude kohta vedajatele esitatud väära sisendinfo tõttu
(LISA 4).
5.MNT muutis 21. augusti 2018. a käskkirjaga nr 1-2/18/269 taas ATL p-i 3.2 (dtl 137-143). Selle muudatusega kehtestati 0,103-eurose toetuse asemel liinikilomeetri kohta toetuse määraks 50% tegeliku ja arvestusliku piletitulu vahest ehk 0,051 eurot liinikilomeetri kohta. Käskkirja kohaselt ei olnud 15. juuni 2018. a lepingumuudatus kooskõlas riigihangete seaduse (RHS) §-ga
123.Muudetud on lepingu üldist olemust, sh selle kogumaksumust 12% võrra. 15. juuni 2018. a muudatus on tühine ja leping tuleb muuta õiguspäraseks haldusmenetluse seaduse (HMS) § 104 lg 2 alusel. MNT muutis ATL p-i 3.2 järgmiselt: Vedajale makstava liiniveo toetuse arvestamise aluseks on pakkumuses esitatud liinikilomeetri maksumus 0,7695 €/lkm, millelе on rakendatud ühistranspordi hinnaindeksit Ip (LISA 1) ja millele liidetakse vastavalt MNT kirjale 2. maist 2018. a nr 27-1/18/21445-1 alates 1. juulist 2018 ATL alusel teenindatavate bussiliinide 2017. a (baasperioodi) andmetel arvestatud piletitulu, sealjuures lähtudes jätkuvalt ATL-s sisalduvast põhimõttest, kus vastavalt suurendatakse vedajale makstava toetuse määra 50% ulatuses tegeliku ja arvestusliku piletitulu, sh KOV toetus, vahe ulatuses ehk 0,051 €/lkm kohta (LISA 2).
20.detsembri ja 31. detsembri 2018 arved, lähtudes ATL-i 15. juuni 2018. a muudatusest (dtl 162-170). MNT selgitas 9. ja 26. novembri 2018. a kirjades, et kaebaja nõue on alusetu ja täiendavate hüvitiste maksmine ei ole võimalik (dtl 154-156, 159-161).
7.Aktsiaselts SEBE esitas 23. jaanuaril 2019 Tartu Halduskohtule kaebuse MNT 21. augusti 2018. a käskkirja tühisuse tuvastamiseks ning palus ÜTK-lt ja MNT-lt solidaarselt ATL-i alusel ajavahemiku juulist kuni detsembrini 2018 eest välja mõista tasu 525 476 eurot 7 senti või alternatiivselt 202 995 eurot 59 senti ning viivise põhivõlalt 41 135 eurot 5 senti, samuti viivise 0,1% päevas kuni põhivõla lõpliku tasumiseni (dtl 1-27). Kaebuse kohaselt on kaebaja jäänud tasuta sõidu õiguse tekkimise tõttu ilma piletitulust, mille laekumisega ta lepingu sõlmimisel arvestas. MNT ja ÜTK ei ole alates juulist 2018 kaebaja arveid tasunud, vaid on aluseks võtnud MNT käskkirja. Esmane kohustamisnõue põhineb 15. juuni 2018. a ATL-i muudatusel, alternatiivne kohustamisnõue aga algsel ATL-l.
8.Tartu Halduskohus võttis 29. jaanuari 2019. a määrusega Aktsiaselts SEBE kaebuse menetlusse, tunnistas vastustajateks ÜTK ja MNT ning kohustas vastustajaid kaebusele vastama (dtl 179-181).
9.Vastustajad esitasid 26. veebruaril 2019 vastuse kaebusele, milles muuhulgas esitasid taotluse kaebetähtaja rikkumise tõttu haldusasja menetluse lõpetamiseks osas, mille kaebaja nõuab 31. juuli 2018. a arve nr 9180714, 31. augusti 2018. a arve nr 9180821 ja 30. septembri
3-19-143 2018. a arve nr 9180922, 31. oktoobri 2018. a arve nr 9181023 ja 30. novembri 2018. a arve nr 9181135-lisa järgi kokku 448 998,41 eurot ja arvetelt arvestatud viivise tasumist (dtl 333-353).
10.Kaebaja esitas 18. märtsil 2019 kaebetähtaja ennistamise taotluse, kuigi leidis, et kaebus on tähtaegne (dtl 358-367). Kaebaja märkis, et tasunõue tuleneb lepingust ning sellele tuleb kohaldada tsiviilõiguslikku aegumise regulatsiooni. Vastustajad ei ole keeldunud lepingut täitmast. Tasu on makstud 1. juulini 2018 ja osaliselt ka pärast seda kuupäeva. Kuna kaebaja andis vastustajale 28. novembril 2018 täiendava tähtaja tasu maksmiseks, võivad kohalduda halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lg 2 teine ja kolmas lause. Tähtaja möödalaskmise korral oleks mõjuvaks põhjuseks läbirääkimiste pidamine vastustajatega ning õiguslik ebaselgus.
11.Kaebaja esitas 18. märtsil 2019 halduskohtule avalduse, milles ta palub alternatiivselt käsitada lepingutasu ja viivise väljamõistmise nõuet hüvitamisnõudena (dtl 360). 20. mail ja
18.juulil 2019 esitas kaebaja halduskohtule avaldused, milles suurendas tasunõuet 1 074 384 euro 79 sendini ja alternatiivset tasunõuet kokku 432 350 euro 33 sendini, hõlmates kaebusega ka ajavahemiku jaanuarist kuni juunini 2019 (dtl 388-392, 441-444). Samuti suurendas kaebaja viivisenõuet.
12.Tartu Halduskohus jättis 30. septembri 2019. a määrusega kaebetähtaja ennistamata ning lõpetas haldusasja menetluse osas, milles kaebaja nõuab lepingu põhinõude täitmist ajavahemiku juulist kuni novembrini 2018 eest esitatud arvete alusel (dtl 449-460). Kohus luges kaebuse tähtaegseks nimetatud arvetega seotud viivisenõude osas ja rahuldas kaebuse muutmise taotluse kohustamisnõude, alternatiivse kohustamisnõude ja alternatiivse hüvitamisnõude osas.
13.MNT ja ÜTK palusid määruskaebuses tühistada halduskohtu määruse osas, millega halduskohus luges viivisenõude tähtaegseks ja rahuldas kaebuse muutmise taotluse (dtl 477486). Aktsiaselts SEBE palus määruskaebuses tühistada halduskohtu määruse osas, milles kaebetähtaeg jäeti ennistamata ja lõpetati asja menetlus (dtl 495-502).
14.Tartu Ringkonnakohus jättis 15. mai 2020. a määrusega rahuldamata kaebaja määruskaebuse ning vastustajate määruskaebuse seoses viivisenõude tähtaegseks lugemisega (dtl 565-575). Vastustajate määruskaebuse, seoses kaebuse muutmisega, jättis ringkonnakohus läbi vaatamata.
15.Riigikohus rahuldas 28. juuni 2021. a määrusega Aktsiaselts SEBE määruskaebuse ja jättis ÜTK ja MNT määruskaebuse rahuldamata (dtl 665-673). Riigikohus tühistas 28. juuni 2021. a määrusega Tartu Halduskohtu 30. septembri 2019. a määruse ja Tartu Ringkonnakohtu 15. mai 2020. a määruse menetluse lõpetamist puudutavas osas (dtl 665-673). Riigikohus muutis määruse põhjendusi. Ülejäänud osas jättis Riigikohus halduskohtu ja ringkonnakohtu määrused muutmata.
16.Tartu Halduskohus määras 22. oktoobri 2021. a määrusega haldusasja nr 3-19-143 läbivaatamisele kohtuistungil (dtl 699-700). Haldusasjas nr 3-19-143 toimus kohtuistung
19.jaanuaril 2022 (kohtuistungi protokoll dtl 766-774). Kohtuistungi lõppedes kohustas kohus kaebajat esitama 26. jaanuaril 2022 Exceli tabeli (alternatiivnõude arvestus) ning andis vastustajale Exceli tabelile vastuse esitamiseks tähtaja 16. veebruar 2022. Lisaks otsustas kohus üle minna kirjalikule menetlusele.
3-19-143
17.Vastustajad ja kaebaja esitasid 19. jaanuaril 2022 menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid (dtl 705-727, 728-758).
18.Kaebaja esitas 21. jaanuaril 2022 taotluse täiendava menetluskulu väljamõistmiseks seoses istungiga ja kuludokumendid (dtl 760-765). Samuti esitas kaebaja vastuväited vastustajate menetluskuludele. Vastustajad esitasid 24. jaanuaril 2022 kohtuistungiga seotud menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid (dtl 776-780).
19.Vastusena kohtu nõudmisele esitas kaebaja 26. jaanuaril 2022 nõude suuruse ja arvestusega seotud seisukohad (dtl 782-901). Kaebaja esitas taotluse, milles palus välja mõista solidaarselt ÜTK-lt ja TA-lt 1 607 894 eurot kaebaja kasuks; alternatiivselt välja mõista solidaarselt ÜTK-lt ja TA-lt 628 783 eurot kaebaja kasuks; välja mõista solidaarselt ÜTK-lt ja TA-lt viivis halduslepingus sätestatud määras 0,1 % päevas kuni võlgnevuse põhisumma lõpliku tasumiseni (arvestus lisatud eraldi); tuvastada MNT 21. augusti 2018. a käskkirja nr 1-2/18/269 (halduslepingu muutmise otsus) tühisus; menetluskulude jaotuse määramisel jätta menetluskulud solidaarselt vastustajate kanda ja mõista kaebaja kulud välja vastustajatelt vastavalt kohtule esitatud menetluskulude nimekirjale.
20.Vastustajad esitasid 16. veebruaril 2022 vastuse kaebaja 26. jaanuari 2022. a avaldusele (dtl 903-937).
21.Kaebaja esitas 25. veebruaril 2022 täiendavad selgitused (dtl 939-943) ja täiendava menetluskulude nimekirja koos kuludokumentidega (dtl 947-954).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
22.Kaebaja põhjendab oma kaebust kokkuvõtvalt järgmiselt.
22.1.15. juunil 2018 kokku lepitud muudatused on õiguspärased ja kehtivad. ATL-i muudatused 15. juunil 2018 olid sõlmitud teadmises, et lepingu poolteks on kaebaja ja ÜTK ja alates 1. juulist 2018 tuleb Ida-Virumaal tasuta ühistransport. Muudatuste eesmärk oli tagada senine lepinguliste suhete tasakaal eelkõige seoses vedajale makstava tasuga pärast piletitulu kadumist. Seni nägi lepingujärgne vedajale tasu maksmise mehhanism ette, et vedajale tasuti lepingus sätestatud konkreetse valemi alusel (vt algse lepingu p 3.2.). Selle valemi üheks kindlaks komponendiks oli osa sõitjate makstud piletitulust, mille arvelt sai vedaja katta oma kulusid ja teenida ka tulu. Teisisõnu, vedaja tulud olid otseses sõltuvuses omatulu kasvatamisest (piletitulu + KOV-i toetus). Alates 1. juulist 2018 piletitulu enam ei ole. Seda saamata tulu ei kompenseerita. Tegemist on olulise rahastamisskeemi muutumisega, millega vedaja hankelepingu sõlmimisel arvestada või ette näha ei saanud.
22.2.Tasuta ühistranspordile üleminek on endaga kaasa toonud sõitjate arvu hüppelise suurenemise, mis omakorda tähendab suuremaid kulutusi nii busside hooldusele ja remondile kui ka kütusele. MNT ei ole kehtestanud korda ega pakkunud ühtegi ratsionaalset lahendust, kuidas hüvitada vedajatele busside kõrge täituvusega seotud täiendavad kulud nii kütusele kui ka busside remondile. Lepingu muudatusi sõlmides nägid lepingu pooled ette, et sõitjate arv ei saa jääda 2017. a tasemele, kuid ei olnud ka täpselt ennustatav, kui palju sõitjate arv kasvab. Vedaja tulud on lepingu sõlmimisel aluseks olnud loogika järgi ja kogu lepingu perioodi vältel sõltunud reisijate arvust ja sellest tulenevast piletitulu
3-19-143 muutusest, mis tähendas, et tulud ja kulud olid proportsionaalsed. Tasuta transpordi tingimustes, kui piletitulu enam ei ole, jäävad kõik suuremast sõitjate arvust tulenevad lisakulud vedaja kanda, mis on ebamõistlik ja vastuolus riigihanke dokumentatsioonis esitatud ATL-i loogikaga. Samas oleks riik pidanud algse lepingu järgi vedajale tasu maksma ka siis, kui tasuta ühistransporti ei oleks kehtestatud. Vedajale on tekkinud otsene varaline kahju, kuna saamata jäänud tulu ja suurenenud kulusid talle ei hüvitata.
22.3.Alternatiivselt on kaebaja seisukohal, et kui 15. juuni 2018. a muudatused ei ole kehtivad, siis tuleks vedajale tasu maksmise arvestamisel lähtuda senisest ATL-i tasu maksmise loogikast. Isegi kui MNT-l oleks saanud olla pädevus halduslepingu õigusvastasuse eeldusel seda ühepoolselt muuta (millega kaebaja ei nõustu), ei saaks see pädevus hõlmata lisaks väidetava õigusvastasuse kõrvaldamisele ka ühepoolselt mitmepoolses lepingus uue regulatsiooni kehtestamist, mis lepingu majanduslikku sisu veelgi enam vedaja kahjuks muudab.
22.4.Kuivõrd piletihind oli kuni tasuta ühistranspordi kehtestamiseni fikseeritud, siis vedajal on võimalik kooskõlas senise lepingu tingimustega jätkata samal meetodil piletitulu teoreetilist arvestust varem kehtinud piletihinna ja KOV toetuse ning jooksva reaalse sõitjate arvu alusel. Reisijate arvu on tulevikus täiendavalt võimalik kontrollida kavandatava valideerimissüsteemi abil. Tuluarvestuse jätkumine senise ATL-i alusel oleks lepinguliste suhete algset tasakaalu arvestades mõistlik ja arvestaks vedaja õigustatud ootust tulude saamisele nii, nagu ATL-i ka kuue aasta vältel reaalselt täideti.
22.5.Tulenevalt sellest, et 15. juunil 2018 kokku lepitud muudatused ei olnud õigusvastased, vaid olid kehtivad ja õiguslikult siduvad, ei saanud MNT neid kehtivaid muudatusi ühepoolselt muuta. Samuti ei saanud MNT-l olla lepingu ühepoolse muutmise pädevust, kuna ta ei olnud sel ajal haldusorganina ATL-i pooleks. MNT 21. augusti 2018 käskkiri, millega MNT soovis halduslepingut ühepoolselt muuta, on seega õigusvastane ja tühine. Eelkõige puudub sisuline alus ja eeldus, mille kohaselt on teoreetiliselt võimalik muuta vaid õigusvastast halduslepingut. Õiguspärase halduslepingu muutmise õigust ja pädevust haldusorganil ei ole.
22.6.ATL-i muudatused tulenesid pooltest sõltumatutest objektiivsetest asjaoludest. ATL-i muutmise vajaduse 2018. a suvel tingis asjaolu, et riigi poolt kehtestatud tasuta ühistranspordi tulemusena kadus vedaja omatulu ja seega muutus oluliselt vedajale tasu maksmise ja arvestamise metoodika. Vedaja tulud on kogu lepingu perioodi vältel sõltunud reisijate arvu ja sellest tuleneva piletitulu muutusest, mis tähendas, et tulud ja kulud olid proportsionaalsed – mida rohkem oli sõitjaid, seda suuremat tulu vedaja teenis.
22.7.Seoses tasuta ühistranspordile üleminekuga jäi ainsaks ATL-is nimetatud tuluks riiklik toetus. Alates 1. juulist 2018 omatulu vedajal enam ei ole. Seda saamata tulu ei kompenseerita ja vedajal ei ole võimalik saada hüvitist seoses reisijate arvu suurenemisega tekkinud suuremate kulude eest. Tegemist on väga olulise rahastamisskeemi muutumisega, millega vedaja pakkumuse tegemisel ja hankelepingu sõlmimisel 2012. aastal arvestada ei saanud.
22.8.Kehtiv ÜTS § 23 lg 1 keelab avaliku liiniveo ja ettevõtja muude tegevuste vahelise ristsubsideerimise, st seadus ei võimalda liiniveoga seotud kulusid doteerida teiste äriühingu tegevuste arvelt ning see pole ka majanduslikult mõistlik ega otstarbekas. Tasuta ühistransport on riigipoolne otsus, millega lepingu sõlmimisel vedaja kuidagi arvestada ei saanud.
22.9.Reisijate arvust sõltuva tulu regulatsiooni peamine eesmärk oli tagada vedaja tasu proportsionaalsus vedaja kuludega, kuna kulud nii kütusele kui busside koristamisele, hooldusele ja remondile on reisijate arvust otseses sõltuvuses. Nende kulude kompenseerimise võimalusega said kõik pakkujad riigihankes ATL-i projekti põhjal arvestada. Et tagada lepingu algne majanduslik tasakaal, tuleb ATL-i mõjutavate asjaolude
3-19-143 olulisel muutumisel teha kooskõlalised muudatused ka ATL-is. Kui seoses tasuta ühistranspordiga piletitulu üldse ära kaob ja seda omatulu ületamise (st täiendavate reisijate teenindamise) eest saamata jäävat tulu ei kompenseerita, st lepingut vastavalt ei muudeta, siis kaotab veoteenuse osutamine igasuguse majandusliku mõttekuse ja lepingu tasakaal muutub oluliselt võrreldes sellega, mille sõlmimiseks korraldati riigihange ja sõlmiti esialgne ATL.
22.10.ATL-i muutmisel kehtivad lepinguõiguslikud põhimõtted, pooled võivad lepingut muuta. HMS § 102 lg 4 võimaldab alternatiivina nõuda halduslepingu muutmist ühe poole poolt vastavalt muutunud oludele, kui halduslepingu täitmine on pärast selle sõlmimist muutunud oluliselt raskemaks. Kui piletihind on alates 1. juulist 2018. a 0 eurot, siis seda tulu ei ole. Selliselt ongi tegemist HMS § 102 lg 4 olukorraga, mis näeb ette, et kui halduslepingu täitmine on pärast selle sõlmimist muutunud oluliselt raskemaks, siis võib raskustesse sattunud pool (praegu kaebaja) nõuda halduslepingu muutmist vastavalt uutele oludele.
22.11.ATL-i muutmise pädevus on ÜTK-l, mitte MNT-l. Kaebaja jaoks on lepingupooleks, st lepingust tulenevate õiguste ja kohustuste kandjaks ÜTK, kellele on MNT ja ÜTK omavahelise 20. detsembril 2017 sõlmitud halduslepingu nr 17-00119/189 alusel üle antud algne 2012 Ida-Viru Maavalitsusega sõlmitud ATL tervikuna koos kõigi õiguste ja kohustustega. Kuna MNT on ATL-i täitmiseks üle andnud ÜTK-le, siis kaasneb sellega ka lepingu muutmise õigus. MNT ei ole seadnud kahtluse alla ühtegi ülejäänud ATL-i muudatustest, vaid ainult p-i 3.2 muutmise. Seega aktsepteerib MNT ka ise, et muudatused on põhimõtteliselt kehtivad ja ÜTK oli pädev neid sõlmima.
22.12.Avaliku liiniveo rahastamine riigi poolt ei anna riigile õigust sekkuda teiste isikute vahel sõlmitud lepingu sisusse.
22.13.Vastuolu riigihangete seadusega puudub. Seda, et ATL-is kokkulepitud tingimustel veomahu ja ühikuhinna korrigeerimine ning indekseerimine tuleb lugeda RHS § 123 lg 4 kohaselt hankelepingu algse maksumuse hulka, kinnitab ka ATL-i p 11.3, mille kohaselt ei loeta iga-aastast kokkulepet sõiduplaani, veomahu ja toetuse suuruse kohta lepingu muutmiseks. Olukorras, kus tulenevalt õigusaktide muudatustest, mida saab pidada hankijale ettenähtamatuks asjaoluks, on lakanud olemast võimalus arvestada kahte kolmest ühikuhinna komponendist, on põhjendatud muuta ATL-i selliselt, et ainus vedaja tuluallikas, riiklik toetus, vastaks samale summale, mille vedaja oleks saanud kolme komponendi alusel. Selline muudatus ei muudaks hankelepingu tegelikku maksumust ega pooltevahelist lepinguliste kohustuste tasakaalu.
22.14.MNT 21. augusti 2018. a käskkiri on antud ilma õigusliku aluseta. Selle alusena viidatud HMS § 104 lg 2 ei ole kohaldatav. MNT 21. augusti 2018. a käskkirja ei ole andnud pädev haldusorgan, mistõttu on käskkiri HMS § 63 lg 2 p 3 alusel tühine. Seadus ei näe ette õiguspärase halduslepingu ühepoolse muutmise pädevust. Isegi juhul, kui MNT peab halduslepingu muudatusi õigusvastaseks, tuleb neid HMS § 104 lg 1 alusel igal juhul täita. Hankelepingu muudatuste suhtes kehtib erisäte, mis välistab halduslepingu ühepoolse muutmise normide kohaldamise. MNT ega ÜTK hankelepingut üles öelnud ei ole. Seega kinnitab RHS § 124 regulatsioon, et ATL-i 15. juuni 2018 muudatused on kehtivad ja MNT poolt 21. augustil 2018 ühepoolselt tehtud avaldus ATL-i muutmiseks on õigusliku pädevuse puudumise tõttu tühine.
22.15.Alternatiivselt, isegi kui MNT-l põhimõtteliselt saaks olla pädevus HMS § 104 lg 2 kohaldamiseks, ei saa see pädevus ulatuda kaugemale nimetatud sättes antud piiridest, milleks on halduslepingu muutmine õiguspäraseks või halduslepingu lõpetamine. Antud juhul on MNT oma 21. augusti 2018 käskkirjaga igal juhul seda pädevust ületanud.
22.16.Lisaks ÜTK-le kui ATL-i poolele esitab kaebaja oma ATL-i täitmisnõude ka solidaarselt Eesti Vabariigi vastu MNT kui ÜTS § 16 lg 1 p 6 kohaselt ATL-i alusel
3-19-143 teostatava liiniveo rahastamist korraldava riigiasutuse vahendusel. Vedajal on alus nõuda ATL-i alusel saamata jäänud tasu ka MNT käest, kui ÜTK ei täida oma rahalist kohustust põhjusel, et MNT ei ole taganud selleks vajalikke vahendeid riigieelarvest.
22.17.Kuna teenust osutatakse pidevalt, siis tasu arvestus ja maksmine toimub perioodiliselt iga kalendrikuu lõikes. Arvestades, et seni on ÜTK tasunud 2018 II poolaastal vedaja esitatud arveid vaid osaliselt, siis võib eeldada, et võlgnevus suureneb ajas pidevalt, kuna teenuse osutamine peab toimuma kuni 30. jaanuarini 2020 (k.a). Seega juhul, kui vastustajad keelduvad oma rahalisi kohustusi täitmast ka edaspidi, siis kaebaja suurendab oma nõuet edasise menetluse käigus sõltuvalt sissenõutavaks muutumisest. Kokku on põhivõlgnevuse suurus 2018 II poolaasta eest seega 525 476,08 eurot, millele lisanduvad viivised 0,1% summast päevas kooskõlas ATL p-ga 8.9. Nõue on muutunud sissenõutavaks, kuna arveid ei ole neis viidatud kuupäevadeks tasutud. ATL p-i 8.9 kohaselt on tellija lepingus ettenähtud maksetega viivitamisel kohustatud maksma vedajale viivist 0,1 % päevas viivitatud summalt.
22.18.Kaebaja esitab ka alternatiivse nõude tasu saamiseks, mis lähtub algse ATL-i regulatsioonist ja mõttest. Kui 15. juunil 2018 poleks tehtud mitte mingeid muudatusi ja oleks jätkunud senise ATL-i järgne vedajale tasu maksmise majanduslik loogika ja mehhanism, oleks vedaja arvestuste kohane nõue ÜTK ja MNT vastu summaarselt oluliselt väiksem. See mehhanism oleks rakendunud igal juhul, kui riik poleks kehtestanud nn tasuta ühistransporti. Selles suurusjärgus kuludega pidi riik olema igal juhul arvestanud, eeldades, et lepingu täitmine jätkub kokkulepitud tingimustel veoperioodi lõpuni. Nõue reisijate tulu arvestuse alusel 2018 II poolaasta eest on 202 996,59 eurot, mis tugineb tuluarvestusel reisijate arvu kasvul võrreldes 2017. aastaga x reisijatulu 2017 sellel kuul. Detailsed alusandmed selle arvestuse kohta sisalduvad kaebaja koostatud tabelis (lisa 33, dtl 177).
23.Vastustajad vaidlevad kaebusele täies ulatuses vastu.
23.1.MNT ja ÜTK ei nõustu kaebuse p-s 115 avaldatud kaebaja rahalise nõude aritmeetilise suurusega. Isegi, kui lähtuda 15. juuni 2018. a ATL-i p-i 3.2. muudatustest, siis perioodi 2018. aasta II poolaasta osas ületab kaebaja esitatud nõue kokku 17 288,38 euro ulatuses 15. juuni 2018. a ATL-i p-i 3.2. lubamatute muudatuste alusel arvestatud nõuet.
23.2.15. juuni 2018 muudatusega lisati ATL-i p-i 3.2. õigusvastaselt kolm erinevat kaebajale makstavat tasumäära, mille maksmist ATL-i seni kehtinud redaktsioon ei võimaldanud. MNT ja ÜTK ei vaidlusta 15. juuni 2018 muudetud redaktsioonis ATL-i p-i 3.2. osas, millega korrati üle varasemas ATL-i redaktsioonis kehtinud põhimõte, et kaebajale makstava liiniveo toetuse arvestamise aluseks on pakkumuses esitatud liinikilomeetri (lkm) maksumus 0,7695 €/lkm. Samuti ei vaidlusta MNT ja ÜTK liinikilomeetri maksumusele ühistranspordi hinnaindeksi Ip rakendamist.
23.3.MNT ja ÜTK peavad õigusvastaseks aga järgmisi 15. juunil 2018 allkirjastatud ATL p-i
3.2.muudatusi: kaebajale makstavale liinikilomeetri maksumusele 2017 (baasperioodi) andmetel arvestatud piletitulu täies ulatuses ehk 100% ulatuses juurde lisamine summas 0,103 €/lkm kohta. MNT oli kõikides ATL-i 15. juuni 2018 muudatusele eelnenud e-kirjades kaebajale selgelt väljendanud, et MNT aktsepteerib liinikilomeetri maksumusele 2018 arvestuslikust piletitulu kasvust üksnes 50% lisamist, kuna ka 27. veebruari 2012. a sõlmitud ATL-i p 3.2. nägi ette, et tegeliku piletitulu kasvust võrreldes ATL-i p-s 3.2. sätestatud arvestusliku piletituluga, saab kaebaja endale 50%.
23.4.MNT-l ja kaebajal puuduvad olulised erimeelsused 2018. a arvestusliku piletitulu kasvu arvutuse osas. MNT arvates võrdub 50% sellest 0,051 €/lkm, mille MNT oli nõus liinikilomeetri maksumusele lisama. Kui 50% võrdub 0,051 €/lkm, siis 100% võrdub järelikult 0,102 €/lkm. Kaebaja arvutustes on 100% väärtuseks aga 0,103 €/lkm. Vahe
3-19-143 arvutustes ei ole seega oluline. Küll aga on oluline, kas kaebajale saab kuuluma ATL-iga kooskõlas olevalt 50% arvestusliku piletitulu kasvust või ATL-iga vastuolus olevalt 100% arvestusliku piletitulu kasvust.
23.5.Kaebajale täiendava hüvitise maksmine summas 0,753 € iga baasperioodiga võrreldes enam veetud sõitja kohta, mida kaebaja õigustab väitega, et eelnev arvestus ei sisalda vedaja potentsiaalseid tulusid, mis kaasneksid seoses sõitjate arvu kasvuga ehk saamata jäänud piletitulu kasvuga.
23.6.Kaebajale täiendava hüvitise maksmine keskmiselt 0,018 €/lkm kohta, mida kaebaja õigustab väitega, et hankija poolt on hanke käigus enne ATL-i sõlmimist edastatud kaebajale MNT busside kütusekulude kohta väär sisendinfo.
23.7.15. juuni 2018. a muudetud redaktsioonis ATL-i p 3.2. on vastuolus ATL-i p-des 2.5.2.6 sätestatud toetuse maksmise põhimõttega, mille kohaselt on toetuse maksmine lubatav üksnes ulatuses, milles see on nähtud ette vastuvõetud riigieelarves. Riigieelarvest kaebajale maksmiseks sihtotstarbeliselt eraldatud toetus on kaebajale täielikult välja makstud.
23.8.15. juuni 2018. a muudetud redaktsioonis ATL-i p 3.2. väljendab kaebaja ettepanekut talle ette nähtud toetuse suuruse muutmiseks, kuid igaks järgnevaks aastaks kokku lepitav toetuse suurus sõltub mitte kaebaja ettepanekust, vaid vastu võetud riigieelarves ette nähtud vahenditest. Toetuse maksumuse suurendamise eelduseks on vahendite olemasolu vastuvõetud riigieelarves.
23.9.15. juuni 2018. a muudetud redaktsioonis ATL-i p 3.2. on vastuolus ATL-i p-s 3.4. sätestatud liinikilomeetri maksumuse muutmise lubatavuse piirmääraga. 15. juunil 2018 lisati ATL p-i 3.2. kolm erinevat lisahüvitist, mille maksmise võimalust ei ole ATL-is ette nähtud ning mis ületavad kõik täies ulatuses ATL p-s 3.4. sätestatud piirmäära, kuigi ATL p-i 3.4. kohaselt on selline muutmine lubamatu.
23.10.15. juuni 2018. a muudetud redaktsioonis ATL-i p 3.2. on vastuolus RHS § 123 lg 1 p-ga 1. Muutuda ei tohi ATL-i üldine olemus, näiteks ATL-i ese. Muudatuse väärtus ei tohi ületada RHS § 14 lg-s 3 sätestatud rahvusvahelist piirmäära ning muudatuste väärtus kokku ei tohi ületada 10% teenuste algsest maksumusest. MNT ja ÜTK seisukoha järgi ületavad 15. juuni 2018 ATL p-i 3.2. muudatused mõlemat nimetatud arvulist parameetrit. Kaebaja taotleb 15. juuni 2018. a ATL p-i 3.2. muudatustega perioodil 2018 II poolaasta kuni 2020 jaanuar eest endale lisatasu maksmist summas 1 478 831 eurot. RHS § 14 lg-s 3 viidatud teenuslepingu rahvusvaheliseks piirmääraks on aga 144 000 eurot.
23.11.15. juuni 2018. a muudetud redaktsioonis ATL-i p 3.2. on vastuolus RHS § 123 lg 1 p-ga 4. Tasuta ühistranspordile üleminek ei toonud üldse kaasa ATL p-i 3.2. muutmisvajadust. Puudub igasugune mõistlik põhjendus, miks algses ATL-is sisaldunud tegeliku piletitulu jagamisprintsiip 50/50 vedaja ja tellija vahel pidanuks tasuta ühistranspordi korral asenduma 100/0 jaotusega vedaja kasuks. Lisaks puudus täielikult vajadus ka 15. juuni 2018. a ATL-i punkti muudatuste alapunktides 1) ja 2) sätestatud vedaja lisatasude järele.
23.12.15. juuni 2018. a ATL p-i 3.2. muudatusi võib pidada tühiseks. Õiguskirjanduses levinud käsitluse kohaselt tuleb hankelepingu lubamatut muutmist käsitleda sisuliselt ebaseadusliku otselepingu sõlmimisena. Antud tõlgendust toetab ka direktiivi 2014/24 art 72 lg 1 sõnastus „lepinguid ja raamlepinguid võib ilma käesoleva direktiivi kohaselt uut hankemenetlust korraldamata muuta järgmistel juhtudel“. Isegi, kui 15. juuni 2018 ATL p-i
3.2.muudatusi ei saa pidada tühiseks, siis ei ole nad kehtivad, kuna MNT on neid
21.augusti 2018. a käskkirjaga muutnud.
23.13.Kaebaja väidab, et 21. augusti 2018. a käskkiri on tühine ja taotleb selle tühisuse tuvastamist. Seepärast on asjakohatud kaebuse väited, et 21. augusti 2018. a käskkiri on õigusvastane või põhjendused, mis seonduvad käskkirja õigusvastasuse, mitte tühisusega.
3-19-143 HMS-is eristatakse õigusvastast haldusakti, st haldusakti, mis ei vasta HMS § 54 nõuetele, ja tühist haldusakti, st haldusakti, mille puhul esineb vähemalt üks HMS § 61 lg-s 2 sätestatud alus.
23.14.MNT pädevus 21. augusti 2018. a käskkirja andmiseks tuleneb halduslepingust ja ÜTS-ist. Kaebaja vastupidised väited on ebaõiged. HMS § 104 lg 2 ls 1 kohaselt on haldusorganil õigus oma otsusega muuta õigusvastane haldusleping õiguspäraseks või see lõpetada. Järelikult on haldusorganil õigusvastase halduslepingu muutmise või lõpetamise õigus. Halduslepingu p-i 1.4 kohaselt, põhjendatud vajaduse korral on MNT-l õigus ise teha ATL-s sätestatud toiminguid. Seetõttu andis haldusleping MNT-le õiguse teha ÜTK asemel viimase eest kõiki ÜTK pädevusse kuuluvaid ATL-iga seotud toiminguid, sh õiguse teha HMS § 104 lg-s 2 sätestatud otsust ATL-i muutmiseks või selle lõpetamiseks. Seega, ATL p 1.4 andis MNT-le õiguse ka 21. augusti 2018. a käskkirja andmiseks.
23.15.21. augusti 2018 käskkirja puudused ei ole ilmselged. MNT ja ÜTK on 21. augusti 2018 käskkirja täitnud. Seetõttu ei ületanud MNT käskkirja andes oma pädevust. MNT pädevus nähtub nii ATL p-st 1.4 kui ka ÜTS § 80 lg-st 1 ja lg 4 p-st 3 ning § 82 lg-st 1.
23.16.HMS § 104 lg 2 võimaldab muuta olemasolevat lepingulist suhet. 21. augusti 2018. a käskkirjaga muudeti ATL p-i 3.2 ATL-i pooltele kohustuslikul viisil. Käesoleval juhul on kaebaja jätnud 21. augusti 2018. a käskkirja tähtaegselt vaidlustamata, mistõttu on asjakohatud kaebuse p-i 3.2.4 väited, et HMS § 104 lg 2 ei võimalda luua uue sisuga lepingulist suhet või et käskkirjaga muudetud ATL ei sisalda ühtegi õiguslikku mehhanismi vedaja täiendavate kulutuste hüvitamiseks seoses täiendavate reisijate hulgaga. HMS § 104 lg 2 kohaldamise tingimused olid täidetud.
23.17.Kaebaja alternatiivnõude eelduseks on, et lähtuda tuleb ATL p-st 3.2. redaktsioonis, mis kehtis enne selle 15. juuni 2018 muutmist kaebaja ja ÜTK poolt ning 21. augusti 2018 muutmist MNT poolt. Kaebaja on oma alternatiivnõude jätnud sisuliselt põhjendamata. Kaebuse lisaks 33 olev tabel on esitatud väljaprindituna, mitte elektrooniliselt Exceli formaadis, mistõttu MNT-l ja ÜTK-l puudub võimalus kontrollida, milliste valemite abil on kaebaja selles tabelis toodud numbrid leidnud. Lisaks alternatiivnõude arvulisele suurusele on kaebaja jätnud täielikult põhjendamata, kuidas ATL p-st 3.2. kaebajale selline nõue õiguslikult tuleneb.
23.18.ATL p-s 3.2. kokku lepitud toetuse arvestuspõhimõtte kohaselt sõltus kaebajale makstava toetuse suurus tegelikust piletitulust, kuna eesmärgiks oli motiveerida kaebajat pingutama selle nimel, et inimesed eelistaksid kasutada ühissõidukit. Kaebajale makstava toetuse suurus sõltus teatud määral tegelikust piletitulust. Tegeliku piletitulu suurus sõltus eelkõige reisijate arvust. Reisijate arv sõltus nii piletihinnast kui ühistranspordi kasutusmugavusest. Kaebaja võimalus mõjutada reisijate arvu ja sellega tegeliku piletitulu suurust seisnes eelkõige võimalikult suurema kasutusmugavuse tagamises ehk võimalikult kõrge teeninduskvaliteedi pakkumises, mis hõlmas näiteks busside puhtust, sõidugraafikute täpset järgimist, bussijuhtide suhtlusoskusi jms.
23.19.Tasuta ühistranspordi olukorras puudub tegelik piletitulu, mida ATL p-i 3.2. kohaselt kaebaja pakutud liinikilomeetri maksumusest maha arvestada. Tasuta ühistranspordi tingimustes ei sõltu kaebajale makstav toetus tegelikust piletitulust. Seetõttu jääb kaebaja alternatiivnõude õiguslik ja matemaatiline käsitlus MNT ja ÜTK jaoks arusaamatuks.
23.20.Kaebaja kalkulatsioon reisijate arvu kasvust, mis ei põhine piletitulu kasvul, ei ole usaldusväärne. Järelevalveõiendile lisatud rikkumiste aruanne 1. kuni 31. oktoober 2018 näitab, et kaebaja on süsteemselt korraldanud 0-piletite väljatrükkimisi selliselt, et reisijate arvu näidatakse tegelikkusest oluliselt suuremana.
23.21.Kaebaja ei ole enne kaebuse esitamist taotlenud alternatiivnõude summade väljamaksmist ÜTK-lt ega MNT-lt. Seetõttu tuleb jätta alternatiivnõue rahuldamata või kaebus selles osas läbi vaatamata.
3-19-143
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
24.Kohus leiab, et kaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata.
25.Vaidlus on võrsunud 2018. a nn tasuta ühistranspordi kehtestamise põhimõttest, kus senine tasu maksmise mehhanism muutus. Vastustajad on leidnud, et peamine vaidlusküsimus seisneb selles, kas kehtivaks tuleb pidada 27. veebruaril 2012 sõlmitud Ida-Virumaa I liinigrupi bussiliiniveo ATL p-i 3.2 15. juuni 2018 muudetud redaktsioonis, enne 15. juuni 2018 muutmist kehtinud redaktsioonis või 21. augusti 2018 käskkirjaga muudetud redaktsioonis. Seejuures on vastustajad seisukohal, et tasuta ühistranspordile üleminek ei toonud kaasa ATL p-i 3.2 muutmisvajadust. Kaebaja leiab, et vastustajad ei ole tasunud täies mahus kaebaja esitatud arveid. Vastustajad on seisukohal, et kaebaja rahalisi nõudeid on võimalik rahuldada vaid juhul, kui 21. augusti 2018 käskkiri on tühine. Kaebaja seisukohtadest saab järeldada, et vaidlus on ka selles, kas MNT omab põhimõttelist pädevust sekkuda ja muuta olemasolevat lepingut, mis vaatamata võimalikele halduslepingu tunnustusele sisaldab endas olulisel määral ka eraõiguslikke elemente.
26.Kohtupraktika kohaselt on ATL käsitatav halduslepinguna (nt Riigikohtu 11. novembri 2021. a otsus asjas nr 3-18-1946, p 15; Tartu Ringkonnakohtu 22. augusti 2014. a määrus asjas nr 3-14-431, p 14). HMS § 95 järgi on haldusleping kokkulepe, mis reguleerib haldusõigussuhteid. Vähemalt üks halduslepingu pool on riik, kohaliku omavalitsuse üksus, muu avalik-õiguslik juriidiline isik, eraõiguslik juriidiline isik või füüsiline isik, kes seaduse alusel täidab avaliku halduse ülesandeid (HMS § 96 lg 1). Halduskoostöö seaduse (HKTS) § 3 lg 2 kohaselt võib kohalik omavalitsus talle seadusega või selle alusel pandud haldusülesannet volitada juriidilist või füüsilist isikut täitma seaduse alusel antud haldusaktiga või seaduse alusel HKTS-s sätestatud tingimustel ja korras sõlmitud halduslepinguga. HKTS § 3 lg 4 järgi võib haldusülesande täitmiseks volitamise korral sõlmida tsiviilõigusliku lepingu, kui seadus ei näe ette üksnes halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei reguleerita avaliku teenuse kasutaja või muu kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku omavalitsust ei vabastata tal lasuvatest kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva riigivõimu volitusi. Kui lepingust selgelt ei nähtu poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping, eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga.
27.Praegusel juhul ei ole vajadust lähtuda HKTS § 3 lg 4 eeldusest ega tuvastada 27. veebruaril 2012 Ida-Viru Maavalitsuse ja Aktsiaseltsi SEBE vahel sõlmitud ATL-i iseloomu selle tingimuste analüüsi teel, kuna pooled on oma tahet lepingus selgelt väljendanud. Nimelt on lepingu sissejuhatavas osas märgitud, et „[pooled] sõlmisid käesoleva bussiliiniveo avaliku teenindamise lepingu, mis on haldusleping“ (dtl 28), ning lepingu p-s 12.2 on kokku lepitud, et kui läbirääkimistega kokkulepet ei saavutata, lahendatakse vaidlus lepingu täitmise, muutmise, lõpetamise või vastutuse üle tellija (Ida-Viru Maavalitsus) asukohajärgses halduskohtus (dtl 37). Ka ATL-i p 11.6 viitab HMS § 102 lg-le 2, mis näeb ette halduslepingu muutmise ja lõpetamise eeldused (dtl 36). Seega on seadusega antud kujundusõigust kasutades otsustanud pooled sõlmida halduslepingu.
28.Asja materjalidest nähtub, et MNT on vaidlusaluse 21. augusti 2018. a käskkirja vastuvõtmisel ja ATL p-i 3.2 muutmisel võtnud aluseks HMS § 104 lg 2 ja Maanteeameti põhimääruse § 12 p-i 10 ja § 13 lg 1. HMS § 104 lg 1 sätestab, et halduslepingu õiguspärasuse nõuetele mittevastav, kuid mitte tühine haldusleping kehtib ja seda tuleb täita, välja arvatud juhul, kui üksikisikust lepingupool oli halduslepingu sõlmimisel halduslepingu õigusvastasusest teadlik või kui haldusleping sõlmiti tema poolt esitatud vale- või mittetäielike
3-19-143 andmete alusel või haldusorgani ähvardamise, petmise või muul viisil õigusvastase mõjutamise tulemusel. Sama sätte lg 2 kohaselt muudetakse haldusleping õiguspäraseks või lõpetatakse haldusorgani otsusel, kui haldusleping ei kuulu sama paragrahvi lg-s 1 loetletud põhjustel täitmisele. Halduslepingu lõpetamisel tagastavad pooled lepingu järgi saadu, tagastamise võimatuse korral hüvitavad saadu rahas. Maanteeameti põhimääruse viidatud sätted nägid ette ameti peadirektori õigused ja kohustused. Kaebaja 21. augusti 2018. a halduslepingu muutmise otsuse peale 30 päeva jooksul MNT-le vaiet või halduskohtule kaebust ei esitanud.
29.Kaebaja taotleb, et kohus tuvastaks MNT 21. augusti 2018. a käskkirja tühisuse, kuivõrd ÜTK keeldub sellele käskkirjale viidates lepinguliste kohustuste täitmisest (st MNT keeldub raha eraldamisest ÜTK-le tasu maksmiseks) (kaebuse p 48, p 3.2., dtl 10, 19). Kaebaja leiab, et MNT näol ei ole tegemist haldusorganiga, kellel oleks õiguslik pädevus ATL-i suhtes HMS § 104 lg 2 kohaldamiseks ning täidetud ei ole eeldus, et tegemist oleks halduslepinguga, mis oleks HMS § 104 lg 1 mõttes tühine või täitmisele mittekuuluv. MNT 21. augusti 2018. a käskkirja ei ole andnud pädev haldusorgan, mistõttu on käskkiri HMS § 63 lg 2 p 3 alusel tühine.
30.Nõustuda saab vastustajate seisukohaga, et HMS-is eristatakse õigusvastast haldusakti, st haldusakti, mis ei vasta HMS § 54 nõuetele, ja tühist haldusakti, st haldusakti, mille puhul esineb vähemalt üks HMS § 63 (vastustajad ekslikult märkinud 61) lg-s 2 sätestatud alus. Tegemist on erinevate kategooriatega, mida on rõhutatud ka HMS-i seletuskirjas (lk 58): „HMS haldusakti regulatsiooni üks kontseptuaalsemaid lähtealuseid eelnõus on haldusakti õigusvastasusest sõltumatu kehtivus. Kehtivus ja õiguspärasus on kaks erinevat kategooriat, mis tuleb õiguslikus praktikas, erinevalt tavaarusaamast, rangelt lahus hoida. Iseenesest kehtetu saab olla üksnes väga kaalukate ja ilmselgete vigadega all kannatav haldusakt.“1 Täitmiseks kohustuslik on ka õigusvastane, kuid kehtiv haldusakt (Riigikohtu 28. novembri 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-45-12, p 29). Haldusakti õigusjõu murdmiseks on vajalik selle kehtetuks tunnistamine (HMS § 60 lg 1, § 61 lg 2). Erinevalt haldusakti kehtetuks tunnistamisest või tühistamisest ei ole haldusakti tühisuse tuvastamisel võimalik rääkida haldusakti kehtivuse lõppemisest, sest see pole kunagi kehtima hakanudki. Keegi ei saa nõuda tühise haldusakti täitmist ning tühise haldusakti täitmata jätmisega ei saa kaasneda mingeid õiguslikke tagajärgi.
31.Kuna haldusakti tühisus on erandlik haldusakti õigusvastasuse tagajärg, siis kaasneb tühisus vaid seaduses otseselt ja ammendavalt sätestatud juhtudel. Üldised haldusakti tühisuse alused on loetletud HMS § 63 lg-s 2 ning tegemist on sellist laadi vormiliste, menetluslike või sisuliste puudustega, mille puhul on haldusakti õigusvastasus eelduslikult kõige selgemini äratuntav, mille puhul on haldusakti täitmine täiesti võimatu või mille puhul haldusakt ei ole üldse kontrollitav. HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine siis, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan. Pädevus on haldusorganile antav ülesannete kogum, mida ta täidab konkreetsete volituste alusel. HMS § 103 lg 1 p 1 kohaselt on haldusleping tühine, kui tühine oleks sama sisuga haldusakt.
32.Kohtupraktika kohaselt on haldusakti tühisuse tuvastamine põhjendatud vaid juhul, kui HMS § 63 lg-s 2 nimetatud aluste esinemine on ilmselge (Riigikohtu 7. märtsi 2003. a määrus asjas nr 3-3-1-21-03, p 13; 4. aprilli 2003. a määrus asjas nr 3-3-1-32-03, p 19). Kohus on seisukohal, et kaebaja poolt osundatud asjaolud ei viita MNT 21. augusti 2018. a käskkirja tühisusele.
33.Kohus ei nõustu kaebajaga, et MNT-l puudus volitus ATL-i muuta, vaid seda oleks olnud õigustatud tegema üksnes ÜTK. Hanke viitenumbriga 127796 läbiviijaks, mille tulemusel sõlmiti kaebajaga ATL, oli Ida-Viru Maavalitsus, kelle ülesanded maakonna tasandi ühistranspordi korraldamisel läksid maavalitsuste likvideerimise järel 1. jaanuaril 2018 üle MNT-le (vrdl kuni 1. jaanuarini 2018 kehtinud ÜTS § 14 ja ÜTS § 16). Seega oli MNT alates
1.jaanuarist 2018 pädev sõlmima maakonnaliinidel vedajaga avaliku teenindamise lepinguid ja korraldama riigihankeid vedajate leidmiseks avalikule liiniveole (ÜTS § 16 lg 1 p 5), ühtlasi oli MNT pädev vastavaid halduslepinguid muutma ja lõpetama.
34.Asja materjalidest nähtub, et MNT ja ÜTK vahel 20. detsembril 2017 sõlmitud halduslepingu (Haldusleping Ida-Viru maakonnas ühistranspordi korraldamise haldusülesannete üleandmiseks nr 17-00119/189) p-i 1.1 kohaselt andis MNT ÜTK-le üle MNT-le ÜTS §-s 16 sätestatud ülesanded Ida-Viru maakonnas lepingus märgitud ulatuses. Lepingus otsesõnu nimetamata kohustused, mis tulenevad MNT-le ÜTS-st, ÜTK-le üle ei läinud. Halduslepingu p-dest 2.1.13 ja 2.3.2 nähtub, et sõidukilomeetri hinna ja piletihinna kehtestamise pädevus on MNT-l. Nii oli lepingu p-i 2.1.13 järgi ÜTK kohustus töötada välja ja esitada MNT-le ettepanekuid avaliku bussiliiniveo sõidukilomeetri tariifide, sõidupiletihindade ning sõidusoodustuste hüvitamiseks ning p-i 2.3.2 kohaselt oli MNT-l kohustus kehtestada ministri kehtestatud kõrgeima sõidukilomeetri hinna või piletihinna piires sõidukilomeetri hinda või piletihinda maakonnaliinidel. Samasugune vastustaja pädevus tuleneb ÜTS § 31 lg-st 4. Sellest sättest nähtub, et sõidukilomeetri hinna kehtestab bussiliikluses sõitjateveol maakonnaliinidel ühistranspordikeskuse ettepanekul MNT peadirektor käskkirjaga. Seega MNT-l oli pädevus (aga mitte ainupädevus) liinikilomeetri maksumuse piirmäära arvutamise valemi muutmiseks ning nõustuda ei saa kaebajaga, et 21. augusti 2018. a käskkiri oli HMS § 63 lg 2 p 3 alusel tühine. Samuti ei esine HMS § 103 lg 1 p-s 1 nimetatud asjaolusid.
35.MNT 21. augusti 2018. a käskkiri kehtestab ATL p-i 3.2 sõnastuses, mis erineb 15. juuni 2018. a ATL-i muudatuste sõnastusest ja ATL p-i 3.2 sõnastusest enne 15. juuni 2018. a ATL-i muudatusi. ATL-i muutev 21. augusti 2018. a käskkiri on kehtiv haldusakt, mille resolutiivosa on kohustuslik igaühele (HMS § 60 lg 2).
36.Eelnevast tulenevalt jätab kohus rahuldamata kaebaja nõude MNT 21. augusti 2018. a käskkirja nr 1-2/18/269 tühisuse tuvastamiseks.
37.Kuna käskkiri ei ole tühine, tuleb tähelepanuta jätta kõik need kaebuse väited, mis väljuvad HMS §-i 63 reguleerimisalast. Asjakohatud on kaebuse väited, mis seonduvad käskkirja õigusvastasuse, mitte tühisusega (vt kaebuse p 3.1.5 väide, et 15. juuni 2018. a muudatused ei ole vastuolus RHS-ga; kaebuse p 3.2.2 väide, et käesoleval juhul ei olnud täidetud HMS § 104 lg 2 kohaldamise tingimused, ja kaebuse p-i 3.2.3 väide, et RHS § 124 lg 1 p 1 on erinorm HMS § 104 suhtes). Need kaebaja väited ei seondu mitte 21. augusti 2018. a käskkirja andmiseks pädevuse puudumisega, vaid sellega, et TA on kohaldanud asjaomast normi ebaõigesti.
38.Kui haldusakt ei ole tühine, tuleb õigusi kaitsta tühistamis-, kohustamis-, hüvitamis- või haldusakti õigusvastasuse tuvastamise kaebusega. Tühisuse tuvastamise asemel ei saaks kohus praegusel juhul vaidlustatud haldusakti tühistada (HKMS § 41 lg 4 teine lause), kuna kaebetähtaeg 21. augusti 2018. a käskkirja tühistamiseks, tuleb igal juhul möödunuks lugeda. Asjaolu, et kaebaja käskkirja õigeaegselt ei vaidlusta, ei tähenda, et käskkirja võimalikke puudusi saab tulla vaidlustama tühisuse kindlakstegemise nõudega.
3-19-143
39.Lisaks tühisuse tuvastamise nõudele, on kaebaja esitanud ka nõude ÜTK ja TA kohustamiseks täita 15. juunil 2018 sõlmitud lepingu muudatusi või 27. veebruaril 2012 sõlmitud ATL-i ja mõista solidaarselt ÜTK-lt ja TA-lt välja 1 607 894 eurot kaebaja kasuks ning viivis (1 274 510 eurot) halduslepingus sätestatud määras 0,1% päevas kuni võlgnevuse põhisumma lõpliku tasumiseni (dtl 783-784). Kui halduslepingu täitmise eest tasu maksmisest keeldutakse või sellega viivitatakse, on asjakohane esitada riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg 1 ja HKMS § 37 lg 2 p 2 alusel kohustamisnõue. Riigikohus on käesolevas asjas tehtud 28. juuni 2021. a määruses leidnud, et halduskohtule esitatud kaebus oli tähtaegne nii põhinõude kui viivisenõude osas. Samuti leidis Riigikohus, et ka muudetud kujul esitatud kaebus tuleb lugeda tähtaegseks.
40.Kohustamisnõude rahuldamiseks peab kohus kindlaks tegema, kas avalikul võimul on seadusest tulenev kohustus toimingu sooritamiseks (RVastS § 6 lg 1). Kohus leiab, et kaebaja rahalisi nõudeid oleks võimalik rahuldada vaid juhul, kui vaidlusalune 21. augusti 2018. a käskkiri oleks tühine. Seda see aga kohtu hinnangul ei ole. 21. augusti 2018. a käskkirjaga muudeti ATL p-i 3.2 ning kehtestati see redaktsioonis, mis erineb nii 15. juuni 2018. a kaebaja ja ÜTK vahel allkirjastatud ATL-i muudatustest kui ka enne 15. juuni 2018. a muudatusi kehtinud ATL-i redaktsioonist. Järelikult, 21. augusti 2018. a käskkirja kehtivuse korral ei ole võimalik rahuldada kaebaja kumbagi rahalist nõuet. Kehtivast haldusaktist tulenev kohustus on haldusakti adressaatidele täitmiseks kohustuslik (Riigikohtu 31. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 3-15-1203, p 9).
41.Kohus nõustub vastustajatega, et 21. augusti 2018. a käskkiri oli adresseeritud ATL-i pooltele (vt 21. augusti 2018. a käskkirja resolutsiooni p-i 2, mille kohaselt tuli teavitada halduslepingu muutmise otsusest Ida-Virumaa I liinigrupi bussiliiniveo avaliku teenindamise lepingu nr 3-3/100 pooli). Järelikult on nii ÜTK kui ka kaebaja kohustatud täitma 21. augusti 2018. a käskkirja ja ATL-i 21. augusti 2018. a muudetud redaktsioonis.
42.Eelnevast tulenevalt jätab kohus rahuldamata kaebaja nõude ÜTK ja TA kohustamiseks täita 15. juunil 2018 sõlmitud lepingu muudatusi või 27. veebruaril 2012 sõlmitud ATL-i.
43.Kaebaja on esitanud alternatiivse kahju hüvitamise nõude mõista solidaarselt ÜTK-lt ja TA-lt 628 783,21 eurot (lisandub viivis 0,1% päevas tasumata võlgnevuselt) kaebaja kasuks (dtl 783). Alternatiivne tasunõue lähtub algse ATL-i regulatsioonist ja mõttest. Kaebaja märgib, et kui 15. juunil 2018 poleks tehtud mingeid muudatusi ja oleks jätkunud senise ATL-i järgne vedajale tasu maksmise majanduslik loogika ja mehhanism, siis oleks see mehhanism rakendunud igal juhul, kui riik poleks alates 1. juulist 2018 kehtestanud nn tasuta ühistransporti. ATL-i regulatsioon nägi ette lisatulu maksmise vedajale lähtuvalt reisijate arvu kasvust. Seega, kui reisijate arv hüppeliselt kasvas, siis vastavalt senise ATL-i loogikale pidanuks riik igal juhul maksma vedajale suuremat tasu tulenevalt reisijate arvu kasvust. Kaebaja alternatiivne nõue põhineb faktil, et reisijate arv kasvas hüppeliselt (75 - 100%). Kaebaja soovib seega juurde saada saamata jäänud omatulu osa, mille arvutus on tehtud alternatiivnõudena. See ei puuduta muid juuli 2018 – jaanuar 2020 eest tasutud summasid.
44.Kohus nõustub vastustajatega, et kui 21. augusti 2018. a käskkiri kehtib, siis ei ole võimalik rahuldada ka kaebaja alternatiivset kahjunõuet. RVastS § 7 lg 1 välistab koosmõjus MNT käskkirja kehtivusega alternatiivse kahjunõude rahuldamise. Seetõttu on asjakohatud kaebaja väited, et MNT 21. augusti 2021. a käskkirjast tulenevate ATL-i muudatuste majanduslik tagajärg on, et 2017. aasta andmete baasil määratletud n-ö kokkuleppelist tegelikku piletitulu
3-19-143 hüvitatakse vedajale vähem kui pooles mahus 15. juunil 2018 poolte vahel kokku lepitust ning erinevalt nii 15. juunil 2018 muudetud ATL- ist kui algsest ATL- ist ei sisalda käskkiri mitte ühtegi õiguslikku mehhanismi vedaja täiendavate kulude hüvitamiseks seoses täiendavate reisijate hulgaga võrreldes 2017. a kokkuleppelise baastasemega.
45.Õige on vastustajate tähelepanek, et kui tasuta ühistranspordikeskuse rakendamine pani kaebaja majanduslikult raskesse olukorda (reisijate arvu kasv, senise piletitulu kadumine), võrreldes olukorraga enne selle rakendamist, oleks kaebaja pidanud taotlema ÜTK-lt ATL-i muutmist, ning selle keeldumisel vaidlustama ÜTK keeldumise halduskohtus. Riigikohus selgitas 11. novembri 2021. a otsuses asjas nr 3-18-1946 (p 15), et võlaõigusseaduse § 196 lg-s 1 kirjeldatud olukorras võib eraisikust lepingupool ülesütlemise asemel esitada haldusorganile taotluse lepingu muutmiseks või lõpetamiseks. Avalik-õiguslikud suhted, isegi kui need kujundatakse lepinguliselt, ei pea rajanema poolte jaoks võrdsetel alustel. Eraisikust lepingupoole õiguste kaitse haldusorgani õigusvastase otsuse eest lepingu muutmise või lõpetamise taotluse lahendamisel tagavad halduskohtud.
46.Eeltoodust tulenevalt jätab kohus rahuldamata kaebaja alternatiivse kahju hüvitamise nõude.
47.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Otsus tehakse kaebaja kahjuks, seega tema menetluskulud summas 31 104 eurot (28 540,80 + 259,20 + 2304) (dtl 728, 761, 948) jäävad tema enda kanda.
48.Vastustajate kokkuleppel tasus käesolevas haldusasjas osutatava õigusabi eest TA. Vastustajad taotlevad kaebajalt TA kasuks õigusabikulude katteks 32 019 euro (24 024 + 3864 + 4131) väljamõistmist (dtl 706, 778, 904).
49.Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6).
50.Järjepidevast kohtupraktikast tuleneb, et haldusorganile õigusaktidega pandud ülesannete täitmisest tekkinud vaidlusi ei ole alust pidada tema põhitegevuse raamidest väljuvaks (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 12. detsembri 2017. a otsus nr 3-11-1355, p 55; 10. novembri 2016. a otsus nr 3-3-1-50-16, p 22; 21. juuni 2012. a otsus nr 3-3-1-26-12, p-d 29-30). Ka asjaolu, et vastustajale on haldusülesanded üle antud halduslepinguga, ei anna alust viidatud kohtupraktikast hälbida. Tallinna Ringkonnakohus on oma 20. jaanuari 2021. a otsuse nr 3-181946 p-s 31 selgitanud mittetulundusühingu (kes samuti täitis haldusülesandeid halduslepingu alusel) kui vastustaja menetluskulude väljamõistmisega seoses järgmist: „Maakonnas ühistranspordi korraldamiseks ATL-de sõlmimine, muutmine ja nende alusel sanktsioonide rakendamine on tulenevalt riigiga 23.12.2004 sõlmitud halduslepingust vastustaja põhitegevuseks, mitte tema tugiülesandeks ehk kõrvalfunktsiooniks./.../ Kui leping kvalifitseerub halduslepinguks ja asi lahendatakse seetõttu halduskohtus, siis kohalduvad kõik halduskohtumenetluse põhimõtted tervikuna. Vastustaja peab avaliku võimu kandjana oma põhitegevuse raames olema võimeline oma jõududega hindama, kas tema sõlmitud lepingud on halduslepingud ja leppetrahvi nõuded haldusaktid. Vaidluse võrdlemine tavalise hankevaidlusega pole õige, kuna halduslepingu puhul on tegemist avalik-õigusliku menetluse ja otsustega, riigihanke korral aga ostetakse kaupu ja teenuseid reeglina haldusorgani tugiteenustena tsiviilõiguslike lepingute alusel.“ Riigikohus on selle seisukohaga oma
11.novembri 2021. a otsuses nr 3-18-1946 nõustunud. Toodud seisukohad on asjakohased ka käesoleval juhul. Avaliku teenindamise lepingute täitmisega seotud vaidlused on valdkond, millega vastustajad põhitegevusega seonduvalt sagedasti kokku puutuvad, mistõttu ei ole
3-19-143 põhjendatud kaebajalt välja mõista vastustajate menetluskulusid seonduvalt välise õigusabi kasutamisega. Vastustajate menetluskulud jäävad seega samuti TA kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Kadri Palm kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.